Projet de loi relatif à l'organisation et à la promotion d'activités physiques et sportives

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(article premier de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)

Principes généraux de l'organisation
et de la promotion des activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article premier de la loi de 1984, sans en changer substantiellement le contenu, ni la portée, essentiellement déclarative.

On notera cependant que cette nouvelle rédaction ne reprend pas les dispositions du premier alinéa du texte en vigueur qui affirmaient que la pratique des activités physiques et sportives constitue un droit pour chacun, quels que soient son sexe, son âge, ses capacités ou sa condition sociale, ce que l'on peut regretter, car ces dispositions étaient pratiquement les seules de l'article susceptibles, en tant qu'elles affirmaient un droit, d'avoir une portée juridique -ce qui est peut-être la raison de leur suppression.

On peut également regretter la disparition du dernier alinéa du texte en vigueur, qui n'avait certes quant à lui aucune portée normative, mais qui avait le mérite de souligner la nécessité de mesures permettant de faciliter l'exercice du bénévolat -qui est, comme votre rapporteur l'a déjà mentionné, un des grands oubliés du projet de loi.

Pour le reste, la nouvelle rédaction de l'article premier modifie quelque peu l'ordre des alinéas, mais n'innove pas :

- elle affirme, au premier alinéa , l'importance des activités physiques et sportives, " élément essentiel de l'éducation, de la culture et de la vie sociale " , et proclame, au dernier alinéa , le caractère " d'intérêt général " de leur promotion et de leur développement ;

- elle identifie, aux deuxième et troisième alinéas , les acteurs de la politique de promotion et de développement des activités physiques et sportives (qui restent l'Etat, les collectivités territoriales, les associations et les fédérations sportives, les entreprises et leurs institutions sociales) et ceux du développement de sport de haut niveau (l'Etat et les associations sportives avec le concours des collectivités territoriales et des entreprises " intéressées " -qui ne sont pas, comme on pourrait le croire, les sponsors , mais les entreprises qui accueillent des sportifs de haut niveau) ;

- elle reprend, au quatrième alinéa , les dispositions du deuxième alinéa du texte en vigueur relatives au rôle de l'Etat en matière d'enseignement de l'éducation physique et sportive, et réaffirme que l'Etat " assure ou contrôle, en liaison avec toutes les parties intéressées, l'organisation des formations conduisant aux différentes professions des activités physiques et sportives, et la délivrance des diplômes correspondants ", dispositions qui ne devraient toutefois plus avoir la portée qu'elles ont actuellement ;

- elle mentionne, à l'avant-dernier alinéa , la participation des fédérations agréées à la mise en oeuvre de missions de service public " relatives au développement et à la démocratisation des activités physiques et sportives ", la référence à cette mission de service public étant en revanche absente dans l'article du projet de loi relatif aux fédérations agréées.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a regroupé au premier alinéa de l'article les dispositions de ses premier et dernier alinéas, et qualifié, plus raisonnablement, les activités physiques et sportives d'élément " important " de l'éducation, de la culture, de l'intégration et de la vie sociale.

Elle a par ailleurs, aux deuxième et troisième alinéas, complété la mention des collectivités territoriales par celle de leurs groupements.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
(article 4 de la loi du 16 juillet 1984)

L'éducation physique et sportive
dans l'enseignement pré-élémentaire et scolaire

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 4 de la loi de 1984 traite, sur un mode essentiellement descriptif, de l'éducation physique et sportive dans l'enseignement pré-élémentaire et scolaire.

L'article 2 du projet de loi, outre qu'il substitue, au premier alinéa de l'article, le terme " d'école élémentaire " à celui " d'école primaire " (mais oublie que l'enseignement technique est, depuis la loi Carraz de 1985, devenu l'enseignement technologique et professionnel) n'apporte des modifications -de portée limitée- qu'au 1° de l'article 4, relatif à l'enseignement pré-élémentaire et élémentaire ;

- la référence aux " instituteurs et institutrices " (dont on notera au passage le caractère irréprochablement paritaire) est remplacée par une référence aux enseignants du premier degré, pour tenir compte de la mise en extinction du corps des instituteurs, progressivement remplacés par les professeurs des écoles ;

- la possibilité pour les enseignants du premier degré, prévue par le texte de 1984, d'acquérir une " qualification dominante " en éducation physique et sportive est remplacée par l'obligation d'acquérir " une qualification " dans la même matière.

Si la rédaction de 1984 n'était pas très heureuse et de portée imprécise (à quoi devait correspondre cette " qualification " ?), celle qui est proposée n'est pas meilleure, ni plus claire.

La possibilité d'acquisition d'une " qualification dominante " avait été inscrite en 1984 dans la loi pour exprimer le souhait que des enseignants puissent être plus spécialement chargés d'organiser les activités physiques et sportives dans les écoles, voire dans le cadre d'activités périscolaires. Le même souhait avait été formulé à la même époque pour l'enseignement des arts plastiques. Cette idée, au demeurant peu compatible avec la vocation polyvalente des enseignants du premier degré, comme avec l'organisation de l'enseignement pré-élémentaire et élémentaire, ne s'est jamais traduite dans les faits.

Quant à la portée de l'obligation faite aux enseignants du premier degré d'acquérir une " qualification " en éducation physique et sportive, elle est d'autant plus imprécise que cette " qualification " ne ferait apparemment l'objet d'aucune certification ;

- enfin, la dernière phrase du 1° est modifiée essentiellement pour préciser que les intervenants extérieurs devront bénéficier d'une " qualification définie par l'Etat " -par coordination avec le texte proposé par l'article 32 du projet de loi.

II. Position de l'Assemblée nationale

Choisissant de ne pas choisir entre l'imprécision du texte en vigueur et celle du texte proposé par le projet de loi, l'Assemblée nationale a prévu que les enseignants du premier degré devraient acquérir " une qualification pouvant être dominante " en éducation physique et sportive.

Elle a d'autre part décidé que les intervenants extérieurs n'assisteraient plus l'équipe pédagogique " à sa demande " mais " avec son accord ", afin de préserver l'initiative des collectivités territoriales qui rémunèrent les intervenants extérieurs.

III. Position de la commission

Il paraît fort probable que l'article 2 du projet de loi ne changera absolument rien -qu'on le regrette ou non- aux conditions de formation en éducation physique et sportive des professeurs des écoles ni à l'enseignement de l'éducation physique et sportive dans l'enseignement élémentaire, qui ne sont pas principalement régis par la loi de 1984...

On peut donc s'interroger sur la nécessité de modifier l'article 4 de cette loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3
(article 5 de la loi du 16 juillet 1984)

Conventions relatives à l'utilisation des équipements sportifs universitaires par les collectivités territoriales et
les fédérations ou associations sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article insère dans l'article 5 de la loi de 1984, relatif à la pratique des activités physiques et sportives dans l'enseignement supérieur, une disposition prévoyant que les établissements d'enseignement supérieur pourront passer avec les collectivités territoriales, et les associations ou fédérations (qui sont des associations) sportives, des conventions " autorisant l'accès " à leurs installations sportives.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété la mention des collectivités territoriales par celle de leurs groupements.

III. Position de la commission

Cet article n'a aucune portée, les personnes morales citées ayant naturellement toute capacité pour passer entre elles de semblables conventions -et certaines en ayant déjà passées.

Il aurait pour objet d'inciter les universités à favoriser une meilleure utilisation de leurs installations sportives, et les collectivités locales à investir dans ces installations. Compte tenu, d'une part, de la grande misère des installations sportives universitaires ^{8 ( * )} et, d'autre part, de la gêne financière des collectivités territoriales, déjà largement sollicitées de partager la compétence en principe étatique en matière de constructions universitaires, cette incitation risque fort de n'avoir que des effets limités.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 bis
(article 5-1 (nouveau) de la loi du 16 juillet 1984)

Conventions relatives à l'utilisation par les groupements sportifs
des équipements sportifs des collectivités territoriales

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel prévoit que les collectivités territoriales -leurs groupements ont cette fois été oubliés- doivent passer des conventions avec les groupements sportifs pour la mise à la disposition de ces groupements de leurs équipements sportifs et que ces conventions doivent comporter " des dispositions permettant à la collectivité d'assurer la préservation de son patrimoine, notamment en cas d'intempéries ".

Ces dispositions, qui laissent perplexes quant à l'opinion qu'elles peuvent traduire de la capacité des élus locaux à gérer leur domaine public, seraient destinées à leur permettre d'interdire d'utiliser les pelouses des stades lorsqu'elles sont impraticables. On observera que rien n'empêche les collectivités propriétaires de fixer par convention les conditions d'utilisation de leurs équipements, ni de mettre à la charge des utilisateurs les dégradations qui résulteraient du non-respect de ces conditions.

II. Position de la commission

Votre commission ne considère pas que les élus locaux aient besoin qu'on leur rappelle leur droit -et leur devoir- de veiller au bon usage des équipements appartenant aux collectivités territoriales.

Elle souligne d'autre part que la mise à disposition par un groupement sportif d'un équipement public ne peut résulter que d'une convention, faute de quoi le groupement sportif ne peut être considéré que comme un occupant sans titre.

Elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 4
(article 6 de la loi du 16 juillet 1984)

Éducation physique et sportive des élèves et des étudiants handicapés

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 6 de la loi de 1984, relatif à l'adaptation de l'enseignement de l'éducation physique et sportive aux besoins particuliers des élèves et des étudiants handicapés.

• Le premier alinéa du texte proposé prévoit que l'organisation et les programmes de l'EPS dans les établissements d'enseignement et de formation " tiennent compte des spécificités liées aux différentes formes de handicaps physiques et mentaux ", ce qui n'est pas une formulation très heureuse.

•  L e second alinéa impose aux éducateurs et aux enseignants de faciliter par une pédagogie différenciée l'accès des jeunes handicapés à la pratique régulière d'activités physiques et sportives .

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a amélioré la formulation de cet article en supprimant la référence aux handicaps " physiques ou mentaux " et en substituant l'expression de pédagogie " adaptée " à celle de pédagogie " différenciée ".

Sur le fond, elle a rétabli, au premier alinéa, la référence aux centres spécialisés et elle a complété l'article par un alinéa nouveau prévoyant de donner aux enseignants et aux éducateurs sportifs une formation spécifique aux différentes formes de handicap.

III. Position de la commission

Votre commission approuve totalement l'inspiration de cet article. Il convient cependant de souligner que l'égal accès des handicapés à la pratique sportive est avant tout affaire de moyens, et que d'énormes efforts restent notamment à accomplir pour leur garantir l'accès, dans les établissements scolaires et de formation, à un enseignement adapté des activités physiques et sportives, sans parler des activités extra ou péri-scolaires.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5
(article 8 de la loi du 16 juillet 1984)

Promotion du fonctionnement démocratique et de la parité hommes-femmes au sein des associations sportives agréées

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 8 de la loi de 1984 subordonne l'octroi des aides de l'Etat aux groupements sportifs à leur agrément, et renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les conditions de l'octroi et du retrait de cet agrément.

Ces conditions ont été fixées par un décret du 13 février 1985, qui impose en particulier aux associations sollicitant l'agrément :

- d'assurer en leur sein la liberté d'opinion et les droits de la défense, de s'interdire toute discrimination illégale et de veiller au respect des règles déontologiques du sport ;

- de respecter les règles d'encadrement, d'hygiène et de sécurité applicables à leur discipline ;

- et enfin, d'être affiliées à une fédération agréée...

Empiétant sur le domaine d'intervention de ce décret, l'article 5 du projet de loi prévoit que l'agrément est " notamment " fondé sur " l'existence de dispositions statutaires " -on regrettera que seule leur existence soit exigée, et non leur respect- " garantissant le fonctionnement démocratique de l'association et la transparence de sa gestion, et permettant d'assurer l'égal accès des femmes et des hommes à leurs instances dirigeantes ".

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement " rédactionnel " de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales prévoyant que les dispositions statutaires devaient " garantir l'égal accès " des femmes et des hommes à leurs instances dirigeantes.

Les débats n'ont donné aucune indication sur la teneur des dispositions statutaires qui pourraient être prévues -que ce soit pour garantir l'égalité des sexes ou la transparence de la gestion des associations.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6
(article 10 de la loi du 16 juillet 1984)

Conséquences de la non création de la confédération
du sport scolaire et universitaire

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 10 de la loi de 1984 prévoyait la création d'une confédération regroupant les fédérations et les unions sportives scolaires et universitaires, et dont les statuts devaient être approuvés par décret en Conseil d'Etat .

Ces dispositions n'ayant jamais été appliquées, l'article 6 du projet de loi en tire les conséquences en les supprimant.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a également adopté cet article sans modification.

Article 7
(article 15-2 de la loi du 16 juillet 1984)

Réglementation de la profession d'intermédiaire sportif

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une refonte complète du dispositif prévu par l'article 15-2 de la loi de 1984, inséré par la loi du 13 juillet 1992 et qui tendait à assurer le contrôle des intermédiaires sportifs et à moraliser leur activité.

Le dispositif proposé, dont la cohérence et l'efficacité apparaissent douteuses, se caractérise par le transfert aux fédérations sportives de pouvoirs de contrôle bien étrangers à leur mission et à leurs compétences, et dont il apparaît difficilement concevable qu'ils puissent être exercés par des personnes privées.

• Le paragraphe I de l'article reprend, en son premier alinéa, la définition en vigueur de l'activité d'intermédiaire sportif, " consistant à mettre en rapport à titre occasionnel ou habituel, contre rémunération, les parties intéressées à la conclusion d'un contrat par lequel un sportif loue ses services ou s'engage à participer contre rémunération à une ou plusieurs manifestations sportives ".

Cette définition apparaît un peu contradictoire avec le reste de l'article, qui ne s'applique qu'aux agents mandatés par des sportifs, et exclut totalement la possibilité qu'un intermédiaire puisse participer à la négociation d'un contrat pour le compte d'un club. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce parti pris s'expliquerait par le fait que les personnes qui peuvent, pour le compte des clubs, proposer des contrats à des sportifs sont en fait leurs employés et non des agents extérieurs mandatés par eux.

C'est sans doute ce qui se passe dans la plupart des cas, mais cela n'exclut pour autant nullement la possibilité qu'un club fasse appel à un intermédiaire extérieur, et un intervenant dans le débat à l'Assemblée nationale, M. Alain Néri , évoquait à juste raison les cas où de jeunes joueurs vulnérables se voient imputer le paiement de la prestation de l'agent engagé par un club pour les y faire venir, ajoutant que le " caractère inique de certains contrats de jeunes joueurs " était bien connu.

Toujours selon le ministère de la jeunesse et des sports, de telles pratiques seraient rendues impossibles par les dispositions du texte exigeant que l'agent d'un joueur soit mandaté par ce dernier : mais un agent proposant un contrat à un jeune joueur aura-t-il beaucoup de difficultés à obtenir un mandat de ce dernier ?

En revanche, le premier alinéa supprime l'obligation de déclaration préalable des intermédiaires à l'autorité administrative. En l'absence de cette obligation, dont on notera qu'elle pouvait être imposée à tous les intermédiaires, qu'ils exercent à titre occasionnel ou permanent, y compris aux ressortissants européens non établis en France, on peut se demander comment on vérifiera que les intéressés remplissent les conditions de moralité et respectent les incompatibilités professionnelles imposées par la loi. On privera aussi les personnes à qui un agent propose ses services d'un moyen simple de s'assurer -en demandant la production du récépissé de cette déclaration- qu'ils ont affaire à un professionnel présentant les garanties exigées.

Le premier paragraphe précise également la définition des professions incompatibles avec l'activité d'intermédiaire, que le texte de 1992 avait renvoyée à un décret (décret n° 93-393 du 18 mars 1993). Ses alinéas 1°, 2° et 3° reprennent mot pour mot les dispositions de ce décret, qui mentionne les fonctions de dirigeant de groupements sportifs employant des sportifs professionnels, ou de fédérations agréées, ainsi que les personnes ayant " dans l'année écoulée " représenté à quelque titre que ce soit un groupement sportif employant des sportifs professionnels.

La portée de cette dernière disposition est assez imprécise, et n'a guère pu être éclairée par une quelconque jurisprudence, ce décret n'ayant jamais été appliqué -et étant même, dans certains cas, ouvertement bafoué.

On notera que les incompatibilités prévues ne s'étendent pas aux entraîneurs des clubs sportifs, ce qui constitue une regrettable lacune.

•  Le paragraphe II de l'article prévoit en son premier alinéa que le contrat par lequel un sportif loue ses services ne peut être conclu que par lui-même ou par un mandataire " disposant d'un mandat exprès et écrit ".

Cette disposition interdit en fait à un sportif mineur d'exercer une activité sportive contre rémunération puisqu'elle exclut expressément que le contrat correspondant, ou le contrat de mandat, puisse être conclu par son représentant légal. Ce qui ne serait guère réaliste, comme votre rapporteur l'avait noté à l'occasion de la discussion de la loi du 28 décembre 1999, et ce qui n'est, par ailleurs, sans doute pas l'objectif recherché par les auteurs du projet de loi.

Cet alinéa prévoit également, comme le texte en vigueur, que la rémunération du mandataire ne peut excéder 10 % du montant de la rémunération du sportif à peine de nullité du mandat : le texte en vigueur était cependant plus efficace, puisqu'il précisait qu'une convention ne respectant pas ce " plafond " était réputée nulle et non écrite, cette disposition étant d'ordre public.

Le second alinéa du même paragraphe prévoit qu' " au titre de la délégation de pouvoir qui leur est concédée ", les fédérations délégataires peuvent se faire communiquer les contrats " visés au premier alinéa " c'est-à-dire les contrats signés par les sportifs ou par leurs mandataires.

On voit mal en quoi ce droit de communication se rattache à la délégation -qui n'est pas à proprement parler une délégation de pouvoir- qu'elles reçoivent du ministre pour l'organisation de certaines compétitions.

On ne voit pas non plus ce qu'elles pourront faire à la suite de cette communication. Elles n'ont en effet aucun pouvoir pour vérifier si le mandataire -si mandataire il y a- exerce légalement. Elles n'ont non plus aucune capacité pour agir pour la défense des intérêts du sportif, défense que celui-ci est libre de confier à la personne de son choix, ou de l'intérêt de la discipline -au demeurant difficile à définir.

• Le paragraphe III interdit à un mineur " même représenté par ses représentants légaux " de " faire l'objet de l'activité d'un intermédiaire " , ce qui doit vouloir dire qu'un intermédiaire ne peut être le mandataire d'un mineur, et prévoit la nullité de tout mandat conclu pour le compte d'un mineur. Ces dispositions n'ajoutent rien à celles du premier alinéa du paragraphe II, et sont tout aussi contradictoires avec celles de l'article 15-3 inséré dans la loi de 1984 par la loi du 28 décembre 1999, qui n'interdit pas à un intermédiaire d'intervenir dans la conclusion d'un contrat portant sur l'activité sportive d'un mineur, mais seulement d'être rémunéré pour cela.

• Le paragraphe IV énumère les condamnations interdisant aux personnes qui en ont été l'objet l'exercice de l'activité d'intermédiaire sportif.

Cette énumération remplace la référence faite par le texte en vigueur aux incapacités professionnelles résultant de la loi du 30 août 1947 relative à l'assainissement des professions commerciales et industrielles et de l'article 1750 du code des impôts -cette dernière référence étant toutefois conservée.

Il n'est pas contestable que la loi de 1947 est à certains égards bien désuète et peu lisible compte tenu de l'évolution et des refontes des lois pénales intervenues depuis son entrée en vigueur. Aussi ne peut-on qu'approuver qu'il soit proposé de lui substituer un " choix " d'incapacités mieux adapté pour définir les garanties de moralité que l'on peut exiger des intermédiaires sportifs.

On pourrait cependant se demander si le principe même de telles incapacités n'a pas été remis en cause par le Conseil constitutionnel, qui a décidé, à propos de l'incapacité d'exercice d'une fonction élective applicable de plein droit aux personnes physiques à l'égard desquelles a été prononcée la faillite personnelle, une mesure d'interdiction ou la liquidation judiciaire, que le principe de nécessité des peines implique qu'une telle incapacité " ne peut être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l'espèce ", la circonstance que l'intéressé puisse être ultérieurement relevé de cette incapacité ne suffisant pas à assurer le respect de ce principe (décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999).

Quoi qu'il en soit, le projet de loi propose d'interdire d'exercer l'activité d'intermédiaire sportif aux personnes ayant fait l'objet d'une condamnation figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire pour crime, trafic de stupéfiants, escroquerie, extorsion et chantage, abus de confiance, infraction à la loi sur le dopage ou fraude fiscale.

Le dernier alinéa du paragraphe V punit d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende le fait d'exercer l'activité d'intermédiaire en violation de ces incapacités professionnelles.

Le fait d'exercer cette activité en violation des incompatibilités professionnelles édictées au paragraphe I n'est en revanche constitutif d'aucune infraction.

Enfin, est aussi passible des peines prévues à cet alinéa le fait d'exercer l'activité d'intermédiaire en violation d'une interdiction d'exercer prononcée par le ministre chargé des sports, ce qui est un peu étonnant, car aucune disposition du texte ne prévoit une telle sanction administrative, ni les conditions dans lesquelles elle pourrait être prononcée.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article une série d'amendements qui ne renforcent pas, il faut l'admettre, la cohérence juridique du dispositif en n'hésitant pas à confier aux fédérations sportives des pouvoirs de police administrative manifestement insusceptibles de se rattacher à la mission de service public à laquelle elles peuvent être appelées à participer, et qui constitueraient par ailleurs le premier exemple de délégation à une personne privée du pouvoir d'autoriser ou d'interdire l'accès à une profession commerciale.

Le moins étonnant n'est pas que la quasi-totalité des amendements adoptés aient été approuvés par le gouvernement.

• L'Assemblée nationale a complété le paragraphe I par deux alinéas nouveaux :

- le premier soumet l'exercice de la profession d'intermédiaire sportif à une autorisation délivrée pour trois ans par " chacune des fédérations " -y compris, apparemment, celles qui ne seraient ni agréées ni délégataires. Il est cependant prévu que le refus de délivrance ou de renouvellement de l'autorisation pourrait faire l'objet d'un recours auprès du ministre. Cette disposition peut paraître, en elle-même, rassurante, mais elle ne s'inscrit pas non plus dans une logique juridique très claire puisqu'elle s'analyserait, en somme, comme un recours hiérarchique ;

- le second prévoit que toute personne physique ou morale établie hors de France et qui souhaite " mener une transaction " sur le territoire national doit mandater un agent détenteur de l'autorisation de la fédération compétente : les principes du droit communautaire ne sont, on le voit, pas davantage ménagés que ceux du droit national...

•  Au paragraphe II de l'article, l'Assemblée nationale a ajouté de nouvelles dispositions tendant :

- à prévoir qu'au cours d'une même saison sportive " seul le premier transfert d'un joueur peut ouvrir droit à commission pour un agent ". Cette mesure traduit le souci, que l'on ne peut que partager, de limiter les transferts, dont il convient cependant de rappeler qu'ils sont condamnables dans leur principe et non à raison de leur fréquence. On peut penser aussi que la mesure proposée ne s'appliquerait en fait qu'aux transferts entre clubs français et qu'elle serait donc d'une efficacité limitée -et d'une équité discutable, car il est aussi un peu facile de désigner les intermédiaires comme les seuls responsables de toutes les dérives mercantiles du " sport business " et en particulier de l'assimilation des sportifs à des marchandises ;

- à préciser que les frais relatifs à la prestation de " l'agent " sont à la charge exclusive du mandant ;

- à rendre obligatoire la communication aux fédérations des contrats et, pour faire bonne mesure, des mandats (qui sont aussi des contrats) et à faire obligation aux fédérations de sanctionner la non communication de ces contrats. Cette dernière disposition soulève un certain nombre de questions, outre celles relatives à la notion de " sanction obligatoire " : sur qui pèsera l'obligation de transmission des contrats ? sur les sportifs ? sur les mandataires ? sur les clubs ? sur les trois ? Quel sera le fondement de ce pouvoir de sanction et la nature des sanctions ? Quelles seront les sanctions applicables ?

•  Le paragraphe III a été supprimé.

•  Au paragraphe IV , l'Assemblée nationale a étendu les incapacités professionnelles prévues au paragraphe IV aux personnes ayant fait l'objet de toute condamnation figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire, y compris, par conséquent, des condamnations pour contravention de 5 ^e classe, et quelle que soit la nature de l'infraction commise, ce qui paraît nettement excessif. En outre, cette mesure, dans le cadre d'un dispositif confiant aux fédérations le pouvoir d'autoriser l'exercice de la profession d'intermédiaire sportif, rendrait nécessaire d'autoriser la communication aux fédérations sportives du bulletin n° 2, qui n'est actuellement accessible qu'à des autorités administratives...

On notera par ailleurs que, tout en ayant prévu au paragraphe I de soumettre à autorisation l'exercice de l'activité d'intermédiaire sportif, l'Assemblée nationale n'a prévu aucune sanction en cas d'exercice non autorisé de cette activité .

III. Position de la commission

On pourrait être tenté de sourire du singulier dispositif proposé pour l'article 15-2, et de ses multiples incohérences.

Il s'agit cependant d'une affaire sérieuse, et qui pose -tout aussi sérieusement- le problème de la capacité de l'administration de la jeunesse et des sports à la traiter.

Il est en effet inquiétant qu'après avoir été incapable d'appliquer et de faire respecter un simple régime déclaratif qui lui donnait cependant des moyens efficaces -à condition qu'il veuille bien les utiliser- pour contrôler les personnes faisant profession d'intermédiaires et sanctionner l'exercice illégal de cette activité, le gouvernement envisage aujourd'hui avec autant de légèreté de se décharger de ses pouvoirs de contrôle et de police administrative sur des associations qui n'ont aucune vocation à les exercer, qui n'ont pas non plus les moyens de le faire et qui, comme il ressort du rapport d'enquête sur les centres de formation, ne semblent pas toujours très vigilantes sur les conditions de recrutement des sportifs...

Votre commission ne peut en tout cas, pour sa part, adhérer à un dispositif qui lui paraît peu fait pour répondre aux problèmes posés par la profession d'intermédiaire sportif, et qui se contente pour l'essentiel d'entériner un état de fait qui a prospéré au mépris de la loi.

Elle vous propose donc d'adopter à cet article un amendement instituant un régime de licence inspiré de celui des agents du spectacle, et dont le gouvernement devra, dans un délai de trois ans, présenter au Parlement un bilan d'application , cette dernière disposition étant destinée à éviter que, comme celui adopté en 1992, ce nouveau dispositif de contrôle de la profession d'intermédiaire sportif demeure lettre morte.

• Le paragraphe I du texte proposé prévoit que l'exercice de l'activité d'intermédiaire sportif soit subordonné à la possession d'une licence d'agent sportif délivrée par arrêté conjoint des ministres chargés du travail et des sports. Le placement des sportifs constituant une dérogation au principe du monopole public du placement, il est en effet normal que le ministère chargé du travail soit au moins associé à cette procédure dérogatoire : rappelons que c'est le ministre chargé du travail, et non celui chargé de la culture, qui contrôle l'activité des agents artistiques.

Il renvoie à un décret les modalités d'octroi, de renouvellement et de retrait de la licence.

• Le paragraphe II prévoit les incapacités et incompatibilités professionnelles. Il étend les secondes aux fonctions d'encadrement sportif et aux dirigeants de sociétés organisant des manifestations sportives. Il prévoit aussi que les unes et les autres s'appliquent aux préposés des agents sportifs, et aux dirigeants ou associés des personnes morales titulaires d'une licence d'agent sportif.

Quant aux ressortissants européens, ils seront, s'ils sont établis en France, soumis à l'obligation de licence. Dans le cas contraire, ils seront, s'ils exercent en France dans le cadre de la libre prestation de services, tenus au respect des exigences de moralité prévues par le texte, ce qui n'est pas contraire aux exigences du droit communautaire et permettra de les soumettre à un régime de déclaration.

• Le paragraphe III prévoit qu'un agent sportif ne peut intervenir que pour le compte d'une des parties au même contrat, dont il est le mandataire et qui peut seule le rémunérer, dans la limite de 10 % du montant du contrat, toute convention contraire étant, comme dans le texte en vigueur, réputée nulle et non écrite.

• Le paragraphe IV prévoit les pénalités applicables d'exercice sans licence, ou en méconnaissance d'une incompatibilité ou d'une incapacité prévue au paragraphe II.

Article 8
(article 16 de la loi du 16 juillet 1984)

Fédérations sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction revue et augmentée de l'article 16 de la loi de 1984. La " révision " ne correspond pas toujours à une amélioration ni à une clarification, et l'utilité et l'intérêt des " augmentations " apparaissent discutables.

• Le paragraphe I de l'article reprend les dispositions en vigueur relatives à la typologie et à la tutelle des fédérations sportives, avec plusieurs modifications :

- les fédérations -unisport, multisports, affinitaires, scolaires ou universitaires- ne " regrouperaient " plus désormais que des associations sportives et des licenciés individuels à l'exclusion, contrairement au texte en vigueur, des sociétés sportives (qui ne pouvaient, en 1984, être que des SAOS ou des SEMSL). Interrogé sur les motifs de cette exclusion, le ministère de la jeunesse et des sports a répondu à votre rapporteur qu'elle se justifiait par le fait que le texte de 1984 n'avait jamais été appliqué, et que les sociétés sportives n'avaient jamais en fait été affiliées aux fédérations. Information qu'il convient naturellement d'accueillir avec équanimité : qui peut encore s'étonner qu'une disposition de la loi de 1984 n'ait pas été appliquée ?

- En revanche, le premier alinéa de ce paragraphe prévoit que les fédérations peuvent " faire participer à la vie de la fédération " -ce qui ne veut pas dire grand-chose- " des sociétés commerciales ayant pour objet la pratique des activités physiques ", dans des conditions qui seraient fixées à la fois par leurs statuts et selon des modalités prévues par décret en Conseil d'Etat pris " après avis du CNOSF ".

Cette disposition très vague n'est en rien nécessaire, les fédérations ayant parfaitement le droit, au titre de la liberté associative, de " faire participer à leur vie " qui bon leur semble. Et s'il paraissait utile, pour les fédérations agréées ou délégataires, d'encadrer les modalités de cette participation, il suffirait de le prévoir dans les statuts-types, définis eux aussi par décret en Conseil d'Etat, auxquels leurs statuts doivent être conformes.

Le deuxième alinéa , qui reprend aussi le texte en vigueur, prévoit que les fédérations exercent leur activité en toute indépendance, ce qui n'exclut évidemment pas le contrôle des autorités de tutelle -ministre chargé de l'éducation ou ministre chargé des sports.

Enfin, le troisième alinéa du paragraphe I dispose que la possession d'une licence délivrée par une fédération sportive ouvre droit à participer au fonctionnement de celle-ci. Il ne s'agit là, ni plus ni moins, que du droit qui appartient à tout membre d'une association, mais il a été indiqué à votre rapporteur qu'il était utile de rappeler cette évidence. Ce qui, malheureusement, est sans doute vrai.

• La rédaction des dispositions du paragraphe II , relatif à la mission des fédérations agréées et aux exigences auxquelles elles doivent satisfaire en termes de statuts et de procédure disciplinaire, est peu satisfaisante et, somme toute, beaucoup moins claire que celle du texte en vigueur :

- il n'est pas fait mention de la mission de service public des fédérations agréées, qui avait pourtant davantage sa place à cet article qu'à l'article premier du projet de loi ;

- il est prévu que les statuts-types des fédérations agréées " comportent des dispositions tendant à ce que les fédérations assurent " leurs différentes missions. Cela ne paraît pas devoir être, pourtant, l'objet principal des statuts d'une association, dont on attend plutôt qu'ils déterminent les règles relatives à son organisation interne et à son fonctionnement.

- " L'exercice des pouvoirs disciplinaires " est mentionné dans l'énumération des missions propres aux fédérations agréées, en méconnaissance du fait que le pouvoir disciplinaire exercé par les fédérations agréées à l'égard de leurs membres n'est en rien une caractéristique propre à ces fédérations, ni l'accessoire de leur mission de service public : il relève simplement du pouvoir disciplinaire inhérent à l'organisation de toute association ^{9 ( * )} .

En revanche, il est très regrettable que le projet de loi se borne à indiquer que les fédérations agréées exercent ce pouvoir " dans le respect des principes généraux du droit " et ne leur impose plus, comme le texte actuel, d'adopter des règlements disciplinaires conformes à un règlement type défini par décret en Conseil d'Etat.

Cette disposition insérée par la loi de 1992 répondait à une nécessité mise en évidence par l'étude consacrée par le Conseil d'Etat, en 1990, à l'exercice par des fédérations de leur pouvoir disciplinaire, qui avait relevé qu'en dépit de la référence déjà faite par le texte de 1984 au respect des principes généraux du droit, " trop de décisions apparaissent placées au pire sous le signe de l'arbitraire et au mieux sous celui de l'approximation juridique ".

- L'énoncé des missions des fédérations agréées, présenté sous forme limitative, n'innove guère par rapport au texte de 1984, qu'il se contente de développer. Cet énoncé est toutefois complété par la mention du rôle des fédérations en matière de surveillance médicale de leurs licenciés mais cette mission particulière est également prévue aux articles 1 ^er , 9 et 12 de la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage.

• Le paragraphe III , qui concerne toutes les fédérations, agréées ou non, ainsi que les associations de jeunesse et d'éducation populaire agréées par le ministre chargé de la jeunesse, les " autorise " à mettre en place des " règles techniques adaptées ", " différentes de celles édictées pour l'organisation des compétitions " organisées par les fédérations délégataires, et ne mettent pas en cause la sécurité des " participants ".

Comme l'ont expliqué tour à tour le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales dans son rapport écrit, et la ministre en séance, il s'agirait de favoriser l'accès à la pratique sportive " sous toutes ses formes, c'est-à-dire de manière différente de ce qui est proposé par les fédérations délégataires actuelles ".

Il s'agit de permettre des pratiques nouvelles pour " favoriser l'apprentissage des disciplines dont elles sont inspirées ou encore pour les adapter aux configurations des terrains disponibles ou aux effectifs présents ", pratiques qui donnent naissance à des jeux nouveaux comme le " mini-basket " ou le " basket en liberté ", le " foot à 7 ", le mini-tennis, les jeux de plage inspirés du volley , du rugby ou du football...

Faut-il vraiment une loi pour autoriser qui que ce soit à inventer ou à modifier un jeu de ballon ? Commet-on un délit lorsqu'on oppose des équipes de sept footballeurs, que l'on installe un panier de basket-ball sur une plage ou que l'on organise, dans le cadre d'une fête locale ou d'une fête des écoles, une épreuve de course en sac ou une course de trottinettes ?

Le rapporteur de l'Assemblée nationale semble s'inquiéter -ou s'émerveiller, on ne sait trop- que certaines fédérations affinitaires aient osé créer, " sans attendre que le principe fasse l'objet d'une légalisation ", de nouvelles règles du jeu pour le football, " le carton blanc pour exclusion temporaire " et le " remplacement tournant ", ce qui, on en conviendra, ébranle les fondements de la civilisation et menace gravement l'ordre public...

Au risque d'être soupçonné de tendances anarchisantes, votre rapporteur ne voit pas en quoi il est nécessaire que de tels comportements soient autorisés par la loi, et encore moins en quoi ils portent atteinte aux disciplines dont ils sont nés, ou à la compétence exclusive des fédérations délégataires pour organiser les championnats départementaux, régionaux, nationaux, ou internationaux, pour édicter les règles techniques " officielles " des disciplines dans lesquelles sont organisées ces compétitions, pour former et sélectionner les sportifs qui y participent...

Il faut raison garder. Et il est permis de s'étonner aussi bien de l'attitude de certaines fédérations qui voudraient interdire à quiconque de pratiquer un sport sans respecter à la lettre toutes les règles techniques applicables aux compétitions officielles, que de la position de ceux qui estiment indispensable que le législateur se prononce sur le droit de jouer au football à sept.

•  Le paragraphe IV , qui revient, après cet intermède, aux compétences des fédérations agréées, prévoit en son premier alinéa que ces fédérations peuvent confier à des organes nationaux, régionaux ou départementaux une partie de leurs attributions " dans des conditions conformes " à leurs statuts-types : une disposition analogue figurait déjà dans la loi de 1984, et la rédaction que lui donne le projet de loi est reprise des statuts-types annexés au décret n° 85-236 du 13 février 1985.

Les deuxième et troisième alinéas prévoient qu'elles peuvent conclure, " au profit de leurs associations affiliées ou de certaines catégories d'entre elles ", et avec l'accord de celles-ci, tout " contrat d'intérêt collectif " relatif à des opérations d'achat ou de vente de produits ou de services.

Ces contrats ne peuvent être conclus sans appel préalable à la concurrence (mais quelle forme peut prendre cet appel à la concurrence dans le cas d'un contrat de vente ?) et leur durée est limitée à quatre ans.

Votre rapporteur ne voit pas l'utilité de mentionner dans la loi une telle possibilité, d'autant moins que cette mention législative ne vaudrait pas autorisation de pratiques anticoncurrentielles...

II. Position de l'Assemblée nationale

•  Au paragraphe I , l'Assemblée nationale a modifié la rédaction du premier alinéa pour permettre aux fédérations de " faire participer à leur vie " des " établissements qu'elles agréent ", cette définition étant censée inclure, à côté de sociétés sportives ou d'établissements sportifs commerciaux, des établissements municipaux : cette faculté, on l'a dit, existe sans texte, et l'on peut d'autre part juger peu satisfaisante cette référence à un " agrément " dont le sens et la portée n'apparaissent pas clairement et qui pourrait prêter à confusion.

Elle a -bizarrement- complété cet alinéa par une phrase soumettant à l'accord du ministre " la participation des fédérations au capital d'une société commerciale ". Cet amendement était motivé par le souci de mieux contrôler l'usage fait, directement ou indirectement, des subventions de l'Etat, la participation d'une fédération au capital d'une société commerciale se situant " aux confins de la loi de 1901 ".

Rappelons que la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association ne met pas l'acquisition de valeurs mobilières au nombre des opérations financières que les associations déclarées peuvent effectuer " sans aucune autorisation spéciale ", et permet aux associations déclarées d'utilité publique de détenir des valeurs mobilières, mais sous forme nominative " ou en valeurs admises par la Banque de France en garanties d'avances ".

•  Au paragraphe II , l'Assemblée nationale a rétabli la mention de la mission de service public à laquelle peuvent participer les fédérations agréées, et mis au nombre de leurs missions la représentation des sportifs pratiquants dans les instances dirigeantes, ainsi que " l'organisation, l'accessibilité de la pratique des activités arbitrales au sein de la discipline, notamment pour les jeunes ". Elle a enfin tenu à préciser que les fédérations agréées devaient assurer " l'accès de tous et toutes " à la pratique des activités sportives. (On regrettera que la formule " toutes et tous " n'ait pas plutôt été retenue).

•  Elle a transféré le paragraphe III après le paragraphe I sous forme d'un paragraphe I bis (nouveau), et décidé de n'autoriser les fédérations et les associations d'éducation populaire à mettre en place que " des règles de pratiques adaptées " et non des " règles techniques adaptées "...

•  Au paragraphe IV , elle a précisé que les fédérations agréées devaient avoir accès aux documents relatifs à la gestion et à la comptabilité de leurs organes internes. Elle a également précisé, à juste titre, que les concours financiers et en personnel que l'Etat peut leur accorder devaient l'être dans le cadre de conventions.

III. Position de la commission

Votre commission n'a pas été convaincue de la nécessité d'alourdir les dispositions de la loi de 1984 par des précisions inutiles, ou qui ne sont pas de nature législative.

Elle n'a pas estimé non plus indispensable d'inscrire dans la loi le droit à des " pratiques " ou " techniques " sportives adaptées, tout simplement parce qu'il ne lui semble pas du pouvoir de quiconque de les interdire, et qu'elles ne sont par ailleurs en rien incompatibles avec le monopole reconnu aux fédérations délégataires pour organiser les compétitions officielles et édicter les règles techniques des disciplines sportives dans lesquelles sont organisées ces compétitions.

Elle s'est interrogée sur l'opportunité de prévoir -ou de permettre- l'affiliation des sociétés sportives aux fédérations : il ne semble malheureusement pas que, dans quelque sens qu'on la tranche, cette question soit appelée à jouer un rôle fondamental dans l'évolution du sport. Que les sociétés sportives soient dans les fédérations ou qu'elles doivent rester en-dehors ne changera probablement rien, à terme, à l'inéluctable développement du " sport-spectacle " ni aux dérives du " sport-business ".

L'amendement qu'elle a adopté à cet article n'entend pas remettre en cause le texte actuel de l'article 16, mais au contraire en préserver les acquis, tout en s'efforçant de clarifier sa rédaction et de rectifier son ordonnance, un peu brouillée par l'insertion des amendements adoptés en 1992.

Article 9
(article 17 de la loi du 16 juillet 1984)

Fédérations délégataires

I. Commentaire du texte du projet de loi

S'il débarrasse l'article 17 de la loi de la " greffe " assez peu réussie des dispositions relatives à la délivrance des grades dans les arts martiaux opérée par la loi du 15 juin 1999, l'article 9 du projet de loi compense malheureusement cet allégement par une injection aussi massive qu'inutile de dispositions réglementaires, et par l'adjonction de celles de l'actuel article 17-2. En outre, et c'est plus grave, l'article 9 modifie la nature du rôle des fédérations délégataires en étendant démesurément, et sans nécessité, leur " monopole " réglementaire.

•  Le paragraphe I reprend en son premier alinéa les dispositions du texte actuel qui prévoient que dans chaque discipline une seule fédération " reçoit délégation du ministre chargé des sports pour organiser les compétitions sportives à l'issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux, régionaux ou départementaux et procéder aux sélections correspondantes ".

Il y ajoute une compétence " volée " à la commission nationale du sport de haut niveau, celle de proposer les inscriptions sur les listes de sportifs, d'entraîneurs, d'arbitres et de juges de haut niveau.

Si le troisième alinéa ne fait lui aussi que reprendre les dispositions existantes en prévoyant que les fédérations délégataires édictent les règles techniques propres à leur discipline, le deuxième alinéa , en revanche, élargit considérablement, et au-delà du raisonnable, le monopole de chaque fédération délégataire en prévoyant qu'elle édicte également " les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à ses licenciés ".

Toute manifestation qui n'est pas expressément interdite aux sportifs licenciés leur étant ouverte, on perçoit donc que, de la fête du village au Marathon de Paris, de la course cycliste locale au Tour de France, du tournoi de tennis estival d'un club de station balnéaire au Paris-Dakar, aucune manifestation ou compétition sportive ne pourra plus être organisée sans être soumise à un règlement de la fédération délégataire.

Une telle mesure paraît exagérée -autant qu'inapplicable- et la disposition proposée à cet alinéa est tout aussi surprenante que celles prévues à l'article précédent pour " autoriser " par la loi la tenue de matches de " beach volley ", et avec lesquelles elle est d'ailleurs parfaitement contradictoire.

On peut d'ailleurs douter que cette disposition soit de l'intérêt bien compris des fédérations délégataires. Leur autorité est, on le sait, contestée par les grands clubs professionnels. Il n'est pas certain qu'elles s'attireront le soutien de l'opinion publique et qu'elles feront mieux percevoir le sens de leur mission de service public en se réclamant du droit de réglementer les manifestations sportives organisées par le moindre comité des fêtes.

Le quatrième et dernier alinéa du I reprend le dernier alinéa de l'article 17-1 de la loi de 1984, relatif au mode de publication des décisions réglementaires des fédérations délégataires. Cette reprise s'inscrivait dans la logique du projet de loi initial, qui supprimait l'article 17-1, mais non dans celle du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui l'a maintenu.

•  Le paragraphe II , relatif aux ligues professionnelles, s'inspire largement des dispositions de l'article 1 ^er -1 du décret n° 85-238 du 13 février 1985 fixant les conditions d'attribution et de retrait de la délégation, qui permettait déjà la création de ligues professionnelles, et organisait, si elles étaient constituées en associations distinctes, leurs rapports avec la fédération.

Cet " emprunt " de la loi au règlement n'était pas nécessaire : la légalité de la création de ligues professionnelles sur le fondement des dispositions de l'article 16 autorisant les fédérations agréées (les fédérations délégataires sont aussi des fédérations agréées) à déléguer à des organes internes une partie de leurs attributions n'avait jamais été contestée.

Il est motivé essentiellement par une volonté " d'affichage " dont on peut se demander si elle est bien inspirée, car le texte " affiche " surtout la prépondérance accordée par les fédérations au sport professionnel.

En outre, la rédaction de ce paragraphe II ne paraît pas très cohérente avec la non-affiliation des sociétés sportives aux fédérations : peut-on mettre sur le même plan, comme le fait la première phrase du paragraphe, les associations et sociétés sportives de la fédération, et confier le même rôle à la ligue en matière de représentation et de gestion de ces associations et de ces sociétés ?

De même, la dernière phrase du paragraphe prévoit que chaque fédération disposant d'une ligue créera un organe de contrôle juridique et financier des associations et sociétés sportives.

De toute évidence, ce contrôle ne pourra s'exercer de la même façon à l'égard des associations, affiliées à la fédération et soumises à ses règles internes d'organisation comme à son pouvoir disciplinaire, et à l'égard des sociétés sportives, dont l'indépendance vis-à-vis des associations support ira par ailleurs croissant (quand ce n'est pas déjà, de fait, la société qui contrôle l'association).

Les organes de contrôle de gestion ne pourront donc imposer aux sociétés sportives que le respect des règles -y compris celles relatives à leur situation financière- conditionnant leur participation aux compétitions organisées par la fédération.

Il ne pourront en revanche prétendre exercer aucun contrôle sur leur fonctionnement et leur gestion.

•  Le paragraphe III reprend les dispositions du premier alinéa de l'article 17-2 de la loi de 1984, réservant aux fédérations délégataires l'usage des appellations de " Fédération française de " ou " Fédération nationale de ", ainsi que les dispositions pénales du dernier alinéa du même article, qui punissent d'une amende de 50 000 francs l'usage irrégulier de ces appellations.

•  Le paragraphe IV donne le droit aux fédérations délégataires et à leurs ligues professionnelles, en des termes fort peu clairs, de conclure avec des tiers, après appel à la concurrence, des " contrats collectifs " pour la gestion de " droits indivisibles " -cette notion étant d'ailleurs inédite. Cette rédaction, selon les explications fournies à votre rapporteur, viserait spécifiquement la vente collective des droits de retransmission télévisée des compétitions.

•  Le paragraphe V reprend textuellement les dispositions des troisième et quatrième alinéas du texte en vigueur, relatifs à la protection des titres de champion international, national, régional ou départemental. La peine d'amende sanctionnant les infractions à ces dispositions, actuellement fixée à 25 000 francs (50 000 francs en cas de récidive), est toutefois portée à 50 000 francs.

II. Position de l'Assemblée nationale

•  Au paragraphe I , l'Assemblée nationale a tenu à étendre les pouvoirs de proposition des fédérations délégataires aux inscriptions sur les listes des sportifs " Espoirs " et des partenaires d'entraînement.

Elle a surtout complété le paragraphe par un alinéa nouveau imposant aux fédérations de publier chaque année le nombre de jours consécutifs et le nombre de jours maximum de compétition auxquels leurs licenciés sont autorisés à prendre part. Elles devront en outre prévoir, dans leur règlement disciplinaire, les sanctions auxquelles s'exposent les contrevenants. L'objectif est louable -limiter la surcharge des calendriers- mais le dispositif peu opérationnel.

•  Au paragraphe III , l'Assemblée nationale a souhaité étendre la liste des appellations dont l'utilisation est réservée aux fédérations délégataires à celles d'" Equipe de France " et de " Champion de France ". Cette disposition, dont la rédaction serait à revoir (verra-t-on sinon une fédération s'appeler " Champion de France " ?) paraît peu utile, dans la mesure ou le paragraphe V de l'article protège déjà la délivrance des titres de champion. On doit aussi souligner que cet amendement, pris à la lettre, interdirait à un sportif de faire usage du titre de champion de France qu'il aurait remporté.

•  L'Assemblée nationale a donné une rédaction plus claire des dispositions du paragraphe IV relatives aux droits audiovisuels. Cependant, le texte retenu présente l'inconvénient de reprendre les dispositions du premier alinéa de l'article 18-1 dont on peut penser qu'elles sont mieux à leur place à cet article. En outre, l'amendement a supprimé la réduction à 4 ans de la durée des contrats de cession exclusive de droits alors que l'article 32 du projet de loi abroge également les dispositions de l'article 18-2 fixant cette durée à 5 ans. La loi ne prévoirait donc plus aucune limitation de la durée de ces contrats...

•  Enfin, l'Assemblée a complété l'article 9 par un paragraphe VI (nouveau) permettant aux fédérations délégataires de définir " chacune pour leur discipline et dans le respect des normes internationales " des normes de classement technique, de sécurité et d'équipement des espaces, sites et itinéraires " relatifs aux sports de nature ". Non contentes de fixer les règlements des manifestations sportives locales, les fédérations délégataires se verraient donc également investies du droit de réglementer le balisage des sentiers de randonnées et l'aménagement des cours d'eau. On rappellera par ailleurs que les normes ou règlements sportifs internationaux, qui sont l'émanation d'associations, ne peuvent avoir aucun effet direct en droit français.

II. Position de la commission

Votre commission n'a pas voulu, à cet article comme au précédent, remettre en cause l'équilibre des compétences reconnues aux fédérations délégataires par les textes en vigueur, afin de préserver le droit à la liberté et à l'initiative qui paraît inséparable de la vie sportive et de la vie associative et locale. Tenant compte des observations qui précèdent, l' amendement qu'elle a adopté a pour objet de clarifier un texte considérablement allongé et alourdi par le regroupement sans doute excessif de dispositions tant législatives que réglementaires.

Article 10
(articles 17-1 et 17-2 de la loi du 16 juillet 1984)

" Référé ministériel " - Insertion dans la loi des dispositions relatives à la délivrance des grades dans les disciplines relevant des arts martiaux

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose :

• en son premier paragraphe , de supprimer l'article 17-1 relatif au contrôle de légalité des actes des fédérations délégataires et aux conditions dans lesquelles il peut être sursis à l'exécution de ces actes.

• en son second paragraphe , d'inscrire au même article 17-1 les dispositions de la loi du 16 juin 1999 relative à la délivrance des grades dans les disciplines relevant des arts martiaux.

Cette démarche assez confuse l'est plus encore si l'on prend en compte le fait que le projet de loi relatif au référé administratif, en cours de discussion devant le Parlement, comporte un article tendant à modifier l'article 17-1 pour en harmoniser les dispositions avec la suppression de la procédure du sursis à exécution des décisions administratives au profit d'une nouvelle procédure dite de " référé-suspension ".

On analysera successivement les dispositions en vigueur de l'article 17-1 et celles proposées par l'article 17 du projet de loi relatif au référé administratif.

1°) Le dispositif de l'article 17-1 de la loi de 1984

Cet article, qui résulte de la loi du 13 juillet 1992 comporte trois alinéas :

- le premier alinéa prévoit que le ministre chargé des sports peut déférer au juge administratif les actes réglementaires des fédérations délégataires qu'il estime illégales : ce qui n'ajoute rien au contrôle de légalité qu'il peut exercer, sans texte, sur tous les actes de toutes les fédérations sportives sur le fondement des dispositions du dernier alinéa de l'article 16. Ce contrôle peut s'exercer sans texte réglementaire d'application pour les décisions réglementaires. Pour les décisions individuelles à caractère administratif (celles prises dans le cadre de prérogatives de puissance publique) un avis du Conseil d'Etat du 27 juin 1989 avait souligné qu'il serait utile d'en préciser par un texte réglementaire le champ d'application, ainsi que les modalités de transmission au ministre de ces décisions. Enfin, la saisine du juge judiciaire (sur les décisions des fédérations ne comportant pas l'usage de prérogatives de puissance publique) devrait aussi être organisée par un décret.

Le même alinéa prévoit que lorsque le ministre assortit son recours d'une demande de sursis, le sursis est de droit si l'un des moyens invoqués paraît sérieux, et qu'il est statué dans le délai d'un mois sur la demande de sursis.

Le deuxième alinéa dispose que toute personne qui s'estime lésée par une décision individuelle d'une fédération délégataire peut, dans un délai de deux mois, et sans préjudice des recours directs dont elle dispose, demander au ministre de déférer au juge cette décision.

Enfin, le troisième alinéa , que l'article 9 du projet de loi propose d'insérer à l'article 17 de la loi, prévoit les modalités de publications des actes réglementaires des fédérations. Il ne prévoit pas, en revanche, la définition ni les conditions de transmission au ministre des décisions soumises au contrôle de légalité : comme le notait l'avis précité du Conseil d'Etat, cette lacune peut faire obstacle à un contrôle efficace des décisions individuelles des fédérations.

2°) Les dispositions de l'article 17 du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives

• Le projet de loi relatif au référé administratif, qui a été examiné en deuxième lecture au Sénat le 22 février dernier, propose de remplacer la procédure de sursis à exécution des décisions administratives par une procédure de référé-suspension qui permettrait de suspendre l'exécution de la décision attaquée sous deux conditions :

- qu'un des moyens invoqués soit " propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision " (article 3 du projet de loi) ;

- que la mesure de suspension soit justifiée par l'urgence, condition qui ouvre un champ plus vaste que l'exigence d'un préjudice difficilement réparable qui conditionne le sursis à exécution. (Rappelons que cette seconde condition n'est pas exigée dans le cadre de la procédure de sursis définie à l'article 17-1 de la loi de 1984).

L'article 17 du projet de loi propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 17-1 de la loi de 1984 remplaçant le sursis à exécution par le référé-suspension. Dans le texte initial du projet de loi, cette nouvelle rédaction était la suivante : " Lorsque le ministre chargé des sports défère à la juridiction administrative les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est statué sur cette demande dans le délai d'un mois ".

Il est regrettable qu'il n'ait pas été prévu qu'il serait fait droit à cette demande " si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ".

Ainsi, le nouveau " référé-suspension ", comme l'actuel sursis à exécution, aurait été de droit dès lors que le recours aurait été fondé sur un motif de droit sérieux.

L'article 17 est toujours en navette :

• Le Sénat avait modifié en première lecture le texte proposé pour le premier alinéa de l'article 17-1 pour supprimer la condition de délai ;

• L'Assemblée a supprimé l'article 17, ce qui a pour effet de ne pas modifier l'article 17-1 de la loi de 1984 ;

• en deuxième lecture, le Sénat a, sur la proposition du rapporteur de sa commission des Lois, M. René Garrec, rétabli l'article 17 dans une rédaction qui prévoit que la suspension est de droit dès lors que l'un des moyens invoqués est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, et rétablit la condition de délai, laissant ainsi au ministre les moyens dont il dispose actuellement pour assurer le contrôle de légalité qui lui incombe, et dont on peut seulement regretter qu'il ne fasse pas plus souvent usage.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a décidé de maintenir l'article 17-1, ce qui est le bon sens même.

Elle a, en conséquence, inscrit les dispositions relatives à la délivrance des titres dans les arts martiaux à l'article 17-2, que le projet de loi prévoyait d'abroger après en avoir transféré les dispositions à l'article 17.

III. Position de la commission

Votre commission se félicite de la position prise par le Sénat sur la modification de l'article 17-1 et ne peut que souhaiter qu'elle soit confirmée lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives.

Elle a adopté à cet article un amendement de forme, qui a notamment pour objet de permettre qu'il puisse être modifié par la commission mixte paritaire s'il demeurait nécessaire de revenir sur la rédaction de l'article 17-1.

Article 11
( article 18 de la loi du 16 juillet 1984)

Autorisation des manifestations sportives
par les fédérations délégataires

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 18 de la loi de 1984 prévoit une procédure d'agrément par les fédérations délégataires des manifestations sportives lorsqu'elles sont ouvertes à leurs licenciés et lorsque la valeur globale des prix remis excède un montant fixé par arrêté, ce montant étant depuis 1986 fixé à 10 000 francs.

L'article 11 du projet de loi modifie considérablement le sens et la portée de cet article en remplaçant ce régime d'agrément par un régime d'autorisation. Avant d'analyser les nouvelles dispositions proposées et leurs conséquences, qui apparaissent considérables, on rappellera la genèse et la portée de l'actuel régime d'agrément.

1°) Le régime d'agrément issu de la loi de 1984

•  Le projet de loi qui devait devenir la loi du 16 juillet 1984 comportait une disposition prévoyant que l'organisation par toute personne privée autre qu'une fédération d'une manifestation donnant lieu à classement ou à la remise de prix d'une valeur excédant un montant fixé par décret serait soumise à l'avis de la fédération compétente, et qu'en cas d'avis défavorable " et indépendamment de ses pouvoirs de police " l'autorité administrative pouvait interdire l'organisation de la manifestation.

Cette disposition répondait à une demande des fédérations sportives, qui souhaitaient à la fois assurer la cohérence du calendrier de leurs propres manifestations et éviter la " commercialisation " du sport.

Tout en comprenant ces préoccupations, le Sénat, saisi en premier lieu du projet de loi, avait estimé qu'elle allait trop loin en permettant à l'autorité administrative d'interdire, à la demande des fédérations, des manifestations sportives ne causant à la tranquillité ou à l'ordre publics aucun trouble de nature à justifier leur interdiction.

Il avait en conséquence supprimé cet article sur la proposition de son rapporteur, M. Roland Ruet. L'Assemblée nationale l'avait rétabli dans une rédaction tendant à permettre la réglementation " tout en préservant les libertés ", comme l'avait souligné son rapporteur, M. Georges Hage : la manifestation devait être soumise à autorisation de l'autorité administrative après avis de la fédération.

Le Sénat avait derechef rejeté cette solution et proposé la formule de l'agrément. S'il n'était pas accordé, tout licencié qui participait à la manifestation s'exposait aux sanctions disciplinaires prévues par le règlement intérieur de leur fédération.

Cette solution prévenait tout risque de détourner de leur objet les pouvoirs de l'autorité de police administrative, et préservait la liberté des organisateurs tout en permettant aux fédérations de contrôler la participation de leurs licenciés à des manifestations trop " commerciales " ou qui concurrençaient les leurs. Elle avait finalement emporté l'accord des deux assemblées et était devenue l'article 18 de la loi.

•  Lors de l'examen de la loi de 1992, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement modifiant l'article 18 pour sanctionner d'une peine d'amende le fait d'organiser une manifestation sans avoir demandé l'agrément et pour rendre cumulatives les deux conditions imposant la demande d'agrément : la manifestation projetée devait être ouverte aux licenciés et la valeur des prix excéder le montant réglementaire de 10 000 francs.

Sur ces bases, le régime de l'agrément a, depuis 1984, plutôt bien fonctionné : il a souvent permis, au niveau local, un dialogue constructif entre des organisateurs parfois peu expérimentés et les représentants des fédérations, notamment sur des problèmes concrets de calendrier, d'organisation matérielle des manifestations, ou d'adaptation de la nature des épreuves prévues au public appelé à y participer...

Si bien que la demande d'agrément est devenue bien souvent systématique, même lorsqu'elle n'est pas exigée.

Cette extension favorise d'ailleurs l'extension du champ d'application de la lutte antidopage : les dispositions correspondantes de la loi de 1999, en effet, comme déjà celles de la loi 1989, s'appliquent à toutes les manifestions " organisées ou agréées " par les fédérations.

Un article nouveau, introduit dans la loi de 1984 par la loi du 23 mars 1999, a " couronné " ce dispositif en prévoyant que les manifestations qui n'auraient été ni organisées ni agréées par une fédération (soit qu'il n'y ait pas de fédération compétente, soit qu'elle ait refusé son agrément) doivent être déclarées à l'autorité administrative qui peut en interdire la tenue si elles présentent des risques d'atteinte " à la dignité, à l'intégrité physique ou à la santé des participants ".

2°) le dispositif proposé par l'article 11 du projet de loi

L'article 11 du projet de loi substitue, on l'a dit, au régime d'agrément un régime d'autorisation, ce qui n'est évidemment pas du tout la même chose, cette autorisation étant de surcroît subordonnée à diverses conditions, et notamment comme on l'a déjà souligné, à la conclusion d'un contrat entre la fédération et l'organisation. En outre, l'organisation d'une manifestation " non autorisée " pourrait être punie de lourdes peines d'amendes.

Ce nouveau dispositif résulte d'une série de modifications apportées à l'article 18.

• le a de l'article 11 transforme en paragraphe I le premier alinéa de l'article 18.

• le b et le c modifient le texte en vigueur :

- pour préciser que le seuil fixé s'applique aux prix en argent ou en nature : cette précision est tout à fait inutile, car elle résulte du texte même qui se réfère à la valeur des prix et non à leur montant pour viser aussi bien des prix en argent que des prix en nature (par exemple les prix offerts par des commerçants locaux) ;

- pour remplacer le terme " d'agrément " par celui d'autorisation.

• le d complète le paragraphe I par un alinéa précisant que l'autorisation doit être demandée au moins six mois à l'avance, et prévoir une procédure " d'autorisation tacite " à l'issue d'un délai de deux mois suivant la réception de la demande.

• le e remplace les deux derniers alinéas du texte par un paragraphe II comportant 7 alinéas :

* le premier alinéa subordonne l'autorisation d'une part au respect des règlements techniques de la fédération et, d'autre part, à la conclusion entre l'organisateur et la fédération d'un contrat " comprenant des dispositions obligatoires fixées par décret " : votre rapporteur a déjà souligné les interrogations que soulevait ce contrat . Il précise enfin que les manifestations " autorisées " sont inscrites au calendrier de la fédération.

* le deuxième alinéa est plus curieux, car il reprend, en fait, des dispositions figurant dans le texte en vigueur, à l'article 42-3. Cet article, introduit par la loi de 1992 et qui visait l'organisation des " matches à risque ", donnait compétence aux fédérations pour édicter les règlements relatifs à l'organisation de toutes les manifestations dont elles ont la charge, son second alinéa précisant qu'il leur était interdit de déléguer leur compétence pour l'organisation de manifestations " nécessitant des conditions particulières de sécurité ". C'est cet alinéa qui est transcrit ici, transcription qui paraît peu cohérente avec le fait que l'article 18 de la loi ne traite pas, par définition, des manifestations que les fédérations sportives organisent. On voit donc mal comment elles pourraient déléguer, ou ne pas déléguer, une compétence qui ne leur appartient pas. A moins que l'on n'envisage, tout bonnement, que les fédérations deviennent les " organisateurs " des manifestations qu'elles autoriseraient...

• Les troisième et quatrième alinéas sont relatifs aux peines d'amende encourues par l'organisateur d'une manifestation non autorisée : elles sont de 100 000 francs pour les personnes physiques, et de 500 000 francs pour les personnes morales.

• Enfin, le dernier alinéa reprend les dispositions du dernier alinéa du texte en vigueur : tout licencié participant à une manifestation qui n'a pas été autorisée par sa fédération s'expose à des sanctions disciplinaires. Cette mesure permet aux fédérations d'interdire à leurs licenciés de participer aux manifestations qui, pour une raison ou pour une autre, n'ont pas reçu leur agrément. Elle leur offre, aussi, un moyen efficace de s'opposer à des manifestations " commerciales " qui ne pourraient évidemment atteindre leur objet si ne pouvaient y participer que d'obscurs amateurs.

II. Position de l'Assemblée nationale

Outre des modifications formelles (tel le regroupement dans le paragraphe II des seules dispositions relatives aux sanctions pénales et disciplinaires), l'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :

•  le premier, au premier alinéa du I, élargit la portée de l'autorisation à toute " manifestation sportive concernant une discipline qui a fait l'objet d'une délégation " et supprime donc la condition de l'ouverture aux licenciés.

•  le second raccourcit à trois mois le délai pour demander l'autorisation, et à un mois le délai dans lequel elle est réputée accordée.

III. Position de la commission

L'article 11 appelle plusieurs observations :

- jusqu'à plus ample informé, l'activité consistant à organiser des manifestations sportives est libre, qu'il s'agisse d'un critérium cycliste organisé à l'occasion d'une fête locale ou du Tour de France, d'un championnat de ping-pong entre les équipes de deux établissements scolaires ou d'un prestigieux tournoi de tennis.

Et une manifestation sportive, comme toute autre, ne peut être interdite que par l'autorité publique investie du pouvoir de police, et pour des raisons tenant à l'ordre et à la tranquillité publics, ou à la sécurité des personnes.

Il ne serait donc pas admissible que cette activité soit désormais soumise à l'autorisation des fédérations sportives délégataires, qui disposeraient à cet égard, de surcroît, d'un pouvoir entièrement discrétionnaire.

- D'autre part, il n'y a aucun motif de modifier le régime de l'agrément : il respecte la liberté des organisateurs tout en permettant aux fédérations d'interdire à leurs licenciés de participer aux manifestations incompatibles avec leur propre calendrier de compétitions ou qu'elles jugeraient trop " commerciales " (encore que le caractère " commercial " ne soit plus, malheureusement, un critère permettant de distinguer entre les compétitions officielles et les autres, et que le seuil de 10 000 francs de prix paraisse aujourd'hui dérisoire -et pas seulement pour des participants à des compétitions " commerciales " !).

On notera que le système proposé conduirait à des résultats absurdes. Que se passera-t-il en effet si une fédération " interdit " une compétition parce que son organisateur aura refusé ses conditions ? S'il persiste dans son projet, il devra faire une déclaration à l'autorité administrative, et obtiendra l'autorisation si la manifestation ne présente pas de risques pour les participants. Mais, du fait qu'il aura enfreint l'interdiction fédérale, il sera passible d'une amende de 100 000 francs...

- Enfin, tout le champ d'application de la loi dopage est défini par référence aux manifestations " organisées ou agréées " : faute de coordination, ce champ d'application serait considérablement restreint. Il le sera sans doute d'ailleurs de toute façon, car il est évident qu'alors que l'agrément était systématiquement demandé, l'autorisation ne sera, elle, sollicitée que lorsque ce sera inévitable...

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 11, afin de maintenir l'article 18 dans sa rédaction actuelle.

Article 11 bis
(article 18-4 de la loi du 16 juillet 1984)

Accès des journalistes aux enceintes sportives

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel apporte un amendement de coordination à l'article 18-4 de la loi de 1984.

II. Position de la commission

La loi du 6 mars 1998 a, malgré l'opposition du Sénat, apporté des modifications aussi contestables en fait qu'en droit à deux des articles de la loi de 1984 faisant partie des dispositions " audiovisuelles " introduites par la loi du 13 juillet 1992, les articles 18-2 (droit de citation) et 18-4 (droit d'accès des journalistes aux enceintes sportives).

•  La portée du " droit de citation " des événements sportifs dont un service de communication audiovisuelle a acquis l'exclusivité des droits d'exploitation, défini en 1992 pour préserver le droit d'information du public, a été considérablement restreinte .

En effet, il est désormais exclu que le service qui bénéficie de ce droit de citation puisse tourner lui-même les images correspondantes.

" Complété " par les nouvelles dispositions de l'article 18-4 qui donnent le droit à l'organisateur d'une manifestation sportive d'interdire aux services non cessionnaires des droits d'en capter les images, cet article a institué au profit du cessionnaire de ces droits un véritable " monopole des images " contraire aux principes de liberté et de pluralisme de l'information.

• Le droit d'accès des journalistes aux enceintes sportives prévu, également pour respecter la liberté et le pluralisme de la presse, par l'article 18-4 de la loi, a lui aussi été considérablement restreint par la loi du 6 mars 1997 et, qui plus est, " organisé " dans des conditions extrêmement contestables du point de vue du droit et de l'éthique.

L'article 18-4, dans le texte de 1992, prévoyait que la cession exclusive du droit d'exploitation n'autorisait ni le cédant ni le cessionnaire de ce droit à s'opposer au libre accès de la presse écrite et audiovisuelle aux enceintes sportives. Un décret en Conseil d'Etat était prévu pour préciser " en tant que de besoin " les conditions d'application de l'article, notamment en vue de prendre en compte les problèmes de sécurité (dégagement des accès, sécurité des personnes, respect de la capacité des tribunes de presse...).

Cet article avait pour objet de mettre fin aux pratiques consistant à interdire l'accès aux manifestations -et à l'information- sportives aux journalistes ou aux équipes n'appartenant pas au service de communication titulaire du droit d'exploitation.

La loi du 6 mars 1998 a pris au contraire le parti de légitimer ces atteintes au droit à l'information.

La nouvelle rédaction de l'article 48-4 prévoit en effet que les services de communication non cessionnaires du droit d'exploitation ne peuvent capter que les images " distinctes " de celles de la manifestation ou de la compétition sportive proprement dites.

En outre, les fédérations délégataires se voient reconnaître le droit de " proposer " un règlement relatif définissant les contraintes propres à la discipline considérée et au type de manifestation, ainsi que les lieux mis à disposition des journalistes dans les équipes. Ce règlement, qui doit respecter le principe selon lequel l'accès de la presse aux enceintes sportives " est libre sous réserve des contraintes directement liées à la sécurité du public et des sportifs, et des capacités d'accueil " doit être " approuvé " par le ministre après avis du CSA, et publié, conformément à l'article 17-1, dans un bulletin sportif.

* Ce texte pose des problèmes juridiques .

Le pouvoir réglementaire n'appartient, selon la Constitution, qu'au gouvernement et substituer à un décret en Conseil d'Etat des règlements de fédérations sportives, même " approuvés " par le ministre chargé des sports (qui ne dispose pas non plus du pouvoir réglementaire), paraît peu respectueux de cette règle, surtout si le pouvoir réglementaire ainsi " délégué " aux fédérations sportives porte sur des questions directement liées à l'exercice de la liberté de communication.

En outre, en dehors du fait qu'il paraît difficilement admissible que les fédérations sportives soient ainsi chargées d'élaborer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, il convient de rappeler que les compétences normatives des fédérations sont circonscrites à leur mission de service public (sélection d'athlètes, élaboration de normes techniques, organisation de compétitions). Et l'on voit mal ce qui justifie qu'elles soient étendues à des domaines -la liberté de l'information et sa conciliation avec les impératifs de la sécurité publique- qui sont bien éloignés de cette mission.

* Il pose en outre des problèmes éthiques :

- En premier lieu, il est choquant que soit confié aux fédérations, qui tirent des recettes considérables de la cession exclusive des droits d'exploitation des manifestations, le soin de définir les conditions d'accès à l'information sportive des autres entreprises de presse écrite ou audiovisuelle.

- En second lieu, ce pouvoir de contrôler l'accès de la presse aux événements sportifs crée des liens très malsains entre les fédérations -et les clubs sportifs- et la presse, désormais entièrement dépendante de leur bon vouloir, ce qui ne crée pas un climat favorable à la liberté de la presse ni à la libre critique.

Votre rapporteur a eu communication de deux " règlements " -les deux seuls, paraît-il- élaborés sur le fondement de l'article 18-4. Ils sont relatifs respectivement au Grand prix de France de Formule 1 et à la Coupe du Monde de Football et sont, comme on pouvait le craindre, essentiellement inspirés du souci de protéger l'exclusivité du cessionnaire des droits.

Ainsi, le " règlement " de la Coupe du Monde n'autorise-t-il, les jours de match, l'accès des journalistes " non détenteurs des droits ", dits " NDD ", ni sur les pourtours du terrain, ni sur les plates-formes des caméras, ni dans la tribune des commentateurs, ni dans les studios d'interview, ni dans l'aire régie, ni dans la " zone mixte TV " ; seul l'accès à la tribune de presse et à la zone mixte presse est possible, dans la limite des places disponibles. Aucun matériel de tournage ni d'enregistrement n'est autorisé nulle part, à l'exception de dictaphones dans la zone mixte presse.

Enfin, si l'accès, et même l'usage de caméras ou de magnétophones, est autorisé lors des entraînements sur le stade officiel, c'est seulement en vue d'une diffusion de deux minutes maximum.

Le règlement du Grand Prix de France est aussi édifiant : le régime de la citation s'appliquait aussi, semble-t-il, aux images " hors compétition " dans la limite d'une séquence d'une minute et demie, à choisir sur 3 minutes et demie " ayant un intérêt local et concernant les à côtés de la course automobile ". On notera cependant que la présence d'équipes de services non cessionnaires des droits était en principe admise dans le paddock, mais " à condition d'être compatibles avec les impératifs de sécurité ".

En outre, les accréditations des journalistes étaient délivrées selon une procédure fixée par la fédération internationale automobile. Elles ne pouvaient être accordées qu'à des publications " désirant faire paraître dans leurs pages un reportage se rapportant à l'épreuve pour laquelle l'accréditation est demandée ", et les impétrants devraient joindre à leur demande " des photocopies ou originaux de ce qui a été publié après un Grand Prix de Formule Un précédent ".

Enfin, l'accréditation ne pouvait être délivrée que sur présentation d'une " convention " signée par le directeur de la publication.

Votre commission estime qu'il est temps de fermer cette parenthèse regrettable et de revenir à une rédaction des articles 18-2 et 18-4 plus conforme aux principes de notre droit.

Elle a donc adopté un amendement rétablissant les articles18-2 et 18-4 dans le texte de 1992 et modifiant, en outre, le dernier alinéa de l'article 18-2 pour ramener de 5 à 4 ans la durée maximale des conventions portant cession exclusive du droit d'exploitation audiovisuelle de manifestations et compétitions sportives.

Article 12
(article 19 de la loi du 16 juillet 1984)

Comité National Olympique et Sportif Français (CNOSF)

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 19 du projet de loi, relatif au CNOSF et qui est de nature plus réglementaire que législative. Cette nouvelle rédaction, qui aurait sans doute pu être plus concise, répartit les dispositions de l'article en six paragraphes relatifs respectivement :

- au rôle de représentation du mouvements sportif au CNOSF et à ses statuts ;

- à ses missions ;

- à ses droits de propriété sur les emblèmes, hymnes et symboles olympiques, et sur les termes " Jeux olympiques " et " Olympiades " ;

- à son rôle de conciliation et à la procédure correspondante ;

- au concours financier et au personnel qu'il peut recevoir de l'Etat ;

- et enfin à la faculté, nouvelle, qui lui est donnée d'exercer les droits reconnus à la partie civile en cas d'infraction aux dispositions de la loi de 1984 relatives aux associations et sociétés sportives, aux fédérations sportives, à la surveillance médicale des sportifs et aux obligations d'assurances, ainsi qu'aux formations et professions sportives.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé, parmi les missions du CNOSF, les dispositions le chargeant de proposer une " charte du respect de l'environnement " mais a développé l'énoncé de la possibilité qui lui est donnée de conclure avec les gestionnaires d'espaces naturels des conventions sur la pratique sportive en pleine nature.

Elle a rétabli la mention explicite des comités régionaux et départementaux olympiques et sportifs.

Elle a réintroduit dans le texte les dispositions relatives aux délais de déroulement de la procédure de conciliation, qui auraient pu sans grande difficulté être renvoyées au décret, et prévu que l'exécution de la décision faisant l'objet de la procédure pourrait n'être pas suspendue si elle avait été motivée par des actes de violence " caractérisée ".

Elle a enfin précisé que l'aide de l'Etat au CNOSF lui serait accordée dans le cadre d'une convention.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13
(article 19-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Interdiction d'octroi de certaines aides aux sociétés sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 19-1 de la loi de 1984 autorise l'Etat et les collectivités territoriales à conclure des conventions portant sur des concours particuliers dans le domaine des activités physiques et sportives, dans le cadre des dispositions de la loi " A.T.R. " autorisant les services déconcentrés de l'Etat à apporter un concours technique aux projets des collectivités territoriales.

L'article 13 du projet de loi complète cet article par un alinéa nouveau (qui n'est guère cohérent avec le premier) interdisant l'octroi aux sociétés sportives des aides directes ou indirectes des collectivités territoriales aux entreprises prévues par les articles L. 1511-1 à L. 1511-5 du C.G.C.T. ainsi que des aides destinées au maintien des services en milieu rural et des aides départementales aux entreprises en difficulté (articles L. 2251-3 et L. 3231-3 du même code).

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14
(article 19-2 de la loi du 16 juillet 1984)

Rétablissement des garanties d'emprunt et des cautionnements

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'Assemblée nationale et le Sénat avaient conjointement souhaité, en 1992, interdire aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'accorder des garanties d'emprunt ou leur cautionnement aux clubs sportifs.

L'article 12 du projet de loi propose de rétablir cette possibilité au bénéfice des associations et sociétés dont les recettes annuelles sont inférieures à 500 000 francs.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a élargi le champ d'application de l'article 14 aux associations et sociétés dont les recettes hors subventions sont inférieures à 500 000 francs.

II. Position de la commission

L'octroi d'un cautionnement ou d'une garantie d'emprunt est une opération dangereuse car si elle n'impose sur le moment aucune dépense et paraît donc " indolore ", elle peut se révéler à terme très coûteuse.

Il paraît donc souhaitable, si l'on envisage de revenir sur l'interdiction édictée par l'article 19-2, d'en limiter la possibilité et de la réserver aux petites associations, pour les aider, par exemple, à réaliser des opérations pour elles " exceptionnelles " d'achat de matériel ou de petits investissements.

Votre commission a donc adopté à cet article un amendement rétablissant à 500 000 francs de recettes annuelles, subventions comprises, le " plafond " au-delà duquel il restera impossible d'apporter une garantie d'emprunt à une association sportive et de limiter l'octroi de cette garantie aux emprunts destinés à financer l'achat de matériels ou la réalisation d'équipements sportifs.

Article 15
(article 19-4 (nouveau) de la loi du 16 juillet 1984)

Limitation du montant des contrats conclus
entre les collectivités territoriales et les sociétés sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose de limiter à un montant -qui sera fixé par décret- les sommes versées par des collectivités territoriales à des sociétés sportives dans le cadre de contrats ayant pour objet " la réalisation d'opérations de promotion en faveur de l'image de ces collectivités ".

L'objet de cette disposition est d'éviter que la limitation des subventions des collectivités territoriales aux clubs sportifs prévue par l'article 19-3 de la loi, tel qu'il résulte de la loi du 28 décembre 1999, ne soit " tournée " par des contrats divers -achat de places, achat d'espaces publicitaires- qui pourraient correspondre au moins pour partie à des subventions déguisées.

L'intention est louable, mais le texte proposé n'en soulève pas moins quelques interrogations :

* la première tient à sa rédaction, qui pourrait donner à croire que la conclusion " de contrats ayant pour objet la réalisation d'opérations de promotion en faveur de l'image " des collectivités territoriales -ou de qui que ce soit d'ailleurs- fait partie intégrante de l'objet social des sociétés sportives. Ce qui est un peu gênant. Certes, les clubs sportifs contribuent souvent pour beaucoup à la notoriété, à la cohésion sociale -et à l'activité- d'une ville ou d'une région, mais ces " retombées " positives, pour importantes qu'elles soient, ne doivent pas conduire à les considérer comme des entreprises de communication ou de relations publiques, ni les inciter à développer des activités qui ne seraient tournées que vers cet objet.

* En outre, cette rédaction ne rend pas compte de l'ensemble des contrats visés : si l'achat d'espaces publicitaires dans les stades- ou le bulletin du club- l'apposition du nom ou du logo de la ville ou de la région sur les maillots, le choix même du nom du club peuvent entrer dans le cadre d'opérations de " promotion d'image ", il est plus difficile d'inclure dans cette catégorie, par exemple, les achats de place. On peut donc se demander si la formulation retenue couvre bien tous les " partenariats " visés.

* On peut également s'interroger sur l'efficacité de la mesure proposée, qui paraît assez facile à tourner. Il suffira que les contrats soient passés non pas avec le club lui-même mais avec une société distincte. Ainsi, pour citer l'exemple malheureux du basket club de Limoges, ce n'était pas le club mais une société créée par des joueurs de basket, la société " image et sports basket " (ISB) qui avait conclu avec la ville de Limoges un marché ayant notamment pour objet " l'organisation et la mise en place de moyens relatifs à la promotion de l'image de marque de la Ville ", et qui permettait en fait, selon l'analyse de la Cour des comptes, de diminuer la subvention de la ville et la masse salariale du club tout en garantissant le maintien du niveau de rémunération des joueurs...

* Enfin, on ne peut que noter qu'en l'absence d'information sur le " seuil " -ou plutôt le plafond- du montant des contrats, il est difficile d'apprécier la portée, au moins théorique, du dispositif. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il serait envisagé de fixer ce plafond à 15 MF, soit un montant équivalent à celui auquel seraient également limitées les subventions.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié la rédaction de l'article -sans en changer le fond- dans un sens qui ne paraît pas très heureux, car il paraît " autoriser " les collectivités territoriales et leur groupement à passer de tels contrats, ce qui est peu cohérent avec le principe de l'autonomie des collectivités territoriales -et avec la capacité de contracter dont elles disposent comme toute personne morale. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit également que seront déterminées par décret " les conditions de conclusion " de ces contrats, disposition dont la portée n'est pas très claire.

III. Position de la commission

Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article et tendant à :

- revenir à une formulation plus respectueuse de l'autonomie et de la liberté de contracter des collectivités territoriales ;

- mieux cerner le champ d'application de cet article qui doit viser plus spécialement, sans doute, des contrats de prestation de service (achat d'espaces publicitaires ou de places par exemple), mais aussi, de manière générale, toute convention dont l'objet n'entre pas dans les missions d'intérêt général visées à l'article 19-3, c'est-à-dire des conventions dans le cadre desquelles seront attribuées les subventions.

Article 16

Intitulé du chapitre IV du titre Ier de la loi du 16 juillet 1984

I. Commentaire du texte du projet de loi

Le chapitre IV du titre Ier de la loi de 1984, qui comprend les articles 20 à 25, est intitulé " la pratique des activités physiques et sportives dans l'entreprise, en stage de formation et au service national ".

Cet intitulé ne convient plus guère à une division du texte dont disparaîtront -et pour cause- les dispositions relatives au service national et dans laquelle le texte qui nous est soumis propose d'insérer, à la place de dispositions devenues sans objet, des articles nouveaux relatifs à la " mutualisation " des droits de télévision ou aux arbitres, selon une méthode qui n'est sans doute pas la plus appropriée pour préserver la cohérence du texte.

Quoi qu'il en soit, l'article 16 du projet de loi propose d'intituler " dispositions particulières " cette division au contenu disparate.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement tendant à intituler ce chapitre " dispositions diverses ".

Article 17
(article 20 de la loi du 16 juillet 1984)

Organisation des activités physiques et sportives des personnels
des administrations publiques

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 20 de la loi de 1984, relatif à l'organisation des activités physiques et sportives dans le cadre des entreprises et administrations, et dont la portée normative est très limitée, dispose en son dernier alinéa que " la pratique des activités physiques et sportives des agents des administrations publiques et du personnel des entreprises publiques est favorisée ".

La nouvelle rédaction de cet alinéa proposée par l'article 17, et qui se fonde -sans grande nécessité- sur l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ^{10 ( * )} , a uniquement pour objet de préciser que l'organisation de ces activités physiques et sportives dans les administrations publiques peut être confiée à des associations sportives, précision qui n'était en rien nécessaire.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18
(article 21 de la loi du 16 juillet 1984)

Organisation des activités physiques et sportives
des personnes handicapées

I. Commentaire du texte du projet de loi

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 21 de la loi du 16 juillet 1984 prévoit qu'en application de la loi de 1982 relative aux comités d'hygiène et de sécurité, des activités physiques peuvent être organisées dans les entreprises en vue de la prévention des risques professionnels.

L'article 18 du projet de loi propose de lui donner un autre contenu, centré sur la pratique des activités physiques et sportives par les personnes handicapées.

• Le paragraphe I du texte prévoit que l'organisation et le développement des activités physiques et sportives dans les entreprises et les établissements spécialisés (ateliers protégés ou centres d'aides par le travail) accueillant des handicapés " font l'objet d'adaptations ". Il reprend, en les élargissant à l'ensemble des entreprises, des dispositions qui figurent à l'article 24 du texte en vigueur.

• Le paragraphe II rappelle que les associations sportives qui regroupent des personnes handicapées -l'Assemblée nationale a à juste titre remplacé cette expression par " les associations sportives qui promeuvent et organisent des activités physiques et sportives à l'intention des personnes handicapées "- contribuent à assurer à tous l'accès aux activités physiques et sportives, et qu'à ce titre elles peuvent, sous réserve d'être agréées, recevoir des aides publiques, notamment en matière d'accès aux équipements sportifs et d'organisation de compétitions.

• Le paragraphe III précise que les associations sportives scolaires, universitaires et d'entreprises sont ouvertes aux personnes handicapées -ce qui, pour votre rapporteur, doit naturellement être le cas de toutes les associations sportives- et que l'Etat concourt à la formation de cadres sportifs spécialisés dans l'encadrement des activités physiques et sportives des personnes handicapées, cette dernière disposition faisant écho à celle ajoutée par l'Assemblée nationale au dernier alinéa de l'article 4 du projet de loi.

II. Position de l'Assemblée nationale

Sous réserve de l'amélioration rédactionnelle déjà signalée, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Tout en soulignant que, comme celles de l'article 4, les dispositions de cet article ne suffiront pas à elles seules à garantir l'égal accès des personnes handicapées aux activités sportives, votre rapporteur estime qu'elles vont incontestablement dans le bon sens et juge surtout très positif que soit reconnu, à travers les dispositions de son paragraphe II, le rôle exemplaire des associations sportives qui consacrent tous leurs efforts à rendre accessible le sport aux personnes handicapées, et à leur permettre d'apporter la démonstration des remarquables performances dont elles sont capables.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19
(article 24 de la loi du 16 juillet 1984)

" Mutualisation " d'un prélèvement sur les droits de retransmission télévisée des manifestations sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 18 du projet de loi ayant transféré à l'article 21 de la loi de 1984 les dispositions de son article 24, l'article 19 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de cet article prévoyant " dans les conditions fixées par la loi de finances " l'instauration d'un " dispositif de mutualisation " permettant de consacrer au développement " des associations sportives locales et à la formation de leurs animateurs " une partie du produit de la cession des droits d'exploitation audiovisuelle des manifestations sportives.

•  Le recours à la loi de finances était en effet indispensable pour permettre l'affectation de ce prélèvement -en l'occurrence au FNDS. La loi ordinaire pouvait en revanche en fixer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement -sachant cependant que chaque loi de finances peut modifier les conditions du prélèvement ou le supprimer.

•  En revanche, il aurait été souhaitable que le projet de loi définisse de façon un peu plus précise le fonctionnement du dispositif " de mutualisation ", qui d'ailleurs n'a rien à voir avec un dispositif mutualiste, qui supposerait que tous les clubs soient contributeurs, et que tous aient vocation à être bénéficiaires : il s'agit plutôt, en fait, d'un mécanisme de redistribution.

En tous cas, si la définition des contributeurs est floue -mais la loi de finances y a pourvu- celle des bénéficiaires l'est plus encore. Qu'est-ce qu'une association sportive locale ? Cette définition n'exclut pas, par exemple, l'association support d'un grand club professionnel. On aurait sans doute pu en trouver une autre mieux " ciblée ", en ne rendant par exemple éligibles aux aides financées sur le produit du prélèvement que les clubs qui n'emploient pas de joueurs professionnels et/ou ceux dont les recettes n'excèdent pas un certain montant...

Mais on peut surtout penser que, compte tenu du contenu peu normatif de cet article et du fait qu'il ne garantit en rien la pérennité du prélèvement, il était bien inutile de faire figurer dans la loi de 1984, en quelque sorte " pour mémoire ", ce nouvel article 24.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Cet article étant dépourvu de toute portée, votre commission a jugé inutile de l'amender.

Article 20
(article 25 de la loi du 16 juillet 1984)

Liberté d'expression du sportif

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 24 de la loi de 1984 n'ayant plus d'objet -il dispose en effet que les adhérents aux sociétés sportives peuvent, pendant leur service national, participer (" sous réserve des nécessités du service " ) aux compétitions organisées par les fédérations- l'article 20 du projet de loi propose d'en remplacer le dispositif par une affirmation du droit à la liberté d'expression du sportif.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a justement relevé l'inutilité de cette disposition, qui se contente de réaffirmer un principe de valeur constitutionnelle et un droit que les sportifs partagent avec tous les citoyens.

Elle a d'autre part relevé qu'une autre disposition de la loi -le second alinéa de l'article 18-1- adoptée en 1992 à l'initiative du Sénat, prévoit que le détenteur du droit d'exploitation d'une manifestation sportive ne peut imposer aux sportifs participant à celle-ci aucune obligation portant atteinte à leur liberté d'expression.

Cette disposition visait à priver d'effet certaines clauses très restrictives du droit des sportifs incluses dans le " code de bonne conduite " élaboré par les diffuseurs et le mouvement sportif (et de prévenir leur inscription dans la Charte du sport de haut niveau, alors en cours d'élaboration), telles l'interdiction faite aux sportifs de conclure avec les médias des contrats susceptibles de compromettre la bonne exécution des contrats conclus par les fédérations, ou au contraire l'obligation de participer aux rencontres avec les médias organisées par leur fédération...

C'est pour prévenir de tels abus que le rapporteur de votre commission, M. François Lesein, avait jugé nécessaire d'inscrire expressément dans les dispositions " audiovisuelles " de la loi " ce qui devrait apparaître comme une évidence, à savoir que le droit d'exploitation d'une manifestation ne porte que sur la manifestation elle-même ".

L'Assemblée nationale, suivant son rapporteur, a donc décidé de ne pas retenir la rédaction proposée pour l'article 25, et de maintenir en l'état l'article 18-1.

•  Elle a en outre souhaité regrouper à l'article 25 des dispositions relatives aux arbitres, qui précisent leurs conditions de formation professionnelle, et leur étendent le bénéfice des garanties d'assurances obligatoirement souscrites par les groupements sportifs. Ce nouvel article 25 précise aussi que les arbitres et juges de haut niveau disposent des mêmes droits et obligations que les sportifs de haut niveau, ainsi que des mêmes conditions d'emploi dans la fonction publique.

II. Position de votre commission

Votre commission approuve entièrement le parti pris par l'Assemblée nationale pour la rédaction de l'article 25, qui constitue une reconnaissance indispensable de la fonction arbitrale.

Elle a donc adopté cet article sans modification.

Article 21
(article 26 de la loi du 16 juillet 1984)

Commission nationale du sport de haut niveau

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 26 de la loi de 1984 avait déjà été entièrement réécrit par la loi du 13 juillet 1992. Cet article en propose une nouvelle refonte :

• la composition de la commission est élargie aux représentants des entraîneurs, arbitres sportifs et juges de haut niveau.

•  quelques retouches sont également apportées à ses compétences :

- elle n'est plus chargée d'élaborer la Charte du sport de haut niveau ;

- elle n'est plus non plus chargée d'examiner les conditions d'application des normes techniques des équipements sportifs définis par les fédérations pour la participation aux compétitions sportives, qui feront désormais l'objet d'un avis du Conseil national des activités physiques et sportives " recréé " par l'article 25 du projet de loi ;

- elle ne donnera plus qu'un avis sur la liste des sportifs entraîneurs, arbitres, juges de haut niveau, ainsi que sur celles des sportifs Espoir et des partenaires d'entraînement, listes qui seront désormais (cf. article 9) proposées aux ministres par les fédérations délégataires ;

- elle sera en revanche chargée de déterminer, après avis des fédérations délégataires, les critères permettant de définir chacune de ces qualités dans chaque discipline ;

- elle acquiert enfin une compétence nouvelle : celle de définir les critères de sélection des sportifs participant aux compétitions organisées par le Comité international olympique.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement ajoutant à la composition de la Commission des représentants des dirigeants des associations sportives.

III. Position de la commission

On peut s'interroger sur les nécessités profondes de ce nouvel ajustement -qui va plutôt dans le sens d'une restriction- des compétences de la commission du sport de haut niveau.

Au bénéfice de cette observation, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22
(article 26-1 (nouveau) de la loi du 16 juillet 1984)

Droits et obligations des sportifs de haut niveau

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article tend à insérer dans la loi de 1984 un article 26-1 (nouveau) renvoyant à un décret pris après avis de la Commission nationale du sport de haut niveau la définition des " droits et obligations " des sportifs de haut niveau, des sportifs espoirs et des partenaires d'entraînement.

Ce décret devrait définir " notamment " :

- les conditions d'accès aux formations aménagées définies " en liaison avec les ministres compétents " ;

- les " modalités d'insertion professionnelle " : cette formulation est extrêmement vague. Il s'agirait, selon les informations données à votre rapporteur, de définir les modalités selon lesquelles l'Etat ou les fédérations sportives concernées prendront des mesures en vue de favoriser l'insertion professionnelle des sportifs, " par exemple en les aidant à définir un projet de formation et à le mettre en oeuvre "...

- les règles relatives au droit d'utilisation de l'image individuelle du sportif de haut niveau : il s'agirait, toujours selon les explications données à votre rapporteur " de combiner, le cas échéant, le droit d'utilisation de l'image individuelle du sportif avec les droits d'utilisation collective de l'image d'une équipe ". Mais il paraît totalement exclu de laisser à un décret le soin de définir des règles -quelles qu'elles soient- relatives à une question qui est du domaine de la loi ;

- la participation à des missions d'intérêt général : il s'agit ici de préciser les conditions dans lesquelles les sportifs de haut niveau pourront être appelés à participer aux missions d'intérêt général prévues à l'article 19-3, et qui feront l'objet des conventions encadrant l'octroi de subventions publiques aux clubs sportifs. Il peut en effet paraître nécessaire d'encadrer cette participation, afin, comme le notait le rapporteur de l'Assemblée nationale, " d'éviter toute utilisation abusive des intéressés ".

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé, à juste raison, la disposition de l'article renvoyant à un décret la fixation de règles relatives à l'utilisation de l'image des sportifs de haut niveau.

Elle a en revanche adopté un autre amendement -qui paraît moins opportun- disposant que le décret devra préciser les conditions de participation des sportifs non pas à des missions d'intérêt général mais à des " manifestations organisées par leurs fédérations ", rédaction beaucoup trop générale, d'autant plus qu'on ne précise pas de quelles " manifestations " il pourrait s'agir.

III. Position de la commission

On peut s'interroger sur la nécessité d'insérer dans la loi un article ayant pour seul objet de renvoyer à un décret dont il n'encadre pas le contenu, et dont les dispositions pourraient fort bien figurer dans les décrets d'application des dispositions correspondantes de la loi, ou dans des décrets autonomes.

Par ailleurs, l'objet général du décret, " les droits et obligations " des sportifs de haut niveau, paraît bien disproportionné aux sujets dont il devrait " notamment " traiter, et dont on doit remarquer qu'ils n'apportent aucun droit nouveau aux sportifs de haut niveau.

Il est enfin regrettable que ce décret doive être un décret simple, et non un décret en Conseil d'Etat. Compte tenu de la nature de certains des sujets abordés (la participation à des missions d'intérêt général, par exemple) et de la complexité d'autres (les conditions d'accès aux formations aménagées ou les modalités d'insertion professionnelle), l'avis du Conseil d'Etat ne serait certainement pas inutile.

En fonction des observations qui précèdent, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Article 23
(article 31 de la loi du 16 juillet 1994)

Conditions d'emploi dans les administrations publiques
des sportifs de haut niveau

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article apporte deux aménagements, de portée limitée, à l'article 31 de la loi de 1994, qui prévoit que les sportifs de haut niveau agents de l'Etat ou d'une collectivité territoriale bénéficient, afin de leur permettre de s'entraîner et de participer à des compétitions, " de conditions particulières d'emploi, sans préjudice de carrière, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat " :

•  le paragraphe I en étend l'application aux agents des établissements publics, ce qui doit notamment viser la fonction publique hospitalière.

•  le paragraphe II , dont la rédaction n'est pas des plus claires, permet aux agents non titulaires qui sont radiés de la liste des sportifs de haut niveau de continuer à bénéficier pendant deux ans de conditions particulières d'emploi en vue de faciliter leur formation et la préparation de concours d'accès à la fonction publique. Toutefois, cette faculté ne pourra avoir pour effet de prolonger le contrat.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre rapporteur a demandé au ministre de la jeunesse et des sports un bilan de l'application de l'article 31 de la loi de 1984, et de l'emploi des sportifs de haut niveau dans la fonction publique lato sensu .

Il lui a été répondu qu'à ce jour le ministère ne disposait pas d'éléments lui permettant d'évaluer, sur les 5 872 sportifs inscrits sur les listes de haut niveau, le nombre de ceux ayant la qualité de fonctionnaire ou d'agent public : une enquête sur la situation socioprofessionnelle des sportifs de haut niveau, en projet, pourrait permettre à terme d'effectuer ce recensement.

Selon les informations dont dispose directement le ministère :

- 93 professeurs de sports relevant du ministère de la jeunesse et des sports étaient inscrits, en novembre 1999, sur les listes de haut niveau (43 dans la catégorie Elite, 40 dans la catégorie Senior, 6 dans la catégorie Jeunes, 4 dans la catégorie Reconversion), 4 autres étaient partenaires d'entraînement et 1 classé Espoir ;

- 120 à 150 agents du ministère de l'éducation nationale auraient la qualité de sportifs de haut niveau ;

- enfin, au titre des conventions d'insertion professionnelle, 122 sportifs de haut niveau sont employés dans des administrations d'Etat, et 92 dans 51 collectivités territoriales.

Votre commission souhaite vivement que soit rapidement effectuée l'enquête évoquée par le ministère, qui aurait sans doute pu être un instrument précieux pour élaborer et inclure dans le présent projet de loi des propositions réellement novatrices sur l'emploi, l'insertion professionnelle et la reconversion des sportifs de haut niveau.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 bis
(article 31-1 (nouveau) de la loi du 16 juillet 1984)

Cumul d'un emploi public et d'une activité sportive professionnelle

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel tend à permettre à une personne exerçant " un emploi de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou d'un de ses établissements publics pour une durée inférieure à la moitié de la durée légale du travail " d'exercer une activité sportive professionnelle dans une société sportive sous réserve " de l'accord écrit préalable du chef de service ou de l'autorité territoriale ". La rémunération totale afférente à ces emplois ne devrait pas " excéder un seuil relatif au montant de la rémunération perçue dans le cadre de son emploi public " . Les conditions d'application de ce texte, et notamment " le seuil " (ou le plafond ?) de rémunération sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

II. Position de la commission

On comprend tout à fait l'intention de cet amendement, qui est de reconnaître, selon son auteur, M. Henri Nayrou , l'existence de sportifs " pluriactifs ", à qui leur activité sportive n'assure pas de revenus suffisants pour vivre, en s'inspirant, toujours selon l'auteur de l'amendement, des dispositions du décret-loi de 1936.

Le dispositif proposé ne paraît cependant pas tout à fait au point, et le ministère de la fonction publique, qui étudie un projet de réforme du décret-loi de 1936, est par ailleurs réservé quant à une extension aux activités sportives des dérogations au principe de l'interdiction de cumul.

Il ne faudrait pas non plus qu'une telle possibilité constitue une incitation pour certains clubs sportifs à ne pas payer convenablement certains de leurs joueurs, alors même qu'ils en auraient la possibilité.

On ne peut donc qu'être réservé sur ce dispositif et regretter que la procédure d'urgence ne laisse pas la possibilité d'explorer l'idée intéressante qui le fonde.

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 24
(article 32 de la loi du 16 juillet 1984)

Conventions d'insertion professionnelle des sportifs de haut niveau

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction, dont la nécessité n'apparaît pas d'évidence, de l'article 32 de la loi de 1984, relatif aux conventions d'insertion professionnelle des sportifs, et qui dispose, en son état actuel, que " le ministre chargé des sports conclut des conventions avec des entreprises publiques ou privées en vue de faciliter l'emploi des sportifs de haut niveau et leur reclassement, de garantir leur formation et leur promotion et de leur assurer des conditions particulières d'emploi compatibles avec leur entraînement et la participation à des compétitions sportives ".

L'article 24 propose de modifier ce texte :

- pour préciser que la convention est signée avec une entreprise pour faciliter l'emploi d'un sportif -ce qui imposerait donc de signer une convention pour chaque emploi...

- pour ajouter que la convention " a pour objet de définir les droits et devoirs de ce sportif au regard de l'entreprise " -ce qui paraît plutôt relever du contrat de travail qui sera conclu entre le sportif et son employeur que de la convention entre le ministre et l'entreprise ;

- pour prévoir, par un alinéa nouveau, que le comité d'entreprise, ou à défaut les délégués du personnel, sont informés des conditions d'application de la convention : on doit observer à ce sujet que le code du travail comporte de très nombreuses dispositions relatives à l'information des représentants du personnel et du comité d'entreprise sur les conditions de recrutement, la politique de formation, les conditions de travail et de situation de l'emploi...

La disposition proposée -qui ne concernerait qu'un nombre très restreint d'emplois- paraît donc inutile, et peut-être un peu gênante dans la mesure où l'on peut considérer que l'application des conventions d'insertion des sportifs de haut niveau ne figure sans doute pas parmi les problèmes des plus sérieux et les plus fréquents dont ont à se préoccuper les représentants du personnel des entreprises publiques ou privées.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le premier alinéa de l'article pour prévoir que la convention d'insertion professionnelle devrait être " élaborée conjointement avec le comité d'entreprise et les délégués du personnel ", ce qui ne paraît pas entrer dans leur rôle, et que la convention devrait aussi avoir pour objet de favoriser la formation et la formation professionnelle du sportif, ce qui figure déjà dans le texte en vigueur.

III. Position de la commission

Votre commission a considéré que la rédaction en vigueur de l'article 32 était plus concise et meilleure que celle proposée par l'article 24, qui comporte de surcroît des compléments aussi inutiles que peu susceptibles d'inciter les entreprises à signer de nouvelles conditions pour l'emploi " d'un " sportif.

Or, on doit observer que les possibilités d'emploi offertes aux sportifs de haut niveau dans le cadre des conventions d'insertion professionnelles sont relativement restreintes : 282 postes sont offerts dans le cadre de conventions dites nationales, dont 43 ne sont actuellement pas occupés, et 137 dans le cadre de conventions dites " déconcentrées " conclues dans 22 régions. Encore la plupart de ces postes sont-ils offerts par des employeurs publics -ministères, collectivités territoriales- et des entreprises publiques (ou qui l'étaient jusqu'à une période récente).

Il n'est pas sûr qu'en rendant plus complexe et moins lisible la procédure de conclusion de ces conventions on facilitera l'insertion des sportifs dans l'entreprise.

Pour ces raisons, votre commission vous propose de ne pas modifier l'article 32 et donc d'adopter un amendement de suppression de l'article 24.

Article 25
(articles 33 et 34 de la loi du 16 juillet 1984)

Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS)

I. Commentaire du texte du projet de loi

Créé par la loi de 1984, le CNAPS ne s'est jamais réuni, pas plus que le Comité national de la recherche et de la technologie en activités physiques et sportives (article 34 de la loi).

L'article 25 du projet de loi propose de " recréer " le conseil national des activités physiques et sportives, et de recréer également, " au sein " de ce dernier, le comité national de la recherche et de la technologie en activités physiques et sportives.

• Le nouveau CNAPS est composé, comme l'ancien, des représentants de toutes les parties intéressées par des activités physiques et sportives.

- Il peut être consulté sur tous les projets de textes relatifs aux activités physiques et sportives, et sur les conditions d'application des normes techniques des équipements sportifs : il est regrettable que, sur ce dernier point notamment, sa compétence consultative ne soit que facultative.

- Il " apporte son concours " à l'évaluation des politiques publiques et établit chaque année un rapport sur des activités physiques et sportives.

•  Le comité national de la recherche et de la technologie en activités physiques et sportives sera institué au sein du CNAPS, et placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la recherche et des sports. Il est " compétent en matière de recherche dans le domaine des activités physiques et sportives " - ce qui n'est pas pour surprendre.

Il serait en revanche souhaitable de préciser quelles seront ses relations avec le CPLD et avec l'INSEP, dont certaines des compétences peuvent apparaître concurrentes des siennes.

Le dernier alinéa de l'article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin, d'une part, de déterminer la composition et le fonctionnement du CNAPS et, d'autre part, de fixer les conditions d'entrée en vigueur des normes techniques, ce qui constitue un curieux amalgame.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a :

- précisé que le CNAPS devrait comporter des représentants des collectivités territoriales -ce qui est effectivement une précision utile, notamment en raison de ses compétences consultatives en matière de normes techniques- et qu'il devrait être réuni au moins deux fois par an ;

- supprimé le caractère facultatif de la consultation du CNAPS, ce qui est aussi une bonne idée ;

- décidé de mettre à sa disposition un Observatoire des activités physiques, des pratiques sportives et des métiers du sport ;

- chargé le CNAPS de veiller à " la mise en oeuvre effective " des mesures destinées à favoriser la parité hommes-femmes ;

- élargi la compétence du comité de la recherche et de la technologie à la " promotion d'une politique de la recherche " et à l'évaluation " des modalités de sa mise en oeuvre " ;

- enfin, et surtout, elle a institué, également " au sein " du CNAPS, un " comité national des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature " présidé par le ministre de la jeunesse et des sports et composé " notamment " de représentants du ministère, des fédérations sportives agréées " qui exercent des sports de nature ", des groupements professionnels concernés, des commissions départementales des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature, et d'élus locaux.

Le comité est investi d'un rôle consultatif et de proposition, et chargé de l'élaboration d'un rapport tous les deux ans.

Il devra être représenté, de même que " la fédération concernée " au sein des organismes nationaux " ayant dans leur objet l'aménagement ou la gestion ou la protection du patrimoine ou des biens naturels ".

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification, mais non sans interrogations sur le fonctionnement et l'organisation du CNAPS et de ses comités satellites.

Article 26
(article 37 de la loi du 16 juillet 1984)

Obligation d'assurance des groupements sportifs, des organisateurs
de manifestations sportives et des exploitants d'établissements sportifs

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article apporte divers compléments et précisions à l'article 37 de la loi de 1984, qui définit les obligations d'assurance de responsabilité civile incombant aux groupements sportifs, aux exploitants d'établissements sportifs et aux organisateurs de manifestations sportives.

• Le 1° de l'article 26 remplace, aux premier, deuxième et troisième alinéas de l'article 37, les termes " contrat d'assurance " par les termes " garanties d'assurance ". Cette modification formelle tient compte du fait que les personnes soumises aux obligations d'assurance prévues à ces alinéas ne sont pas obligées de souscrire un unique contrat. Par exemple, une association de randonneurs pourra souscrire un contrat couvrant ses activités ordinaires -la sortie hebdomadaire de ses membres- et un autre contrat si elle organise, occasionnellement, une manifestation d'une plus grande ampleur ouverte à un public plus large, et qui nécessite de prévoir un plafond de garantie plus élevé.

• Le 2° de l'article complète le troisième alinéa de l'article 37 par une phrase précisant que les licenciés et les pratiquants couverts par les contrats souscrits par un groupement ou un organisateur sont considérés comme des tiers entre eux : cette précision, qui figure déjà dans le décret du 18 mars 1993 pris pour l'application de l'article 37 et relatif aux garanties et modalités de contrôle de l'obligation d'assurance, signifie que l'assurance couvre les dommages qu'ils se causeraient mutuellement.

• Le 3° de l'article :

- supprime le quatrième alinéa de l'article 37, qui permettait d'exempter les collectivités locales, par arrêté conjoint des ministres chargés des finances et des sports, de l'obligation d'assurance. La suppression de dérogation -qui n'était en fait jamais sollicitée- s'inscrit dans la tendance à la limitation des possibilités d'auto-assurance des collectivités territoriales, qui peuvent comporter pour elles de gros risques financiers ;

- introduit trois alinéas nouveaux relatifs à l'obligation d'assurance des organisateurs -autres que l'Etat, qui reste son propre assureur- de manifestations comportant la participation de véhicules terrestres à moteur.

Toute obligation d'assurance doit en effet être prévue par la loi. Or, ce sont actuellement deux décrets qui prévoient l'obligation d'assurance des organisateurs des épreuves et compétitions de véhicules à moteur : le décret n° 55-1366 du 18 octobre 1955 pour les épreuves et compétitions se déroulant sur la voie publique et le décret n° 58-1430 du 23 décembre 1958 pour les épreuves et manifestations organisées dans des lieux non ouverts à la circulation publique.

• Le 4° de l'article remplace le dernier alinéa de l'article 37, relatif aux dispositions pénales, par quatre alinéas nouveaux qui en harmonisent la rédaction avec celle du nouveau code pénal, et établissent entre les peines d'amende et d'emprisonnement encourues par les personnes enfreignant l'obligation d'assurance la même corrélation que celle généralement constatée dans les dispositions de ce code (6 mois d'emprisonnement et 50 000 francs d'amende).

Est également prévue la responsabilité pénale des personnes morales, qui pourront être sanctionnées, en application de l'article 131-38 du code pénal, d'une peine maximale d'amende de 250 000 francs.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement tendant à alléger la rédaction de ses dispositions relatives à l'obligation d'assurance des organisateurs de compétitions de véhicules terrestres à moteur, cette obligation générale n'étant pas subordonnée à la nature des voies sur lesquelles ces manifestations se déroulent.

Article 27
(article 38 de la loi du 16 juillet 1984)

Obligations d'information et de conseil des groupements sportifs
en matière d'assurances de personnes

I. Commentaire du texte du projet de loi

Dans le texte initial de la loi de 1984, l'article 38 obligeait les groupements sportifs à informer leurs adhérents de l'intérêt de souscrire un contrat d'assurance de personnes (1 ^er alinéa).

Le second alinéa du même article leur imposait une autre obligation : celle de tenir à leur disposition " des formules de garantie susceptible de réparer les atteintes à l'intégrité physique du pratiquant ".

Les interprétations divergentes de cette seconde obligation faites, d'une part, par les groupements sportifs et, d'autre part, par la jurisprudence, ont motivé, respectivement, les modifications apportées à cet article en 1992 et celles proposées aujourd'hui par l'article 28 du projet de loi.

1. Les groupements sportifs avaient estimé pouvoir s'acquitter de l'obligation que leur imposait le second alinéa de l'article 38 en recourant à la formule de la " licence-assurance ", qui associait la délivrance de la licence sportive et l'adhésion automatique à un contrat collectif d'assurance de personnes.

•  Cette pratique a été condamnée en 1988 par le Conseil de la concurrence, ce qui a entraîné en 1992 une première intervention du législateur tendant à préserver le libre choix du pratiquant en précisant, d'une part, que le prix de l'assurance devait être indiqué " distinctement " de celui de la licence et, d'autre part, que le licencié n'était pas obligé d'adhérer au contrat collectif souscrit par le groupement.

2. Le juge civil a, quant à lui, donné une autre interprétation -à dire vrai plus proche du texte- du deuxième alinéa de l'article 38, en relevant que ses dispositions complétaient l'obligation faite aux groupements sportifs d'attirer l'attention de leurs adhérents sur leur intérêt à souscrire une assurance de personne par celle de " leur proposer plusieurs formules de garantie leur permettant, s'ils estiment utile de contracter une assurance, de choisir la garantie la mieux adaptée à leurs besoins " : autrement dit, l'article 38, alinéa 2, soumet les groupements d'assurance à une obligation de conseil (Cass. Civ. - 13 février 1996, GMF La Sauvegarde et autres contre Mle Dutordoir). Le juge a également souligné -à juste titre- que le groupe qui avait souscrit un contrat d'assurance collectif devait informer les adhérents à ce contrat " par la remise d'une notice définissant les garanties du contrat et leurs règles de fonctionnement ".

•  Pour tenter de pallier les conséquences de cette jurisprudence -qui fait peser sur les groupements sportifs une obligation de conseil dont on peut penser qu'ils ne sont pas les mieux placés pour l'assumer, l'article 28 du projet de loi prévoit que cette obligation sera " réputée exécutée " dès lors que, d'une part, ils proposeront à leurs adhérents de souscrire (ou, plus exactement, d'adhérer) à un contrat collectif d'assurance, cette proposition devant mentionner, d'autre part, " toutes indications permettant de contracter individuellement des garanties complémentaires ".

Cette solution ne paraît pas très satisfaisante, en tant qu'elle se borne à chercher à " tourner " l'obligation de conseil prévue par l'article 38 alinéa 2, en affirmant -ce qui ne va pas de soi- que l'obligation d'offrir un choix entre plusieurs formules de garantie pourra être satisfaite par une proposition d'adhésion à un contrat collectif.

En outre, elle peut appeler deux observations :

- en premier lieu, elle déplace le problème, car il restera à définir l'obligation de fournir " toutes indications permettant de contracter individuellement " des garanties complémentaires ;

- en second lieu, elle ne tire pas les conséquences de la jurisprudence en ce qui concerne l'obligation d'information sur les conditions du contrat collectif d'assurance éventuellement proposé aux adhérents aux groupements sportifs.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Pour votre commission, l'article 28 du projet de loi n'apporte aucune réponse aux deux questions que soulève l'interprétation donnée par le juge civil d'une part de la portée de l'article 38 et, d'autre part, des obligations pesant sur les fédérations qui proposent l'adhésion à un contrat collectif d'assurance.

•  Sur le premier point, il ne paraît pas douteux que le deuxième alinéa de l'article 38 fait peser sur les groupements sportifs une obligation de conseil assez lourde, et dont le bien-fondé est problématique.

Qu'il soit fait obligation aux groupements sportifs d'informer leurs adhérents sur les risques qu'ils courent et sur l'intérêt de s'assurer est sans doute une excellente chose.

Faut-il en revanche les investir d'une mission de " conseil en assurance " ?

Il n'est pas certain que cela aille dans le sens de l'intérêt bien compris des pratiquants eux-mêmes, compte tenu du fait que les groupements sportifs n'ont, a priori , aucune compétence en la matière. Par conséquent, ils risquent soit de ne pas satisfaire à cette obligation -ce qui sera sans doute le cas le plus fréquent- soit de s'en acquitter en proposant des " contrats-type " élaborés par leur propre assureur, et qui ne correspondront pas forcément aux besoins réels des pratiquants.

Il semblerait donc préférable, comme l'avait d'ailleurs déjà souligné votre commission en 1984, que ces derniers s'adressent directement à l'assureur de leur choix, ce qui évitera par ailleurs tout risque que le " conseil " donné par le groupement sportif soit constitutif d'une atteinte à la liberté de choix du pratiquant et au droit de la concurrence...

•  Sur le second point, en revanche, il paraît nécessaire de préciser l'obligation d'information des fédérations sur le contrat collectif qu'elles peuvent proposer à leurs licenciés, en s'inspirant des dispositions du code des assurances relatives aux assurances de groupe, lesquelles ne s'appliqueront pas forcément au contrat collectif proposé, si celui-ci, par exemple, comporte aussi des garanties en matière de responsabilité civile. En effet, il ne suffit pas que l'adhérent connaisse le prix de l'assurance : il faut avant tout qu'il soit informé de la garantie à laquelle elle correspond.

En fonction de ces observations, votre commission a adopté à l'article 28 un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 38 de la loi de 1984 qui tend à :

- renforcer l'obligation d'information des adhérents sur l'intérêt de souscrire une assurance ;

- supprimer " l'obligation de conseil " imposée aux groupements sportifs ;

- préciser l'obligation d'information sur les garanties offertes par les contrats collectifs proposés aux pratiquants, par référence à l'article 140-4 du code des assurances, qui impose que l'adhérent à un contrat d'assurance de groupe se voie remettre une notice de l'assureur définissant les garanties et leurs modalités d'entrée en vigueur, ainsi que les formalités à accomplir en cas de sinistre ;

- préciser aussi, conformément à la jurisprudence et au droit des assurances, qu'il appartiendra aux groupements sportifs et aux souscripteurs des contrats collectifs de faire la preuve qu'ils ont satisfait à l'ensemble de ces obligations d'information. Cette précision, qui attirera leur attention sur la nécessité de conserver une trace de ces opérations, leur évitera, en cas de contentieux, de voir mettre en cause leur responsabilité.

Article 28
(article 38-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Conditions de conclusion par les fédérations
de contrats d'assurance collectifs

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 38-1, inséré dans la loi de 1984 par la loi du 13 juillet 1992, avait pour objet de préciser que les fédérations sportives agréées ne pouvaient conclure de contrats d'assurance collectifs qu'après un appel à la concurrence.

Sans revenir sur cette obligation, l'article 28 du projet de loi comporte des précisions supplémentaires sur les contrats collectifs que peuvent conclure les fédérations agréées :

- il précise que ces contrats peuvent " viser à garantir " les associations sportives affiliées et les licenciés, mais aussi les sociétés sportives. Cette dernière catégorie d'adhérents potentiels aux contrats collectifs souscrits par les fédérations pose un problème, dans la mesure où, en principe, les adhérents à un contrat collectif doivent constituer un ensemble homogène : ainsi le code des assurances précise-t-il que les adhérents à une assurance de groupe " doivent avoir un lien de même nature avec le souscripteur ". Or, si l'on peut considérer que les associations sportives et les licenciés à titre individuel que regroupe une fédération ont avec elle un lien " de même nature ", il n'en ira plus de même des sociétés sportives qui, aux termes de l'article 8 du projet de loi, ne seraient plus membres des fédérations mais pourraient seulement " participer à la vie " de celles-ci.

- l'article 28 précise en second lieu que ces contrats peuvent garantir les adhérents " dans les conditions prévues aux articles 37 et 38 ". Cette formulation signifie que ces contrats pourraient garantir aussi bien les risques de responsabilité civile entrant dans le champ de l'obligation d'assurance définie à l'article 37 de la loi de 1984, que les risques de dommages corporels mentionnés à l'article 38. Dans le cas où le contrat collectif ne porterait que sur ces derniers, il entrerait dans la définition des assurances de groupe régies par les articles 140-1 à 140-6 du code des assurances.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Afin d'éviter tout risque de contradiction entre le texte de l'article 38-1 et le droit des assurances, votre commission a adopté un amendement supprimant les sociétés sportives de la définition des personnes pouvant adhérer à un contrat collectif souscrit par une fédération agréée.

Article 29
(article 39 de la loi du 16 juillet 1984)

Élaboration du schéma directeur des équipements sportifs
d'intérêt national et schéma de services collectifs du sport

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 39 de la loi de 1984 prévoit l'établissement, dans le cadre du Plan, d'un schéma directeur d'équipements sportifs d'intérêt national -qui n'a d'ailleurs jamais été mis en oeuvre.

La loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire ayant introduit dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire (article 2 et 21-1) des dispositions prévoyant l'établissement d'un " schéma de services collectifs du sport ", l'article 29 du projet de loi propose de substituer, dans l'article 39 de la loi de 1984, une référence à ce schéma à la référence au Plan, et donc de prévoir l'établissement " d'un schéma directeur d'équipements sportifs d'intérêt national dans le cadre du schéma de services collectifs du sport ".

Cela fait beaucoup de schémas.

En outre, on observera que le troisième alinéa de l'article 21-1 de la loi du 4 février 1995 relatif au schéma collectif du sport prévoit que ce schéma " coordonne l'implantation des pôles sportifs à vocation nationale et internationale et guide la mise en place des équipements structurants. Il offre un cadre de référence pour une meilleure utilisation des moyens publics et sportifs ", ce qui paraît répondre aux mêmes préoccupations que celles du schéma directeur prévu à l'article 39 de la loi de 1984, qui au surplus, s'il était cohérent avec les mécanismes de la planification, s'insérerait sans doute assez mal dans la logique des schémas de services collectifs prévus par la loi du 25 juin 1999.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Considérant que les dispositions de l'article 39 modifié n'apporteraient rien de plus que les dispositions de l'article 21-1 de la loi du 5 février 1995 modifiée, et qu'il convient de préserver la cohérence de la procédure d'élaboration et du contenu, tels que prévus par cette loi, du schéma de services collectifs du sport (qui s'inscrit, il convient de le rappeler, dans un ensemble de 9 schémas collectifs de service), votre commission a adopté à cet article un amendement prévoyant l'abrogation de l'article 39 de la loi du 16 juillet 1984.

Article 30
(article 40 de la loi du 16 juillet 1984)

Équipements sportifs scolaires

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 30 du projet de loi réécrit en deux paragraphes l'article 40 de la loi de 1984, relatif aux établissements sportifs scolaires.

• Le paragraphe I entend " renforcer " le texte en vigueur de l'article 40 en précisant que les équipements nécessaires à la pratique de l'éducation physique et sportive " doivent être prévus " à l'occasion de la création d'établissements publics locaux d'enseignement et de l'établissement du schéma prévisionnel de formation, et non plus seulement " qu'il doit être tenu compte de la nécessité " d'accompagner toute construction scolaire des équipements nécessaires à cette pratique.

Cependant, cette obligation " nouvelle " résulte déjà des termes du paragraphe V de l'article 13 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, qui impose que le schéma prévisionnel et les plans régionaux, ainsi que la carte des formations supérieures, " tiennent compte de l'ensemble des besoins de formation ", ce qui inclut les besoins correspondants à l'enseignement obligatoire de l'éducation physique et sportive.

• Le paragraphe II prévoit que des conventions sont passées entre les EPLE, leur collectivité de rattachement et les propriétaires d'équipements sportifs afin de " permettre la réalisation des programmes scolaires de l'éducation physique et sportive ". Cette disposition a pour objet de permettre l'utilisation optimale des équipements et notamment d'organiser l'accès à des installations sportives municipales, ou à celles d'autres établissements d'enseignement, des élèves des collèges et des lycées plus anciens, notamment ceux des centre-ville, qui ne disposent pas d'installations suffisantes. Votre rapporteur souligne que, fort heureusement, les parties intéressées n'ont pas attendu ce texte pour trouver les solutions les plus adaptées à la couverture des besoins de l'enseignement des activités physiques et sportives.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article par un paragraphe III nouveau précisant que l'utilisation des équipements sportifs se ferait conformément aux dispositions de l'article 1311-7 du code général des collectivités locales, inséré dans ce code par l'article 72 de la loi " intercommunalité " du 12 juillet 1999.

Cette référence expresse était inutile dans la mesure où cet article, qui prévoit une participation financière des collectivités territoriales ou de leurs groupements utilisant un équipement collectif appartenant à une autre collectivité ou groupement, s'applique aux équipements sportifs comme à tout autre équipement collectif.

Elle offre en tout cas l'occasion de rappeler que cet article peut poser un problème dans le mesure où, dès lors que la convention prévoyant cette participation n'est pas intervenue dans le délai d'un an, le propriétaire détermine unilatéralement le montant de la participation due par l'utilisateur, pour lequel elle constitue une dépense obligatoire.

Cette solution très favorable à la collectivité propriétaire n'envisage apparemment que l'hypothèse où celle-ci pourrait être lésée par un utilisateur peu coopératif.

Mais elle méconnaît le fait que, bien souvent, la collectivité utilisatrice a contribué au financement de l'équipement en cours, et qu'elle peut être en droit, à ce titre, de réclamer, sinon sa mise à disposition gratuite, au moins des conditions d'utilisation tenant compte de son apport initial. Or, il suffira que la négociation n'ait pas abouti au bout d'un an pour que la collectivité propriétaire puisse imposer ses conditions.

Certes, pour l'avenir, ce problème pourra être résolu, dans bien des cas, par une négociation simultanée des conditions de réalisation et d'utilisation de l'équipement. Mais, il n'en reste pas moins que, pour les équipements déjà réalisés, l'application de l'article 1311-7 du code général des collectivités territoriales peut conduire à des solutions peu équitables.

III. Position de la commission

Sous réserve des observations qui précèdent, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31
(article 42-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Nouveau report de la date-limite d'homologation
des enceintes sportives ouvertes au 31 décembre 1995

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article reporte pour la troisième fois -cette fois pour une durée de quatre ans, du 1 ^er juillet 2000 au 1 ^er juillet 2004- la date à laquelle les enceintes sportives ouvertes au public au 31 décembre 1995 devront faire l'objet de l'homologation prévue par l'article 42-1 de la loi de 1992.

Votre rapporteur ne peut que reprendre le commentaire fait par le rapporteur de votre commission, M. François Lesein, à l'occasion du précédent report prévu par la loi du 6 mars 1998 :

" Les dispositions transitoires de l'article 42-1 de la loi de 1984 prévoyaient à l'origine que l'homologation des enceintes sportives ouvertes à la date de la publication de la loi du 13 juillet 1992 devait intervenir dans un délai de deux ans pour les établissements de plein air pouvant accueillir au moins 15 000 spectateurs et les établissements couverts pouvant accueillir au moins 2 000 spectateurs, et dans un délai de trois ans pour les enceintes sportives dont la capacité est inférieure à ces seuils .

" La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation de programmation relative à la sécurité a déjà prorogé ces délais jusqu'au 24 janvier 1998. Elle a, en outre, étendu le champ d'application de ce régime transitoire aux enceintes ouvertes au 31 décembre 1995 .

" La proposition de loi tend à proroger une deuxième fois, pour une période de deux ans et demi, le délai au terme duquel ces enceintes devront être homologuées .

" Comme en 1995, ce report est justifié par l'impossibilité de mettre en oeuvre la loi dans les délais prévus . (...)

" Les réserves que votre rapporteur avait formulées lors de l'examen de la loi du 13 juillet 1992 sur l'utilité d'ajouter une nouvelle procédure d'homologation aux procédures existantes au lieu de réformer ces dernières et de les faire pleinement appliquer trouvent malheureusement ici une confirmation . Voté en urgence, ce dispositif qui était présenté comme indispensable à la sécurité des équipements sportifs n'est six ans plus tard toujours pas appliqué . "

Il ne le serait donc, sauf nouveau report, qu'au bout de douze ans.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'une modification de forme.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32
(article 43 de la loi du 16 juillet 1984)

Conditions d'accès aux fonctions d'encadrement, d'animation
et d'enseignement des activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 43 de la loi de 1984, relatif aux conditions d'exercice rémunéré des fonctions d'encadrement, d'animation et d'enseignement des activités physiques et sportives.

Le dispositif proposé remet totalement en cause le régime actuel, qui fait de ces professions des professions réglementées -leur exercice est en effet subordonné à la possession de certains diplômes- et prévoit de soumettre l'exercice bénévole des fonctions d'éducateur sportif aux mêmes conditions, d'ailleurs mal définies, que leur exercice rémunéré.

•  Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction, en trois alinéas, des quatre premiers alinéas de l'article 43.

* Le premier alinéa :

- supprime l'exigence de diplôme pour exercer une activité d'éducateur sportif : seul serait désormais exigé, pour chacune des activités sportives figurant sur une liste fixée par décret en Conseil d'Etat, d'être " titulaire d'une qualification définie par l'Etat en fonction des risques que cette activité fait courir aux usagers ".

Cette définition pose, une nouvelle fois, le problème de l'impossible distinction entre les activités " à risques " et les autres, toute activité physique et sportive pouvant en effet présenter des risques, notamment si elle est enseignée ou encadrée par des personnes incompétentes.

Le texte indique en tout cas que, pour certaines activités sportives, aucune qualification ne serait exigée.

- prévoit que les bénévoles devront, comme les professionnels, être " titulaires " de cette qualification dans les cas où elle sera exigée.

* Le deuxième alinéa renvoie également à un décret les " modalités d'obtention des qualifications " -on notera que cette formulation est un peu inhabituelle : car on distingue généralement entre la qualification -l'acquisition d'une compétence par la formation (initiale ou continue) ou une expérience professionnelle- et sa certification : titre, diplôme, certificat, validation ...

Le sens de l'expression " modalités d'obtention de qualifications " n'est donc pas clair : on devrait parler plutôt de modalités de certification des qualifications.

Le deuxième alinéa entretient cette ambiguïté en précisant que la qualification est acquise soit à l'issue d'une formation (mais devra-t-elle être sanctionnée par un titre ou un diplôme ?) ou par validation des expériences professionnelles : on notera que dans le droit en vigueur aucun diplôme ne peut être acquis uniquement par la validation d'expériences professionnelles (articles 5 et 17 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, article 8 de la loi n° 71-577 du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique). Cet alinéa semble donc confirmer la suppression de l'exigence de diplôme, bien qu'il soit très difficile d'apprécier sa portée réelle, faute d'indication sur le contenu du décret dont elle dépendra.

* Le troisième alinéa , en se référant au " respect des principes généraux de sécurité ", principes dont le contenu n'est pas autrement précisé, reprend les dispositions du troisième alinéa du texte actuel, qui prévoit déjà que les agents titulaires de l'Etat et de la fonction publique territoriale ne sont pas tenus, pour l'exercice de leurs fonctions, de satisfaire aux conditions imposées aux éducateurs sportifs : il les étend toutefois aux agents titulaires de la fonction publique hospitalière.

•  Le paragraphe II de l'article procède à une redéfinition des incapacités d'exercice des fonctions d'éducateurs sportifs résultant de certaines condamnations.

Ces incapacités, qui s'appliqueront donc également aux bénévoles, frapperont les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pour crime, ou pour un certain nombre de délits :

- violences volontaires ;

- agressions et exhibition sexuelles :

- trafic de stupéfiants ;

- risques causés à autrui ;

- proxénétisme et infractions assimilées ;

- mise en péril de mineurs ;

- infraction à la loi sur le dopage ;

- fraude fiscale.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté des modifications conséquentes au paragraphe I de l'article 32 :

•  Elle a supprimé la distinction entre les " activités à risque " et les autres, ce qui est sans doute la sagesse.

•  Elle a essayé, avec moins de bonheur, de définir la " qualification " qui serait requise des éducateurs professionnels et bénévoles : cette qualification, toujours définie par l'Etat -et par décret- devrait " attester les compétences " des intéressés " en matière de sécurité de l'usager et de maîtrise de l'environnement ".

•  Elle a précisé que cette qualification serait " délivrée " par les établissements publics de formation sous la responsabilité de leurs ministères de tutelle -cette dernière précision pourrait s'interpréter comme une volonté de mettre fin aux querelles entre les ministères de la jeunesse et des sports et de l'éducation nationale. On peut aussi s'interroger sur la référence à la compétence -qui pourrait paraître exclusive- des établissements publics de formation pour " délivrer " la qualification.

•  Celle-ci pourra également être obtenue " par validation des acquis professionnels et bénévoles ", ce qui vise sans doute l'expérience acquise à titre professionnel ou bénévole.

•  Enfin, le texte de l'Assemblée nationale, comme celui du projet initial, renvoie à un décret les conditions d'application de ces dispositions.

III. Position de la commission

Il n'est pas douteux que ni le régime du monopole des diplômes d'Etat de 1975, ni le régime " d'ouverture maîtrisée " dans le cadre du système d'homologation prévu en 1992 n'ont fonctionné de façon satisfaisante, le ministère de la jeunesse et des sports, qui n'a su gérer ni l'un ni l'autre, en étant d'ailleurs le premier responsable.

Pour autant, on peut s'étonner que, surtout après sa longue maturation, le projet de loi ne propose qu'un texte dont la portée est indiscernable, dont les conséquences sur l'emploi sportif (et la sécurité des pratiquants) ne paraissent pas avoir été envisagées, et qui de surcroît est présenté au moment le plus inopportun.

• Les incertitudes sur la portée du texte

Quel sera le contenu de la " qualification-sécurité-environnement " ? Sa dénomination traduit surtout, apparemment, le souci du ministère de ne plus définir, au niveau de l'Etat, d'exigences en matière de capacité technique et pédagogique, dont la définition serait renvoyée à une convention collective -dont la négociation risque d'être ardue.

Cependant, on imagine mal que la qualification puisse être la même pour toutes les disciplines et pour toutes les professions : on risque donc de se trouver à terme devant des qualifications aussi byzantines, aussi peu lisibles -et aussi peu adaptées- que certains diplômes ...

On observera, surtout, que sur la base du texte extrêmement flou de l'article 32, et en fonction du contenu des futurs décrets, on pourra aboutir soit à un régime de totale dérégulation -toute personne ayant un brevet de secourisme pourrait devenir éducateur sportif- soit à un retour à un monopole d'Etat par le biais de " qualifications " multiples qui ne pourraient être acquises que dans les établissements publics ou par validation " dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ".

• Des conséquences imprévisibles sur le marché de l'emploi

La suppression brutale de l'exigence de diplôme peut achever rapidement de déstabiliser le marché de l'emploi sportif.

Certes, on nous dit qu'il est prévu une convention collective. Mais quand interviendra-t-elle ? Quelles qualifications exigera-t-elle et pour quels emplois ?

Le risque que " la mauvaise monnaie chasse la bonne ", au détriment des professionnels qualifiés -et de la sécurité- ne peut être écarté.

Au demeurant, quand bien même la convention collective serait rapidement signée et serait un modèle d'exigence, resterait le problème de l'exercice libéral -assez fréquent- des professions sportives, dont l'accès resterait ouvert à des " professionnels " peu ou pas formés.

Le risque de déséquilibre interne du marché peut être aggravé par un risque également considérable de " déséquilibre externe ".

La France est sans doute le pays européen où le niveau de formation exigé pour l'accès aux professions sportives est le plus élevé. C'est aussi celui qui bénéficie des conditions climatiques et géographiques les plus propices à la pratique d'une grande variété de disciplines sportives.

Parce que les professions de l'encadrement, de l'animation et de l'enseignement sont en France des professions réglementées, il a été possible d'endiguer quelque peu l'afflux de migrants européens, au moins dans certaines disciplines à risques, et pour certaines qualifications de haut niveau.

Un brutal abaissement de la barrière du diplôme risque d'avoir à très court terme des effets catastrophiques, aussi bien au niveau de l'emploi -et des conditions de rémunération- que de la sécurité.

Or, le ministre de la jeunesse et des sports ne semble pas avoir étudié les conséquences du " séisme " que peut provoquer, dans le secteur du sport et des loisirs, le virage brutal qu'il se propose d'effectuer. Quels emplois seront offerts, comment seront-ils définis et pourvus ? Quels emplois, en revanche, risquent de disparaître ? Qu'adviendra-t-il des diplômés, déjà concurrencés par les " faux bénévoles " et l'emploi illégal de " moniteurs " non qualifiés ? On semble ne s'être posé aucune de ces questions.

• Un moment mal choisi

Deux échéances -dont l'une très proche- renforcent les incertitudes que fait naître cette " réforme inachevée " :

- la première, c'est la renégociation de certaines dérogations accordées à la France par la Commission européenne, en application de l'article 14 de la directive 92/51/CEE, pour soumettre à un test de capacité l'accès à des professions sportives à risque.

Pour trois de ces professions -moniteur de ski, moniteur de plongée et moniteur de parachutisme- la dérogation, qui arrivait à échéance le 31 juillet 1999, a été renouvelée et doit être renégociée ce printemps avec l'espoir de parvenir à une solution définitive -espoir que le projet de loi ne contribuera certainement pas à concrétiser... Pour les deux autres -moniteur de spéléologie et guide de haute montagne- la dérogation est en principe devenue définitive. Mais elle pourrait aussi être remise en cause si les conditions d'accès à ces professions n'étaient plus celles qui l'ont motivée.

- la seconde tient à la remise en chantier annoncée de la loi de 1971 et du régime de la formation professionnelle. A vouloir élaborer aujourd'hui un nouveau système " sui generis " , le ministre de la jeunesse et des sports risque de compromettre une nouvelle fois une chance de développer -ou de laisser se développer- un système de formation aux professions sportives ouvert sur les exigences et les évolutions du marché de l'emploi.

Outre le fait qu'il paraît peu admissible que l'on demande au Parlement de voter un texte dont personne ne sait ou ne veut expliquer sur quoi il va déboucher, votre commission juge donc, pour toutes ces raisons, très inquiétante la démarche proposée par le projet de loi.

Elle présente en effet, à ses yeux, quatre inconvénients rédhibitoires :

• la distinction entre la qualification dans le domaine de la sécurité et la qualification technique et pédagogique ;

• la confusion, au niveau de la " qualification " exigée, entre exercice bénévole et exercice professionnel ;

• la renonciation à l'exigence de diplôme, même si naturellement ces diplômes peuvent être de niveau différent pour des " professions " différentes, parce qu'elle représente une garantie pour les pratiquants aussi bien que pour les professionnels -et les employeurs ;

• la " construction " d'un nouveau système propre à la jeunesse et les sports, qui fort probablement ne marchera pas mieux que les précédents, ne serait-ce que parce qu'il ne sera pas mieux contrôlé.

C'est pourquoi l'amendement qu'elle a adopté à cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 43 tendant à :

• limiter son champ d'application à l'exercice rémunéré des professions sportives, en prévoyant par ailleurs, par un article additionnel après l'article 32, un autre dispositif pour les bénévoles ;

• conserver l'exigence de diplôme , étant entendu que le niveau de ce diplôme pourra varier en fonction des " métiers " ;

• faire " rentrer " la formation aux professions du sport dans le champ d'application de la loi de 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique , en prévoyant que les diplômes requis seront acquis et homologués dans les conditions prévues à l'article 8 de cette loi.

Cette référence permet de souligner, d'une part, que ces diplômes peuvent, comme le précise cet article, être acquis par la voie scolaire ou universitaire, mais aussi par l'apprentissage, la formation continue, ou par la validation d'acquis professionnels pour remplacer une partie des épreuves. Mais elle permet surtout, d'autre part, d'étendre aux formations sportives un système d'homologation qui a fait ses preuves, et de les " sortir " d'un isolement qui a été certainement très préjudiciable à leur adaptation à l'évolution de la pratique sportive.

Enfin, si la loi de 1971 doit être réformée, et avec elle l'ensemble de l'organisation de la formation professionnelle, il paraît souhaitable que les formations sportives soient associées à cette évolution plutôt que d'être obligées de tenter de la " rattraper " d'ici quelques années, après avoir dans l'intervalle accumulé de nouveaux handicaps.

Pour faciliter cette insertion dans le droit commun de la formation professionnelle, votre commission vous propose également de modifier le septième alinéa de l'article 8 de la loi de 1971 afin que les diplômes de la Jeunesse et des sports soient, comme ceux du ministère de l'Education nationale et ceux du ministère de l'agriculture, inscrits de droit sur la liste d'homologation.

Article additionnel après l'article 32
(article 43-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Exercice à titre bénévole des fonctions d'encadrement,
d'animation et d'enseignement des activités physiques et sportives

Votre commission vous propose de définir, à cet article additionnel, les conditions d'exercice bénévole des fonctions d'encadrement, d'animation et d'enseignement des activités physiques et sportives.

• Pour les personnes qui seraient titulaires d'un des diplômes requis en application de l'article 43, il n'y aurait évidemment aucun problème ;

• Pour les autres, deux solutions sont proposées :

- Elles pourront intervenir sous la responsabilité d'une personne diplômée -que ce soit un bénévole ou un professionnel- de la même façon que, dans l'enseignement élémentaire, des intervenants extérieurs peuvent participer à l'enseignement de l'éducation physique et sportive sous la responsabilité des enseignants ;

- Elles pourront aussi faire valider, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, l'expérience qu'elles auront acquise soit à titre professionnel -par exemple si elles ont été enseignantes, si elles ont exercé un sport à titre professionnel, ou acquis une compétence sportive dans le cadre d'une autre profession, soit à titre bénévole - dans le cadre d'une association ou d'une fédération, ou encore à l'occasion de stages de formation.

Cette validation, qui pourrait suffire à elle seule à leur permettre d'entreprendre ou de poursuivre une activité de bénévole, pourrait bien sûr aussi être prise en compte pour l'acquisition d'un diplôme, par exemple dans le cadre de la formation continue, ou être valorisée par des stages de formation.

•  Enfin, il paraît normal d'étendre aux bénévoles le respect des conditions de moralité imposées aux professionnels.

Ces conditions pourraient permettre de garantir un exercice " en sécurité " du bénévolat, sans pour autant décourager les bénévoles par des exigences excessives ni, surtout, se priver et priver les pratiquants, en particulier les jeunes, de l'expérience irremplaçable des centaines de milliers de bénévoles qui ont amplement prouvé non seulement leur dévouement, mais aussi leur compétence technique et humaine et leur aptitude à communiquer les valeurs du sport.

Tel est l'objet de la nouvelle rédaction de l'article 43-1 que votre commission vous demande d'adopter.

Article 33
(article 43-2 de la loi du 16 juillet 1984)

Conditions d'exercice de la libre prestation
de services d'éducateurs sportifs

I. Commentaire du texte du projet de loi

L'article 33 du projet de loi apporte des modifications de cohérence à l'article 43-2 de la loi de 1984, qui résulte de la loi du 6 mars 1998 et qui a pour objet de prévoir les conditions d'exercice de la libre prestation de services d'éducateurs sportifs ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen.

On doit surtout se demander si la " cohérence " du projet de loi n'exigeait pas plutôt la suppression de cet article, pour deux raisons :

•  en premier lieu, l'article 43-2 avait pour principal objet de donner une base légale au décret (n° 96-1011 du 25 novembre 1996) organisant la liberté de prestation de services des éducateurs sportifs. Ce décret dérogeait en effet, au bénéfice des ressortissants européens, à la condition de possession d'un diplôme d'Etat ou homologué imposée par l'article 43 de la loi à toute personne enseignant, encadrant, ou animant contre rémunération une activité physique ou sportive.

Le projet de loi supprimant cette exigence de diplôme, il n'est donc plus besoin de prévoir une disposition législative expresse pour permettre l'exercice professionnel de non-diplômés et, de ce seul fait, l'article 43-2 n'a plus de raison d'être.

• en deuxième lieu, le dispositif de l'article 43-2 traduisait aussi la possibilité de subordonner l'exercice de la liberté de prestation à " la réussite d'un test technique " lorsque la qualification dont l'intéressé se prévaut est d'un niveau " substantiellement inférieur " à celle exigée en France.

Il se place donc dans la logique du texte actuel -qui fait des professions d'éducateurs sportifs des professions réglementées, en tant que leur exercice est subordonné à la possession de certains titres ou diplômes- et de la directive 92/51/CEE " relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles ".

Il transcrivait, en particulier, la dérogation obtenue en 1997 de la Commission européenne par la France, en application de l'article 14 de la directive 92/51/CEE, qui lui permet de subordonner, comme on l'a déjà rappelé, l'exercice des professions sportives dans cinq disciplines " à risques " au passage d'une épreuve technique.

Or, le devenir de cette dérogation paraît incertain :

* parce qu'en l'absence d'exigence de diplôme les professions sportives n'entrent plus dans le champ des professions réglementées auxquelles s'appliquent le " système général de la reconnaissance mutuelle des formations " et les mesures de compensation qu'il autorise en cas de " différence substantielle de niveau " entre la formation exigée dans l'Etat membre d'accueil et celle du migrant ;

* parce qu'en tout état de cause il sera difficile d'imposer à des migrants une épreuve technique (il s'agit, dans le cas du ski, d'une épreuve de slalom et d'une épreuve de descente libre, dans les conditions fixées par un arrêté du 2 décembre 1996) dès lors que la " qualification " exigée en France des éducateurs professionnels ou bénévoles ne prendrait pas en compte leur compétence technique ;

* parce qu'enfin, même si l'on pouvait espérer fonder sur une exigence de sécurité le maintien, au moins, du " test de sécurité et d'environnement " (qui, toujours dans le cas du ski, n'est pas très exigeant), on ne pourrait de toute façon imposer à un ressortissant européen des exigences qui ne seraient pas requises d'un national, et comment imposer un " test " si les nationaux peuvent acquérir leur qualification uniquement par validation " d'une expérience professionnelle ou bénévole " ?

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposant une autre rédaction de l'article 43-2 qui comporte un net progrès par rapport au texte en vigueur -lequel, comme l'avait relevé le Sénat lors de la loi du 6 mars 1998, ne traite que de la libre prestation de services et non du libre établissement, organisé lui aussi par des textes réglementaires dont la conformité à la loi de 1984 est douteuse.

Mais le texte adopté par l'Assemblée nationale ne résout en rien le problème de la cohérence de l'article 43-2 avec les dispositions du projet de loi relatives à la formation des éducateurs sportifs.

III. Position de la commission

Votre commission proposant de rétablir, à l'article 32 du projet de loi, une exigence de diplôme pour l'exercice rémunéré de professions sportives, l'article 43-2 conserve donc toute son utilité pour prévoir les conditions dans lesquelles les ressortissants européens qui n'auraient pas reçu une formation de même niveau que celle exigée en France peuvent exercer sur le territoire national dans le cadre du libre établissement ou de la libre prestation de services.

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article reprenant celle que le Sénat avait adoptée en 1998 :

- le premier alinéa pose le principe de la liberté de circulation des éducateurs sportifs ;

- le deuxième prévoit, conformément à la directive 92/51/CEE, les " mesures de compensation " qui pourront être imposées aux migrants dont la qualification serait d'un niveau substantiellement inférieur aux diplômes français ;

- le dernier offre une base légale au " test de capacité " que la France a été autorisée à imposer aux moniteurs de certaines disciplines à risques (ski, alpinisme, spéléologie, plongée et parachutisme).

Article 34
(article 45 de la loi du 16 juillet 1984)

Compétences des fédérations agréées en matière de formation

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 45 de la loi dont la rédaction actuelle est d'une portée très générale : il traite en effet de la formation initiale et continue des cadres sportifs. Ses dispositions sont par ailleurs un peu obsolètes car elles n'avaient pas été modifiées en 1992 pour tenir compte des dispositions ouvrant les professions d'éducateurs sportifs aux titulaires de diplômes délivrés par d'autres personnes que l'Etat -et en particulier par les fédérations sportives -à condition que ces diplômes figurent sur une liste d'homologation.

L'article 34 du projet de loi réduit la portée de l'article 45 au rôle des fédérations sportives en matière de formation.

• Le premier alinéa , qui reprend largement les dispositions du deuxième alinéa du texte en vigueur (dont le premier alinéa traite du rôle des établissements publics et privés agréés en matière de formation initiale et continue des personnels d'encadrement sportif), dispose que les fédérations sportives agréées assurent la formation et le perfectionnement de leurs cadres : on notera que le terme de " perfectionnement " apparaît quelque peu désuet, et que les rédacteurs du projet de loi auraient avantageusement pu lui préférer l'expression de " formation continue ". La seconde phrase de ce premier alinéa prévoit, comme le texte en vigueur, qu'elles pourront à cette fin bénéficier du concours des établissements publics de formation, dont le rôle en matière de formation est désormais défini, aux termes de l'article 35 du projet de loi, à l'article 46 de la loi de 1984.

• Le deuxième alinéa prévoit que " sous réserve des dispositions prévues au I de l'article 43 ", elles peuvent " délivrer les qualifications " permettant d'encadrer les activités physiques et sportives figurant dans leur objet statutaire : cette formulation signifie, dans la logique du texte initial du projet de loi, que les fédérations ne peuvent " délivrer " de qualifications permettant d'encadrer les disciplines présentant des risques particuliers pour la sécurité des pratiquants.

• Le troisième alinéa réserve aux fédérations délégataires la capacité de délivrer les qualifications et diplômes permettant d'encadrer les sportifs qui se préparent aux compétitions qu'elles ont seules le droit d'organiser, c'est-à-dire aux championnats départementaux, régionaux, nationaux et internationaux. On notera que cette disposition est la seule, parmi les dispositions du texte relatives à la formation des éducateurs sportifs, qui utilise le terme de " diplômes ".

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification, et notamment sans mettre en cohérence la rédaction de son deuxième alinéa avec les modifications qu'elle a apportées à l'article 32 du projet de loi.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification. Le deuxième alinéa de l'article 45 signifie, dans la logique de l'amendement qu'elle a adopté à l'article 32, que les fédérations pourront, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, délivrer des diplômes permettant l'exercice rémunéré des professions sportives sous réserve de l'homologation de ces diplômes.

Article 34 bis
(article 45-1 (nouveau) de la loi du 16 juillet 1984 -
article L. 931-1 du code du travail)

Congé individuel de formation des salariés
exerçant des fonctions bénévoles dans des associations sportives

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel comporte deux paragraphes :

• le paragraphe I insère dans la loi de 1984 un article 45-1 (nouveau) affirmant le droit, pour les salariés titulaires d'une licence sportive et exerçant bénévolement des fonctions de gestion ou d'encadrement au sein de leur fédération ou d'une association sportive qui lui est affiliée, de bénéficier du congé individuel de formation prévu aux articles L. 931-1 et suivants du code du travail, pour " assurer " la formation liée à leur fonction de bénévole.

Ces dispositions n'ajoutent rien au droit en vigueur .

Tout salarié, dès lors qu'il répond aux conditions d'ancienneté requises pour demander un congé de formation, a le droit de solliciter un tel congé pour suivre une formation lui permettant d'exercer ou de mieux assurer des fonctions dans une association. Et ce droit est ouvert à tous les bénévoles de toutes les associations.

Cette formation, qui entre dans le cadre des actions de formation définies à l'article L. 900-2 du code du travail, peut être prise en charge par les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF). En effet, le 6° de l'article L. 900-2 vise expressément " les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances " qui ont pour objet d'offrir aux travailleurs les moyens " d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative ".

L'article 45-1 (nouveau) n'ouvre donc aucun droit nouveau aux responsables licenciés d'associations sportives.

Mais il ne lève pas non plus l'obstacle principal à l'exercice de ce droit, qui réside dans l'insuffisance des moyens dont disposent les OPACIF.

Actuellement, en effet, les demandes de prises en charge de formations présentées à ces organismes ne peuvent être satisfaites que pour la moitié d'entre elles environ -il n'est même pas toujours donné suite aux demandes correspondant aux priorités qu'ils peuvent définir en application des articles L. 931-8-2 et R. 931-20 à R. 931-22 du code du travail.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne changera donc rien, ni en droit ni en fait , à la situation des bénévoles souhaitant parfaire leur formation dans le cadre d'un congé individuel de formation : ils pourront prendre ce congé, mais ne pourront pas obtenir sa prise en charge.

Il faudra prendre garde, en revanche, qu'il ne soit pas interprété comme limitant le droit au congé formation aux seuls bénévoles associatifs répondant aux critères -assez restrictifs- définis à l'article 45-1 (nouveau).

• le paragraphe II de l'article modifie le deuxième alinéa de l'article L. 931-1 du code du travail pour préciser que les actions de formation menées dans le cadre du congé individuel de formation pourront, entre autres objectifs, permettre aux salariés de " s'ouvrir plus largement à l'exercice des responsabilités associatives bénévoles ". Cette précision n'ajoute pas grand-chose au texte actuel qui mentionne l'ouverture à " la vie sociale ". Elle est de toute façon inutile, car, comme on l'a déjà rappelé, l'article L. 900-2, qui définit l'ensemble des catégories d'actions de formation entrant dans le champ d'application des dispositions du code du travail relatives à la formation professionnelle continue, mentionne expressément les actions permettant au salarié d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement rédactionnel.

Elle demandera en outre au gouvernement de garantir au Sénat que l'article 45-1 n'emporte aucune restriction du droit des bénévoles à bénéficier du congé formation, quels que soient l'objet de l'association à laquelle ils apportent leur concours et les fonctions qu'ils y exercent.

Article 34 ter
(article 200 du code général des impôts)

Déduction fiscale des frais exposés par les bénévoles

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel a pour objet d'étendre le régime de réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons effectués par des particuliers à des organismes d'intérêt général, prévu par le 1 de l'article 200 du code général des impôts, aux frais engagés par les bénévoles de ces organismes.

Cette réduction, qui peut être de 50 % des dépenses exposées, dans la limite de 6 % du revenu imposable, sera accordée sous plusieurs conditions :

•  les frais ouvrant droit à la réduction devront avoir été engagés dans le cadre d'une activité bénévole et " en vue strictement de la réalisation de l'objet social " de l'organisme ;

•  ils devront être justifiés et avoir été " constatés dans les comptes de l'organisme " ;

•  le contribuable devra avoir " renoncé expressément à leur remboursement ".

Concrètement, ce dispositif se traduira par une procédure un peu complexe :

- Dans une première phase, qui permettra de constater que la dépense a bien été engagée " en vue strictement de la réalisation de l'objet social " de l'association, cette dernière devra, lors de la réception des justificatifs fournis par le bénévole, enregistrer dans ses comptes le montant correspondant, et la créance du bénévole.

- Dans une deuxième phase, compte tenu du fait que seul le bénévole peut remettre la dette contractée à son égard par l'association, il devra lui établir un document attestant qu'il renonce au remboursement, ce qui permettra à l'association de contre-passer l'écriture précédente. Elle adressera alors au bénévole un accusé de réception de cette remise de dette, qui devra être fourni au fisc pour obtenir le bénéfice de la réduction fiscale.

II. Position de la commission

Votre commission ne peut qu'accueillir avec faveur cet article additionnel, en tant qu'il constitue une reconnaissance symbolique du bénévolat.

Mais elle éprouve aussi quelque regret de son caractère vraiment très symbolique...

En effet, il faut bien constater que, sauf dans le cas où l'association serait dans l'impossibilité de régler sa dette à l'égard du bénévole, ce dernier ne bénéficiera en rien de cet " avantage fiscal " et que sa démarche s'analysera en fait comme une libéralité supplémentaire à l'égard de l'association.

Il renoncera en effet au remboursement de ses frais en échange d'une réduction fiscale qui ne pourra en couvrir que la moitié.

En outre, cette mesure fiscale ne pourra, par définition, concerner que les bénévoles assujettis à l'IRPP.

Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 35
(article 46 de la loi du 16 juillet 1984)

Contribution du service public de formation à la politique
de développement des activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 46 de la loi de 1984, qui traite de la contribution du service public de formation à la politique nationale de développement des activités physiques et sportives.

Dans sa rédaction de 1984, l'article 46, dont la portée normative est réduite, prévoit que le service public de formation assure, outre la formation initiale et continue des professeurs de sports, des cadres des métiers des activités physiques et sportives et des dirigeants sportifs, des missions variées portant aussi bien sur le développement d'actions communes avec les fédérations sportives que sur la préparation et la formation des sportifs de haut niveau, ou le suivi médical et para-médical des sportifs et le développement de la médecine du sport.

La rédaction proposée par l'article 35 du projet de loi, qui reprend et développe le premier alinéa de l'article 45, n'est pas plus normative mais beaucoup moins ambitieuse. Le service public de formation relevant du ministère de la jeunesse et des sports et des autres ministères, devrait désormais se limiter à assurer la formation initiale " des personnes qui gèrent, animent, encadrent et enseignent les activités physiques et sportives ", et à contribuer à leur formation continue.

Le dernier alinéa du texte, dont la rédaction n'est pas des plus claires, a simplement pour objet de préciser que les agents publics territoriaux exerçant les fonctions visées à cet article seront formés conformément à la loi relative à la formation des agents publics territoriaux.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'un amendement de coordination avec l'amendement tendant à insérer dans la loi de 1984 un article nouveau relatif à l'institut national des sports et de l'éducation physique.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 35 bis
(article 46-1 nouveau de la loi du 16 juillet 1984)

Institut national des sports et de l'éducation physique

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Créé par l'article 8 de la loi Mazeaud de 1975, pour remplacer l'Institut national des sports et l'école normale supérieure d'éducation physique et sportive, l'INSEP est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé des sports, dont la mission avait été définie de façon ambitieuse. Il devait en effet participer à la recherche scientifique fondamentale et appliquée en matière pédagogique, médicale et scientifique ; à la formation continue des enseignants d'éducation physique et sportive, des éducateurs sportifs et des fonctionnaires de la jeunesse et des sports ; à l'entraînement des équipes nationales ainsi qu'à la promotion des sportifs de haut niveau.

La loi de 1984, dans son texte actuel, se borne à citer l'INSEP parmi les établissements du service public de formation mentionnés au premier alinéa de l'article 46. L'INSEP demeure régi par le décret n° 76-1330 du 31 décembre 1976.

L'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale a pour objet, selon le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociale de " le doter d'un nouveau statut d'établissement d'enseignement supérieur permettant notamment l'embauche d'enseignants du supérieur ", et plus précisément, selon les débats, d'en faire un " grand établissement " au sens de l'article 37 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur ^{11 ( * )} , qui vise également les écoles normales supérieures et les écoles françaises à l'étranger.

A cette fin, le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 46-1 nouveau de la loi de 1984 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'organisation et de fonctionnement de l'institut, en application de l'article 37 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur.

Cet article prévoit que les règles particulières d'organisation et de fonctionnement des grands établissements, des écoles normales supérieures et des écoles françaises à l'étranger sont fixées par décret en Conseil d'Etat " dans le respect des principes d'autonomie et de démocratie " définis par la loi du 26 janvier 1984.

On ne peut que constater que la démarche suivie pour " transformer " l'INSEP en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) semble peu opérationnelle.

II. Position de la commission

On peut être assez sceptique sur la portée de cet article, comme sur l'intérêt de l'objectif qu'il poursuit.

Sous cette réserve, votre commission l'a adoptée sans modification.

Article 36
(article 47 de la loi du 16 juillet 1984)

Conditions d'exploitation des " établissements
d'activités physiques et sportives "

I. Commentaire du texte du projet de loi

• L'article 47 de la loi du 16 juillet 1984 impose à tous les établissements où sont pratiquées des activités physiques et sportives le respect de normes d'hygiène et de sécurité, et étend à ceux de leurs exploitants qui exercent contre rémunération le régime des interdictions professionnelles applicables aux éducateurs sportifs.

• L'article 36 du projet de loi apporte à cet article quelques modifications rédactionnelles et de cohérence avec les autres articles du projet de loi. Il étend aussi aux exploitants non rémunérés d'établissements sportifs les interdictions professionnelles prévues à l'article 43, ce qui paraît tout à fait logique, même si le champ d'application de cette extension semble devoir être restreint.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 37
(article 47-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Obligation de déclaration de l'activité rémunérée d'enseignement, d'animation ou d'encadrement des activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie l'article 47-1 de la loi de 1984 qui a institué une procédure de déclaration préalable des activités rémunérées d'éducateur sportif ou d'exploitant d'établissement sportif, et prévu la fixation par décret de normes d'encadrement des activités physiques et sportives.

L'article 37 du projet de loi :

•  restreint expressément l'obligation de déclaration aux éducateurs sportifs exerçant contre rémunération dans une des activités " à risque " figurant sur la liste prévue au I de l'article 43. La mention expresse de l'exercice rémunéré devient en effet nécessaire dès lors que l'article 43 s'applique également aux bénévoles.

• supprime le second alinéa de l'article 47-1, relatif à la fixation par décret de normes d'encadrement des activités physiques et sportives. Selon le rapport de l'Assemblée nationale, cette suppression serait motivée par le fait que ces normes n'auraient plus d'objet " dans la mesure où la sécurité est désormais appréhendée sous l'angle de la qualification des encadrants ". Outre que les exigences de qualification des encadrants prévues par le texte actuel sont infiniment plus élevées que celles prévues par le projet de loi, il est difficile de soutenir que la sécurité des pratiquants d'un sport est indépendante de leur taux d'encadrement. On ne peut donc que s'interroger sur la véritable raison de la suppression du second alinéa de l'article 47-1, qui n'a d'ailleurs jamais été appliqué.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sans modification cet article, qui est un de ceux dont le champ d'application est largement modifié par les amendements qu'elle a adoptés à l'article 32 du projet de loi (article 43 de la loi de 1984).

III. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 38
(article 48 de la loi du 16 juillet 1984)

Sanctions administratives contre les établissements
d'activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article élargit le champ d'application des sanctions administratives applicables aux établissements d'activités physiques et sportives ne respectant pas les prescriptions légales et réglementaires.

•  Dans sa rédaction actuelle, l'article 48 de la loi de 1984 permet au préfet :

- de s'opposer à l'ouverture d'un établissement ne répondant pas aux exigences d'hygiène et de sécurité fixées en application de l'article 47 de la loi, ou dont l'exploitant n'aurait pas satisfait aux obligations d'assurance prévues à son article 37 ;

- de prononcer la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement dont le maintien en activité présenterait des " risques particuliers " pour la santé ou la sécurité physique et morale des pratiquants ou les exposerait à l'utilisation de substances et procédés dopants.

Il est à noter que, dans le premier cas, existe également une procédure de suspension de la prestation d'un service en cas de danger grave ou immédiat pour les consommateurs, prévue par la loi de 1983 relative à la sécurité des consommateurs (art. L. 221-5 et L. 221-6 du code de la consommation). Cette suspension peut être prononcée par le préfet, par le ministre chargé de la consommation ou par le ou les ministres intéressés.

•  L'article 38 du projet de loi modifie ce dispositif sur plusieurs points d'importance inégale :

* il supprime l'exigence de risques " particuliers " pour la santé et la sécurité des pratiquants, la " particularité " de ces risques étant en effet aussi difficile à évaluer qu'à démontrer. On peut se demander d'ailleurs pourquoi il n'est pas tout simplement proposé d'aligner la rédaction de l'article 47-1 sur celle de l'article 48, qui permet d'interdire d'exercer à un éducateur sportif dont le maintien en activité constituerait un " danger " pour la sécurité des pratiquants.

* il remplace la référence à la loi antidopage de 1989 par la référence à la nouvelle loi du 23 mars 1999.

* il étend le champ d'application de l'article aux établissements employant une personne qui exerce dans le cadre d'une discipline à risque sans posséder la qualification requise.

* il permet à l'autorité administrative -ce devra dans ce cas être le ministre, en raison de la règle du parallélisme des compétences- de prononcer le retrait de l'agrément d'une association sportive si elle emploie des personnes ne satisfaisant pas aux obligations de l'article 43 ou si elle méconnaît les règlements d'hygiène et de sécurité applicables aux établissements où sont pratiquées des activités physiques et sportives.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sans modification cet article, dont le 1° aurait dû être mis en cohérence avec la rédaction qu'elle a adoptée pour le I de l'article 43, qui ne fait plus de distinction entre les disciplines " à risque " et les autres.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination.

Article 39
(article 48-1 de la loi du 16 juillet 1984)

Interdictions professionnelles prononcées
par le ministre chargé des sports

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article modifie l'article 48-1 de la loi du 16 juillet 1984.

•  Dans sa rédaction actuelle, l'article 48-1 permet au ministre chargé des sports, dans le cadre de ses pouvoirs de police, de prononcer une interdiction temporaire ou définitive d'enseigner, d'encadrer ou d'animer contre rémunération une activité physique ou sportive et de prendre les titres correspondants (professeur, moniteur, éducateur, entraîneur...) si le maintien en activité de l'intéressé présente un danger pour " la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants ".

Le ministre peut également enjoindre de cesser son activité, dans un délai déterminé, à toute personne exerçant contre rémunération ces professions si elle ne possède pas les diplômes requis en application de l'article 43, ou tombe sous le coup d'une interdiction professionnelle, ou si elle n'a pas bénéficié de l'autorisation d'exercer prévue à l'article 43-1.

Cette interdiction doit être prononcée après consultation " d'une commission comprenant des représentants de l'Etat, du mouvement sportif et des différentes catégories de personnes intéressées " : un décret du 31 août 1993, relatif au contrôle de l'enseignement contre rémunération des activités physiques et sportives, a confié ce rôle consultatif à la commission nationale de l'enseignement des activités physiques et sportives, siégeant en formation de 18 membres représentant l'Etat, le mouvement sportif et les professions intéressées.

" En cas d'urgence ", l'autorité administrative -en fait le préfet (avant la loi du 6 mars 1998, il s'agissait obligatoirement du ministre)- peut sans consultation prononcer une interdiction temporaire de trois mois.

• L'article 39 du projet de loi propose de modifier ce dispositif sur trois points :

1. Il s'appliquera désormais à toutes les personnes, professionnels ou bénévoles, exerçant sans la qualification requise dans une discipline à risque.

2. toute référence à l'exercice sans diplôme ou sans l'autorisation visée à l'article 43-1 est naturellement supprimée.

3. la durée maximale de l'interdiction temporaire que peut prononcer le préfet est portée de trois à six mois.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas modifié le dispositif prévu par l'article 39. Toutefois, la modification qu'elle a apporté à l'article 32 en étend la portée à toute personne exerçant une activité d'encadrement, d'animation ou d'enseignement dans toutes les disciplines physiques et sportives.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article, d'une part pour des raisons de coordination avec les amendements qu'elle a précédemment adoptés et, d'autre part, pour maintenir à trois mois la durée de l'interdiction d'exercer prononcée en urgence par le préfet.

L'interdiction temporaire d'exercer est une mesure grave. Certes, il est tout à fait souhaitable que l'autorité administrative dispose du pouvoir, en cas d'urgence, de prononcer immédiatement une interdiction d'exercer. Cependant, l'intéressé est en droit d'exiger que la décision définitive soit prise dans un délai raisonnable.

Il paraît donc difficile de porter ce délai de trois à six mois, d'autant que le délai actuel paraît suffisant pour réunir et consulter la commission compétente : il appartiendra au ministère de prendre les mesures nécessaires pour qu'elle soit toujours en état d'être réunie, par exemple en veillant à ce que tous ses membres soient nommés et renouvelés en temps utile.

On peut en tout état de cause difficilement admettre que le gouvernement, qui a par exemple demandé au législateur dans le cadre de la nouvelle loi sur le dopage, de raccourcir de manière drastique les délais impartis aux fédérations pour conduire la procédure disciplinaire (au risque d'ailleurs de leur donner de bonnes excuses pour renvoyer la décision au CPLD), et également de limiter ceux dans lesquels le CPLD devra statuer, estime aujourd'hui nécessaire de disposer de six mois pour statuer sur les suites à donner à une mesure d'interdiction provisoire. D'autant que l'on ne peut écarter le risque que le ministre soit tenté de prononcer une interdiction d'exercer d'une durée au moins égale à celle qui aura résulté de la décision provisoire de l'autorité administrative...

Article 40
(article 49 de la loi du 16 juillet 1984)

Infractions pénales relatives à l'enseignement
des activités physiques et sportives

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article réécrit l'article 49 de la loi de 1984, relatif aux infractions pénales relatives à l'enseignement des activités physiques et sportives, punies, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 6 mars 1998 relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende.

Il apporte à la définition des infractions prévues à cet article des modifications tenant compte du dispositif prévu par la nouvelle rédaction de l'article 43 de la loi prévu par l'article 32 du projet de loi : suppression de l'exigence de diplôme pour l'exercice rémunéré des fonctions d'enseignement des activités physiques et sportives, exigence d'une " qualification " en matière de sécurité et de maîtrise de l'environnement pour l'exercice bénévole ou rémunéré de ces fonctions dans des disciplines " à risques ".

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une nouvelle rédaction de cet article afin de l'harmoniser avec celle du nouveau code pénal, mais sans en coordonner le dispositif avec la rédaction qu'elle a adoptée à l'article 32, qui étend l'exigence de qualification aux éducateurs de toutes les disciplines sportives.

III. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article deux amendements de coordination.

Article 40 bis
(article 49-1 A de la loi du 16 juillet 1984)

Coordination

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 49-1 A, inséré dans la loi de 1984, par la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, prévoit que toute manifestation sportive qui n'est ni organisée ni agréée par une fédération sportive agréée doit être déclarée à l'autorité administrative, qui peut en interdire la tenue si elle présente des risques d'atteinte à la dignité, à l'intégrité physique ou à la santé des participants.

Par coordination avec les dispositions de l'article 11 du projet de loi, qui donne aux fédérations délégataires le pouvoir d'autoriser -et non plus seulement d'agréer- certaines manifestations sportives, cet article additionnel prévoit que les manifestations non autorisées par la fédération compétente seront soumises à la procédure de l'article 49-1 A, c'est-à-dire qu'elles pourront être autorisées par l'autorité administrative si elles ne comportent pas de risques pour la dignité, l'intégrité physique ou la santé des participants.

II. Position de la commission

Par coordination avec l'amendement adopté à l'article 11, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 41

Abrogations

I. Commentaire du texte du projet de loi

Cet article prévoit, pour des raisons diverses, l'abrogation de diverses dispositions de la loi de 1984 modifiée :

- l'article 17-2, relatif à la protection des appellations " fédération française de " et " fédération nationale ", par coordination avec les dispositions de l'article 9 du projet de loi, qui en reprend les dispositions à l'article 17 de la loi ;

- l'article 30, relatif à l'affectation des sportifs de haut niveau effectuant leur service national ;

- l'article 34, relatif au comité national de la recherche et de la technologie en activités physiques et sportives, que l'article 25 du projet de loi prévoit d'intégrer au CNEAPS (mais non le chapitre composé de cet unique article) ;

- l'article 43-1, qui permet au ministre chargé des sports d'autoriser à titre exceptionnel une personne ne remplissant pas les conditions de diplômes prévues par l'article 43 à exercer les professions et à prendre les titres visés au même article, par coordination avec les dispositions du projet de loi supprimant toute existence de diplôme pour l'exercice de ces professions ;

- le dernier alinéa de l'article 18-2, qui fixe à cinq ans la durée maximale des conventions de cession du droit d'exploitation audiovisuelle des manifestations sportives, par coordination avec les dispositions proposées par l'article 9 du projet de loi pour le IV de l'article 17.

II. Position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a rectifié la référence aux dispositions relatives au comité national de la recherche et de la technologie en activités physiques et sportives, et elle a supprimé la référence à l'article 17-2, en conséquence de l'amendement adopté à l'article 10 du projet de loi tendant à insérer à cet article les dispositions relatives à la délivrance des grades dans les disciplines sportives relevant des arts martiaux.

III. Position de la commission

En conséquence des amendements précédemment adoptés, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Article 42
(article 15 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000
relative à la réduction négociée du temps de travail)

Stipulations des accords de réduction du temps de travail
relatives au déroulement de carrière des salariés
exerçant des responsabilités à titre bénévole

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 15 de la deuxième loi sur la réduction du temps de travail, qui regroupe les " dispositions relatives aux congés ", comporte en son cinquième et dernier paragraphe des dispositions, un peu hétérogènes par rapport au reste de l'article et de faible portée normative, destinées, selon les auteurs de l'amendement dont elles sont issues, à " éviter que le temps libéré remette en cause l'exercice du bénévolat du fait de certaines contraintes liées à la production " (JO - AN 3 ^e séance du 14 octobre 1999, p. 7419).

Ces dispositions prévoient que les conventions ou accords relatifs à la réduction du temps de travail peuvent prévoir, au bénéfice des salariés exerçant à titre bénévole " des responsabilités " dans une association, des " stipulations spécifiques " pouvant porter " entre autres " sur le délai de prévenance, les actions de formation, la prise des jours de repos.

L'article additionnel adopté à l'initiative de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales ajoute à cette énumération non limitative la mention de stipulations spécifiques portant sur le déroulement de carrière des intéressés.

II. Position de la commission

La portée de cet article additionnel est, comme celle du texte qu'il modifie, uniquement déclarative.

Votre commission l'a adopté sans modification.

Article 43

" Parrainage " par des associations de projets collectifs
proposés par des mineurs

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui ne s'insère pas dans la loi de 1984, permet aux associations sportives et aux associations de jeunesse et d'éducation populaire agréées de confier à une " commission " composée de jeunes de 12 à 18 ans la " réalisation " d'un projet collectif dans le domaine des activités physiques et sportives, de leur promotion et de leur développement.

L'association concernée pourra solliciter dans ce but le concours de l'Etat ou des collectivités locales, et la commission pourra être chargée -sous le contrôle et la responsabilité de l'association- de l'exécution du projet.

II. Position de la commission

Comme l'a souligné en séance la ministre de la jeunesse et des sports, des expériences de " parrainage " associatif de projets élaborés par des jeunes ont déjà été menées dans une vingtaine de départements. Cet article additionnel a pour objet de donner une base légale à ces expériences, qui peuvent représenter une démarche très positive d'éducation à la citoyenneté, à la responsabilité et à la vie associative.

On peut cependant s'interroger sur la distinction établie par le texte entre la " réalisation " et " l'exécution " d'un projet : il paraît plus logique de distinguer entre sa " conception " et son " exécution ". Tel est l'objet de l'amendement adopté par votre commission à cet article.

Article 44

Application à Mayotte de lois modifiant la loi du 16 juillet 1984
et de la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs
et à la lutte contre le dopage

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a pour objet d'étendre à la collectivité territoriale de Mayotte les textes modifiant la loi de 1984 postérieurs à la loi du 13 juillet 1992, modifiant la loi de 1984 et qui en avait étendu l'application à Mayotte, ainsi que la nouvelle loi relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage dont, contrairement à la loi de 1989, l'application n'a pas été étendue à Mayotte. Il vise donc :

- la loi du 6 décembre 1993 relative à la sécurité des manifestations sportives ;

- l'article 78 de la loi du 8 août 1994 portant DDOEF : cet article avait introduit dans la loi de 1984 l'article 19-3 relatif aux subventions des collectivités territoriales aux clubs sportifs, qui devait cesser de s'appliquer au 31 décembre 1999, et a été réécrit par l'article 5 de la loi du 28 décembre 1999 ;

- l'article 33 de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, modifiant l'article 42-1 de la loi de 1984 et reportant la date d'expiration du délai d'homologation des enceintes sportives ;

- la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage ;

- la loi du 15 juin 1999 relative à la délivrance des titres des arts martiaux ;

- la loi du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités physiques et sportives.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement supprimant les références d'une part à l'article 78 de la loi portant DDOEF du 8 août 1994 et, d'autre part, à la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité :

- l'application à Mayotte de la loi du 28 décembre 1999 suffit, d'après les informations communiquées à votre rapporteur par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, pour étendre à cette collectivité territoriale l'application de l'article 19-3 dans sa nouvelle rédaction ;

- il n'est pas non plus utile d'étendre à Mayotte l'application de l'article 33 de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité, car l'article 31 de cette loi a prévu l'application à la collectivité territoriale de Mayotte de l'ensemble de son dispositif.

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Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission demande au Sénat d'adopter le présent projet de loi.

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* ⁸ Le rapport Fabre qui a été rédigé en 1991 (mais les choses ont malheureusement peu évolué depuis) soulignait qu'il existait seulement 126 670 m ² d'installations sportives propres aux universités, et qu'il faudrait plus que doubler cette surface pour assurer une pratique " normale " des activités physiques et sportives à seulement 20 % des étudiants. Encore cette estimation ne tenait-elle pas compte des besoins des étudiants des filières STAPS, qui sont 5 fois plus " consommateurs " d'équipements sportifs que ceux des autres filières, et qui représentaient à l'époque un effectif de 11 000 étudiants (40 000 aujourd'hui).

* ⁹ Les sanctions disciplinaires prononcées par une fédération simplement agréée ne peuvent d'ailleurs être contestées que devant le juge judiciaire car elles ne constituent pas l'exercice d'une prérogative de puissance publique.

* ¹⁰ Dont le second alinéa dispose que les fonctionnaires " participent à la définition et à la gestion de l'action culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient ou qu'ils organisent ".

* ¹¹ L'article 3 du décret modifié n° 84-723 du 17 juillet 1984 portant classification d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, définit onze " grands établissements " : le Collège de France, le CNAM, l'École des hautes études en sciences sociales, l'École nationale supérieure des sciences de l'information et des bibliothèques, l'École pratique des hautes études, l'Institut d'études politiques de Paris, l'Institut de physique du Globe de Paris, le Muséum national d'histoire naturelle, l'Observatoire de Paris, le Palais de la découverte et l'École nationale des Chartes.