Projet de loi relatif à la consultation de la population de Mayotte

ANNEXE 1

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AUDITION DE M. JEAN-JACK QUEYRANNE,
SECRÉTAIRE D'ETAT À L'OUTRE-MER

Après que M. Jacques Larché, président, eut rappelé qu'une délégation de la commission avait effectué une mission d'information à Mayotte au début du mois de janvier dernier, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a présenté les principaux aspects du projet de loi.

Il a tout d'abord rappelé que Mayotte comptait, au dernier recensement de 1997, 131.000 habitants sur 373 km2, soit une densité cinq fois supérieure à celle de la métropole, auxquels s'ajoutaient les 15.000 Mahorais vivant à la Réunion ou en métropole.

Il a également rappelé que Mayotte était devenue française dès 1841, avant les autres îles de l'archipel des Comores, auxquelles elle fut rattachée administrativement par la suite. Il a précisé que les Mahorais avaient manifesté leur particularisme en choisissant le maintien au sein de la République française au moment où les autres îles s'engageaient sur la voie de l'indépendance, la loi du 3 juillet 1975 ayant disposé que le référendum d'autodétermination des Comores serait mis en oeuvre île par île.

Le secrétaire d'Etat a expliqué que la question du statut de Mayotte était demeurée en suspens depuis près de 25 ans, à la suite du rejet, par les Mahorais, en 1976, de l'indépendance, puis du maintien du statut de territoire d'outre-mer, suivi de l'adoption de la loi du 24 décembre 1976 érigeant Mayotte en collectivité territoriale à statut particulier sur le fondement de l'article 72 de la Constitution.

Il a en effet souligné que la consultation des Mahorais sur l'évolution du statut de la collectivité territoriale, prévue successivement par les lois du 24 décembre 1976 et du 22 décembre 1979, n'avait jamais été organisée et que le statut conçu comme provisoire en 1976 avait donc perduré.

Il a ajouté qu'afin de remédier à l'incertitude sur le droit applicable à Mayotte dans de nombreux domaines, un certain nombre d'ordonnances avaient été prises afin d'étendre à Mayotte, moyennant adaptations, certains volets de la législation métropolitaine.

Puis M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué qu'après un premier déplacement effectué à Mayotte en novembre 1997, il avait engagé des discussions avec l'ensemble des forces politiques mahoraises en vue d'une évolution du statut, en suivant une démarche inspirée de celle retenue en Nouvelle-Calédonie pour parvenir à la signature de l'accord de Nouméa, et en s'appuyant sur les travaux de deux commissions présidées par MM. Bonnelle et Boisadam, anciens préfets de Mayotte.

Il a précisé que ces négociations avaient abouti à un accord conclu au début du mois d'août 1999 avec le président du conseil général et les représentants des principales formations politiques de Mayotte -les parlementaires représentant la collectivité territoriale ayant cependant refusé de s'y associer- puis approuvé par une majorité des conseillers généraux et par 16 conseils municipaux sur 17, et ensuite publié au Journal officiel, accord que le projet de loi proposait de soumettre à la consultation de la population mahoraise. Il a en outre rappelé que le Président de la République avait approuvé cette démarche lors du sommet de la Commission de l'Océan indien à la Réunion au mois de décembre dernier, dans un contexte international apaisé.

Le secrétaire d'Etat a ensuite présenté les grandes lignes du nouveau statut de Mayotte qui pourrait être mis en place à l'issue de la consultation, grâce à l'adoption d'un projet de loi élaboré sur la base des grandes orientations de l'accord approuvé par les Mahorais. Il a expliqué que Mayotte resterait une collectivité territoriale sui generis dans le cadre de l'article 72 de la Constitution, qui se verrait qualifiée de " collectivité départementale ", et resterait régie par le principe de la spécialité législative, car l'écart des niveaux de développement économique et social et le statut personnel de la quasi-totalité des Mahorais -régime de droit civil obéissant au droit coranique- excluaient une transformation immédiate de Mayotte en département d'outre-mer.

Il a cependant précisé qu'au cours d'une phase de transition, le statut de Mayotte serait progressivement rapproché du droit commun départemental issu de la décentralisation, notamment grâce au transfert de l'exécutif de la collectivité du préfet au président du conseil général, à une réforme des compétences du département et des communes, et à une rénovation de l'état civil et une clarification du statut de droit personnel, ajoutant que les crédits inscrits dans le cadre du contrat de plan permettraient de financer les efforts de rattrapage économique et social nécessaires.

Il a enfin précisé que l'accord soumis à la consultation fixait une " clause de rendez-vous " en 2010, date à laquelle toutes les options d'évolution statutaire resteraient ouvertes, y compris une éventuelle transformation en département d'outre-mer (DOM), sous réserve toutefois d'une éventuelle évolution du statut de DOM.

Après avoir estimé que le projet de loi répondait au souci exprimé par le législateur en 1976 et en 1979 en permettant de consulter la population de Mayotte sur son avenir institutionnel, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que la consultation prévue par ce projet de loi ne constituait pas un référendum au sens de l'article 11 de la Constitution -l'ensemble de la population française n'étant pas appelée à y participer-, ni une consultation s'inscrivant dans le cadre du troisième alinéa de l'article 53 de la Constitution -la question posée ne portant pas sur une éventuelle accession à l'indépendance.

Il a d'ailleurs rappelé que l'article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales prévoyait la possibilité de consulter la population communale sur tout sujet d'intérêt municipal et qu'il existait un précédent de consultation de la population mahoraise sur le choix d'un statut, dont le principe avait été admis par une décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1975, précisant en outre que le Gouvernement réfléchissait actuellement à l'institution, dans les départements d'outre-mer, d'une procédure de consultation préalable des populations locales sur les changements statutaires.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a considéré que la consultation prévue par le projet de loi répondait aux obligations de clarté et de loyauté de la question posée, imposées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel aux termes de sa décision du 2 juin 1987 concernant une consultation de la population de Nouvelle-Calédonie. Il a en effet considéré qu'il n'y avait pas d'ambiguïté entre le statut de collectivité départementale et celui de département d'outre-mer, compte tenu du maintien du principe de spécialité législative, soulignant à nouveau qu'une transformation immédiate de Mayotte en département d'outre-mer aurait été incompatible avec le maintien d'un statut de droit civil particulier.

Enfin, le secrétaire d'Etat a présenté les différents articles du projet de loi qui précisent la formulation de la question posée aux électeurs de Mayotte, ainsi que les modalités de mise en oeuvre de la consultation, notamment en instituant une commission de contrôle des opérations électorales et en organisant la campagne radiotélévisée officielle. Il a conclu en déclarant que ce projet de loi marquait une nouvelle étape dans l'histoire de Mayotte.

A l'issue de cet exposé, M. José Balarello, rapporteur, après avoir évoqué la mission qu'il avait conduite au nom de la commission à Mayotte, a souligné qu'à la différence de la situation de la Nouvelle-Calédonie, les Mahorais souhaitaient quasi unanimement rester Français et obtenir le statut de département d'outre-mer. Il a demandé au secrétaire d'Etat pourquoi il n'avait pas souhaité mettre en oeuvre la consultation prévue par la loi de 1976 modifiée en 1979, toujours en vigueur.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a constaté que le législateur de l'époque s'était engagé à organiser une consultation faisant référence à une option en faveur du département d'outre-mer car cette dernière était alors souhaitée pour garantir l'ancrage de Mayotte au sein de la République française, mais qu'aucun Gouvernement n'avait mis en oeuvre cette consultation depuis lors, la transformation en département s'étant révélée juridiquement impraticable. Il a considéré qu'en dépit d'une profonde évolution de Mayotte depuis 25 ans, les spécificités de la société mahoraise rendaient inapplicable le texte de 1979, mais qu'il importait cependant d'organiser une consultation de la population locale conformément aux engagements pris par le Premier ministre et par le Président de la République. Il a en outre jugé préférable de soumettre à cette consultation les grandes orientations d'une réforme, plutôt qu'un projet de loi statutaire qui relevait du travail du législateur.

Après avoir rappelé que le statut de " collectivité départementale " s'inscrivait dans le prolongement des travaux de la commission présidée par le Préfet Bonnelle, le secrétaire d'Etat a souligné que le contexte international avait évolué favorablement, relevant que les propos tenus par le Président de la République au mois de décembre dernier en présence de représentants d'Etats étrangers n'avaient pas suscité de réaction sur place et qu'une équipe de football malgache s'était récemment rendue à Mayotte alors que, précédemment, les Mahorais n'avaient pas été admis à participer aux Jeux de l'Océan indien.

M. José Balarello, rapporteur, ayant demandé au secrétaire d'Etat des précisions sur le futur statut de " collectivité départementale " de Mayotte, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé qu'il s'agissait bien d'une collectivité territoriale sui generis s'inscrivant dans le cadre de l'article 72 de la Constitution, mais que l'adjectif " départementale " traduisait la volonté d'une évolution progressive vers le statut des conseils généraux nationaux, qui se traduirait notamment par la coïncidence des élections au conseil général de Mayotte et des élections cantonales en métropole, ainsi que par le transfert de l'exécutif du conseil général de Mayotte à son président.

Puis en réponse aux interrogations de M. José Balarello, rapporteur, sur les perspectives d'évolution du droit civil, et notamment du droit de la famille, des compétences des cadis et du régime foncier, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué qu'il présenterait le lendemain en Conseil des ministres deux ordonnances tendant à réformer l'état civil de Mayotte afin de l'inscrire dans le cadre de notre législation républicaine, que la justice cadiale serait recentrée sur des fonctions de médiation et que les crédits inscrits dans le contrat de plan permettraient de financer le début de l'élaboration du cadastre. S'agissant du statut personnel, il a déclaré que la jeune génération mahoraise souhaitait un rapprochement avec le droit civil applicable en métropole, mais qu'il était difficile de préciser dans quels délais cette évolution pourrait intervenir.

Soulignant que contrairement aux élus des Antilles et de la Guyane, les élus mahorais ne semblaient pas favorables au développement de la coopération régionale, M. José Balarello, rapporteur, a interrogé le secrétaire d'Etat sur l'étendue des compétences susceptibles d'être conférées à la nouvelle collectivité départementale dans ce domaine.

En réponse, M. Jean-Jack Queyranne a relevé qu'il s'agissait là d'une question très sensible en raison des problèmes liés à l'immigration clandestine à Mayotte, notant que sur 6.200 accouchements effectués à l'hôpital de Mayotte en 1999, 3.000 seulement concernaient des femmes mahoraises. Il a cependant estimé que Mayotte ne pourrait pas rester refermée sur elle-même et devrait jouer un rôle dans la zone géographique en matière économique, culturelle et sanitaire, tout en soulignant les difficultés liées à la situation politique actuelle des Comores et à ses conséquences, notamment dans le domaine sanitaire. Il a en outre constaté que les jeunes Mahorais se montraient favorables à une meilleure insertion de la collectivité dans son environnement régional.

M. José Balarello, rapporteur, a souhaité que des négociations communautaires soient engagées afin de permettre à Mayotte de bénéficier des fonds structurels européens.

A ce sujet, M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur le point de savoir si les départements d'outre-mer pourraient conserver le bénéfice des fonds structurels européens dans l'hypothèse d'une transformation de leur statut.

Après avoir rappelé que sept régions ultrapériphériques -dont les quatre départements d'outre-mer français- avaient actuellement accès aux fonds structurels européens, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a souligné que l'éligibilité aux fonds structurels européens nécessitait une mise en conformité avec le droit communautaire, notamment en matière de droits de douane, relevant par ailleurs que la Convention européenne des droits de l'homme n'était pas applicable à Mayotte. Il a ajouté qu'il avait appelé l'attention de la Commission européenne sur la nécessité de tenir compte du retard de développement économique de Mayotte pour l'attribution des aides qui lui sont attribuées dans le cadre de son statut de PTOM (pays et territoires d'outre-mer) associé à l'Union européenne.

M. José Balarello, rapporteur, a émis le voeu que la recherche d'un accord puisse être poursuivie sur la formulation de la question à poser aux Mahorais, afin de trouver une solution acceptable par tous les représentants des différentes formations politiques mahoraises, soulignant qu'une division des Mahorais lors de la consultation sur l'évolution du statut risquerait d'être mal comprise au sein des instances internationales et parmi les partenaires européens de la France. En conséquence, il a demandé à M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, si l'on ne pourrait pas envisager de compléter la question posée aux Mahorais en faisant référence à la perspective du vote en 2010 d'un projet de loi fixant, dans le cadre de la République, le statut définitif de Mayotte.

M. Daniel Hoeffel s'est demandé si les traditions ancestrales ne constituaient pas un facteur de stabilité à Mayotte et si une évolution du droit de la famille, du droit successoral et du rôle des cadis vers un alignement sur le droit commun ne comporterait pas un risque de déstabilisation de la société mahoraise.

M. Jacques Larché, président, a fait part de son scepticisme quant à la possibilité d'appliquer l'ensemble du droit métropolitain à Mayotte.

Après avoir rappelé le combat mené par les élus mahorais pour rester Français, M. Jean-Jacques Hyest a constaté l'impossibilité d'une transformation immédiate de Mayotte en département compte tenu de ses spécificités et a estimé que le statut de collectivité départementale constituerait un progrès. Il a interrogé M. Jean-Jack Queyranne sur le problème de la maîtrise des flux migratoires, considérant qu'une réflexion devrait être menée en vue de développer la coopération régionale afin de réduire la pression migratoire sur Mayotte.

M. Lucien Lanier a estimé que la mise en place d'un département à Mayotte constituait une vue de l'esprit, soulignant par ailleurs qu'elle aurait un coût très élevé. Il a fait part de son intérêt pour un statut transitoire permettant des évolutions ultérieures.

M. Michel Duffour s'est félicité des initiatives prises par M. Jean-Jack Queyranne en faveur de Mayotte dès le mois de novembre 1997. Après avoir précisé qu'il avait rencontré des interlocuteurs mahorais ouverts à la perspective d'une meilleure insertion dans l'environnement régional, il s'est interrogé sur les raisons qui avaient amené certains élus mahorais à s'opposer au principe de l'organisation d'une nouvelle consultation de la population en 2010.

Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a tout d'abord rappelé que le statut personnel était garanti par l'article 75 de la Constitution, et qu'il faudrait envisager une évolution progressive vers le statut de droit commun.

Au sujet de la maîtrise des flux migratoires, il a précisé qu'une ordonnance serait prochainement prise afin de moderniser le droit applicable à Mayotte en la matière, qui résultait de textes très anciens datant du XIX ^è siècle. Il a approuvé l'idée d'un développement des actions de coopération régionale dans ce domaine, tout en soulignant de nouveau les difficultés liées à la situation actuelle des Comores, notamment dans le domaine sanitaire.

Il a estimé que la question de l'enracinement de Mayotte dans la République ne se posait plus aujourd'hui et qu'il convenait de faire évoluer progressivement son statut en tenant compte des spécificités locales.

Après avoir constaté que certains signataires de l'accord sur l'avenir de Mayotte n'avaient pas souhaité qu'une nouvelle consultation de la population mahoraise soit organisée dans dix ans, il a souligné que celle-ci n'était pas exclue, mais qu'il serait légitime que le conseil général prenne l'initiative d'une évolution statutaire.

Considérant qu'un consensus serait bien entendu souhaitable, le secrétaire d'Etat s'est déclaré prêt à réaffirmer que le choix du département resterait possible, tout en estimant qu'il ne serait pas opportun de l'inscrire dans la loi. Il a en outre fait part de ses réserves sur la constitutionnalité d'une disposition qui prévoirait l'obligation de légiférer à nouveau sur ce sujet en 2010.