B. UN ÉTAT DES LIEUX INITIAL POUR ÉVALUER LA MISE EN OEUVRE DE LA LOPSI
1. Le souhait de votre rapporteur de garantir la lisibilité des actions menées
Lors de l'examen de l'article 5 de la LOPSI du 31 juillet 2002, votre rapporteur avait souligné l'intérêt d'un état des lieux initial servant de point de départ pour l'évaluation annuelle de la loi. Au nom du gouvernement, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, s'était alors déclaré favorable à la réalisation d'un audit. Il confirmait la position qu'il avait prise en ce sens lors de son audition conjointe le 23 juillet 2002 par la commission des lois, la commission des finances et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat.
Parallèlement, les services de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, ont également été associés à la définition du présent rapport sur l'état des lieux initial sur l'organisation des forces de sécurité intérieure dans l'exercice de leur mission de sécurité publique.
Le présent rapport est ainsi complémentaire de ceux que doit remettre le gouvernement sur les résultats de la LOPSI .
Cette démarche traduit la volonté d'assurer une continuité des objectifs dans les actions menées, afin de garantir la lisibilité et la cohérence de la politique de sécurité intérieure.
2. La nécessaire évaluation des résultats d'une politique prioritaire bénéficiant de moyens accrus
L'importance de l'effort budgétaire accordé à la sécurité intérieure justifie un contrôle particulièrement vigilant de l'utilisation des moyens alloués, conformément à l'esprit qui anime votre commission des finances .
Votre rapporteur a agrégé aux crédits de la police nationale, votés lors de l'examen du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, les crédits de la gendarmerie votés lors de l'examen des crédits du ministère de la défense. La mesure des moyens globaux dont dispose la sécurité intérieure préfigure la délimitation d'une mission interministérielle relative à la sécurité, envisagée dans la définition de la nouvelle nomenclature budgétaire que prévoit la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Une mission interministérielle relative à la sécurité aurait toutefois un périmètre plus large, la présente étude étant limitée à la sécurité publique.
L'article 2 du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure prévoit la création de 6.500 emplois dans la police nationale et de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale au cours de la période 2003-2007, soit un accroissement des effectifs des fonctionnaires titulaires de 4,9 % dans la police nationale 4 ( * ) et de 7,1 % pour la gendarmerie nationale 5 ( * ) . Au total, les créations d'emplois programmées représentent 5,9 % des effectifs des forces de sécurité intérieure 6 ( * ) .
Les crédits supplémentaires s'élèvent à 5,6 milliards d'euros pour la période 2003-2007 (dont 2,7 milliards d'euros de crédits de rémunération supplémentaires), soit une augmentation moyenne de 1,12 milliard d'euros par an au cours de la période. Cette somme représente une croissance moyenne annuelle des crédits alloués de 3,8 % 7 ( * ) .
Inscrits dans une perspective pluriannuelle, ces taux de progression traduisent la priorité gouvernementale accordée aux crédits des ministères de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (dont font partie ceux de la police nationale), de la défense (lesquels comprennent ceux de la gendarmerie nationale) et de la justice. Ces évolutions interviennent de surcroît dans un contexte de situation budgétaire dégradée et de réduction globale des effectifs de la fonction publique d'Etat.
Le principe d'une évaluation étant posé, votre rapporteur a souhaité définir préalablement une méthode d'analyse en définissant le champ d'étude retenu .
* 4 Les effectifs de la police nationale représentaient 132.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2002 et 134.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2003 (non compris 14.200 adjoints de sécurité au 1 er août 2002).
* 5 Les effectifs de la gendarmerie nationale représentaient 98.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2002 et 99.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2003 (non compris 13.700 gendarmes adjoints au 31 décembre 2002).
* 6 Les effectifs des forces de sécurité intérieure - gendarmerie et police nationale - représentaient 230.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2002 et 233.000 emplois statutaires dans la loi de finances pour l'année 2003 (non compris 28.000 gendarmes adjoints et 14.000 adjoints de sécurité fin 2002).
* 7 Les crédits accordés à la police nationale se sont élevés à 5,15 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2002 (5,45 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2003), et ceux accordés à la gendarmerie nationale à 3,93 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2002 (4,26 milliards d'euros dans la loi de finances pour 2003), soit des crédits globaux accordés à la sécurité intérieure s'élevant à 9,08 milliards d'euros pour 2002 et 9,71 milliards d'euros pour 2003.