D. LA « RÉFORME » DU FPTA. LE RAPPORT SUR LE FONDS DE PÉRÉQUATION DE MAI 1998 (RAPPORT « MARTRE »)
A peine mis en place, le FPTA, dans sa « version » 1995, est apparu trop rigide dans ses modalités d'intervention. Un rapport fut demandé le 2 février 1998 à l'ingénieur général de l'armement, Henri Martre. Celui-ci formalisa douze critiques :
- certaines compagnies aériennes mettent en cause le fait que le prélèvement finançant le fonds (1 F par passager en 1997) se surajoute à un prélèvement global déjà lourd ;
- certaines collectivités territoriales souhaiteraient que la gestion du fonds soit confiée à la DATAR ;
- concernant le domaine d'intervention du FPTA, l'outre-mer a pris une part peut-être trop importante et l'exclusion des lignes internationales ne parait pas conforme à l'idée que l'on se fait de l'extension des affaires à l'ensemble du marché européen ;
- le décret du 9 mai 1995, fixant le fonctionnement du FPTA, a défini, parmi les conditions de l'éligibilité des liaisons au fonds, celle-ci : « les liaisons devront répondre aux caractéristiques des liaisons aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire... » définies dans le schéma national des infrastructures aéroportuaires. Or, ce schéma n'a pas été publié et ne le sera sans doute jamais ;
- s'agissant des seuils, le rapport s'est interrogé sur leur parfaite adaptation aux situations présentes et à l'évolution de ces situations dans l'avenir. Il semble, a-t-il estimé, qu'on ait visé un peu haut pour la liaison « minimale » (10.000 passagers par an au moins pendant 47 semaines par an et cinq jours par semaine au minimum).
« On peut imaginer des cas -ajoute-t-il- où les usagers se contenteraient d'un service plus réduit (avion plus petit, moindre fréquence hebdomadaire) ».
« Les autres dispositions concernant les trajets alternatifs (2 heures 30 pour les trajets terrestres, 30 minutes supplémentaires pour atteindre un autre aéroport) pourraient dans certains cas ne pas « coller » à la réalité.
« On ne peut être qu'impressionné, souligne-t-il, par le fait que 17 liaisons domestiques présentées au comité du FPTA aient été déclarées non éligibles et que 10 d'entre elles soient exploitées sans aide de l'Etat ».
Sur ce point, le rapport « Martre » s'est interrogé sur l'imposition de « règles aussi rigides à un comité consultatif de haut niveau dont le rôle est justement d'évaluer les différents aspects d'une proposition et d'établir les compromis les plus conformes à l'intérêt public » ; cette situation est d'autant plus critiquable, a-t-il estimé, que la Commission de Bruxelles ne reconnaît pas les mêmes critères d'éligibilité ; elle applique les siens propres, notamment lorsqu'il s'agit d'interpréter ce que représente un service de transport alternatif « adéquat et continu » pour les liaisons dont la capacité offerte dépasse 30.000 passagers par an (dans ce cas, elle estime qu'un trajet de quatre heures est acceptable, alors que le texte français fixe cette limite à deux heures et demie) ;
- le système de convention tripartite de concession de service public entre l'Etat, la collectivité territoriale et le transporteur aérien apparaît peu incitatif du point de vue de la gestion économique du système d'aide.
« Bien qu'il existe deux pourcentages de participation du FPTA, l'un de 80 % lorsque la convention ne comporte pas d'obligations tarifaires, et l'autre de 60 % dans le cas contraire, les collectivités choisissent le premier cas qui est le moins onéreux pour elles, alors que le tarif est un élément important de l'économie de la liaison pour les usagers » ;
- la subvention est définie comme la compensation du déficit établi sur dépenses et recettes contrôlées dans la limite du plafond proposé dans l'appel d'offres. Ce régime présente deux inconvénients majeurs :
. il n'incite en rien à une exploitation optimale de la liaison qui devrait être une transition vers une exploitation sans subvention ;
. il est très lourd à gérer administrativement pour des sommes faibles et il est générateur de retards importants de règlement.
- dans ses applications réelles, la convention ne comporte aucune obligation de tarif, ce qui laisse la clientèle professionnelle à la merci de tarifs élevés ».
- au fur et à mesure qu'elles prennent de l'importance et assoient leur réseau sur une base plus large, les compagnies régionales rencontrent des échecs dans les appels d'offres et se désintéressent des liaisons subventionnées par le PFTA, sans doute parce que leur rentabilité est insuffisante par rapport au risque qui subsiste, mais surtout parce que la remise en concurrence périodique peut les frustrer de l'effort de création de ligne qu'elles ont déployé ; « Ce sont alors des petites ou très petites compagnies aériennes qui prennent le relais avec, certes, des coûts d'exploitation plus faibles, mais aussi des risques d'échec plus grands, ce qui fragilise le système » .
- concernant le fonctionnement du système de péréquation, les collectivités locales souhaitent des changements substantiels, tant en ce qui concerne les critères d'éligibilité que les procédures. Les principales critiques visent le plancher du dispositif (10.000 passagers par an) et la lenteur du renouvellement des concessions.
Les dixième et onzième critiques portent sur la « gestion » proprement dite du FPTA et sur la nécessité de disposer d'infrastructures aéroportuaires suffisamment denses et équipées pour accueillir les vols.
Enfin, le rapport rappelle que le conseil supérieur de l'aviation marchande (CSAM) avait proposé un certain nombre d'aménagements afin d'améliorer la procédure, notamment :
. mieux définir la notion de « liaison vitale » et modifier certains critères d'éligibilité ;
. réduire les délais de traitement des dossiers et faire intervenir le Comité du FPTA le plus tôt possible ;
. prendre en compte les risques de distorsion de concurrence.
En conclusion , le rapport « Martre » a appelé de ses voeux une approche réaliste en proposant :
- de prendre acte du règlement communautaire 2408, sachant qu'il subsiste un problème d'interprétation de la clause relative aux 30.000 passagers/an ;
- de prendre acte des textes de lois qui ont crée le FPTA en tenant compte notamment de l'abandon du schéma national des infrastructures aéroportuaires ;
- de prendre acte de la loi « Sapin » sur la prévention de la corruption et la transparence des procédures publiques.
S'agissant des textes réglementaires d'application, il a proposé :
- de prendre acte des « lignes directes » communautaires avec des interprétations différentes de celles qui prévalaient jusqu'à maintenant ;
- de refondre entièrement le décret du 9 mai 1995 et ses textes d'application, notamment pour préciser le rôle et le fonctionnement du Comité du FPTA ;
- de revoir, si nécessaire, le décret d'application de la loi « Sapin » pour éviter la multiplication des annonces légales de lancement d'appels d'offres.
Le rapport a, ensuite, préconisé une « application flexible » des textes concernés. Selon lui, le comité de gestion du fonds devrait se prononcer sur les deux aspects des demandes des collectivités locales :
- le caractère « vital » de la liaison considérée , au regard du développement économique territorial, ce qui suppose une analyse détaillée des activités et de leurs relations avec les marchés ;
- l' insertion de la liaison dans le réseau du transport aérien , c'est-à-dire sa compatibilité avec les liaisons existantes, et avec les infrastructures aéroportuaires et de contrôle aérien, mais aussi son effet sur les distorsions de concurrence .
Le rapport a encore souhaité une meilleure modulation des interventions du fonds.
Il rappelle que, dans les textes, la participation du fonds à l'équilibre financier de la liaison est de 80 % si le tarif n'est pas fixé dans l'obligation de service public et de 60 % dans le cas contraire.
Cette disposition a un triple inconvénient :
- le ticket modérateur de 20 % ne correspond pas à une véritable prise de responsabilité par les collectivités locales ;
- le tarif disparaît dans la quasi-totalité des dispositions contractuelles, alors que c'est un élément économique important ;
- la contribution du fonds n'est pas « modulée en fonction de la situation et des besoins de chaque région ».
Le rapport a donc suggéré que le pourcentage de contribution du fonds à l'équilibre financier de la liaison soit proposé par le comité de gestion du FPTA dans une fourchette de 60 % à 80 % en fonction de la situation économique de chaque territoire demandeur.
Par ailleurs, l'abandon des critères planchers de la liaison maximale (10.000 passagers et 47 semaines/an) devrait permettre de proposer des liaisons moins coûteuses, ayant une signification économique, notamment avec les « hubs » secondaires. Les collectivités locales auraient ainsi de plus grandes possibilités de choix pour leur désenclavement.
Après avoir proposé plusieurs mesures tendant à une amélioration de la gestion du fonds ainsi qu'à la réduction des délais administratifs de traitement des dossiers, le rapport a formulé trois réformes concernant l'éligibilité, le taux de participation du fonds et le mode de compensation :
Sur l'éligibilité , le rapport a proposé que les liaisons répondent aux conditions suivantes :
- elles doivent être considérées comme vitales pour le développement économique de la région dans laquelle est situé l'aéroport, c'est-à-dire qu'elles doivent permettre les relations administratives et commerciales nécessaires aux activités économiques de la région dans des délais conformes à la pratique compétitive des affaires ;
- elles doivent tenir compte de façon logique des réseaux de transport existants, notamment des transports de surface. En ce qui concerne les réseaux de transport aérien, elles doivent prendre en considération les possibilités des plates-formes de correspondance ;
- elles doivent s'insérer normalement dans le cadre des infrastructures du transport aérien, tant en ce qui concerne l'équipement des aéroports que la capacité de la circulation aérienne ;
- elles ne doivent pas créer de distorsions de concurrence par les tarifs entre les transporteurs exploitant des liaisons bénéficiant du fonds et les autres transporteurs, ou par des détournements significatifs de trafic au détriment des transporteurs ne bénéficiant pas du fonds ;
- elles ne doivent pas être susceptibles d'être exploitées de façon équilibrée sans subvention. Sont en particulier exclues les liaisons d'un trafic supérieur à 100.000 passagers par an, et les liaisons entre deux aéroports dont le trafic total de chacun d'eux dépasse 1 million de passagers par an ».
Le rapport a, ensuite, souhaité que « la participation du FPTA puisse être fixée entre 60 et 80 % de la compensation financière octroyée au transporteur retenu. Le taux de participation est arrêté par le ministre chargé de l'aviation civile sur proposition du comité de gestion du FPTA. Nonobstant les dispositions ci-dessus mentionnées, la participation du fonds ne peut dépasser 50 % de la recette prévisionnelle proposée par le transporteur sur la liaison considérée ».
Il a, enfin, préconisé que « les compensations financières versées par le FPTA tiennent compte des dépenses et recettes engendrées par le service et font l'objet de règlements forfaitaires sous forme d'acomptes et de soldes conformément aux termes de l'appel d'offres et de la convention de délégation de service public ».