D. LES DIFFICULTÉS EN SUSPENS
Pour votre Délégation, le présent projet de loi constitue une avancée significative pour le droit des personnes à connaître leurs origines . Elle sera cependant conduite à formuler diverses recommandations de nature à améliorer le dispositif, à en favoriser la cohérence interne et à en préciser certains aspects. Mais au-delà de ces suggestions, et dans l'espoir de contribuer à améliorer davantage l'économie du texte, votre Délégation souhaite aborder trois problématiques supplémentaires : les conséquences du décès des parents de naissance, le rôle du CNAOP et la place du père biologique.
1. Les conséquences du décès des parents de naissance
Pour les tenants du droit absolu de l'enfant à connaître un jour l'identité de ses parents de naissance, notre pays ne respecte pas les divers engagements internationaux qu'il a souscrits dans les conventions l'invitant à favoriser l'accès des enfants à leurs origines :
- la Convention internationale relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989, ratifiée par la France le 7 août 1990, dont l'article 7 stipule que, aussitôt sa naissance, « l'enfant est enregistré (...) et a, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d'être élevé par eux » ;
- la Convention internationale de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, dont l'article 30 prévoit en particulier que les autorités compétentes de l'Etat contractant assurent l'accès de l'enfant ou de son représentant, avec les conseils appropriés et dans la mesure permise par la législation, aux informations qu'elles détiennent (et qu'elles veillent à conserver) sur ses origines, notamment celles relatives à l'identité de sa mère et de son père ainsi que les données sur son passé médical et celui de sa famille ;
- les conclusions que la Cour européenne des Droits de l'homme (CEDH) a tirées, avec l'arrêt Gaskin, de l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'homme, lequel affirme que « toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale » . Invitée à apprécier à cette aune le droit de l'enfant à connaître l'identité de ses parents de naissance et celui de ces derniers à la garder secrète, la CEDH a en effet considéré que chacun a « un intérêt primordial à recevoir tout renseignement qui lui est nécessaire pour connaître et comprendre son enfance » et estimé que si « un système qui subordonne l'accès aux dossiers à l'acceptation des informateurs peut en principe être tenu pour compatible avec l'article 8 » , ce système juridique « doit toutefois sauvegarder les intérêts de quiconque cherche à consulter des pièces relatives à sa vie privée et familiale » et qu' « il ne cadre avec le principe de proportionnalité que s'il charge un organisme indépendant, au cas où un informateur ne répond pas ou ne donne pas son consentement, de prendre la décision finale sur l'accès » .
Votre Délégation estime délicate l'exégèse de textes dont la rédaction est toujours assortie de formules de prudence ( « dans la mesure du possible » ) ou de références à l'état du droit national ( « dans la mesure permise par la législation » ). Il lui semble cependant qu'à l'aune de ces prescriptions, le texte d'équilibre proposé à son examen respecte les engagements de la France . En conservant la procédure de l'accouchement secret et en subordonnant la levée du secret de l'identité des parents de naissance à leur accord exprès, le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont fait un choix que votre Délégation approuve dès lors qu'il s'accompagne d'un dispositif destiné à favoriser la recherche de leurs origines personnelles que les pupilles de l'Etat et les enfants adoptés peuvent souhaiter entreprendre. Compte tenu de nos traditions et de l'état actuel des opinions, toute autre solution eût sans doute été incomprise.
Cependant, votre Délégation n'est pas insensible aux effets psychologiques les plus dévastateurs nés de la situation actuelle, et que le projet de loi ne modifie pas complètement, qui autorise dans certains cas une administration ou un organisme d'adoption à détenir l'identité d'une mère de naissance et interdit dans le même temps à son enfant de la connaître. Comment peut-on imaginer qu'un individu qui, pour quelque raison que ce soit, et qui lui appartient intimement, est à la recherche de ses origines biologiques, puisse vivre normalement s'il sait que des informations qu'il considère essentielles pour son équilibre psychologique existent, sont conservées et sont connues de quelques personnes étrangères à son histoire, alors que lui-même se voit interdit par la loi d'y accéder, sans doute pour toujours, l'empêchant ainsi d'accomplir sa construction personnelle et, probablement aussi, celle des ses propres enfants ? C'est pourquoi votre Délégation a eu pour souci de s'assurer que toutes les voies favorisant la levée du secret avaient bien été explorées.
Elle a écarté d'emblée la levée unilatérale du secret à la majorité de l'enfant , qui est contradictoire avec l'un des principes fondateurs du projet de loi, à savoir la conjonction des volontés, et qui risque de vider de tout effet le nouveau dispositif de l'accouchement sous X si la femme, informée de cette disposition, décide de ne pas remettre son identité sous le pli fermé ou de la falsifier. Ce sont ces même craintes qui l'ont conduite à ne pas approfondir la suggestion du Médiateur de la République tendant à aboutir à une levée unilatérale du secret au terme d'une procédure échelonnée (quelques années après que la mère a opposé un premier refus à une sollicitation de la part du CNAOP, et à l'issue d'un second refus). S'agissant d'une levée unilatérale du secret si le CNAOP ne retrouve pas la mère de naissance malgré ses recherches , il lui est apparu que cette circonstance ne devrait guère se produire en pratique, compte tenu des pouvoirs dont disposera le Conseil national pour exercer sa mission. Quant à la levée unilatérale du secret par décision du CNAOP lui-même, à raison des circonstances et en fonction des intérêts en présence , elle a estimé que cette faculté transformerait la nature même du Conseil national, qui deviendrait dès lors une quasi-juridiction dont les décisions devraient pouvoir faire l'objet de recours.
Reste l' hypothèse du décès du parent de naissance . Après avoir fait l'objet d'un large débat à l'Assemblée nationale, elle n'a pas été retenue comme une circonstance autorisant la levée unilatérale du secret. Pourtant, pour parvenir à élargir le plus possible les droits de l'enfant à la recherche de ses origines sans pour autant attenter à ceux des mère et père biologiques, il semble que diverses solutions existent dans le cadre même de la philosophie du projet de loi .
En tout état de cause, le texte actuel du projet invite à se pencher sur la question. En effet, il prévoit qu' en cas de décès de la mère ou du père de naissance, ses ascendants, descendants et collatéraux privilégiés peuvent faire connaître leur identité au CNAOP . Il indique aussi que si l'enfant fait une demande, le CNAOP peut transmettre l'identité de la parentèle si le parent décédé avait préalablement à sa mort autorisé la levée du secret de son identité. On a relevé que, sur ce point, le texte souffre d'une lacune car il ne précise pas si cette transmission est ou non accompagnée de l'identité du parent décédé . Mais il contient aussi une contradiction interne très particulière en subordonnant la délivrance de l'identité de la parentèle à l'autorisation expresse de levée du secret du parent décédé .
Or, peut-on encore parler de secret dès lors que le CNAOP est saisi par des parents de la mère ou du père de naissance, manifestant par là-même que celle-ci ou celui-ci leur a révélé son histoire, avec suffisamment de précisions pour que la saisine du CNAOP soit recevable ? Imagine-t-on surtout que le prétendu secret puisse continuer à être opposé à l'enfant quand d'autres personnes de sa famille de sang ont été mis dans la confidence ? Votre Délégation recommandera avec insistance que l'identité de la mère ou du père de naissance soit révélée à l'enfant qui en fait la demande dès lors qu'un membre de sa famille d'origine se fait connaître à la mort de l'intéressé(e), même dans l'hypothèse où elle ou il aurait refusé expressément d'autoriser cette révélation de son vivant . Cette mesure est susceptible de concerner un nombre important de personnes, tant il est vrai qu'à l'approche de la mort, on assiste souvent, dans les familles, à la révélation imprévisible de secrets profondément enfouis.
Au-delà doit aussi être examinée l'hypothèse du décès de la mère ou du père de naissance n'entraînant aucune manifestation de la part de leur parentèle. Le secret doit-il alors être définitif ? Votre Délégation ne le pense pas. Si elle admet qu'un refus exprès opposé de son vivant par l'intéressé(e), après une démarche de médiation entreprise par le CNAOP, acquiert une valeur de nature testamentaire, elle estime en revanche que l'absence de confirmation explicite avant le décès devrait être favorable à l'enfant plutôt que lui porter préjudice . On se trouve, dans cette hypothèse, confronté à l'impossibilité absolue de savoir ce qu'aurait décidé de faire la personne concernée si le CNAOP s'était rapproché d'elle. Il semble dès lors normal à votre Délégation de satisfaire l'intérêt explicite de l'enfant, d'autant que nul n'est capable de savoir si le parent décédé n'aurait pas lui aussi trouvé intérêt à cette révélation. C'est la raison pour laquelle votre Délégation recommandera la levée unilatérale du secret si le parent décédé ne s'y est pas opposé expressément de son vivant auprès du CNAOP .
Dans le cas où cette recommandation ne serait pas retenue par le législateur, il pourrait à tout le moins être prévu d' inviter la mère de naissance, dès l'accouchement, à autoriser la levée du secret de son identité à compter de son décès , si son enfant la demande. Naturellement, cette autorisation n'empêcherait nullement qu'une déclaration expresse permette cette levée de son vivant. On objectera peut-être qu'il serait malvenu d'évoquer la mort avec une parturiente, le plus souvent en situation de détresse. Votre Délégation considère au contraire que son accueil et son accompagnement par des professionnels autorisent précisément d'aborder sereinement et avec tact cette grave question, qui conditionne peut-être l'équilibre futur de son enfant. En tout état de cause, il ne s'agirait que d'une proposition qui, comme la remise de renseignements non identifiants ou de l'identité, ne revêtirait aucun caractère obligatoire. En outre, le projet de loi pourrait prévoir de renouveler cette invitation s'il n'y a pas été donné suite lors de l'accouchement et si l'éventuelle médiation du CNAOP pour une levée du secret se conclut par un échec . Votre Délégation est convaincue qu'un tel dispositif serait susceptible de susciter l'intérêt des personnes qui ne sont pas insensibles à la quête identitaire de leur enfant, mais qui ne s'estiment pas en mesure d'en supporter les possibles conséquences.
2. Le rôle du CNAOP
Le dispositif du recueil et de la conservation des informations, dès lors qu'il sera rendu plus cohérent, commande les procédures d'accession aux origines instituées par le projet de loi. Désormais, l'enfant en recherche disposera de deux guichets pour obtenir les informations, identifiantes ou non, qui le concernent : les services du conseil général ou directement le CNAOP . Toutefois, seul celui-ci sera autorisé à obtenir l'identité des parents de naissance conformément à la nouvelle procédure de recueil du consentement exprès du parent concerné dans le respect de sa vie privée .
Votre Délégation est favorable à cette architecture, qui respecte la décentralisation actuelle , pour ce qui concerne le « stock » des dossiers existants . Il est clair que, compte tenu de leur nombre, qui se comptent par centaines de milliers, et qu'il aurait fallu, pour les services départementaux, recenser, trier, vérifier et transmettre au CNAOP, il n'était matériellement pas envisageable de faire de celui-ci le seul organisme susceptible de délivrer les informations relatives aux origines .
En revanche, votre Délégation s'interroge sur les raisons qui interdiraient que le CNAOP soit le seul organisme compétent pour les enfants nés dans le secret à compter de la promulgation de la loi . En toute circonstance, un guichet unique , clairement identifiable, qui soit seul à conserver l'intégralité des dossiers, et auquel s'adresseraient nécessairement toutes les personnes concernées, serait préférable à la multiplicité des guichets. Tous les arguments semblent favorables à cette solution :
- le nombre des enfants nés sous X est inférieur à 600 par an, et il devrait continuer à décroître dans les années à venir, conformément à la tendance observée depuis plus de dix ans : aucune considération relative aux difficultés de recueil, de stockage ou de manutention des dossiers ne saurait dès lors être objectée ;
- la mobilité géographique, sa fréquence et sa facilité, sont aujourd'hui telles que la proximité avec le chef-lieu de département ne semble plus absolument nécessaire ; au reste, les femmes n'accouchent pas toutes dans leur département de résidence, les enfants ne sont pas nécessairement adoptés par des familles résidant dans leur département de naissance, les gens déménagent de plus en plus fréquemment en changeant de région - et les familles adoptives pas moins que les autres -, et il est souvent plus facile de rejoindre Paris que le chef-lieu du département où est conservé le dossier ;
- la crainte qui pourrait naître de la constitution d'un « fichier central des enfants nés sous X » paraît elle aussi pouvoir être écartée : la sombre époque de Vichy est révolue et, aujourd'hui, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) protège des abus éventuels en matière de gestion de fichiers ; en tout état de cause, un article du projet de loi prévoit déjà de recueillir l'avis de la CNIL sur le projet de « décret relatif au conditions dans lesquelles sont traitées et conservées les informations relatives à l'identité des personnes et les renseignements ne portant pas atteinte au secret de l'identité » .
Votre Délégation, soucieuse de faciliter l'application de la loi, sera par conséquent conduite à recommander que le CNAOP devienne la seule autorité compétente pour recueillir, conserver et délivrer les renseignements indentifiants ou non relatifs aux enfants nés dans le secret de l'accouchement à compter d'une certaine date, qui pourrait être, par exemple, le 1 er juillet 2002 (le temps que s'installe le CNAOP et que soient mis en place les protocoles). A terme, il constituerait ainsi le guichet unique pour toute la procédure, ce qui aurait pour vertu de simplifier les démarches de toutes les personnes concernées . Aussi ne faut-il voir aucun paradoxe à ce qu'une Délégation du Sénat propose de retirer une compétence aux conseils généraux, dont on rappellera que, statistiquement, ils ne devraient, dans les années à venir, traiter chacun que moins de six dossiers d'enfants nés sous X par an.
3. La place du père biologique
Par souci d'équité, le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont constamment cherché à traiter de la même manière la mère et le père de naissance dans les articles relatifs au CNAOP. C'est un peu moins vrai dans ceux qui modifient le droit positif figurant dans le CASF, notamment en ce qui concerne la remise de l'identité au moment de l'accouchement : ce point, qui a déjà été abordé précédemment, conduira votre Délégation à recommander que, si cela est matériellement possible, le père soit invité à laisser lui-même son identité dans le pli fermé au moment de l'accouchement .
Plus préoccupant semble sans doute le silence fait sur l'établissement de la filiation paternelle d'un enfant né sous X . A cet égard, le projet de loi n'a nullement modifié la situation actuelle qui, par l'absence juridique de naissance lorsque le secret de l'accouchement a été demandé, empêche un père de reconnaître son enfant, même s'il a fait une reconnaissance anté-natale . Votre Délégation est consciente que ce problème ne peut être résolu dans le cadre de ce projet de loi, qui n'aborde pas la question de la filiation. Elle recommandera toutefois qu' une solution y soit apportée lors de l'examen d'un autre texte, en prenant le cas échéant appui sur l'existence du CNAOP pour permettre de confronter les informations .
RECOMMANDATIONS ADOPTÉES PAR LA DÉLÉGATION
S'agissant des principes fondamentaux qui régissent le droit nouveau à accéder à ses origines défini par le présent projet de loi, à l'égard desquels elle apporte globalement son soutien, votre Délégation recommande :
- qu'en cas de décès de la mère ou du père de naissance, son identité puisse être révélée à l'enfant qui recherche ses origines personnelles, sauf si il ou elle s'est opposé(e) à la levée du secret de son identité après que le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) a cherché à recueillir son consentement exprès et qu'aucun de ses ascendants, descendants ou collatéraux privilégiés n'a formulé de déclaration d'identité ;
- qu'à tout le moins, la femme qui accouche dans le secret soit invitée à, dans même temps, remettre son identité dans le pli fermé et autoriser la levée du secret si elle décède, et que les personnes qui auront maintenu ce secret après avoir été sollicitées par le CNAOP soient également invitées à accepter qu'il soit levé à leur décès ;
- qu'en tout état de cause, les enfants à la recherche de leurs origines soient expressément autorisés à renouveler leur demande quelques années après que leur mère ou leur père de naissance a opposé un refus à la sollicitation du CNAOP.
S'agissant du recueil des volontés des parties et de la délivrance des informations aux enfants à la recherche de leurs origines, votre Délégation recommande :
- afin de faciliter l'application pratique de la loi au situations et dossiers actuels de personnes adoptées et de pupilles de l'Etat, de clairement adapter aux services des conseils généraux les principes et procédures précisément définis et détaillés pour le fonctionnement du CNAOP (à l'exception de la médiation, qui lui est réservée), et d'organiser les relations qu'en termes de diffusion et de conservation des renseignements le CNAOP devra établir avec les présidents de conseils généraux lorsqu'il sera saisi directement par les personnes autorisées à le faire ;
- de réserver au seul CNAOP, pour l'avenir, la responsabilité de recueillir et de conserver les informations, identifiantes ou non, relatives aux enfants nés dans le secret après le 1 er juillet 2002, à leurs parents de naissance et à leur famille d'origine, et de les délivrer aux enfants qui en feraient la demande. Elle estime en effet qu'un guichet unique est un gage de simplicité et d'efficacité dont devraient bénéficier tous les intéressés.
S'agissant des missions du CNAOP et de leur exercice, votre Délégation recommande :
- que des échanges de renseignements et des procédures de concertation avec le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants soient expressément prévus ;
- de confier au CNAOP une mission de recueil de données, par information obligatoire de la part des services compétents, permettant de dresser un tableau statistique exhaustif et cohérent de la situation ;
- que les enfants nés à l'étranger et adoptés en France puissent saisir le CNAOP pour faciliter l'accès à leurs origines personnelles ;
- de confier au président du conseil général la responsabilité de la conservation des dossiers des organismes autorisés et habilités pour l'adoption ayant cessé leur activité.
S'agissant de la procédure de l'accouchement dans le secret, votre Délégation recommande :
- que l'accueil des femmes susceptibles de demander le secret de leur admission et de leur accouchement, leur information sur leurs droits et les conséquences de leurs choix, et l'accomplissement de tous les actes de procédure prévus dans cette situation, soient exclusivement assurés par les correspondants locaux du CNAOP. Seules ces personnes sont en effet en mesure de bénéficier de la formation nécessaire, et susceptibles d'acquérir l'expérience indispensable, pour garantir que l'accompagnement des femmes en détresse sera correctement assuré dans tous les établissements de santé. Sauf à voir sa responsabilité engagée, le directeur de ces établissements devra requérir immédiatement l'intervention de ces correspondants locaux ;
- que, s'il est présent, le père de naissance soit expressément invité à laisser personnellement son identité dans le pli fermé et informé de ses possibilités ultérieures d'autoriser la levée du secret ;
- que figure sur le pli fermé la mention du sexe de l'enfant.
S'agissant des enfants nés dans le secret, votre Délégation recommande :
- que le nouveau dispositif légal en réserve le recueil exclusif au service de l'aide sociale à l'enfance, d'autant qu'il sera le pivot de la procédure au plan départemental ;
- que le « délai de reprise » de ces enfants soit expressément prévu et qu'il soit fixé au minimum à trois mois et au maximum à six mois.
Enfin, votre Délégation recommande que, dans le cadre d'un autre texte législatif, un dispositif soit trouvé pour qu'un père puisse être admis, au besoin par l'intermédiaire du CNAOP, à confirmer sa reconnaissance anté-natale de son enfant né dans le secret.
ANNEXES
- Annexe n° 1 : Lettre de saisine du président de la commission des affaires sociales.
- Annexe n° 2 : Compte rendu des auditions organisées par la Délégation le mercredi 24 octobre 2001.
ANNEXE N° 1
LETTRE DE SAISINE DU PRÉSIDENT
DE LA COMMISSION DES LOIS
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
Madame Danièle
POURTAUD
Vice-Présidente de la Délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
COMMISSION
DES
LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE
LÉGISLATION,
DU SUFFRAGE UNIVERSEL,
DU RÈGLEMENT ET
D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
Le Président
Palais du Luxembourg
75006 PARIS
Paris, le 27 juin 2001
C 0412
Madame la Présidente,
Au cours de sa réunion du mercredi 27 juin 2001, la commission des Lois a décidé, sur ma proposition, de saisir la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entres les hommes et les femmes sur les deux textes suivants, adoptés par l'Assemblée nationale :
- le projet de loi n° 352 (2000-2001) relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat (rapporteur : Nicolas About) ;
- la proposition de loi n° 387 (2000-2001) relative à l'autorité parentale (rapporteur : M. Laurent Béteille).
Conformément aux dispositions du paragraphe III de l'article 6 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, sans préjudice des compétences de la commission des Lois saisie au fond de ces textes ainsi que de celles des commissions saisies pour avis, la commission souhaiterait recueillir votre avis sur les conséquences de ce projet et de cette proposition de loi sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
Je vous indique que la commission des Lois devrait examiner ces deux textes en octobre 2001.
Je vous prie de croire, Madame la Présidente, à l'assurance de ma considération distinguée.
Jacques LARCHÉ
ANNEXE N° 2
COMPTE RENDU DES AUDITIONS
ORGANISÉES PAR LA DÉLÉGATION
LE MERCREDI 24 OCTOBRE 2001
Mercredi 24 octobre 2001 - Présidence de Mme Dinah Derycke, présidente .
Auditions sur le projet de loi n° 352 (2000-2001), adopté par l'assemblée nationale, relatif à l' accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat .
La délégation a tout d'abord entendu M. Bernard Stasi , médiateur de la République .
A titre liminaire, M. Bernard Stasi a rappelé le cadre dans lequel s'exerce le pouvoir de proposition de réformes (à caractère législatif ou réglementaire) du médiateur de la République et signalé qu'il entendait en accroître l'efficacité en établissant des relations de travail plus étroites avec le Parlement.
Abordant plus particulièrement sa proposition de réforme du 6 juin 2000 relative au secret de la filiation, il a fait état des réclamations reçues par son prédécesseur et lui-même (une trentaine depuis 1995) qui ont révélé le caractère très lacunaire du droit régissant le secret des origines et la diversité des conditions locales de son application. Après avoir évoqué les divers problèmes rencontrés et les moyens mis en oeuvre pour trouver une solution aux dossiers individuels qu'il avait eu à traiter, le médiateur de la République a présenté l'économie de sa proposition de réforme qui cherche à remédier aux inconvénients des règles actuelles pour parvenir à un équilibre plus satisfaisant entre les intérêts des différentes parties concernées. Il a estimé, à cet égard, que, pour l'essentiel, le projet de loi répondait largement à ses suggestions, notamment en ce qui concerne la composition et les missions du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles, et la définition d'une procédure uniforme de recueil de l'identité de la mère et de règles précises régissant la réception et le traitement des demandes de levée du secret.
Puis, M. Bernard Stasi , médiateur de la République , a évoqué les quelques aspects de sa proposition de réforme qui n'ont pas été repris dans le projet de loi ou pour lesquels les choix qui ont été faits sont différents de ceux qu'il préconisait. Considérant que le secret de la filiation ne devait plus avoir un caractère nécessairement définitif, il avait ainsi suggéré une procédure graduelle visant à favoriser le rapprochement entre la mère et l'enfant accompagnée, en cas d'échec de la levée consensuelle du secret, d'une possibilité de levée unilatérale à l'issue d'un délai assez long (par exemple, trente ans) destiné à protéger les intérêts légitimes de la mère. Prenant acte de ce que le projet de loi ne retenait pas un dispositif similaire, il a toutefois exprimé le souhait que le secret puisse à tout le moins être levé à la mort de la mère biologique. Il a également fait part de ses propositions de réforme en faveur d'une procédure formalisée « d'accouchement dans la discrétion », soulignant que le premier souhait des jeunes femmes qui accouchent sous X est que le secret de leur maternité soit préservé à l'égard de leur entourage familial, ce qui ne signifie pas nécessairement qu'elles désirent que le secret de leur identité soit opposable à leur enfant.
M. Bernard Stasi , médiateur de la République , a ensuite indiqué que la réalité du consentement de la mère qui accouche dans l'anonymat lui semblait mériter une clarification dans le projet de loi, selon plusieurs modalités : en opérant une formalisation par écrit de la demande du secret, en offrant expressément à la mère la possibilité de transmettre ultérieurement et à tout moment son identité au Conseil national pour l'accès aux origines personnelles, en s'assurant que les informations données obligatoirement lors de la remise de l'enfant sont bien communiquées à la mère, notamment s'agissant du droit et du délai de reprise de l'enfant.
Il a enfin évoqué, au chapitre des dispositions non retenues par le projet de loi, les droits qui pourraient être reconnus au père dans le cadre de l'accouchement sous X, en souhaitant voir mieux prise en compte l'éventualité d'une reconnaissance anténatale par le père de l'enfant pour faciliter l'établissement de la filiation paternelle.
En conclusion, M. Bernard Stasi , médiateur de la République , a fait part de son souhait d'être appuyé par le Parlement pour une autre réforme relative au secret de la filiation, même si elle ne passe pas nécessairement par une modification législative : l'établissement d'un acte de naissance pour les pupilles de l'Etat non adoptés, lesquels ne disposent actuellement que d'un certificat d'origine.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , a demandé des précisions sur l'articulation des procédures devant le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles et les conseils généraux. Il a souhaité que l'on s'interroge sur l'opportunité d'une centralisation des dossiers par le Conseil national à compter de la promulgation de la loi et voulu connaître la position du médiateur de la République sur, d'une part, l'idée d'une remise exclusive des enfants nés sous X aux services de l'aide sociale à l'enfance et, sur, d'autre part, le délai de réflexion laissé à la mère pour reprendre son enfant.
Appelant de ses voeux une collaboration confiante et étroite entre le futur Conseil national et les conseils généraux et partageant par ailleurs les points de vue exprimés par le rapporteur, M. Bernard Stasi , médiateur de la République , a insisté sur le rôle fondamental de médiation que serait amené à jouer le Conseil national, s'accordant toutefois avec le rapporteur pour ne pas ouvrir à ce dernier la possibilité de contacter l'enfant que ses parents rechercheraient et qui n'aurait pas fait de demande d'accès à ses origines.
Répondant à M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur le sort des familles adoptives, M. Bernard Stasi , médiateur de la République , a rappelé que l'enfant mineur ne pourrait entreprendre de démarche seul et qu'en tout état de cause, le contact avec la mère de naissance n'affectait en rien sa filiation.
Mme Gisèle Gautier a évoqué le sentiment d'abandon, pour la deuxième fois, qui sera celui de l'enfant qui se heurtera au refus par sa mère de levée du secret de son identité.
Puis, Mmes Dinah Derycke , présidente , Gisèle Gautier et Janine Rozier et M. Robert Del Picchia , rapporteur , sont revenus sur l'opportunité de la levée du secret à la mort de la mère biologique, Mme Dinah Derycke , présidente , soulignant qu'elle pourrait être une source de souffrance pour ses autres enfants, Mme Gisèle Gautier estimant que la révélation d'une autre famille pourrait être un aspect positif pour l'enfant, Mme Janine Rozier insistant, quant à elle, sur le rôle de soutien de la famille adoptive et le rapporteur sur la nécessité d'obtenir l'accord des frères et soeurs pour une telle levée afin que l'enfant né sous X ne soit pas considéré comme un intrus.
Puis, la délégation a entendu Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , accompagnée de M. Alain Vogelweith et de Mme Annie Bouyx , conseillers de la défenseure.
Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , a rappelé le contexte général du projet de loi : le droit de connaître ses origines est inscrit dans la Convention internationale des droits de l'enfant, ratifiée, sans aucune réserve interprétative, par la France ; l'accès aux origines est essentiel dans l'intérêt, psychologique surtout, de l'enfant ; l'accouchement sous X est aujourd'hui un phénomène marginal au plan statistique (560 naissances l'an dernier sur environ 700 000) et la France est le seul pays, avec le Luxembourg, à connaître le dispositif de l'accouchement secret.
M. Alain Vogelweith a d'abord rappelé que le droit de connaître ses origines était sans conséquence sur la filiation. Il a ensuite déclaré que le projet de loi mettait trop l'accent sur la préservation du secret, soulignant que d'autres possibilités s'offraient à la femme qui accouche dans la détresse, notamment celle de reconnaître l'enfant avant de le confier à l'adoption. Il a souhaité que toute l'information soit donnée à la femme afin qu'elle puisse faire un choix éclairé.
Il a estimé qu'il convenait d'emprunter le plus possible à l'esprit de la Convention sur les droits de l'enfant et qu'ainsi le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles devrait pouvoir communiquer à l'enfant l'identité de sa mère, sauf déclaration expresse de refus de cette dernière. Il a même proposé qu'il soit fait droit, sauf exception, à la demande de l'enfant qui aura été communiquée à la mère, à l'expiration d'un certain délai. Il a enfin fait observer que la mise en oeuvre du droit d'accès aux origines supposait de modifier l'article 341-1 du Code civil.
Mme Annie Bouyx a souhaité faire part à la délégation du témoignage de mères ayant accouché sous X, récemment regroupées en association (« Les mères de l'ombre »). Toutes ces femmes insistent sur le manque d'information dont elles ont été victimes au moment de leur accouchement, sur les pressions extérieures qu'elles ont subies, sur la détresse, l'isolement total qu'elles ont vécus.
Elle a ensuite souligné que le caractère flou des textes et l'hétérogénéité des pratiques selon les départements aboutissaient actuellement, s'agissant de l'accès aux origines, à une inégalité devant la loi.
Elle s'est félicitée en conséquence que le projet de loi prévoie la présence d'un référent de l'aide sociale à l'enfance pour éclairer la décision des femmes qui accouchent dans l'anonymat et elle a insisté pour qu'un délai suffisant soit laissé pour cette décision.
En conclusion, Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , s'est déclarée très favorable au projet de loi en considérant cependant que certaines de ses dispositions étaient insuffisamment abouties. Elle a souhaité que l'on puisse aller plus loin dans l'accès aux origines. Elle a enfin rappelé qu'une instance était pendante devant la Cour européenne des droits de l'Homme et qu'il serait regrettable qu'un pays de droit comme la France soit condamné sur cette question de l'accès aux origines personnelles.
Répondant à M. Robert Del Picchia , rapporteur , elle a convenu qu'elle regrettait finalement que l'on conserve l'accouchement sous X.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , a fait observer que les femmes qui accouchaient sous X étaient souvent mal informées et qu'il fallait leur laisser un délai suffisant pour prendre leur décision. Après que Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , en eut convenu, en estimant qu'il était très important de mettre en valeur l'éventail des possibilités existant pour ces femmes, Mme Annie Bouyx a rappelé qu'elles disposaient aujourd'hui d'un délai de deux mois pour reprendre leur enfant, mais elle a qualifié ce délai d'« hypocrite » dans la mesure où les femmes étaient « lâchées dans la nature, sans suivi ». Elle a appelé de ses voeux un « vrai temps d'accompagnement » pour une prise de décision éclairée au bout de deux mois.
Mme Françoise Henneron s'interrogeant sur l'accueil et le traitement réservés à ces femmes lorsqu'elles arrivent à l'hôpital ou à la maternité pour accoucher, Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , a déploré qu'elles soient en réalité souvent « mal vues ».
Mme Sylvie Desmarescaux a relevé le manque et la nécessité de formation des personnels des maternités pour faire face à ce problème, Mme Dinah Derycke , présidente , faisant observer que le faible nombre des accouchements sous X conduisait à ne pas nourrir des espoirs excessifs quant à la satisfaction des besoins en la matière.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , a indiqué qu'il incomberait aux correspondants du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles d'accueillir et d'accompagner les femmes qui accouchent sous X.
Mme Gisèle Printz ayant demandé des précisions sur l'origine de l'accouchement sous X, Mme Claire Brisset , défenseure des enfants , a rappelé que cela avait été institué par le Gouvernement de Vichy.
Mme Dinah Derycke , présidente , a souligné que, longtemps passionnel, le débat sur le sujet était aujourd'hui plus serein.
Enfin, la délégation a entendu Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées .
La ministre déléguée a tout d'abord indiqué que ce projet de loi transposait, en droit interne, les dernières dispositions de la Convention internationale des droits de l'enfant qui devaient l'être.
Elle a rappelé que l'accouchement sous X concernait un nombre limité de femmes, mais qu'il suscitait un débat non dénué de passion. Dans ce contexte, le projet de loi, a-t-elle dit, recherche un équilibre entre le droit aux origines et la protection des femmes, y compris contre les pressions qui peuvent s'exercer sur elles dans le sens de l'abandon de leur enfant.
Elle a évoqué le débat autour de la suppression totale de la possibilité d'accoucher sous X, en estimant cette faculté nécessaire pour éviter les infanticides ou les abandons « sauvages », d'autant plus que l'on constate encore aujourd'hui le phénomène du déni de grossesse qui conduit de jeunes adolescentes à accoucher dans des circonstances dramatiques.
Elle a ensuite souligné que l'accès aux origines devait rester une simple faculté pour les enfants nés sous X et qu'il avait pour corollaire le droit de ne pas savoir.
Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées , a ensuite exposé les missions du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles, créé par le projet de loi. Destinataire des éléments nécessaires au traitement des demandes d'accès aux origines, il aura pour mission d'organiser le dépôt par les mères d'éléments identifiants et l'accompagnement de ces dernières par la mise en place de dispositifs d'accueil de qualité. Le Conseil national permettra, en outre, d'harmoniser les pratiques pour l'accès aux origines actuellement variables selon les départements.
Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées , a indiqué que la levée du secret sur la naissance devait résulter d'une rencontre entre les volontés de l'enfant et de la mère, le Conseil étant chargé d'une mission, sur la requête de l'enfant uniquement, de recherche de la mère et de son consentement.
Elle a ensuite rappelé que l'accès aux origines ne pouvait être un droit absolu, de nombreuses données étant manquantes ou parcellaires et la demande pouvant également se heurter à un refus de la mère.
En conclusion, la ministre déléguée s'est déclarée optimiste quant à la mise en oeuvre des dispositions contenues dans le projet de loi ; elle a fait observer que les pratiques étaient d'ores et déjà en train de changer dans les départements, rendant possible, le moment venu, une collaboration efficace entre le Conseil national et les conseils généraux. Elle a indiqué que le chiffre des demandeurs potentiels s'élevait à 400 000.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , s'est interrogé sur le rôle des correspondants départementaux du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles en demandant notamment s'il leur reviendrait de s'occuper directement des accouchées ou de former d'autres personnes à l'accompagnement psychologique de ces dernières.
Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées , après avoir précisé que le chiffre de deux correspondants départementaux était un minimum et que beaucoup étaient déjà en place, a estimé qu'il convenait que ces personnes, qui agissent sur délégation du président du Conseil général, aient de véritables aptitudes professionnelles pour accompagner les femmes qui accouchent sous X, en précisant par ailleurs qu'elles conserveront la responsabilité du traitement des dossiers.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , a jugé les procédures du Conseil national bien définies et celles des départements moins claires. Il est revenu sur l'opportunité, à compter de la promulgation de loi, d'une centralisation des dossiers par le Conseil national, de nature à en simplifier le traitement.
La ministre déléguée a répondu qu'il n'était pas opportun que le Conseil se transforme en instance de conservation de dossiers, qu'il était au contraire souhaitable de responsabiliser les conseils généraux et que certains d'entre eux étaient très attachés à leur compétence en la matière.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , l'a ensuite interrogée sur l'opportunité de confier tous les enfants nés sous X aux services de l'aide sociale à l'enfance.
Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées , a marqué son accord avec cette proposition, qui va dans le sens d'une plus grande transparence des procédures d'adoption. Elle a souligné que les familles adoptives, aujourd'hui beaucoup mieux informées, notamment par les psychologues et les pédopsychiatres, n'étaient plus attachées comme autrefois au maintien du secret et accompagnaient souvent leur enfant dans sa démarche d'accès à ses origines.
M. Robert Del Picchia , rapporteur , a évoqué le délai de reprise éventuelle de l'enfant en soulignant qu'il était aujourd'hui largement théorique en l'absence d'information de la mère sur une telle possibilité.
La ministre déléguée lui a indiqué qu'il reviendrait aux correspondants départementaux d'éclairer la décision des femmes qui accouchent sous X et a convenu que le délai de deux mois était peut-être insuffisant, en faisant observer cependant qu'il existait une pression des familles adoptives pour ne pas l'allonger.
En réponse à Mme Hélène Luc qui s'interrogeait sur les femmes qui souhaitent reprendre leur enfant après le délai de deux mois, le rapporteur et la ministre déléguée ont précisé que la décision de placement en vue d'adoption met fin à cette possibilité et ajouté qu'il est très difficile de connaître le nombre de ces femmes.
Mme Sylvie Desmarescaux a fait part de son expérience d'assistante sociale et souligné l'absence d'accompagnement dans les maternités des femmes qui accouchent sous X.
Mme Ségolène Royal , ministre déléguée à la famille , à l'enfance et aux personnes handicapées , a rappelé qu'il existait en principe dans les maternités une équipe pour s'occuper des accouchements secrets, Mme Dinah Derycke , présidente , faisant valoir que la qualité de la prise en charge était variable, et certainement meilleure là où les accouchements sous X étaient plus nombreux.
M. Claude Domeizel étant revenu sur le délai de rétractation, la ministre déléguée a précisé que le projet de loi prévoyait que l'information donnée aux mères donnerait lieu à procès-verbal.
Mme Gisèle Gautier a insisté sur la nécessité de conserver la possibilité pour un enfant de ne pas voir lever le secret de ses origines.
Mme Anne-Marie Payet a demandé s'il existait des enfants nés sous X à l'étranger.
EXAMEN DU RAPPORT PAR LA DÉLÉGATION
Sous la Présidence de Mme Dinah Derycke, la délégation a examiné, le jeudi 8 novembre 2001 le rapport d'information de M. Robert Del Picchia sur le projet de loi n° 352 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat.
M. Robert Del Picchia, rapporteur, a fait observer à titre liminaire que si le nombre des personnes susceptibles d'être concernées par la recherche de leurs origines biologiques était estimé à quelque 400.000, moins de 600 femmes accouchaient aujourd'hui sous X chaque année et une vingtaine d'enfants seulement étaient remis à l'adoption selon une procédure autorisant les parents à demander le secret de leur identité. Il a attribué ces différences quantitatives importantes à la mise en oeuvre des lois relatives à la contraception et à l'interruption volontaire de grossesse depuis une trentaine d'années. Il a toutefois estimé que la situation actuelle n'était pas satisfaisante, pour deux raisons essentielles.
La première raison est l'extrême complexité du droit positif actuel, qui confond les problèmes de l'accouchement secret, de l'établissement de la filiation et de l'adoption. Si en pratique, ces questions sont souvent liées, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a relevé qu'elles devaient être distinguées du point de vue juridique. S'agissant plus particulièrement de l'accouchement sous X -qui, juridiquement, est réputé n'avoir pas eu lieu-, il a expliqué que le recours au Code de la famille et de l'aide sociale pour rendre cet artifice juridique compatible avec la réalité conduisait à une certaine confusion et à de multiples interprétations. Il a considéré que l'hétérogénéité des pratiques selon les maternités, les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et les organismes autorisés et habilités pour l'adoption heurtaient le principe d'égalité, en ce qui concernait tant l'accueil de la femme qui déclare vouloir accoucher dans le secret que l'application de son droit de reprise, l'autorisation de levée du secret de son identité ou l'ouverture de leurs dossiers aux pupilles de l'Etat et aux enfants adoptés. Même si, depuis quelques années, les interprétations de la loi en faveur des personnes intéressées se généralisent, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a estimé que les différences de traitement qui subsistaient constituaient la seconde raison justifiant une réforme de la législation. Il a cité, à ce propos, les nombreux rapports qui, ces dix dernières années, ont unanimement dénoncé les lacunes et imprécisions du dispositif légal actuel et leurs conséquences regrettables, relevant cependant que les propositions qu'ils avaient formulées n'étaient pas toujours les mêmes, à la notable exception de la création d'un organisme national chargé d'unifier les pratiques et, dans certaines circonstances, d'intervenir directement pour aider les pupilles de l'Etat et les personnes adoptées qui le souhaiteraient à connaître leurs origines personnelles.
Puis, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a présenté les principales mesures du projet de loi soumis à l'examen de la délégation. Il a observé que le texte entérinait plusieurs principes importants :
- le maintien de l'accouchement sous X, qui est toutefois accompagné de dispositions et de formalités devant permettre à la femme d'exprimer un choix éclairé et favoriser l'éventuelle levée ultérieure du secret de son identité ;
- l'exigence de la volonté expresse des parties pour pouvoir lever le secret de l'identité des parents de naissance ; à cet égard, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a relevé que n'étaient autorisées ni la levée unilatérale et automatique du secret (par exemple à la majorité de l'enfant), ni l'information d'un enfant n'ayant formulé aucune demande de recherche de ses origines que sa mère ou son père de naissance ont consenti à la levée du secret de leur identité ;
- l'institution d'une procédure de recherche des parents biologiques pour leur demander, s'il n'y ont pas précédemment consenti de leur propre initiative, s'ils acceptent de lever le secret de leur identité car leur enfant le souhaite ;
- la création d'un Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) chargé, notamment, d'exercer cette délicate mission de médiation, et disposant des moyens légaux lui permettant de rechercher efficacement les parents biologiques ;
- l'ouverture de deux guichets auxquels pourront s'adresser toutes les personnes concernées par la recherche des origines personnelles : comme aujourd'hui, les services du conseil général, qui conserveront d'ailleurs les dossiers des pupilles de l'Etat, et, dorénavant, le CNAOP, qui, pour exercer ses missions, sera destinataire, quand il le demandera, de toutes les informations, identifiantes ou non, qui lui seront nécessaires et qui sont détenues par les établissements de santé, les conseils généraux et les organismes d'adoption ;
- la suppression de la procédure de remise de l'enfant de moins d'un an au service de l'aide sociale à l'enfance dans le secret de l'identité de ses parents.
Estimant que le projet de loi constituait un texte d'apaisement respectant à la fois le droit de la femme à accoucher dans le secret lorsqu'elle considère que les circonstances l'exigent, et le droit des pupilles de l'Etat et des personnes adoptées à connaître leurs origines s'ils le souhaitent, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a ensuite présenté ses propositions de recommandations.
S'agissant des principes, il a appelé l'attention de la délégation sur le cas particulier du décès de la mère ou du père de naissance. Il a jugé peu cohérent que la révélation à l'enfant de l'identité des ascendants, descendants ou collatéraux des parents soit subordonnée à l'autorisation de levée du secret expressément formulée par la mère ou le père biologique avant leur mort. M. Robert Del Picchia, rapporteur, a en effet estimé que l'apparition de la parentèle démontrait que le secret de l'accouchement avait été levé et que maintenir à l'écart de cette révélation le principal intéressé, c'est-à-dire l'enfant, était inique. Allant plus loin, il a considéré que si le CNAOP n'avait pu entreprendre de démarche auprès de la mère ou du père de naissance en raison de leur décès, préalablement à son intervention, le doute sur la volonté finale de ces derniers devait bénéficier à l'enfant à la recherche de ses origines personnelles. C'est pourquoi il a suggéré à la délégation de recommander qu'en cas de décès de la mère ou du père biologique, son identité puisse être révélée à l'enfant à la recherche de ses origines, sauf si le parent décédé s'était opposé à la levée du secret après que le CNAOP a cherché à recueillir son consentement exprès et si aucun de ses ascendants, descendants ou collatéraux privilégiés n'a formulé de déclaration d'identité.
A défaut d'une telle solution, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a suggéré que la loi permette d'inviter la femme qui accouche dans le secret, à autoriser la levée du secret à son décès lorsqu'elle remet son identité sous pli fermé, et d'inviter également les personnes qui auront maintenu ce secret après avoir été sollicitées par le CNAOP à accepter qu'il soit levé à leur décès. Par ailleurs, il a estimé souhaitable que les enfants à la recherche de leurs origines soient expressément autorisés à renouveler leur demande quelques années après que leur père ou leur mère de naissance aura opposé un refus à la sollicitation du CNAOP.
Au-delà de ces questions de principe, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a proposé diverses recommandations d'importance variable.
S'agissant du recueil des volontés des parties et de la délivrance des informations aux personnes à la recherche de leurs origines, il a appelé à une clarification du dispositif, notamment en ce qui concerne les procédures et formalités applicables aux services des conseils généraux et les relations qui semblent devoir s'établir entre ceux-ci et le CNAOP. Souhaitant par ailleurs qu'on établisse une distinction entre le « stock » actuel des personnes concernées par le problème de l'accès aux origines et les enfants qui naîtront dans le secret après la promulgation de la loi, il a suggéré, pour simplifier les démarches, que le CNAOP soit l'autorité de recueil, de conservation et de délivrance des informations, nominatives ou non, concernant les enfants nés sous X à compter du 1 er juillet 2002, la dualité des guichets prévue par le projet de loi demeurant applicable aux pupilles de l'Etat et aux personnes adoptées nées avant cette date.
S'agissant des missions du CNAOP, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a proposé quatre recommandations destinées à en améliorer le dispositif : échanges institutionnalisés avec le médiateur de la République et le défenseur des enfants, recueil de données statistiques, rôle à l'égard des enfants nés à l'étranger et suppression de l'obligation faite au CNAOP d'être dépositaire des dossiers des organismes autorisés et habilités pour l'adoption qui ont cessé leur activité.
En ce qui concerne l'accouchement sous X, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a suggéré que le texte énonce clairement que l'accueil et l'information de la femme relèvent entièrement de la responsabilité des correspondants locaux du CNAOP. Il a également proposé que le père biologique soit expressément invité à laisser personnellement son identité dans le pli fermé contenant l'identité de la mère, et qu'il soit informé de ses possibilités ultérieures d'autoriser la levée du secret. Enfin, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a considéré qu'il serait utile que figure sur le pli fermé l'indication du sexe de l'enfant.
S'agissant des enfants nés sous X, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a estimé nécessaire qu'ils soient, à compter de la promulgation de la loi, exclusivement recueillis par le service de l'aide sociale à l'enfance, et qu'un délai de reprise spécifique, fixé à trois mois, soit institué.
Enfin, M. Robert Del Picchia, rapporteur, a proposé que la délégation recommande qu'un dispositif soit prévu, dans le cadre d'un autre texte législatif, pour qu'un père puisse, au besoin par l'intermédiaire du CNAOP, confirmer sa reconnaissance anténatale d'un enfant né dans le secret.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.
Mme Dinah Derycke, présidente, a relevé que la recherche des origines posait de nombreux problèmes, tout à la fois humains et juridiques.
Puis une discussion a eu lieu entre Mme Dinah Derycke, présidente , M. Robert Del Picchia, rapporteur , Mme Gisèle Printz, M. Claude Domeizel, Mme Danièle Pourtaud et Mme Janine Rozier , sur l'impossibilité pour le père d'un enfant dont la mère a accouché sous X de confirmer sa reconnaissance anténatale, sur le caractère anormal de cette situation, certes peu fréquente, sur la difficulté de recommander une solution dans le cadre du présent projet de loi qui ne concerne pas les questions de filiation, et sur l'absence d'indications quant à la faculté qu'aurait un juge de s'adresser au CNAOP s'il avait à connaître d'une telle affaire.
Après avoir souligné qu'on pouvait à ce propos regretter que les différents problèmes posés par le droit de la famille ne soient pas traités dans le cadre d'un même texte, Mme Janine Rozier s'est inquiétée des conséquences d'un allongement du délai de reprise de deux à trois mois au regard de l'adoption des enfants . M. Robert Del Picchia , rapporteur , a estimé qu'il fallait d'abord considérer l'avantage que représentait pour les enfants le fait d'être, grâce à cet allongement de délai, finalement pris en charge par leur mère de naissance plutôt qu'adoptés. Mme Dinah Derycke, présidente , a rappelé que les mères concernées étaient souvent dans une situation de détresse psychologique telle qu'un mois de réflexion supplémentaire pour arrêter leur décision finale était souhaitable. Considérant que l'accouchement sous X témoignait d'une situation de crise qui pouvait durer plus de trois mois, Mme Danièle Pourtaud a même jugé court un délai de trois mois et s'est interrogée sur l'intérêt qu'il y aurait à l'allonger à six mois, durée qui est prévue dans certaines circonstances pour revenir sur le consentement à l'adoption.
Mme Janine Rozier a suggéré que la loi précise la nature de devoirs des services sociaux à l'égard de la mère pour l'inciter à conserver son enfant, cependant que Mme Dinah Derycke, présidente , et Mme Danièle Pourtaud insistaient sur la nécessité de respecter la décision de la mère. Mme Sylvie Desmarescaux a souligné que les services sociaux s'attachaient en pratique à expliquer aux mères les possibilités qui s'offrent à elles pendant cette période de deux mois -qu'elle a également estimée trop limitée- et qu'ils étaient de mieux en mieux formés à ce travail.
Mme Dinah Derycke, présidente , a fait observer que la femme qui accouche sous X serait simplement « invitée » à laisser son identité. On aurait pu, a-t-elle souligné, prévoir une obligation tout en garantissant que le secret de l'identité ne serait pas levé sans décision expresse de la mère. M. Robert Del Picchia, rapporteur , ayant indiqué que cette solution n'avait pas été retenue par crainte de dérives (accouchements clandestins, accouchement sous faux nom ...), Mme Dinah Derycke, présidente , a convenu que passer de l'invitation à l'obligation aurait aussi semblé signifier pour certains la fin de l'accouchement sous X.
Puis la délégation a procédé à l'examen des recommandations proposées par M. Robert Del Picchia, rapporteur .
S'agissant de la levée du secret dans certaines circonstances consécutives au décès de la mère ou du père de naissance, un débat, auquel ont pris part Mme Dinah Derycke, présidente, M. Robert Del Picchia, rapporteur, MM. Claude Domeizel et Serge lagauche, Mmes Danièle Pourtaud, Sylvie Desmarescaux et Janine Rozier, a porté sur l'intervention des ascendants, descendants et collatéraux privilégiés dans la procédure, sur les voies par lesquelles le CNAOP serait informé du décès du parent de naissance et sur la façon dont il pourrait être conduit à révéler à l'enfant l'identité de celui-ci en même temps que sa mort.
En outre, répondant à Mme Danièle Pourtaud qui l'interrogeait sur le cas où l'enfant n'aurait pas fait de demande, M. Robert Del Picchia, rapporteur , a rappelé qu'aucun rapprochement ne serait alors entrepris par le CNAOP et que la mère de naissance qui renonce à son secret n'aurait pas les moyens, dans une telle hypothèse, de rechercher son enfant, le droit de l'enfant à ne pas vouloir connaître ses origines biologiques étant expressément préservé par le projet de loi. A Mme Sylvie Desmarescaux qui lui demandait ce qu'il advenait en cas d'annulation ultérieure par la mère du refus qu'elle avait opposé à la levée du secret de son identité lors d'une intervention en médiation du CNAOP, il a précisé que cet organisme demanderait à l'enfant s'il confirme sa demande de levée de l'identité, ajoutant que, dans son esprit, cette procédure pourrait être également applicable en cas de décès.
La délégation a ensuite adopté à l'unanimité cette première recommandation qui suggère qu'en cas de décès de la mère ou du père de naissance, son identité puisse être révélée à l'enfant qui recherche ses origines personnelles, sauf si il ou elle s'est opposé(e) à la levée du secret de son identité après que le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) a cherché à recueillir son consentement exprès et qu'aucun de ses ascendants, descendants ou collatéraux privilégiés n'a formulé de déclaration d'identité.
Elle a adopté dans les mêmes conditions, pour l'hypothèse où cette première recommandation ne serait pas retenue par le Parlement, une deuxième recommandation proposant que la femme qui accouche dans le secret soit invitée, dans le même temps, à remettre son identité dans le pli fermé et à autoriser la levée du secret si elle décède, et que les personnes qui auront maintenu ce secret après avoir été sollicitées par le CNAOP soient également invitées à accepter qu'il soit levé à leur décès.
Puis, toujours à l'unanimité, la délégation a adopté une recommandation tendant à autoriser expressément les enfants à la recherche de leurs origines à renouveler leur demande quelques années après que leur mère ou leur père de naissance a opposé un refus à la sollicitation du CNAOP, M. Robert Del Picchia, rapporteur , précisant à Mme Danièle Pourtaud , qui l'interrogeait à ce propos, qu'il pourrait y avoir plusieurs demandes successives, dans des délais qui restaient à définir.
S'agissant du recueil des volontés des parties et de la délivrance des informations aux enfants à la recherche de leurs origines, la délégation a adopté, à l'unanimité, deux recommandations tendant, respectivement :
- à clairement adapter aux services des conseils généraux, afin de faciliter l'application de la loi aux situations et dossiers actuels de personnes adoptées et de pupilles de l'Etat, les principes et procédures définis et détaillés pour le fonctionnement du CNAOP (à l'exception de la médiation, qui lui est réservée), et à organiser les relations qu'en termes de diffusion et de conservation des renseignements le CNAOP devra établir avec les présidents de conseils généraux lorsqu'il sera saisi directement par les personnes autorisées à le faire ;
- à réserver pour l'avenir au seul CNAOP, un guichet unique étant un gage de simplicité et d'efficacité, la responsabilité de recueillir et de conserver les informations, identifiantes ou non, relatives aux enfants nés dans le secret après le 1 er juillet 2002, à leurs parents de naissance et à leur famille d'origine, et de les délivrer aux enfants qui en feraient la demande.
Toujours à l'unanimité ont ensuite été adoptées par la délégation les recommandations relatives aux missions du CNAOP et à leur exercice, qui concernent :
- les échanges de renseignements et les procédures de concertation avec le médiateur de la République et le défenseur des enfants ;
- la mission de recueil de données, par remontée obligatoire des informations de la part des services compétents, permettant au CNAOP de dresser un tableau statistique exhaustif et cohérent de la situation ;
- la possibilité pour les enfants nés à l'étranger et adoptés en France de saisir le CNAOP pour faciliter l'accès à leurs origines personnelles, M. Robert Del Picchia, rapporteur , ne mésestimant pas les difficultés pratiques auxquelles se heurterait le Conseil et Mme Danièle Pourtaud rappelant que ce problème devait être abordé dans le cadre de la négociation des conventions internationales auxquelles la France est partie ;
- la suppression de l'obligation faite au CNAOP d'être dépositaire des dossiers des organismes autorisés et habilités pour l'adoption qui ont cessé leur activité, cette formulation initiale ayant été modifiée à l'initiative de Mme Dinah Derycke, présidente , afin qu'il soit clairement mentionné que ces dossiers devaient être conservés par le président du conseil général.
A l'unanimité, la délégation a ensuite recommandé, s'agissant de la procédure de l'accouchement dans le secret :
- que l'accueil des femmes susceptibles de demander le secret de leur admission et de leur accouchement, leur information sur leurs droits et les conséquences de leurs choix, et l'accomplissement de tous les actes de procédure prévus soient exclusivement assurés par les correspondants locaux du CNAOP ; la délégation a en effet considéré que seules ces personnes étaient en mesure de bénéficier de la formation nécessaire, et susceptibles d'acquérir l'expérience indispensable, pour garantir que l'accompagnement des femmes en détresse sera correctement assuré dans tous les établissements de santé ; elle a ajouté que, sauf à voir sa responsabilité engagée, le directeur de ces établissements devrait requérir immédiatement l'intervention de ces correspondants locaux ;
- que, s'il est présent, le père de naissance soit expressément invité à laisser personnellement son identité dans le pli fermé et informé de ses possibilités ultérieures d'autoriser la levée du secret ;
- que figure sur le pli fermé la mention du sexe de l'enfant.
En ce qui concerne les enfants nés dans le secret, la délégation a recommandé, à l'unanimité, que seul le service de l'aide sociale à l'enfance puisse les recueillir, d'autant qu'il sera le pivot de la procédure au plan départemental. Puis à la suggestion de Mme Dinah Derycke, présidente , de M. Robert Del Picchia, rapporteur , et de Mmes Sylvie Desmarescaux et Danièle Pourtaud , elle a recommandé à l'unanimité que le délai de reprise de ces enfants soit expressément prévu et fixé au minimum à trois mois et au maximum à six mois.
Enfin, la délégation a recommandé, à l'unanimité, que, dans le cadre d'un autre texte législatif, un dispositif soit trouvé pour qu'un père puisse, au besoin par l'intermédiaire du CNAOP, confirmer sa reconnaissance anténatale d'un enfant né dans le secret.
Puis, à l'unanimité, la délégation a adopté le rapport d'information présenté par M. Robert Del Picchia, rapporteur.
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La délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes a été saisie par la commission des lois pour donner un avis sur le projet de loi n° 352 (2000-2001) adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'État. Conformément à la saisine de la commission des lois, la délégation a examiné le dispositif législatif soumis au Sénat au regard de ses conséquences sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. |