III. SURMONTER LA « CRISE DE JEUNESSE » DE L'OMC
Parvenir à un accord global sur des sujets aussi vastes à 146 était un défi. L'absence de déclaration finale ne doit pas conduire à un constat d'échec. Les négociations multilatérales, on l'a vu, ont beaucoup progressé depuis 1995, et se poursuivront. Plusieurs pistes doivent être explorées pour assurer leur réussite.
A. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DE L'OMC
1. Les tentations américaines du bilatéralisme
Jusqu'à présent, la stratégie suivie par les Etats-Unis apparaissait comme consistant à avoir plusieurs « fers au feu ». M. Zoellick, le négociateur américain, avait choisi d'avancer les objectifs de libéralisation commerciale sur plusieurs fronts , multilatéral (cycle de Doha), régional (ZLEA), et bilatéral, afin d'instaurer une concurrence entre les différents accords (« competition for liberalization »).
Depuis 2002, les Etats-Unis cherchent plus activement à conclure des accords de libre échange, avec des objectifs divers suivant les pays. S'agissant de la Jordanie et du Maroc, on peut penser qu'il s'agit d'offres à portée politique (volonté américaine de démontrer le soutien aux pays arabes modérés). Pour l'Amérique centrale, l'objectif affiché serait plutôt de « verrouiller » les réformes économiques accomplies par ces pays. Pour Singapour et le Chili, les enjeux commerciaux sont plus importants, mais ces pays pourraient aussi avoir été choisis car présentant de moindres difficultés de négociation. En revanche, la proposition émanant de l'Australie était accueillie avec réserve en raison des intérêts défensifs américains nombreux, notamment dans le secteur agricole.
Les Etats-Unis ont annoncé dès la fin du sommet leur intention de multiplier les accords bilatéraux. M. Zoellick a ainsi déclaré : « Nous avons des accords de libre-échange avec six pays et nous sommes en train d'en négocier quatorze autres . Ici, à Cancùn, des pays en développement ont exprimé leur intérêt pour de tels accords ».
Attaquant le fonctionnement de l'OMC, les Etats-Unis ont paru vouloir se désengager de celle-ci plutôt que de chercher les voies d'une réforme. Le représentant du commerce Robert Zoellick a ainsi relevé : « L'Assemblée générale des Nations Unies a son rôle. Ma leçon est que ce n'est pas un état d'esprit ou un modèle efficace pour des négociations sur le commerce. Les revendications et la rhétorique sont faciles, les négociations demandent un véritable engagement ».
Pour l'Union européenne, la question de la priorité à accorder aux négociations commerciales multilatérales sera soulevée devant le collège de la Commission le 23 octobre prochain, et devant le Parlement européen le 24 octobre. Votre commission estime quant à elle que le multilatéralisme est toujours plus porteur d'équité et de progrès que les accords bilatéraux , et qu'il faut améliorer le fonctionnement de l'OMC pour renforcer son efficacité et sa légitimité.
2. Mieux différencier les pays en développement
La question du développement, et avec elle celle du traitement spécial et différencié à réserver aux « pays en développement », est au coeur de l'agenda de Doha. En effet, en vertu de celui-ci, les « pays en développement » peuvent procéder à des réductions de droits moins fortes que les pays développés, sur des périodes plus longues.
Or, à l'OMC, ce sont les membres qui décident eux-mêmes qu'ils font partie des pays « développés » ou « en développement » , à la différence des « pays les moins avancés », qui sont définis selon des critères objectifs. Actuellement, plus des trois quarts des membres de l'OMC sont des pays en développement.
Comme on l'a vu, il semble que cette absence de différenciation soit source de blocage. Il faudrait donc sans doute davantage différencier entre les puissances du Sud qui doivent ouvrir leur marché intérieur, et les pays pauvres, qu'il faut aider.
Des systèmes de classement plus fins ont d'ores et déjà été établis par d'autres organisation, comme la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement ou la Banque mondiale. Celle-ci reconnaît quatre groupes de pays classés en fonction du PIB : 755 dollars ou moins pour les pays à faible revenu ; entre 756 et 2995 dollars pour les pays à revenu intermédiaire, tranche inférieure (par exemple, la Namibie, l'Egypte, la Chine) ; entre 2996 et 9625 dollars pour les pays à revenu intermédiaire, tranche supérieure (par exemple l'Afrique du Sud, la Malaisie, le Brésil, le Chili) ; 9266 dollars pour les pays à revenu élevé (membres de l'OCDE). Quel que soit le système retenu, un débat sur la réforme des classifications devrait avoir lieu au sein de l'OMC.
3. Faire avancer la réforme de l'organe de règlement des différends
L'OMC dispose, avec l'ORD, d'un instrument sans équivalent dans le système international. Avec plus de 300 affaires traitées ou en instance depuis 1995, contre 300 en 50 ans du temps du GATT, l'ORD a fait la preuve de son efficacité. Les pays en développement y ont de plus en plus recours 24 ( * ) , et ont d'ailleurs gagné plus de panels que les Etats-Unis, ce qui atteste bien de son caractère démocratique. C'est pourquoi le mandat de Doha, visant à améliorer le système existant, doit déboucher sur des propositions concrètes.
Les réformes doivent accroître la transparence et l'ouverture de l'organe de règlement des différents. Les délibérations , confidentielles aujourd'hui, pourraient être rendues publiques, conformément au principe de publicité des débats qui s'applique dans nos juridictions. Les contributions écrites des Etats pourraient elles aussi être rendues publiques, ce qui permettrait de mieux faire connaître le droit de l'OMC.
L'Union européenne a fait des propositions ambitieuses en mars 2002, dont certaines ont été reprises. En revanche, la proposition visant à professionnaliser les membres des groupes spéciaux, chargés de proposer une solution aux litiges, ne l'a pas été. Pourtant, on constate aujourd'hui que les décisions prises par les panels sont très souvent contestées et modifiées par l'Organe d'appel, composé de membres permanents. La proposition de l'Union européenne de créer un Organe des groupes spéciaux permanents doit donc continuer à être discutée.
4. Mieux associer les Parlements
Aux termes de la Déclaration de Doha, les membres de l'OMC s'engagent à améliorer la transparence des activités de l'OMC, par une diffusion plus rapide et efficace de l'information et un renforcement du dialogue avec le public. En effet, l'OMC est souvent mal connue des citoyens, et souffre aux yeux de beaucoup d'un déficit de transparence qui alimente la contestation.
L'accomplissement de ce mandat passe nécessairement par une implication accrue des Parlements nationaux . Ceux-ci, incarnation de la légitimité démocratique, ont un rôle d'information et d'explication majeur à jouer.
A Doha, lors de la rencontre parlementaire préparée par l'UIP et le Parlement européen, avec l'appui du Parlement andin et de l'Assemblée du Conseil de l'Europe, une réflexion s'est engagée sur les moyens d'instituer un véritable suivi parlementaire des négociations. Deux propositions avaient été faites. La première consistait à établir un forum permanent de parlementaires chargés d'assurer le suivi des négociations, qui soit lié formellement à l'OMC ou existe comme institution indépendante. Mais cette proposition se heurtait à l'opposition des pays en développement. Vos rapporteurs penchent quant à eux pour la seconde solution, visant à faire de l'UIP l'instance de suivi parlementaire international des activités de l'OMC . Celle-ci présente le double avantage d'être déjà constituée et d'avoir obtenu le statut d'observateur auprès de l'OMC en octobre 2001.
La Déclaration parlementaire de Doha confiait à l'UIP et au Parlement européen le soin de créer un groupe de pilotage pour assurer le suivi des négociations. C'est sous cette égide qu'a eu lieu la conférence parlementaire à Cancùn du 9 au 12 septembre, qui a débouché sur l'adoption d'une Déclaration.
Par ailleurs, la majorité des institutions internationales établit aujourd'hui des systèmes de partenariat et de coopération avec les ONG. Depuis Seattle, les ONG s'invitent systématiquement aux conférences de l'OMC. Au demeurant, certaines d'entre elles disposent d'une réelle capacité d'expertise, et peuvent constituer une force de proposition. Quelles que soient les réserves sur leur représentativité, le risque est grand, en les laissant en dehors de l'enceinte de l'OMC, d'alimenter la contestation. Il va de soi que la reconnaissance de leur rôle irait de pair avec la définition préalable de critères de représentativité. 25 ( * ) Dans ces conditions, certaines ONG pourraient par exemple être autorisées à soumettre des contributions écrites à l'organe de règlement des différends, sans se voir toutefois reconnaître la possibilité de demander l'ouverture d'une procédure contentieuse.
5. Accroître les relations avec les autres institutions
Au lendemain de la guerre, des propositions ambitieuses avaient été faites. Dans l'esprit de la Charte de la Havane en effet, signée en 1948, l'organisation internationale du commerce (OIT) devait compléter les deux piliers économiques du FMI et de la Banque mondiale par un pilier commercial relié au développement.
Aujourd'hui, l'OMC souffre d'une certaine fermeture aux autres institutions internationales. Seules six organisations ont le statut d'observateur auprès de l'OMC 26 ( * ) . Des organisations aussi importantes que l'Organisation internationale du travail ou l'Organisation mondiale de la Santé sont absentes. Or, on l'a vu pour les médicaments, l'organisation de réunions communes entre l'OMC et l'OMS a été extrêmement utile.
Par ailleurs, l'OIT et l'OMC entretiennent des relations difficiles, qu'avait révélées la conférence de Seattle. Certes, des relations de travail informelles existent : l'OMC participe par l'intermédiaire de son directeur à un groupe de travail de l'OIT sur la dimension sociale de la libéralisation du commerce. Mais la question du statut d'observateur de l'OIT auprès de l'OMC n'est toujours pas tranchée. Votre commission estime qu'il conviendrait au minimum de développer les forums de réflexion communs avec l'Organisation mondiale de la santé et avec l'OIT afin de prendre davantage en compte le respect des droits sociaux fondamentaux dans les négociations commerciales.
B. DÉVELOPPER LES INITIATIVES EN FAVEUR DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT
1. Les initiatives existantes
Des réponses concrètes doivent être apportées aux attentes des pays les plus pauvres si l'on veut progresser dans les négociations à l'OMC. Les pays en développement, qui espéraient obtenir une meilleure ouverture des marchés à leurs produits, paraissent être les vrais perdants de Cancùn, et beaucoup d'entre eux ont été surpris par un échec dont ils ne voulaient pas en réalité.
En outre, il est difficilement compréhensible que l'Union européenne se trouve traitée comme les Etats-Unis, alors qu'elle mène depuis longtemps une politique favorable aux pays en développement.
D'abord, sur certains sujets, l'Union européenne a des vues similaires à celles de certains pays en développement : l'Inde sur la question de l'origine des ressources génétiques, l'Inde, le Brésil et la Chine sur la révision du processus de règlement des différends, ou le Costa Rica et la Jamaïque sur l'accroissement des droits des parties tierces.
De plus, nonobstant le fait qu'elle est le premier contributeur pour l'aide au développement, elle est le premier importateur mondial de produits agricoles . A titre d'exemple, 15 % seulement des exportations agricoles du Brésil se dirigent vers les Etats-Unis, contre 40 % vers l'Union européenne.
Par ailleurs, l'Union européenne doit, à l'avenir, mieux faire valoir ses propositions et ses actions en faveur des pays les plus pauvres, afin d'obtenir leur soutien dans la défense d'un modèle agricole tourné vers la qualité, l'environnement, et le développement rural .
Le Commission européenne a ainsi fait une proposition chiffrée en matière d'aides à l'exportation (réduction des aides de 45 % sur six ans), d'accès aux marchés (abaissement moyen de 36 % des droits de douanes à l'importation, assorti d'un plancher fixé à 15 %), et de soutiens internes (réduction de 55 % pour les aides les plus distorsives 27 ( * ) ). Ce projet prévoit également des propositions ambitieuses pour les pays en développement, et insiste sur les considérations non commerciales. En outre, des réformes vont être mises en place dans les secteurs du sucre, du coton, de l'huile d'olive et du tabac.
Enfin, l'Union européenne a d'ores et déjà mis en place des initiatives en faveur des pays les plus pauvres, en leur ouvrant largement son marché.
Outre l'accès préférentiel des 77 pays ACP au marché de l'Union européenne (pour plus de 80 %, les exportations africaines à destination de l'Union européenne y sont admises à des taux préférentiels ou au taux zéro), 143 pays et territoires bénéficient du système de « préférences généralisées ».
De plus, en février 2001, l'Union européenne a pris une initiative très importante 28 ( * ) , « Tout sauf les armes » , pour assurer le libre accès de son marché aux 49 pays les plus pauvres du monde. La possibilité d'accéder en franchise de droits et sans contingentement au marché communautaire a été accordée à tous les produits industriels, ainsi que tous les produits agricoles à l'exception provisoire de trois produits : la banane, le sucre et le riz en provenance des PMA. En un an, les importations de l'Union européenne de produits originaires des PMA ont augmenté de 6 %, contre une augmentation de 3 % des importations globales de l'Union sur cette période 29 ( * ) .
Grâce à ces initiatives, le niveau des droits appliqués par l'Union européenne aux importations des pays en développement va croissant avec le niveau de développement 30 ( * ) .
2. L'initiative pour l'Afrique
La France joue et doit continuer à jouer un rôle particulier en matière de développement. D'ores et déjà, elle s'est fixée deux objectifs : augmenter son aide publique au développement (APD) de 50 % sur cinq ans et mobiliser le secteur privé pour encourager les investissements.
L'Afrique subsaharienne reste la grande oubliée du commerce international. C'est pourquoi, dans le cadre de la préparation du sommet de Cancùn, le Président de la République a fait trois propositions : un moratoire sur les subventions des pays développés à l'exportation de leurs produits agricoles, un traitement commercial privilégié pour les exportations agricoles des pays d'Afrique, une aide pour la stabilisation des recettes émanant des matières premières.
Ces propositions ont été adoptées à l'unanimité par le Conseil européen et présentées par le Président de la République lors de la réunion du G8 à Evian en juin 2003. Des progrès ont été accomplis sur le système des préférences et de la prévisibilité des recettes émanant de l'exportation des matières premières, puisque les Etats ont accepté le principe de discussions sur le sujet. La France doit donc continuer à faire avancer ces sujets dans les enceintes internationales, y compris au sein de l'OMC.
Enfin, la France, qui s'est particulièrement investie dans le dossier du médicament, doit rester vigilante sur la mise en application de l'accord du mois d'août . En effet, certaines questions ne sont pas automatiquement résolues par l'accord. Ainsi, les prix des médicaments resteront élevés par rapport au pouvoir d'achat des pays pauvres. Il faut également aider à la mise en place de véritables politiques sanitaires dans ces pays, tournées vers la prévention et la distribution des médicaments.
L'accès aux médicaments ne constitue pas l'unique enjeu de santé publique pour les pays pauvres. Le problème de l'eau est un véritable drame, pour lequel les pays développés doivent se mobiliser au maximum. Les pays réunis à Evian ont pris collectivement un engagement très fort pour permettre de tenir l'engagement pris lors de la conférence sur le développement durable de Johannesburg en 2002, c'est-à-dire diminuer au moins par deux le nombre des habitants de la planète qui n'ont pas accès aujourd'hui à l'eau et à l'assainissement. Comme l'a annoncé le président de la République lors du sommet d'Evian, la France a pour sa part décidé de doubler ses contributions en ce domaine.
C. RENFORCER L'INTÉGRATION SUD/SUD
Le renforcement des échanges commerciaux entre les pays en développement est une condition de leur bonne intégration dans le commerce mondial. Or, le commerce régional des pays de la région Afrique du Nord-Proche et Moyen Orient se limite à 6 % de leurs exportations. Par comparaison le commerce intra-zone représente 60 % des échanges en Europe, 30 % en Asie, 20 % en Amérique 31 ( * ) .
Selon une étude du FMI, l'absence de complémentarité des produits de la zone n'est pas un facteur décisif pour expliquer la faiblesse des échanges. Le FMI constate une sous-exploitation du potentiel de développement des échanges régionaux liée à d'autres facteurs , tels que l'instabilité des relations politiques, l'insuffisance des infrastructures régionales (transports notamment), le cloisonnement des règles d'origine, et l'importance des barrières tarifaires et non tarifaires.
Les accords commerciaux se sont pourtant multipliés depuis cinq ans, mais souffrent souvent d'un manque de volonté politique dans leur contenu et leur mise en oeuvre. La stratégie d'intégration actuelle des pays méditerranéens repose sur un cumul d'accords bilatéraux engendrant une superposition de régimes douaniers. Il en résulte une certaine opacité, et un accroissement des coûts d'information et de transaction pour les opérateurs privés. En outre, ces pays ont développé un arsenal croissant de barrières non tarifaires : licences, interdictions d'importation, monopoles commerciaux, quotas, entraves administratives...
S'agissant de l'Afrique non méditerranéenne, les intégrations rencontrent de nombreuses difficultés, liées à l'importance des recettes douanières pour le financement des budgets des Etats africains 32 ( * ) , à la faiblesse des infrastructures de communication, aux difficultés d'accès aux sources de financement, au poids de la dette, à la faiblesse des structures institutionnelles, à l'insécurité juridique et fiscale 33 ( * ) .
Les pays d'Afrique sub-saharienne, dont les économies sont relativement diversifiées, jouent un rôle clé dans les processus d'intégration régionaux. L'Afrique du Sud constitue le moteur de l'intégration en Afrique australe, de même que la Côte d'Ivoire, le Ghana et le Nigeria dans l'Ouest. A l'inverse, les PMA restent souvent en retrait des initiatives des zones de libre échange et d'unions douanières. Par ailleurs, ils peuvent voir leurs exportations soumises à des taux élevés de la part de leurs partenaires régionaux africains : les exportations de produits agroalimentaires du Malawi, membre de la SADC (Southern African Development Community), sont soumises à des taux de 100 % de la part de l'Afrique du Sud, également membre 34 ( * ) .
L'Union européenne devrait donc contribuer à l'essor de la coopération régionale, en soutenant le dialogue interinstitutionnel ou la mise en place de mécanismes financiers destinés à encourager le développement des échanges Sud-Sud. D'ores et déjà, la Convention de Cotonou prévoit la possibilité d'un appui budgétaire pour prendre en compte les coûts de transition à l'intégration régionale sur les recettes budgétaires et la balance des paiements.
Enfin, une initiative originale a été engagée par les pays d'Afrique, le Nouveau partenariat pour le développement économique de l'Afrique (NEPAD). Les Africains ont décidé de s'organiser en cinq zones régionales (nord, sud, est, ouest et centre) afin de préparer des projets d'importance régionale ou continentale destinés à permettre au continent de bénéficier, dans les meilleurs délais, de conditions de développement similaires à celles qui existent dans les pays développés. Ce plan d'action, qui reconnaît au secteur privé un rôle important dans le financement du développement et prévoit un dispositif audacieux d'« évaluation par les pairs », doit, selon vos rapporteurs, être soutenu et encouragé.
* 24 De 40 % entre 1995 et 2000, la proportion de plaintes déposées par des pays en développement est passée à 60 % depuis lors.
* 25 Mme Béatrice Marre proposait, dans son rapport d'information sur la réforme de l'OMC, cinq critères : l'universalité, c'est-à-dire l'implantation dans un nombre significatif d'Etats, sur les cinq continents, un but d'intérêt général, le caractère non lucratif de l'activité, des sources de financement transparentes, et enfin des durées d'existence et d'activité minimales.
* 26 La Banque mondiale, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, le Fonds monétaire international, l'Organisation de coopération et de développement économique, et l'Organisation des Nations Unies.
* 27 Actuellement en discussion au sein du Conseil des ministres de l'Union européenne.
* 28 Règlement n 416/2001/CE du 28 février 2001.
* 29 Etude de la Dree, août 2002.
* 30 Etude de la Banque mondiale et du FMI : le droit appliqué par l'Union européenne est de 7,6 % pour les PMA, 13,4 % pour les autres pays à faible revenu, et 24,8 % pour les pays à revenu moyen (pour les Etats-Unis : respectivement : 28,1%, 9,5% et 13%).
* 31 Etude de la Dree sur l'intégration économique Sud /Sud, janvier 2002.
* 32 Elles représentent encore un tiers du total des ressources publiques des Etats d'Afrique subsaharienne.
* 33 Une vingtaine de pays sont réunis au sein d'unions douanières. 34 pays font partie de zones de libre échange, et il existe une dizaine d'intégrations régionales.
* 34 Etude de la Dree sur l'insertion de l'Afrique dans le commerce international.