Rapport n° 169 (1999-2000) de M. Serge LAGAUCHE , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 24 juin 1999

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• INTRODUCTION
  
  • I. LA NÉCESSITÉ DE REMÉDIER AUX LACUNES DU DISPOSITIF DE PROTECTION DU PATRIMOINE NATIONAL
    
    • A. LES LIMITES DE LA LOI DU 31 DÉCEMBRE 1992
      
      • 1. Les règles de contrôle des exportations d'oeuvres d'art posées par la loi du 31 décembre 1992
        
      • 2. Un dispositif imparfait
        
    • B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES
      
      • 1. Faciliter l'acquisition par l'Etat de trésors nationaux
        
        • a) Une procédure d'acquisition ...
          
        • b) ... entourée de garanties afin de préserver les intérêts de l'Etat et des tiers
          
      • 2. Limiter les incidences du contrôle des exportations d'oeuvres d'art sur le fonctionnement du marché de l'art
        
        • a) Des dispositions de nature à rassurer les collectionneurs
          
        • b) Alléger les procédures administratives
          
        • c) La modification de la composition de la commission chargée de formuler un avis sur les refus de délivrance de certificats
          
  • II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
    
    • A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE...
      
      • 1. Un souci louable de remédier aux lacunes de la loi de 1992
        
      • 2. Un dispositif qui suscite néanmoins quelques réticences sur son efficacité
        
    • B. DES AMÉNAGEMENTS DESTINÉS À RENFORCER L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF
      
      • 1. Les améliorations apportées à la procédure d'acquisition
        
        • a) Préserver la marge de manoeuvre de l'Etat
          
        • b) Ne pas pénaliser les propriétaires
          
      • 2. Les aménagements apportés aux modalités de délivrance du certificat
        
        • a) Simplifier les formalités imposées aux propriétaires
          
        • b) Renforcer la transparence de la procédure de délivrance
          
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
  
  • I. TABLEAU COMPARATIF
    

N° 169

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 janvier 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur la proposition de loi relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane,

Par M. Serge LAGAUCHE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir le numéro :

Sénat : 444 (1998-1999).

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 28 fructidor an II de la République, l'abbé Grégoire proclamait devant la Convention dans son rapport resté célèbre " sur les destructions opérées par le vandalisme et sur les moyens de les réprimer " qu'" une horde de brigands ont émigré ; mais les arts n'émigrent pas. Comme nous, les arts sont enfants de la liberté ; comme nous, ils ont une patrie, et nous transmettrons ce double héritage à la prospérité ".

Ce discours a largement contribué à la prise de conscience qui a inspiré la législation protégeant le patrimoine national ébauchée dès le milieu du XIXe siècle sous l'impulsion de Mérimée, qui a d'abord concerné les immeubles pour s'appliquer ensuite également aux biens mobiliers, et plus tardivement aux objets en mains privées.

En effet, ce n'est que devant la menace représentée par les ventes massives d'oeuvres d'art à des acheteurs étrangers après la première guerre mondiale que la loi du 31 décembre 1921 a ouvert la possibilité de classer comme monuments historiques des biens mobiliers appartenant à des personnes privées, mesure qui a notamment pour effet d'interdire leur exportation. Ce dispositif a été complété par la loi du 23 juin 1941 qui a instauré un contrôle de l'exportation des " objets présentant un intérêt national d'histoire ou d'art " et a attribué à l'Etat le droit de retenir au prix déclaré par l'exportateur les objets proposés à l'exportation.

Ces dispositions sont aujourd'hui peu ou prou caduques, ce qui prive l'Etat des instruments nécessaires pour assurer le maintien du patrimoine mobilier sur le territoire national.

Le classement d'un objet mobilier sans le consentement de son propriétaire apparaît désormais, comme une solution extrêmement coûteuse pour les finances publiques et donc dans les faits impraticable, compte tenu de l'évolution de la jurisprudence judiciaire relative à l'indemnisation qui doit être en contrepartie versée au propriétaire du bien. En outre, la loi du 31 décembre 1992 ^{1 ( * )} a considérablement assoupli le mécanisme de contrôle des exportations de biens culturels en abrogeant la loi de 1941 et en lui substituant un dispositif très libéral qui ne permet guère à l'Etat que de retarder la sortie des oeuvres majeures de notre patrimoine sauf à les acquérir. Or cette dernière solution présente également des limites dans la mesure où même s'il dispose des fonds nécessaires, l'Etat se trouve, notamment faute d'une procédure permettant d'évaluer l'oeuvre, à la merci du refus du propriétaire de se dessaisir du trésor national qu'il détient.

En comblant cette lacune, la proposition de loi soumise à votre commission permet de remédier partiellement aux inconvénients de la loi de 1992. En effet, s'inspirant des mécanismes en vigueur en Grande-Bretagne, elle détermine les modalités selon lesquelles l'Etat peut se porter acquéreur d'une oeuvre à laquelle a été refusé le certificat et prévoit les conséquences du refus du propriétaire de se dessaisir de son bien.

S'il n'est pas de nature à résoudre les difficultés résultant, d'une part, de l'évolution de la jurisprudence judiciaire concernant les conséquences financières du classement et, d'autre part, du caractère limité des ressources dont dispose le ministère de la culture pour financer ses acquisitions, ce dispositif améliore incontestablement l'efficacité de la loi de 1992 en permettant de régler les conflits pouvant survenir entre l'Etat et les propriétaires sans pour autant porter atteinte au libre fonctionnement du marché de l'art.

Force est de constater que ces conflits alimentés par les réticences des collectionneurs privés face à une administration encore trop souvent perçue comme jalouse de ses prérogatives et d'une avidité hors de proportion avec les richesses des collections nationales sont encore trop fréquents. A cet égard, comme le fait apparaître une étude attentive de l'exemple britannique, la préservation du patrimoine national aurait tout à gagner d'une amélioration des relations entre les collectionneurs et les responsables des collections publiques. Pour cette raison, votre commission a souhaité compléter le texte qui lui était soumis afin d'assurer un meilleur respect des droits des propriétaires au cours de la procédure d'acquisition mais aussi d'accroître la transparence de la procédure de délivrance des certificats de libre circulation et d'en simplifier le déroulement.

I. LA NÉCESSITÉ DE REMÉDIER AUX LACUNES DU DISPOSITIF DE PROTECTION DU PATRIMOINE NATIONAL

A. LES LIMITES DE LA LOI DU 31 DÉCEMBRE 1992

1. Les règles de contrôle des exportations d'oeuvres d'art posées par la loi du 31 décembre 1992

La loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane a tiré les conséquences de la constitution d'un marché unique européen sur le dispositif de contrôle des exportations d'oeuvres d'art prévu par la loi du 23 juin 1941.

Ce dispositif reposait, en effet, sur un contrôle systématique des exportations d'oeuvres d'art que la suppression des frontières intérieures privait pour une grande partie de son efficacité. On rappellera que la loi de 1941 prévoyait :

- l'octroi d'une autorisation pour toute exportation d'objets présentant un intérêt national d'histoire ou d'art ;

- et le droit pour l'Etat de retenir, c'est-à-dire d'acheter, au prix fixé par l'exportateur les objets proposés à l'exportation.

Cependant, il convient de souligner que, si la création du marché unique imposait d'adapter la loi de 1941, elle n'a pas remis pour autant en cause la possibilité dont disposent les Etats membres de poser des limites au principe de libre circulation des biens culturels . Cette compétence résulte de l'article 30 du traité ^{2 ( * )} instituant la communauté européenne qui, par dérogation à ses articles 28 et 29, reconnaît aux Etats le droit " d'interdire ou de restreindre l'importation, l'exportation ou le transit pour des raisons (...) de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ".

Les Etats membres peuvent donc mettre en oeuvre des législations protectrices du patrimoine national reposant sur des restrictions aux exportations d'oeuvres d'art sous réserve que ces restrictions ne constituent pas " un moyen de discrimination arbitraire, ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Etats-membres " selon les termes du deuxième alinéa de l'article 30.

Dans le souci d'assurer un contrôle minimal et uniforme des biens culturels aux frontières extérieures de la communauté, a été toutefois mis en place un dispositif communautaire comprenant deux volets :

- le règlement n° 3911/92 du Conseil du 9 décembre 1992 concernant l'exportation de biens culturels qui instaure un contrôle aux frontières extérieures de la communauté fondé sur la délivrance d'une licence d'exportation qui peut être refusée lorsque le bien est couvert par une législation protégeant des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ;

- la directive n° 937 du Conseil du 15 mars 1993 qui tend à faciliter le retour des biens culturels sur le territoire d'un Etat membre dont ils sont sortis illicitement.

Ces textes ne constituent en aucun cas une harmonisation des dispositifs de protection du patrimoine qui aurait conduit à un transfert de compétences des Etats membres vers la Communauté, que n'imposait pas la mise en place du marché unique et qu'au demeurant ne souhaitaient pas les Etats européens.

Cependant, le titre II de la loi du 31 décembre 1992, dont votre rapporteur vous rappellera l'économie générale, s'inspire largement des dispositions du règlement communautaire du 9 décembre 1992 tant dans le choix de la procédure que dans son champ d'application.

L'exportation d'un bien culturel est subordonnée à l'obtention d'un certificat attestant que le bien ne présente pas un intérêt suffisant pour justifier sa conservation sur le territoire national et qu'il peut dès lors circuler librement à l'intérieur de la communauté ou être exporté à destination d'un pays tiers. Cette procédure ne s'applique qu'aux biens qui entrent dans l'une des catégories définies, par référence à des seuils d'ancienneté ou de valeur, par le décret n° 93-124 du 29 janvier 1993 relatif aux biens culturels soumis à certaines restrictions de circulation, catégories reprises du règlement communautaire.

Le certificat ne peut être refusé qu'aux trésors nationaux, notion qui, outre les biens appartenant aux collections publiques et les biens classés, recouvre les biens présentant " un intérêt majeur pour le patrimoine national au point de vue de l'histoire, de l'art ou de l'archéologie " (article 4 de la loi de 1992). Pour ces derniers, en cas de refus de certificat, aucune nouvelle demande ne doit être adressée à l'administration pendant un délai de trois ans, au terme duquel le certificat ne peut alors être à nouveau refusé sauf si le bien a été classé, mesure dont l'effet est l'interdiction d'exporter.

La logique de la loi adoptée en 1992 conduisait à ce qu'en cas de refus du certificat, l'administration dans le délai de trois ans tire les conséquences de l'interdiction d'exportation, en entamant une procédure de classement s'il s'agissait d'un bien mobilier ou d'archives, en le revendiquant s'il s'agissait d'un bien culturel maritime ou d'un objet découvert à l'occasion de fouilles archéologiques, ou encore en l'achetant pour le faire entrer dans les collections publiques.

2. Un dispositif imparfait

Ce dispositif de protection du patrimoine national d'inspiration très libérale dans la mesure où l'octroi du certificat est la règle et le refus, l'exception, s'est révélé dans les faits peu efficace.

Dans l'esprit du législateur de 1992, le classement dont un des effets est d'interdire l'exportation devait permettre d'assurer le maintien sur le territoire national des éléments majeurs du patrimoine national qui se seraient vus refuser le certificat. Or, l'évolution de la jurisprudence judiciaire, en tirant les conséquences des dispositions de la loi de 1913, a conduit à neutraliser cette alternative.

L'article 16 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques prévoit que dans le cas où le classement d'un objet mobilier est effectué sans le consentement du propriétaire il peut " donner lieu au paiement d'une indemnité représentative du préjudice résultant (pour ce dernier) de l'application de la servitude de classement d'office ".

S'appuyant sur cette disposition, la Cour de cassation dans un arrêt du 20 février 1996 ^{3 ( * )} a rejeté le pourvoi de l'administration contre l'arrêt de la Cour d'appel de Paris du 6 juillet 1994 condamnant l'Etat à verser à M. Jacques Walter, ancien propriétaire d'un tableau de Van Gogh, Jardin à Auvers , une indemnité de 145 millions de francs représentative de l'interdiction définitive d'exportation résultant du classement. On rappellera que la Cour d'appel avait évalué le préjudice en comparant le prix de vente du tableau en France avec ceux constatés pour des oeuvres comparables vendues à l'époque du classement sur le marché international de l'art.

Si l'on peut remettre en cause l'appréciation portée par les juges sur l'étendue du préjudice et son évaluation, le fondement de l'indemnité apparaît incontestable. Un revirement de jurisprudence est donc improbable, seule une plus grande prudence dans l'évaluation du préjudice pouvant être à bon droit attendue. Une modification de la loi de 1913 dans le sens de la suppression du droit à indemnisation ne semble guère envisageable compte tenu de l'interprétation dégagée par la décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985 du Conseil constitutionnel du principe d'égalité devant les charges publiques.

Le classement comporte donc désormais pour l'Etat un risque financier substantiel dans la mesure où il peut être condamné à verser des indemnités d'un montant très élevé sans pour autant acquérir le bien. Cette procédure est en pratique écartée en tant qu'instrument de la politique de protection du patrimoine national : depuis l'arrêt de la Cour de cassation de 1996, seul un tableau de James Tissot, le cercle de la rue royale , a été classé à la suite d'un refus de certificat.

Dorénavant, l'Etat ne dispose donc plus guère pour retenir une oeuvre sur le territoire national, que du refus de certificat, solution par nature provisoire, ou de l'acquisition, pour laquelle il ne bénéficie que de moyens budgétaires limités et qui exige par ailleurs qu'il parvienne à convaincre les propriétaires de céder leur bien, ce qui, faute de la menace du classement, s'avère souvent difficile. C'est à cette lacune de la loi de 1992 que la proposition de loi remédie.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

La proposition de loi qui nous est soumise vise à faciliter l'acquisition par l'Etat des oeuvres auxquelles a été refusé le certificat mais également à limiter les incertitudes que fait peser sur les propriétaires le dispositif de contrôle des exportations.

1. Faciliter l'acquisition par l'Etat de trésors nationaux

La loi de 1992 ne permet pas à l'Etat de surmonter l'obstacle que représente le refus du propriétaire de se dessaisir de son bien. Le classement étant devenu trop onéreux, l'Etat, dans cette hypothèse, est contraint à l'échéance des trois ans de délivrer le certificat. En effet, la loi de 1992, à la différence de la loi douanière de 1941, n'organise pas l'achat de l'oeuvre par l'Etat à une valeur déterminée.

a) Une procédure d'acquisition ...

Le dispositif prévu par l'article premier de la proposition de loi repose sur une procédure d'expertise qui permet, en l'absence d'accord amiable entre l'Etat et le propriétaire, de fixer un prix aussi proche que possible de celui du marché international, qui ne puisse donc être contesté par le propriétaire du bien et auquel l'Etat pourra se porter acquéreur.

La détermination de la valeur du bien est confiée à deux experts désignés respectivement par l'Etat et le propriétaire de l'oeuvre. En cas de désaccord, la valeur de l'oeuvre est déterminée par un tiers expert désigné conjointement par l'Etat et le propriétaire. On relèvera que le propriétaire - ou l'Etat - ne peut s'opposer à la procédure d'expertise dans la mesure où, en cas de carence, c'est l'autorité judiciaire qui procède à la désignation des experts.

Une fois la valeur du bien déterminée, l'Etat peut, soit renoncer à acquérir le bien, soit se porter acquéreur au prix fixé par les experts. Dans cette hypothèse, si le propriétaire du bien refuse de céder le bien, le refus de délivrance du certificat peut être renouvelé.

Ce dispositif, incontestablement plus avantageux pour le propriétaire que celui de la loi de 1941, dans la mesure où le prix d'achat sera un prix de marché, s'inspire peu ou prou de la procédure en vigueur en Grande-Bretagne. Le dispositif britannique de contrôle des exportations de biens culturels lie, en effet, le refus de la délivrance de la licence d'exportation à l'acquisition de l'oeuvre pour les collections publiques : en cas de refus de la licence, un comité d'experts (" reviewing committee ") évalue l'oeuvre et fixe un délai, qui n'excède pas en général six mois, au terme duquel l'oeuvre devra être acquise. Si le propriétaire refuse une offre de l'Etat égale ou supérieure au prix fixé par le comité, le certificat est en général refusé sans que la validité de ce refus soit limitée dans le temps. C'est ainsi que les trois Grâces de Canova que le musée Getty souhaitait absolument acquérir ont été retenues plusieurs années pour permettre leur acquisition par une institution britannique, aidée en cela par de généreux donateurs.

b) ... entourée de garanties afin de préserver les intérêts de l'Etat et des tiers

La proposition de loi entoure cette procédure d'acquisition de garanties afin de protéger les prérogatives de l'Etat mais également d'assurer une meilleure information des tiers sur les effets du refus de délivrance du certificat.

• Afin d'éviter que l'acquisition ne puisse être réalisée en raison de l'expiration du délai de validité du refus de certificat, le propriétaire est tenu de maintenir le bien sur le territoire national jusqu'au terme de la procédure d'acquisition.

Dans le même souci de préserver les intérêts de l'Etat, l'article 2 en insérant un nouvel article dans la loi de 1992 prévoit la nullité de toute vente consentie par le propriétaire ou ses ayants cause après que l'offre d'achat de l'Etat a été acceptée.

En outre, s'inspirant des dispositions de la loi du 31 décembre 1913, l'article 2 complète la loi de 1992 pour préciser que l'administration est informée de tout transfert de propriété d'un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat.

Enfin, l'article 6 précise que les dispositions de la proposition de loi s'appliquent également aux certificats ou aux refus de certificat en cours - ce qui, en l'absence de dispositions expresses, aurait été le cas. Il s'agit cependant d'une sage précaution dans la mesure où, dans l'hypothèse d'une application aux seules demandes de certificat introduites postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi, on aurait pu redouter d'ici la promulgation de la loi une affluence de demandes de certificat de la part des propriétaires afin de leur permettre d'échapper aux conséquences d'un refus de vente à l'Etat.

• L'information des tiers, et en particulier des acquéreurs, est également renforcée. L'article 2 dispose qu'en cas de vente d'un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat, le propriétaire du bien doit informer l'acquéreur de cette décision et des éventuelles propositions d'acquisition faites par l'administration. En outre, est proposé l'établissement d'une liste des biens reconnus trésors nationaux non classés.

2. Limiter les incidences du contrôle des exportations d'oeuvres d'art sur le fonctionnement du marché de l'art

Parmi les raisons les plus fréquemment avancées pour expliquer le déclin puis la relative atonie du marché de l'art en France, figurent le poids de la fiscalité des oeuvres d'art, et plus largement du patrimoine, mais également les incertitudes que fait peser sur les propriétaires, à défaut du classement paradoxalement devenu attractif, la réglementation régissant l'exportation des biens culturels. Il est en effet souvent souligné que les collectionneurs hésitent à acheter et à domicilier leurs biens en France de crainte de ne pouvoir en disposer librement et de les voir se déprécier faute de jouir du droit de les faire sortir du territoire national.

A cet égard, la proposition de loi comporte deux dispositions de nature à rassurer les propriétaires sur le " statut " de leurs biens au regard des dispositions législatives protégeant les trésors nationaux : l'allongement de la durée de validité du certificat et l'impossibilité de classer les biens importés depuis moins de cinquante ans.

Par ailleurs, afin d'éviter des formalités administratives trop lourdes aux collectionneurs étrangers vendant ou achetant des oeuvres en France, la proposition de loi précise que les exportations de biens culturels importés à titre temporaire- en vue d'une vente ou d'une exposition- ne sont pas assujetties à la procédure de délivrance du certificat prévue par la loi de 1992.

En outre, afin de rapprocher le monde du marché de l'art et celui des collections publiques, elle modifie la composition de la commission chargée de formuler un avis sur les refus de délivrance des certificats.

a) Des dispositions de nature à rassurer les collectionneurs

• L'allongement de la durée de validité du certificat

Le dispositif retenu par la loi de 1992 qui fait dépendre la qualification de trésor national du refus de délivrance du certificat de libre circulation laisse peser une incertitude sur les possibilités d'exporter telle ou telle oeuvre, les propriétaires ne pouvant être fixés qu'une fois la décision de l'administration prise. A cet égard, il se différencie de mécanismes de contrôle des exportations reposant comme en Italie ou en Allemagne sur une liste d'oeuvres non susceptibles d'être exportées. Par ailleurs, la loi de 1992 en limitant à cinq ans la durée de validité du certificat n'interdit pas que son propriétaire à l'issue de ce délai se voie refuser le certificat, l'administration ayant été amenée à réviser son appréciation.

Pour remédier à ces inconvénients, l'article 3 de la proposition de loi modifie la loi de 1992 pour préciser que, pour les biens d'une ancienneté supérieure ou égale à cent ans, le certificat atteste à titre permanent que le bien n'est pas un trésor national. Pour les biens d'une ancienneté inférieure à cent ans, pour lesquels l'autorité administrative ne dispose pas du recul suffisant au regard de l'histoire de l'art, les auteurs de la proposition retiennent une solution plus prudente, quoique favorable aux propriétaires, en fixant à vingt ans la durée de validité du certificat.

• La suppression de la possibilité de classer comme monuments historiques les biens mobiliers importés depuis moins de cinquante ans

La proposition de loi modifie l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992 afin de préciser que les biens importés depuis moins de cinquante ans sur le territoire national ne peuvent faire l'objet d'un refus de certificat, ce qui a pour conséquence implicite d'exclure que ces biens puissent être classés au titre de la loi du 31 décembre 1913.

Cette disposition, dont la portée est plus significative que l'exception prévue pour les importations temporaires, constitue une garantie substantielle susceptible de faire disparaître les réticences que pouvaient avoir les propriétaires à établir leurs collections sur le territoire national. Une telle exception, directement inspirée du système britannique, est légitime dans la mesure où il est difficile de prétendre qu'une oeuvre qui se trouve en France depuis moins de cinquante ans fait partie à proprement parler du patrimoine national. Par ailleurs, cette modification législative prend acte de la pratique : en effet, les biens entrés sur le territoire national depuis moins de cinquante ans ne sont quasiment jamais classés.

b) Alléger les procédures administratives

Le paragraphe I de l'article 3 de la proposition de loi complète la loi de 1992 afin de préciser que l'exportation des biens culturels importés à titre temporaire sur le territoire national n'est pas soumise à la procédure de délivrance d'un certificat. Cette précision apparaît quelque peu redondante dans la mesure où les dispositions actuelles du deuxième alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 prévoient que le certificat ne peut être refusé aux biens culturels licitement importés sur le territoire douanier depuis moins de cinquante ans.

Toutefois, en évitant les lourdeurs administratives inhérentes à la procédure de délivrance du certificat, une telle disposition ne peut que contribuer à rassurer d'éventuels vendeurs ou acheteurs étrangers souhaitant recourir aux sociétés de ventes, galeristes et antiquaires français. Elle traduit la volonté de prendre en compte le handicap que représente la faiblesse de nos importations d'oeuvres d'art. En effet, comme le démontrent les exemples étrangers, un marché dynamique est un marché qui importe autant qu'il exporte. Par ailleurs, on constate qu'une oeuvre vendue sur le territoire français a plus de chances d'y demeurer, et donc de fait, d'enrichir le patrimoine national, qu'une oeuvre vendue à l'étranger. Il reste à savoir si le remède est à la hauteur du mal.

c) La modification de la composition de la commission chargée de formuler un avis sur les refus de délivrance de certificats

Le paragraphe II de l'article 4 de la proposition de loi modifie la composition de la commission qui, aux termes de l'article 7 de la loi de 1992, rend un avis motivé avant tout refus de délivrance du certificat par le ministre de la culture.

Jusqu'à présent, la loi se bornait à indiquer que cette commission était composée de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées sans préciser la proportion respective de ces deux catégories de membres. En l'absence de précisions législatives sur ce point, le décret n° 93-124 du 29 janvier 1993 a attribué à l'Etat la majorité des sièges : la commission comprend, outre son président, membre du Conseil d'Etat, onze membres

nommés pour quatre ans soit six membres de droit ^{4 ( * )} et cinq personnalités qualifiées. Dans la pratique, la prépondérance de la représentation de l'administration est accentuée par la désignation en qualité de personnalités qualifiées de responsables administratifs (anciens conservateurs de musées par exemple) : parmi les cinq personnalités qualifiées qui siègent aujourd'hui à la commission, seules deux sont effectivement des représentants du marché de l'art.

La rédaction actuelle de l'article 7 de la loi de 1992 est précisée par la proposition de loi afin d'établir une parité entre les représentants de l'Etat et les personnalités qualifiées. Par cette modification de portée limitée, les auteurs de la proposition de loi souhaitent atténuer la méfiance des propriétaires à l'égard de l'administration dont les décisions de refus, bien que peu nombreuses si on les rapporte au nombre de demandes déposées chaque année, sont souvent qualifiées d'abusives et d'arbitraires. L'objectif est certes louable mais on peut se demander si la modification législative proposée est à elle seule suffisante.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE...

Votre commission a porté une appréciation globalement positive sur la proposition de loi n°444 qui améliore le dispositif adopté en 1992 avec le souci de parvenir à un équilibre satisfaisant entre les prérogatives de l'Etat et les droits des propriétaires.

1. Un souci louable de remédier aux lacunes de la loi de 1992

La proposition de loi qui nous est soumise vise à améliorer l'efficacité de la loi de 1992 et ne constitue en aucun cas un assouplissement du dispositif français de protection du patrimoine.

C'est en effet la loi de 1992 elle-même, qui a opté pour un système libéral en abandonnant la réglementation douanière, certes difficile à mettre en oeuvre du fait de la suppression des contrôles aux frontières internes de la communauté européenne et critiquée par les professionnels du marché de l'art mais en partie compatible avec les dispositions de l'article 30 du traité instituant la communauté européenne.

L'application qui a été faite de ses dispositions a traduit dans les faits cette volonté de limiter les interventions de l'Etat sur le marché de l'art, objectif auquel a également concouru l'évolution de la jurisprudence judiciaire en neutralisant l'alternative du classement. Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1992, sur les 4 500 oeuvres environ chaque année pour lesquelles est sollicité un certificat, seules 68 ont été déclarées " trésors nationaux ".

Si l'on considère non plus les oeuvres déclarées " trésors nationaux " mais les oeuvres qui ont finalement pu être retenues sur le territoire national, seules 30 ont été acquises pour les collections publiques et une seule, classée.

Ce bilan incite donc à accueillir avec prudence les arguments avancés par ceux qui considèrent la réglementation française de contrôle des exportations des oeuvres d'art comme une explication du déplacement du marché international de l'art vers d'autres places que Paris. Les prérogatives dont dispose l'Etat pour enrichir les collections publiques qu'il s'agisse du contrôle des exportations ou encore du droit de préemption en ventes publiques ont cela en commun, si l'on considère les chiffres, qu'elles exercent sur le fonctionnement du marché de l'art une incidence bien moindre que celle qui leur est généralement imputée.

Les professionnels du marché de l'art consultés par votre rapporteur dans le cadre de ses travaux reconnaissent, au demeurant, que le contrôle de l'administration est exercé avec circonspection et modération et considèrent que les prérogatives reconnues à l'Etat en ce domaine sont légitimes.

Les dispositions qui organisent l'acquisition par l'Etat d'oeuvres considérées comme des trésors nationaux n'auront pas non plus pour effet de renforcer les prérogatives de l'administration, et cela pour deux raisons.

La première découle des dispositions mêmes de la proposition de loi : l'oeuvre, si elle est acquise, le sera au prix du marché. Les modalités d'acquisition proposées n'affecteront donc pas le libre fonctionnement du marché de l'art. Les experts auront, en effet, pour mission de déterminer la valeur de l'oeuvre par référence aux prix pratiqués pour des oeuvres comparables sur le marché international de l'art : financièrement, le propriétaire ne sera pas lésé ; son seul motif de mécontentement consistera dans le fait de ne pouvoir choisir son acquéreur.

La seconde raison tient à des considérations budgétaires. En effet, l'existence d'une procédure de fixation du prix d'une oeuvre dont l'Etat refuse l'exportation n'aura pas à elle seule pour conséquence une multiplication des cas d'acquisitions pour les collections publiques. Sans revenir en détail sur l'analyse des difficultés budgétaires auxquelles se heurte le ministère de la culture pour conduire une politique ambitieuse d'acquisitions, il importe de rappeler que la valeur des oeuvres entrées dans les collections publiques à la suite d'un refus de certificat s'élève à 271,81 millions de francs, montant à comparer avec la valeur totale représentée par l'ensemble des oeuvres considérées depuis 1992 comme des trésors nationaux, soit 1 435,75 millions de francs. L'origine des financements nécessaires à ces acquisitions est retracée dans le tableau ci-dessous.

(Source : ministère de la culture et de la communication)

On relèvera que les crédits provenant du budget de l'Etat ne représentent que 57,8 % du montant des financements, les ressources du mécénat jouant un rôle indispensable dans ces acquisitions.

2. Un dispositif qui suscite néanmoins quelques réticences sur son efficacité

Le dispositif figurant à l'article premier de la proposition de loi devrait permettre à l'Etat de surmonter le refus de vente opposé par un propriétaire. Sera-t-il de nature à assurer une protection plus efficace du patrimoine national ? Rien n'est moins sûr.

• En effet, les ressources dont dispose l'Etat pour financer des acquisitions sont limitées si on les ramène aux prix atteints sur le marché de l'art par des oeuvres par nature exceptionnelles. Les deux oeuvres dont les refus de certificat arrivaient à échéance en 1999-et qui n'ont pu jusqu'ici être acquises- avaient été déclarées par leurs propriétaires lors de la demande de certificat, pour la première, un tableau de Degas, la duchesse de Montejasi et ses filles Elena et Camilla , à une valeur de 200 millions de francs, et pour la seconde, une oeuvre de Cézanne, le jardinier Vallier , à une valeur de 250 millions de francs. On rappellera que la loi de finances pour 2000 a fixé les crédits du fonds du patrimoine, destiné à ces acquisitions exceptionnelles, à 105,25 millions de francs. Cela se passe de commentaires.

Sans vouloir s'interroger dans le cadre de ce rapport sur la pertinence de dégager au sein du budget de l'Etat des crédits d'acquisition susceptibles de répondre aux exigences du marché de l'art, votre rapporteur souligne la nécessité pour l'Etat de faire preuve, en matière de contrôle des exportations d'oeuvres d'art de réalisme et de ne retenir que les oeuvres les plus exceptionnelles. Par ailleurs, l'enrichissement des collections publiques ne dépend pas du seul contrôle des exportations comme pouvaient le laisser croire les habitudes engendrées par les dispositions de la loi de 1941. Des acquisitions à l'étranger -beaucoup de trésors nationaux sont d'ores et déjà à l'étranger- ou encore sur le territoire national, en ventes publiques ou auprès de marchands ont également vocation à servir la politique d'enrichissement des collections nationales qui, on le rappellera, doit procéder d'un souci de diversification plus que d'accumulation.

En outre, si la procédure d'acquisition prévue par la proposition de loi est calquée sur le mécanisme en vigueur en Grande-Bretagne, il est loisible de se demander si des dispositifs législatifs comparables peuvent produire les mêmes effets dans les deux pays.

En effet, le système britannique tire son efficacité plus de la pratique et des caractéristiques de son marché de l'art que de son socle juridique. Outre le fait que les britanniques disposent des ressources provenant de la loterie pour financer des oeuvres d'art ou de fonds tels que le " national heritage memorial fund " ou le " national art collection fund ", la pertinence d'un système qui lie la possibilité pour l'Etat de bloquer l'exportation d'une oeuvre et l'obligation de l'acquérir dans un délai raisonnable tient également à sa capacité de susciter un accord sur le prix de vente des oeuvres à l'Etat, capacité qui n'est pas le résultat direct d'un mécanisme juridique mais plutôt d'un effet de système.

En Grande-Bretagne, l'Etat -et plus largement les collections publiques- bénéficient des effets de dispositifs fiscaux tels que les exonérations d'impôts sur le capital consenties si le propriétaire s'engage à conserver l'oeuvre sur le territoire britannique ou du régime des ventes préférentielles aux collections publiques ^{5 ( * )} mais aussi d'un ensemble de facteurs. Parmi ces derniers, figurent le rôle des intermédiaires et des maisons de vente, dont les estimations et la crédibilité s'appuient sur un marché de l'art très actif, mais aussi et surtout la tradition de respect par l'Etat des intérêts des propriétaires et les relations étroites entre les collectionneurs et les musées, encouragées par la multiplicité et l'indépendance des acteurs publics -et notamment des organes dirigeants des musées (" board of trustees "). En effet, lorsqu'une oeuvre est acquise, elle est acquise plus par un musée que par l'Etat.

A cet égard, la modification de la loi de 1992 qui nous est proposée, si elle va dans le bon sens, n'est pas à elle seule de nature à faciliter les acquisitions publiques. Il faudra sans doute de nombreuses années avant que ne cède la méfiance réciproque qui prévaut entre l'Etat et les propriétaires et que ne s'instaure un dialogue fructueux.

La procédure d'expertise est certes utile mais elle ne devra être utilisée qu'en dernier recours pour surmonter les refus de vente définitifs. Il n'est pas souhaitable qu'elle devienne la règle : si elle est transparente, équitable et respectueuse des intérêts des propriétaires, elle apparaît également relativement longue et coûteuse. A cet égard, votre rapporteur note que la proposition de loi ne précise pas par qui seront supportés les frais d'expertise. Par ailleurs, il y a fort à craindre que le prix fixé par les experts par référence aux prix du marché international soit dans bien des cas supérieur à celui qui pourrait résulter d'un accord amiable entre le propriétaire et l'administration.

Compte tenu de ces observations, votre commission a souhaité apporter à la proposition de loi des aménagements susceptibles d'en accroître l'efficacité.

B. DES AMÉNAGEMENTS DESTINÉS À RENFORCER L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF

Outre des modifications de nature rédactionnelle, le texte adopté par la commission vise à améliorer la procédure d'acquisition mais également à aménager les modalités de délivrance des certificats de libre circulation afin d'assurer un meilleur dialogue entre les propriétaires et l'autorité administrative.

1. Les améliorations apportées à la procédure d'acquisition

Votre commission n'a apporté que des modifications de portée modeste au dispositif prévu par la proposition dont elle a relevé le caractère pour partie réglementaire.

a) Préserver la marge de manoeuvre de l'Etat

Votre commission a souhaité laisser à l'Etat dans le cadre des procédures prévues par la proposition de loi une certaine marge de manoeuvre pour mettre en oeuvre les instruments dont il dispose pour assurer la protection du patrimoine national.

La rédaction retenue par l'article premier de la proposition de loi impliquait qu'en l'absence de classement ou de revendication du bien, l'administration était tenue de faire une offre d'achat dans tous les cas de refus de certificat. Il a semblé plus opportun sur ce point de ne pas se calquer totalement sur le système britannique et prévoir en cas de refus du certificat, la possibilité - et non l'obligation - pour l'Etat de se porter acquéreur. Il est apparu souhaitable de laisser à l'Etat la possibilité de refuser le certificat à titre conservatoire afin de vérifier l'opportunité de la décision d'acquisition, de s'assurer des financements nécessaires ou encore de consulter les différentes collectivités publiques susceptibles d'être intéressées.

b) Ne pas pénaliser les propriétaires

Le souci de votre commission a été également d'éviter que la procédure d'acquisition ne pénalise les propriétaires.

• Pour cette raison, votre commission a modifié le texte qui lui était soumis afin de contenir la procédure d'acquisition dans des délais aussi brefs que possible . Les propriétaires qui souhaitent se défaire d'une oeuvre veulent en effet dans la majorité des cas la vendre rapidement pour régler des droits de succession ou disposer de leur patrimoine.

Ainsi votre commission a fixé à trois mois le délai dont disposeront les experts pour se prononcer sur la valeur du bien. Par ailleurs, elle a réduit à six mois de délai laissé à l'administration pour régler le prix de l'oeuvre, le délai d'un an prévu par le texte initial étant à l'évidence trop long.

Si l'on tient compte des délais prévus, dans le cas où le propriétaire accepte de se dessaisir de son bien, il s'écoulera au maximum seize mois entre la première offre faite par l'Etat au propriétaire et le paiement du bien, ou dix-neuf mois si un tiers expert a été désigné ; pour constater l'échec de la procédure d'acquisition, il faudra attendre dix mois, ou treize mois dans le cas de désaccord entre les premiers experts. Ces calculs n'intègrent pas les délais dans lesquels seront désignés les experts.

S'il semble difficile de réduire les délais fixés pour chaque étape de la procédure, votre rapporteur ne peut qu'insister sur la nécessité pour l'administration de faire preuve de diligence et de prendre des décisions dans des délais inférieurs à ceux prévus par la loi. Les rapports qu'entretiennent l'administration et les propriétaires ne pourront que s'en trouver améliorés.

• Par ailleurs, en cas de renouvellement du refus de délivrance du certificat motivé par le refus du propriétaire de vendre à l'Etat le bien au prix fixé par les experts, votre commission a souhaité réserver au propriétaire du bien la possibilité de demander qu'il soit procédé à nouveau à une expertise du bien . Dans ce cas, si l'Etat refuse d'acheter l'oeuvre au prix ainsi fixé, le refus du certificat ne pourra plus être renouvelé.

Cette modification s'imposait à plusieurs titres. Pour des motifs économiques d'abord : le marché de l'art est un marché très fluctuant, il est donc nécessaire de ne pas " figer " définitivement la valeur à laquelle l'Etat peut se porter acquéreur du bien. Il en va de l'intérêt de l'Etat comme des propriétaires. Pour des motifs d'équité ensuite : il n'est pas envisageable de refuser indéfiniment le certificat à un propriétaire ou à ses héritiers. En effet, les conditions du marché comme la position du vendeur sur la possibilité de vendre son oeuvre à l'Etat peuvent avoir évolué.

Compte tenu des garanties apportées aux propriétaires par la procédure d'expertise sur le prix du bien comme de la possibilité pour ceux-ci de demander une nouvelle expertise en cas de renouvellement du refus de délivrance du certificat, il a été précisé que cette décision ne pouvait ouvrir droit à une indemnisation.

2. Les aménagements apportés aux modalités de délivrance du certificat

Dans le souci d'améliorer la procédure de délivrance du certificat, votre commission a complété le dispositif de la proposition de loi afin de simplifier les formalités imposées aux propriétaires et de renforcer la transparence des décisions prises par l'administration.

a) Simplifier les formalités imposées aux propriétaires

Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, le dispositif de contrôle des exportations de biens culturels résultant de la loi de 1992 fait de la délivrance du certificat de libre circulation la règle et de son refus, l'exception. La pratique a confirmé cette interprétation : entre 1993 et 1999 en moyenne, chaque année, seules dix oeuvres sur les 4 500 faisant l'objet d'une demande du certificat sont considérées comme des trésors nationaux.

A cet égard, le formalisme dont les dispositions du dernier alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 entoure les décisions de délivrance du certificat apparaît désormais excessif. Votre commission lui a substitué un régime de délivrance tacite du certificat qui apparaît plus adapté aux conditions dans lesquelles est appliquée la loi de 1992. Ce régime permettra d'alléger les formalités à la charge de l'administration tout en étant de nature à permettre un traitement plus rapide des demandes. Actuellement, le décret n°93-124 du 29 janvier 1993 de la loi précitée accorde quatre mois au ministre de la culture pour refuser ou délivrer le certificat. Compte tenu des délais -en constante voie d'amélioration- dans lesquels les services du ministère de la culture traitent les dossiers, il serait envisageable que soit fixé par décret un délai de deux mois, durée qui correspond au demeurant à celui prévu par l'article 20 du projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, en instance d'examen par le Parlement, pour les décisions implicites d'acceptation. On relèvera que la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives dans sa rédaction antérieure à la loi de 1992 prévoyait déjà une procédure d'autorisation tacite d'exportation pour les archives classées comme pour les archives privées qui présentent un intérêt public pour des raisons historiques.

• Par ailleurs, afin de marquer le caractère transitoire de la décision de refus du certificat, sa durée de validité a été ramenée de trois ans à trente mois . Cette modification de la loi de 1992 réduit les contraintes engendrées pour les propriétaires par un refus de certificat sans pour autant porter atteinte aux prérogatives de l'Etat. En l'absence de décision d'acquisition, ce délai apparaît suffisant pour mener à bien une procédure de classement. Elle ne fait pas non plus obstacle à une procédure d'acquisition dans la mesure où la proposition de loi prévoit explicitement que l'expiration du délai de validité du refus de certificat ne met pas un terme à une procédure d'acquisition déjà engagée.

• Votre commission, si elle a approuvé les dispositions destinées à renforcer l'information des tiers -et en particulier des acquéreurs- sur les oeuvres auxquelles a été refusé le certificat, n'a pas vu l'intérêt d'établir une liste de ces oeuvres. Le refus de certificat, à la différence du classement, constitue une mesure transitoire ; de ce fait l'établissement d'une liste - qui devra être régulièrement tenue à jour- ne présente guère d'intérêt.

De plus, si le souci des auteurs de la proposition de loi de ne pas publier cette liste apparaît fondé, compte tenu de la confidentialité qu'il importe de préserver sur l'identité des propriétaires, la détermination des personnes autorisées à la consulter apparaît délicate ; si le but poursuivi est de réserver sa communication aux seuls éventuels acquéreurs, on voit mal quel critère permettra de garantir la confidentialité des informations qui devraient y figurer. A cet égard, il est apparu plus opportun à votre commission de renforcer la transparence de la procédure de délivrance.

b) Renforcer la transparence de la procédure de délivrance

Comme le souligne une analyse attentive de l'exemple britannique, l'efficacité des procédures tient moins au dispositif législatif qu'aux relations étroites qu'entretiennent les propriétaires et les responsables des collections publiques. A cet égard, garantir la transparence de la procédure de délivrance apparaît comme un moyen de surmonter la méfiance qui prévaut aujourd'hui encore entre les collectionneurs et l'Etat.

Afin de favoriser une telle évolution, votre commission a souhaité renforcer le rôle de la commission prévue à l'article 7 de la loi de 1992 chargée de donner un avis au ministre de la culture en cas de refus de certificat. Ainsi le dispositif de la proposition de loi a été complété afin, d'une part, de prévoir que le certificat ne pourra être refusé que sur avis conforme de la commission et, d'autre part, que ces avis seront publiés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat .

• La compétence liée du ministre conjuguée à la modification de la composition de la commission proposée par les auteurs de la proposition de loi apparaît de nature à restaurer un climat de confiance entre les propriétaires et l'administration et à désamorcer les critiques formulées contre le caractère arbitraire des décisions prises par l'administration de la culture. Cependant, votre rapporteur souligne que cet aménagement de la procédure de délivrance du certificat ne prendra tout son sens que si le ministre de la culture choisit réellement les personnalités qualifiées parmi des représentants du marché de l'art (marchands, experts, commissaires-priseurs ou représentants des futures sociétés de vente).

• La publication des avis de la commission , mieux que l'établissement d'une liste des biens déclarés " trésors nationaux ", sera de nature à garantir l'information des tiers, tout en éclairant les propriétaires sur la doctrine de l'administration en matière de refus de certificat. Cette publication devra bien entendu ne comporter aucune indication nominative.

En fonction de ces orientations, le texte adopté par la commission qui respecte l'ordre des articles de la loi du 31 décembre 1992 comporte sept articles :

• L'article premier introduit deux assouplissements aux dispositions de l'article 5 de la loi du 31 décembre 1992 qui pose l'obligation du certificat.

La durée de validité du certificat est allongée. Pour les biens dont l'ancienneté excède cent ans, la durée de validité du certificat est illimitée et pour les autres biens, de vingt ans renouvelable.

Par ailleurs, il est précisé que l'exportation de biens culturels importés à titre temporaire n'est pas soumise à la délivrance d'un certificat.

• L'article 2 modifie sur deux points les dispositions de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992 qui précise les conditions de délivrance du certificat.

En premier lieu, il est prévu que les biens importés depuis moins de cinquante ans ne peuvent se voir refuser le certificat, ce qui implique donc qu'ils ne pourront pas être classés.

En second lieu, il est précisé d'une part que la commission chargée d'émettre un avis sur les refus de certificat est composée à parité de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées et, d'autre part, que le ministre ne peut refuser le certificat que sur avis conforme de cette commission, avis qui désormais sera publié.

• L'article 3 prévoit à l'article 8 de la loi de 1992 un régime de délivrance tacite du certificat et supprime par coordination les dispositions du dernier alinéa de l'article 7 de la loi qui imposaient la motivation des décisions de délivrance et leur communication à la commission chargée de se prononcer sur les refus de certificat.

• L'article 4 modifie l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992 afin de porter de trois à trente mois la durée de validité du refus du certificat. Par ailleurs, il précise la rédaction de l'article 7 afin de dissiper l'ambiguïté qui pouvait éventuellement résulter des termes de la loi de 1992 quant à la possibilité de classer des biens en application de la loi du 31 décembre 1913 une fois le délai de validité du refus de certificat expiré. Contrairement à ce que pourraient laisser à penser des interprétations jurisprudentielles ^{6 ( * )} il va de soi que le bien, si du moins il se trouve sur le territoire national, peut toujours être classé après cette date. L'application de l'article 9 de la loi de 1992 n'écarte pas l'application de la loi de 1913.

• L'article 5 insère dans la loi de 1992 quatre nouveaux articles :

L'article 9-1 précise les modalités de la procédure d'acquisition et les conséquences pour le propriétaire d'un trésor national d'un refus de vente à l'Etat au prix d'expertise.

L'article 9-2 prévoit que l'autorité administrative est informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel présentant le caractère de trésor national.

L'article 9-3 impose à tout propriétaire qui aliène un bien culturel ayant fait l'objet d'un refus de certificat de faire connaître à l'acquéreur l'existence de cette décision et, le cas échéant, les offres d'achat adressées par l'administration.

L'article 9-4 dispose que toute aliénation d'un trésor national après que son propriétaire a accepté une offre d'achat faite par l'Etat est nulle.

• L'article 6 reprend les dispositions de l'article 5 de la proposition de loi afin de tirer les conséquences sur la rédaction de l'article 215 ter du code des douanes (contrôle aux frontières au sein de la Communauté européenne) du non-assujettissement des biens culturels importés à titre temporaire à la procédure de délivrance du certificat.

• L'article 7 prévoit que les dispositions de la proposition de loi sont applicables aux biens auxquels a été délivré un certificat, dont la durée de validité se trouve donc prolongée, et aux biens qui, à la date d'entrée en vigueur de la loi, font l'objet d'un refus de certificat en cours de validité, ce qui ouvre donc à l'Etat la possibilité d'entamer une procédure d'acquisition.

Au bénéfice des observations qui précédent, votre commission vous demande d'adopter la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, et qui figure ci-après.

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* *

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 19 janvier 2000 sous la présidence de M. James Bordas, vice-président , la commission a examiné, sur le rapport de M. Serge Lagauche, la proposition de loi n° 444 (1998-1999) relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane.

Après avoir rendu hommage au travail accompli par le rapporteur, M. Pierre Laffitte a estimé que le dispositif proposé procédait à une amélioration pragmatique du système mis en place par la loi du 31 décembre 1992, dont les conséquences, notamment sur le dynamisme du marché de l'art, seraient appréciables. Il a interrogé le rapporteur sur l'effet de ce dispositif sur les importations illicites d'oeuvres d'art.

M. Serge Lagauche, rapporteur, a considéré que, si le dispositif proposé permettait d'assouplir les procédures pour les propriétaires et les professionnels de bonne foi, il n'était pas à lui seul de nature à réduire significativement les trafics illicites qui concernent un grand nombre d'oeuvres et favorisent une évasion du patrimoine national.

La commission a ensuite procédé à l'examen du dispositif proposé par le rapporteur.

A l'issue de cet examen , elle a adopté à l'unanimité des commissaires présents les conclusions proposées par son rapporteur .

*

* *

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Article premier

L'article 5 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

" Ce certificat atteste à titre permanent que le bien n'a pas le caractère de trésor national. Toutefois, pour les biens dont l'ancienneté n'excède pas cent ans, le certificat est délivré pour une durée de vingt ans renouvelable. "

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré un nouvel alinéa ainsi rédigé :

" L'exportation des biens culturels qui ont été importés à titre temporaire dans le territoire douanier n'est pas subordonnée à l'obtention du certificat prévu au premier alinéa. "

Art. 2

L'article 7 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

" Il est accordé aux biens culturels licitement importés dans le territoire douanier depuis moins de cinquante ans. "

2° Dans la première phrase du quatrième alinéa, après le mot : " avis " est inséré le mot : " conforme " et après les mots : " par décret en Conseil d'Etat, " sont insérés les mots : " à parité ".

Art. 3

I - Le premier alinéa de l'article 8 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée est complété par deux phrases ainsi rédigées :

" Ce décret fixe le délai à l'expiration duquel le certificat est réputé délivré. Il fixe également les conditions de publication des avis de la commission mentionnée au quatrième alinéa de l'article 7. "

II - Le dernier alinéa de l'article 7 est supprimé.

Art. 4

L'article 9 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : " trois  ans" sont remplacés par les mots : " trente mois "

2° Le second alinéa est ainsi rédigé :

" Après ce délai, si le bien n'est pas classé en application des lois du 31 décembre 1913 ou n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou revendiqué en application des lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et n° 89-874 du 1 ^er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes, le refus de délivrance du certificat ne peut être renouvelé que dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 9-1. "

Art. 5

Après l'article 9 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée, il est inséré quatre articles nouveaux ainsi rédigés :

" Art. 9-1 .- Dans le délai prévu au premier alinéa de l'article 9, l'autorité administrative peut dans l'intérêt des collections publiques, présenter au propriétaire du bien une offre d'achat. Cette offre tient compte des prix pratiqués pour des oeuvres comparables sur le marché international.

" Si le propriétaire du bien n'accepte pas l'offre d'achat dans un délai de trois mois, l'autorité administrative peut faire procéder à une expertise pour fixer le prix du bien dans les conditions fixées aux troisième et quatrième alinéas.

" L'autorité administrative et le propriétaire du bien désignent respectivement un expert. En cas de carence, le tribunal compétent de l'ordre judiciaire procède à la désignation. Ces experts rendent un rapport conjoint dans un délai de trois mois à compter de leur désignation.

" En cas de divergences entre ces experts, le prix du bien est fixé par un expert désigné conjointement par l'autorité administrative et le propriétaire du bien ou, à défaut d'accord, par le tribunal compétent de l'ordre judiciaire. Cet expert rend son rapport dans les conditions prévues au quatrième alinéa.

" L'autorité administrative peut adresser au propriétaire du bien une offre d'achat au prix d'expertise dans un délai de deux mois à compter de la notification du rapport d'expertise fixant le prix du bien.

" Si, dans un délai de deux mois à compter de l'offre d'achat, le propriétaire refuse cette offre ou n'a pas fait savoir qu'il l'acceptait, le refus de délivrance du certificat peut être renouvelé. Aucune indemnité n'est due à ce titre.

" Si le propriétaire du bien accepte l'offre d'achat, le paiement du bien doit intervenir dans un délai de six mois à compter de l'accord du propriétaire à peine de résolution de la vente.

" Si un bien a fait l'objet d'une offre d'achat, son propriétaire ne peut présenter de demande de certificat avant l'expiration du délai prévu au sixième alinéa ou, s'il accepte l'offre d'achat, avant l'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent.

" En cas de renouvellement du refus de certificat, le propriétaire du bien peut faire procéder à une expertise dans les conditions prévues aux troisième et quatrième alinéas. Si l'autorité administrative refuse d'acquérir le bien au prix d'expertise, le refus de délivrance ne peut être renouvelé.

" L'autorité administrative peut également procéder à l'acquisition des biens visés au second alinéa de l'article 9 pour le compte de toute personne publique.

" Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article.

" Art. 9-2.- L'autorité administrative est informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel présentant le caractère de trésor national qui n'est pas classé en application des lois du 31 décembre 1913 ou n° 79-18 du 3 janvier 1979 précitées ou revendiqué en application des lois du 27 septembre 1941 ou n° 89-874 du 1 ^er décembre 1989 précitées par la personne à qui est transféré le bien dans un délai de trois mois à compter du transfert.

" Art. 9-3 .- Tout propriétaire qui aliène un bien culturel visé à l'article 9-2 est tenu de faire connaître à l'acquéreur l'existence du refus de délivrance du certificat mentionné à l'article 7 et, le cas échéant, les offres d'achat adressées dans les conditions prévues à l'article 9-1.

" Art. 9-4 . - Est nulle toute aliénation du bien consentie par le propriétaire ou ses ayants cause après avoir accepté une offre d'achat adressée par l'autorité administrative dans les conditions prévues à l'article 9-1.

" L'action en nullité se prescrit par six mois à compter du jour où l'autorité administrative a eu connaissance de la vente. Elle ne peut être exercée que par le ministre chargé de la culture. "

Art. 6

A l'article 215 ter du code des douanes, après les mots : " soit des documents attestant que ces marchandises peuvent quitter le territoire douanier en conformité avec les dispositions portant prohibition d'exportation ", sont insérés les mots : " soit tout document prouvant que ces biens ont été importés temporairement d'un autre Etat membre de la Communauté européenne ".

Art. 7

Les dispositions de la présente loi sont applicables aux biens culturels auxquels a été délivré le certificat prévu par l'article 5 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée ou qui, à la date d'entrée en vigueur de la loi, font l'objet d'un refus de certificat.

I. TABLEAU COMPARATIF

___

* ¹ : Loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane.

* ² Il s'agit de l'article 36 du traité de Rome du 25 mars 1957 devenu l'article 30 du traité instituant la communauté européenne.

* ³ Cass. 1 ^ère civ., 20 février 1996 ; Agent judiciaire du Trésor c/Walter.

* ⁴ Il s'agit pour le ministère de la culture, du directeur général des archives de France, du directeur du livre et de la lecture, du directeur du patrimoine, du directeur des musées de France, du délégué aux arts plastiques et pour le ministère chargé de l'éducation nationale, du directeur de la recherche et des études doctorales.

* ⁵ Lorsqu'une oeuvre a fait l'objet d'exonérations conditionnelles de droits de succession, sa vente éventuelle contraint le vendeur à s'acquitter de l'impôt dont le versement avait été différé, sauf s'il la vend à une collection publique. Dans ce cas, le trésor public renonce à percevoir l'impôt et le prix de vente du bien est fixé à un niveau intermédiaire entre le prix qu'aurait touché le propriétaire après versement de l'impôt et le prix du marché.

* ⁶ Cf : TA. Paris, 30 juin 1999, Rodolphe Hottinguer c/ministre de la culture.