L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé

23. Audition de MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wauters, inspecteur général de la construction, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement, chargés d'une mission interministérielle sur la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne (18 juin 2002)

M. Jean-Paul Amoudry - Je voudrais remercier nos invités pour avoir établi un contact avec nous. Nous avons décidé de créer cette mission d'information au cours de l'année internationale des montages et profitant de l'intermède des travaux législatifs jusqu'à la remise des travaux parlementaires en octobre. C'est dans cet espace de temps que nous auditionnons et allons sur le terrain rencontrer les responsables locaux. Nous nous sommes donné comme objectif de déposer en octobre prochain les conclusions de ce travail.

Nous sommes ce soir à un moment important, puisque nous avons conscience d'avoir en face de nous des hommes qui connaissent particulièrement leur sujet et qui sont donc investis de choses qu'il nous sera précieux d'entendre.

M. Alain Wauters - Nous souhaitions effectivement vous rencontrer parce que nos préoccupations se recoupent beaucoup.

Nous avons une mission depuis la fin de l'année 2001 qui consiste à apprécier la pertinence de la loi montagne sur deux grands aspects : la procédure UTN (unités touristiques nouvelles); l'aspect intercommunal de la gestion du territoire comme de l'offre touristique.

En pratique, nous avons commencé à établir un plan de travail à partir de la fin 2001 début 2002. Nous avons à ce jour pu rencontrer beaucoup de responsables publics et privés des différents massifs. Nous récoltons de nombreuses informations et d'ici peu, autour d'un plan de travail en train de se dessiner, nous allons rédiger une appréciation de la situation et des propositions. L'objectif est de produire ce document à la fin de l'été.

M. Jacques Blanc - C'est un document demandé par le gouvernement et qui doit déboucher dans l'été. Nous allons donc lui demander de vous charger de nous fournir tous les éléments.

On s'aperçoit d'ores et déjà de l'intérêt de cette mission. Des personnes ont travaillé, des documents ont été créés. Nous avons eu la chance de pouvoir nous auto-saisir. Si nous avons la possibilité de glaner les travaux développés par des experts tels que vous, cela peut nous permettre de ne pas nous disperser et de donner des suites intéressantes aux propositions qui peuvent en émaner.

M. Alain Wauters - Ces questions prennent leurs racines sur des travaux antérieurs. Mais les travaux les plus marquants sont ceux du commissariat au plan. Ils ont été présentés en 1999. Une partie de ces travaux s'est prolongée dans un autre dossier appelé la question de la moyenne montagne , présenté l'année dernière à Clermont-Ferrand. On trouve dans ces dossiers des éléments de diagnostics et des éléments de suggestion.

Nous exploitons, revisitons et complétons éventuellement ces travaux avec d'autres points de vue.

M. Jean-Paul Amoudry - J'aimerais que nous puissions bien nous entendre sur le champ d'investigation. Vous nous avez parlé de deux objectifs : UTN d'une part et gestion territoriale sous l'angle touristique que ce territoire peut avoir.

Avez-vous copie de la lettre de mission qui est la vôtre ?

M. Alain Wauters - C'est un premier élément que nous pouvons vous fournir.

M. Jean-Paul Amoudry - D'autre part, en ce qui concerne notre mission et le court temps que nous nous sommes imparti, nous ne pourrons pas aller au fond de toutes les choses. Mais nous n'avons a priori rien exclu. Notre champ d'investigation, les rencontres que nous faisons et les enquêtes que nous menons portent sur tous les sujets de la loi du 9 janvier 1985 et sur tous les sujets modifiés depuis par des lois ultérieures . Notre porte d'entrée d'analyse est aussi bien l'environnement, l'aménagement ou l'économie. C'est ensuite, par un travail de hiérarchisation des problèmes, que nous ferons des propositions.

Alors je crois qu'il serait utile que nous puissions coordonner le message qui sera le vôtre sur les deux sujets que vous avez désignés et ce que seront nos propres propositions.

M. Jacques Blanc - Nous avons déjà beaucoup entendu parler de l'UTN. C'est un sujet sensible. Quelle en est votre analyse rapide ?

M. Bernard Rousseau - Quand nous avons commencé nos auditions nous avons réalisé que la procédure UTN est un sujet sur lequel nous allions rencontrer de fortes divergences. Mais contre toute attente, nos interlocuteurs ont un avis plutôt favorable sur la procédure UTN. Il y a plusieurs raisons.

Nous ne sommes plus dans la forte période des UTN. La question arrive à un moment où la polémique est déjà retombée.

La procédure UTN est surtout intéressante avant qu'on la mette en oeuvre. Elle a souvent permis, par les confrontations qui ont eu lieu quand les dossiers ont été bâtis, une discussion et parfois une amélioration des projets, voire un abandon de projets inadaptés.

Cette procédure, bâtie à une époque où il s'agissait d'aménager les grands domaines skiables, continue à être appliquée sous la même forme, alors que les projets ont changé.

La procédure a montré son efficacité et son utilité. Dans certaines circonstances, elle doit cependant évoluer.

Nous n'avons pour l'instant pas choisi de voie particulière à explorer. La loi Corse a adopté une solution en aménageant la commission des sites.

M. Louis Blaise - Une des quelques critiques de cette procédure concerne le coût et la durée des études qui ont amélioré les projets. C'est assez mal accepté par les petites communes, pourtant nombreuses dans ces massifs.

Nous avons envisagé plusieurs scénarios possibles, notamment que la décision soit davantage rapprochée du terrain. Une voie administrative pourrait consister à ce que la procédure UTN ne soit plus décidée par le préfet de massif mais à l'échelle du département.

Pour que la prise de décision soit plus proche, il faut qu'il y ait une réflexion d'ensemble. Quand on regarde le décret de 1977, on constate qu'il y avait une procédure intéressante appelée PPDT (Programmes Pluriannuels de Développement Touristique) qui étaient une façon de se projeter au-delà du projet ponctuel, dans le temps, avec une programmation spatiale voire aussi financière ; malheureusement ils n'ont pas été repris par la loi de 1985, parce qu'ils relevaient d'une procédure réglementaire, hors du champ de la loi.

On peut le regretter, car c'était une sorte de parapet pour rapprocher encore plus les décisions des collectivités de base.

L'instance d'évaluation de la politique de la montagne, dans les propositions qu'elle faisait, essayait de réhabiliter en quelque sorte le PPDT.

Aujourd'hui, il faut le resituer dans le contexte de tous les outils qui ont été mis en application par les lois récentes. Cela risque de renforcer l'image d'une France qui sédimente.

M. Jacques Blanc - Existe-t-il un rapport avec le SCOT (schéma de cohérence territoriale) ?

M. Louis Blaise - Le PPDT concerne le tourisme uniquement. Il est difficile voire présomptueux d'imaginer qu'il y aura des SCOT partout.

Il peut également se poser le problème de l'échelle d'appréhension des problèmes. Celle du PPDT est bonne. C'est par exemple une partie de la haute-Tarentaise... Concernant le SCOT, nous n'avons pas suffisamment de recul pour l'apprécier finement.

Les prescriptions particulières de massif ont été abandonnées dans la loi montagne et réapparaissent avec la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain).

C'est tout de même une idée intéressante puisqu'il est difficile d'imaginer une réglementation appliquée de manière indifférenciée à tous les massifs montagneux français.

Incontestablement, il nous semble que cette piste mérite d'être approfondie, car elle semble prometteuse. Cela sera confirmé ou non par les conditions d'élaboration des prescriptions particulières de massif.

Si c'est une production purement technocratique et réglementaire, cela échouera. Il faudrait une élaboration concertée de ces prescriptions. Cela rejoint la question de la vocation du comité de massif, instance qui doit jouer son rôle dans cette élaboration.

M. Alain Wauters - Concernant la loi montagne, on peut regretter une sorte de retrait par rapport à la directive, notamment sur le fait que la directive nuançait les massifs entre eux, en termes d'altitude par exemple. C'était une amorce intéressante pour développer des pratiques différentes selon les massifs.

Les dispositions de la loi montagne sont les mêmes pour tous les massifs, d'où sans doute une petite difficulté à surmonter.

D'autre part, les UTN n'intéressent que les opérations touristiques. Or, aussi bien dans les gros pôles touristiques qui se sont développés au cours des dernières décennies que dans des secteurs plus diffus, on s'aperçoit que cela peut intéresser des aménagements qui ne sont pas touristiques mais qui permettent à la vie locale de fonctionner. On voit alors des débordements paysagers, financiers et autres qui échappent à la procédure.

Pour rejoindre les remarques sur le cadrage général de développement, l'UTN qui cible le côté touristique, mais fait l'impasse sur d'autres aspects qui peuvent être gênants, devrait être encadrée par un dispositif à l'échelle du territoire pertinent.

Une autre remarque concerne le périmètre de la montagne qui rentre plutôt dans une logique agricole. Ce n'est pas un périmètre qui répond à des considérations urbanistiques. On cale donc des procédures qui ont leurs vertus et leurs limites alors même que le périmètre de la montagne n'a pas été conçu spécialement pour ça.

Mes collègues sont allés à Bruxelles où on s'aperçoit bien qu'au niveau européen, il y a peut-être une recherche d'harmonisation des critères qui permettrait de définir ce qu'est véritablement la montagne.

M. Jacques Blanc - Avez-vous pensé qu'ils cherchaient vraiment ?

M. Alain Wauters - Je ne suis pas sûr qu'ils cherchent avec vivacité.

M. Jacques Blanc - Nous sommes allés aussi à Bruxelles. Nous avons le sentiment qu'il n'y a pas pour l'instant de politique de la montagne, mais que cela peut venir avec la notion de territoire à handicap.

M. Alain Wauters - Oui, c'est cela.

Cela soulève une autre remarque, qui intéresse nos propositions : il nous faut les resituer par rapport aux grandes tendances générales, qu'elles soient nationales ou internationales.

Une deuxième remarque de portée générale : nos outils ont généralement été fabriqués pour encadrer des grands développements de type urbain. Mais ils ne sont pas forcément appropriés, au secteur rural, pour encourager des choses modestes, mais qui localement ont leur importance et qui contribuent au maintien de la vie, voire pour traiter le déclin par des reconversions, la préservation du patrimoine.

De ce point de vue, il y a un sans doute un intérêt pour des démarches de type contractuel et programmatique, comme les PPDT. Peut-être irons-nous vers des dispositifs d'encouragement contractuels en complément ou substitution de règles juridiques d'application ? C'est un problème de philosophie de la pratique administrative.

M. Gérard Bailly - Avez-vous entendu dire qu'il fallait supprimer la procédure UTN ?

M. Alain Wauters - Non.

Il n'est pas impossible que pour la plupart des montagnards, le fait d'avoir une loi à soi soit bien perçu, y compris avec ses contraintes.

M. Jean-Paul Amoudry - Un autre aspect de la procédure UTN concerne les zones de littoral où s'entrecroisent loi montagne et loi littoral. A partir des plans d'eau, artificiels ou naturels, les exigences pour leur constitution sont telles que rien ne se fait.

Avez-vous ressenti des problèmes particuliers à ce niveau ?

M. Louis Blaise - Là aussi, la nuance est nécessaire. A définition administrative égale de l'eau correspondent des réalités différentes selon la situation géographique et la vie qui l'accompagne.

M. Jacques Blanc - Sur le même espace, vous avez : des endroits où il faut maîtriser la pression et où ont été mises en place des procédures UTN d'envergure ; des endroits vides d'habitation. Si l'on applique les mêmes règles, cela ne peut pas fonctionner.

M. Gérard Bailly - Je voudrais citer l'exemple du lac de Chanin, cité lacustre et site archéologique à 480 mètres d'altitude, rattaché à une commune à 650 mètres d'altitude et donc sous le coup de la loi montagne. Nous voulions aménager le bord de ce lac, mais nous avons été bloqués du fait de la réglementation lac de montagne.

M. Alain Wauters - Cela évoque encore la nécessité du cadrage, PPDT, SCOT ou autre. S'il existait, il permettrait sans doute de mieux traiter ces projets en satisfaisant aussi bien l'environnement que l'économique. Les différents dossiers particuliers seraient ainsi gérés plus facilement. Malheureusement, les projets arrivent successivement et isolément.

Il existe des cas heureux où des schémas de cohérence volontaires ont été réalisés. Mais pour élaborer ces projets d'ensemble, on se heurte souvent à des difficultés de toutes natures.

M. Jacques Blanc - Il est plus facile de s'adapter lorsque les pressions sont clairement visibles fortes et identifiées. Dans les cas plus courants où elles le sont moins, il est important de s'adapter à la réalité de leur propre pression dans leur domaine et d'introduire de la souplesse.

M. Louis Blaise - Je pense que ce qui manque, véritablement, c'est la pédagogie à côté de tout l'arsenal législatif et réglementaire. En effet, si effectivement on prenait le temps de faire de la pédagogie, pour répondre à des situations comme celles-ci, l'administratif ne prendrait pas autant le pas sur l'intérêt public.

M. Jacques Blanc - Il manque également des urbanistes-paysagistes auxquels les communes puissent faire appel et que dans l'élaboration des POS

M. Louis Blaise - ...des PLU (plans locaux d'urbanisme)...

M. Jacques Blanc - ... il y ait cette introduction de dimension.

M. Louis Blaise - Les prescriptions particulières de massif peuvent aider dans ce sens-là. Elles permettraient d'avoir une meilleure compréhension des spécificités locales. Les textes le permettent, il suffit de se saisir de l'outil et de le faire vivre.

M. Jacques Blanc - Cela peut en effet faire évoluer les choses et faire prendre en compte les différences qui séparent un plan d'eau d'un autre, même si celui-ci est proche du premier. C'est là que le comité de massif peut tempérer celui qui dans sa commune souhaite entreprendre des travaux en dépit du bon sens.

Je crois que les élus et les populations sont sensibilisés à la sauvegarde du paysage. En montagne, les erreurs pouvant être désertifiantes, il est nécessaire que quelqu'un exerce un rôle de conseil.

M. Bernard Rousseau - Dans notre réflexion, nous voulions aussi rechercher quelques analogies. Une de celles qui nous sont venues à l'esprit est : massif / bassin. Il existe un comité de massif comme un comité de bassin. Pourquoi les réflexions de gestion politique des eaux ne pourraient pas fonctionner au niveau des massifs ?

M. Jacques Blanc - Dans les comités de bassins, des taxes sont prélevées et renvoyées par les agences de bassin. Dans les comités de massif, il n'y a pas d'argent.

M. Bernard Rousseau - Ce point-là nous est venu à l'esprit évidemment, mais je crois que l'argent est utile pour mettre en oeuvre une politique, sans être utile à une réflexion politique.

Le système qui se décline au niveau des bassins avec les SAJ et autres pourrait se décliner dans l'idée des massifs, pour transcender les limites communales.

M. Jacques Blanc - Je crois que le besoin est d'avoir des approches territoriales. Pendant trop longtemps, nous avons eu des règles générales et avons oublié les réalités de l'espace et du territoire. La politique de la montagne est d'amener la capacité de maintien d'activité de vie et d'environnement.

M. Alain Wauters - C'est vrai pour l'aspect environnemental et territorial, mais si on se met du point de vue du touriste, cela va de soi aussi. On sent que les esprits évoluent dans ce sens-là tout de même.

M. Louis Blaise - La procédure UTN, par définition était faite sur des projets ponctuels. A l'époque, ils étaient de grande dimension. Aujourd'hui, ce sont de petites opérations. Souvent, c'est de la réhabilitation.

M. Jacques Blanc - Faut-il une procédure UTN pour une réhabilitation de station ?

M. Louis Blaise - La réponse a été partiellement apportée par l'augmentation du seuil dans ce cas particulier. Partiellement car c'est un seuil financier.

M. Jacques Blanc - Bien. Pouvez-vous nous dire un mot sur l'intercommunalité ?

M. Alain Wauters - Que dire de plus qui n'ait été dit à propos des PPDT ou des prescriptions de massifs ? L'impression est que l'on ne pourra pas appliquer toutes les dispositions sur tout le territoire français. Selon les lieux, on peut imaginer qu'une charte sera intéressante pour développer une dynamique locale, ou un SCOT qui pourra être adapté à un domaine comme la Tarentaise. En revanche, dans le Massif Central, on peut sans doute trouver d'autres dispositifs plus légers.

L'essentiel est de pouvoir dépasser les périmètres administratifs issus d'un passé plus ou moins lointain pour gérer convenablement son territoire et répondre à l'intérêt local et au touriste..

C'est une pétition de principe car nous n'avons pas encore assez de recul.

M. Jean-Paul Amoudry - Vous êtes vous penchés sur l'avenir de la moyenne montagne et plus particulièrement quand elle est support de stations de sports d'hiver, foyers de ski de fond...tout ce maillage de petits sites de toutes sortes qui souffrent de différents facteurs comme l'enneigement et la vétusté des installations.

Il y a une grande interrogation sur cette moyenne montagne, alors même qu'elle avait pris le cap du développement touristique voici une trentaine d'années, à l'époque de la rénovation dite rurale où l'Etat incitait fortement à se lancer dans ces affaires.

Aujourd'hui, les collectivités se sentent seules et appellent à l'aide. C'est du moins notre ressenti. Le partagez-vous ?

M. Alain Wauters - Nous avons constaté le déclin d'un certain nombre de secteurs qui avaient pourtant eu du succès. Cela renvoie à des éléments compliqués comme le tourisme social, les classes de neige, le tout en relative désaffection. Cela pose la question de la pluri-activité, car on ne peut faire vivre une région sur une saison. Les investissements sont trop lourds. Ils n'ont pas dû être perçus comme tels à l'époque où ils ont été entrepris.

Cela pose également la question du conventionnement : le contrat passé entre les opérateurs, s'ils existent, et la collectivité.

M. Jean-Paul Amoudry - Oui, c'est la loi montagne et la loi Sapin.

M. Alain Wauters - La moyenne montagne est malheureusement le lieu où se conjuguent énormément de difficultés d'évolution de toutes natures que l'on maîtrise mal.

Que peut faire l'Etat dans ce cadre ? Le rapport que nous évoquions en début de séance essayait de cerner au mieux les questions qui se posaient pour voir dans quelle mesure on pouvait essayer d'y répondre.

Une des conclusions que nous avons pu avoir, il y a quelques années, est que l'on ne pouvait plus, par exemple dans le domaine de l'hébergement, se satisfaire d'un partage aussi net entre tourisme social et tourisme commercial et qu'il fallait rechercher des formules qui combinaient les deux pour faire vivre un système en toutes saisons. Etait aussi posée la question du statut des actifs, de l'organisation des prestations sociales pour les pluriactifs, des produits nouveaux, de l'évolution du temps de loisir...

M. Jean-Paul Amoudry - C'est un des gros problèmes de nos zones à handicaps.

M. Alain Wauters - C'est là où il faut investir en matière grise et en projets pour constituer des bons dossiers à présenter à l'Europe.

M. Jean-Paul Amoudry - Il faut que les solutions à venir puissent s'appuyer sur une définition de l'attente de nos concitoyens d'aujourd'hui et de demain et que ce soit assis sur une étude économique forte. C'est là une expertise à apporter à ces régions.

M. Bernard Rousseau - Une des difficultés de la moyenne montagne est qu'elle apparaît en creux ; c'est le territoire situé entre la haute montagne et la plaine. Plus elle est proche de la haute montagne plus elle proche de loisirs. Plus elle se rapproche de la plaine, plus elle est orientée vers le tourisme de campagne. On ne peut pas là non plus appliquer les mêmes recettes dans les deux cas. C'est une situation délicate dans la mesure où la moyenne montagne n'est pas une entité unique à qui on peut appliquer une recette unique.

Je ne suis pas sûr d'autre part qu'avoir qualifié ce domaine de moyenne montagne n'ait pas été un handicap en soi.

M. Pierre Jarlier - Il s'agit pourtant d'une zone qui dispose de nombreux atouts uniques. La preuve est donnée de ce qu'il faut décliner en fonction des massifs, du droit à l'expérimentation et à une capacité de mise en oeuvre décentralisée. C'est ce vers quoi nous allons aller.

M. Bernard Rousseau - J'ai vu une étude qui essayait d'analyser les cantons qui se situent dans cette moyenne montagne et d'en faire une typologie. Celle-ci est très variée. Il y a des cantons proches de zones urbaines et qui sont semi-industriels, d'autres typiquement ruraux et d'autres semi-ruraux, semi-touristiques, constituant un ensemble tout à fait hétérogène.

M. Gérard Bailly - La politique des pays va-t-elle modifier cela ? Les pays aujourd'hui vont créer leur conseil de développement, les comités de pilotage, les comités de développement, les commissions se réunissent pour dynamiser un territoire, il va y avoir une charte présentée au niveau local, ensuite aux structures, ensuite aux conseils généraux, ensuite régionaux... Dans ces pays, il va y avoir des projets de développement sur ces zones, et c'est heureux.

N'allons-nous pas nous trouver en conflit lorsque nous voudrons faire adopter ces projets qui émaneront d'un désir local fort et qui auront connu pendant un temps l'aval des collectivités pour les financements par rapport à des réglementations ?

M. Michel Moreigne - Je cite un exemple de village dont une partie est situé en zone de montagne, l'autre non. Quelles sont les procédures qui pourront s'appliquer à la rénovation de cet ensemble ?

M. Louis Blaise - La procédure de pays va dans la bonne direction. Cela aboutit, bien entendu, à une charte. Le jour où il y aura un projet, il sera plus facile de le situer par rapport à un cadrage général que cette charte apportera.

Cette charte renvoie ensuite à un système contractuel. En prenant le cas de Natura 2000 qui correspond à une obligation communautaire. Le territoire national fait l'objet actuellement de toute une série de sites dits Natura 2000. Mais le choix qui a été fait par le Gouvernement a privilégié une démarche contractuelle plutôt que réglementaire.

M. Bernard Rousseau - Sur le cas particulier que vous évoquiez Monsieur le Sénateur concernant un aménagement pour partie en zone de montagne, il est évident que nous ne nous sommes pas posé la question en termes de critères de procédure UTN.

M. Michel Moreigne - Quand vous allez sur le terrain, vous rencontrez l'administration ou des élus ?

M. Bernard Rousseau - C'est très variable selon les endroits. Les gens choisissent le type de rencontre. Mais nous avons évité dans un premier temps d'importuner les élus qui avaient sans doute d'autres soucis à gérer.

M. Alain Wauters - Concernant les politiques contractuelles et les dispositions réglementaires, on observe parfois que des projets abordés dans le cadre d'un pays ou d'un contrat de plan butent ensuite sur la réglementation en vigueur. Au niveau des services de l'Etat, ces connaissances devraient être développées en amont pour éviter ces dysfonctionnements. C'est obligatoire dans le cadre des SCOT ou des PLU. Cela implique aussi que tous les acteurs communiquent au plus tôt leurs projets.

En outre, de plus en plus, tout cela se fait d'une manière transparente, ce qui est positif, mais avec en contrepartie un développement du recours au contentieux.

M. Louis Blaise - Monsieur le Sénateur, avez-vous été amené, dans le cadre de vos réflexions à remettre en cause le périmètre montagne ?

M. Jean-Paul Amoudry - Nous avons évoqué cette question. Mais il nous a été déconseillé de remettre en cause les critères d'éligibilité. Mais la Commission se réserve sa prise de position.

M. Bernard Rousseau - Un dernier mot au sujet de Bruxelles. Il nous a été dit que jusqu'en 2006, la Commission n'envisageait pas de toucher à la politique qui est appliquée actuellement.

En revanche, ils sont en pleine phase de réflexion pour l'après-2006. Il semble qu'il y ait à Bruxelles un courant anti-zonage, préférant avoir recours à des critères d'éligibilité, même imparfaits.

Pour ce qui concerne la France, le travail que vous faites peut être un argument pour revendiquer votre exception.

L'arrivée de nouveaux espaces de montagne vient bouleverser leurs repères.

M. Jean-Paul Amoudry - Messieurs, je vous remercie et vous invite à formaliser par écrit telle ou telle de vos positions si vous souhaitez que notre rapport serve de résonance à vos propres conclusions.