B. QUELQUES EXEMPLES DE DYSFONCTIONNEMENTS DE L'ÉTAT
Il a
paru également intéressant d'éclairer l'analyse du
présent projet de budget par les réflexions que suscite
l'exercice par votre rapporteur de ses prérogatives de contrôle
sur pièces et sur place.
C'est ainsi que les différentes visites auxquelles il a
procédé et les contacts qu'il a pris avec les contrôleurs
financiers, l'amènent cette année à informer le
Sénat de la situation de trois dossiers.
1. Le regroupement des services du ministère
L'année dernière votre commission des finances
avait,
à l'initiative de son rapporteur général, proposé
dans le cadre de son budget alternatif un amendement tendant à diminuer
les autorisations de programme du montant affecté à
l'aménagement de l'immeuble dit des " Bons enfants "
destiné à accueillir la quasi totalité des services du
ministère de la culture actuellement dispersés sur 19 sites.
Il ne s'agissait pas, dans l'esprit de votre commission, de
méconnaître l'intérêt fonctionnel et financier de
l'opération. Le regroupement des services à proximité de
la rue de Valois dans un ancien entrepôt des grands magasins du Louvre,
antérieurement affecté au ministère des finances, comporte
des avantages fonctionnels et financiers évidents. En outre,
les
économies sur les loyers et les charges, évaluées à
plus de 30 millions de francs par an, aboutissent largement à
autofinancer une partie de l'opération
.
Mais, ce qui était apparu possible à votre commission en
dépit des protestations véhémentes du ministre, s'est
révélé inévitable avec les retards pris par
l'opération.
En effet c'est seulement il y a quelques semaines que l'EPMOTC
(établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels)
a reçu un mandat de maîtrise d'ouvrage par convention
passée avec le ministère de la culture et de la communication en
date du 31 août 1999. Encore, a-t-il fallu attendre l'avis favorable de
la commission spécialisée des marchés qui vient
d'être obtenu le 12 octobre 1999, pour que puisse être passé
le marché de maîtrise d'oeuvre avec le groupement emmené
par Francis Soler.
Le coût des études et travaux s'élève à
355 millions de francs (valeur 1998). Le montant des autorisations de
programme ouvertes pour cette opération jusqu'à la loi de
finances pour 1999 comprise, s'élève à
299,95 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2000 comporte
une ouverture de 56,2 millions de francs d'autorisations de programme
à ce titre.
Votre rapporteur veut au sujet de cette opération, au demeurant
difficilement contestable sur le fond, faire deux observations :
• par suite des hésitations gouvernementales - le
ministère des finances n'ayant sans doute pas renoncé facilement
à cette tête de pont en plein coeur de Paris -
l'opération s'est étalée sur 10 ans, ce qui n'a pas
été sans entraîner d'importants gaspillages
.
On peut rappeler que le bâtiment Saint-Honoré a
été libéré par le ministère des finances
depuis 1989. Mis aux enchères publiques en 1992, il n'a pas
trouvé preneur. Il a été affecté au
ministère de la culture par arrêté du
24 février 1994, qui a organisé un concours qui a aboutit,
en 1995, au choix de M. Francis Soler pour son aménagement. La
réunion interministérielle du 23 janvier 1998 a
confirmé la réalisation du projet du ministère de la
culture et de la communication.
Nul doute qu'après un laps de temps aussi important, il a fallu adapter
un dossier notamment parce qu'il fallait tenir compte de la nouvelle
configuration administrative. Au total, le début d'aménagement
entrepris par le ministère des finances ayant peu de chances
d'être récupérable - la douzaine d'ascenseurs toujours en
caisse ayant peu de chances d'être en état de marche après
tant d'années - il semblerait que
les fonds dépensés en
pure perte par le ministère de finances seraient de l'ordre de 160
millions de francs
;
• il y a fort à parier que sur les quelque 350 millions de francs
d'autorisations de programmes affectées à cette opération,
seule une petite partie sera engagée au cours de l'exercice 2000, eu
égard aux délais de passation des marchés publics. En
termes de crédits de paiement, la charge budgétaire ne deviendra
significative qu'à partir de 2002 et ce, dans l'hypothèse
où la date d'emménagement de 2003 est bien tenue.
2. Grands chantiers : le passage à vide obligé
Votre
rapporteur a aussi fait le tour de deux grands chantiers, correspondant
à des opérations, dont la définition comme la mise en
oeuvre lui ont apparues laborieuses.
La restauration du Grand Palais, fermé depuis 1994 par suite de la
chute d'un boulon, n'est toujours pas entrée dans sa phase
opérationnelle.
L'enveloppe prévue pour la première phase de l'opération
s'élève à 400 millions de francs ; l'enveloppe
de crédits nécessaires à la réalisation de la
deuxième phase des travaux de consolidation et de restauration du
bâtiment - partie nord - a été arrêtée
à 384 millions de francs
2(
*
)
.
L'opération a été financée progressivement à
hauteur de 33 millions de francs en 1994, de 150 millions de francs en
1998 et de 217 millions de francs en 1999 (montants exprimés en
autorisations de programme). Une ouverture de 30 millions de francs
d'autorisations de programme est prévue dans le projet de loi de
finances pour 2000 au titre de la deuxième phase de cette
opération.
La maîtrise d'ouvrage de cette opération a été
transférée par une convention de mandat en date du 28 juin
dernier du Service national des travaux à l'Etablissement public de
maîtrise d'ouvrage des travaux culturels. L'opération est
prévue pour durer trois ans, la phase d'études
détaillées se déroulant à l'automne 1999 pour
un démarrage des travaux annoncé pour le début du mois de
janvier 2000.
Votre rapporteur peut à ce stade faire deux observations sur la conduite
de la rénovation du Grand Palais :
• Il s'agit d'une opération lourde pour laquelle on peut
facilement avoir à faire face à des dérapages dans le
calendrier des travaux ou dans le budget ; on note déjà,
qu'il a fallu désigner un médiateur issu du Conseil
d'État pour aplanir les difficultés auxquelles avait donné
lieu la sous-estimation de l'importance des travaux
par l'étude
ayant servi de base au cahier des charges de la maîtrise d'oeuvre ;
• Aux deux phases, correspondant à la stricte restauration du
bâtiment, s'ajoutera le coût des travaux d'aménagement du
Grand Palais, en fonction du contenu de l'usage qui sera fait du bâtiment
tel qu'il sera décidé par le Ministre. Le ministère
indique qu'il " poursuit sa réflexion sur le remembrement de
l'espace entre le Palais de la découverte et les Galeries nationales du
Grand Palais ", tout en précisant qu'en " tout état de
cause, le Grand Palais restauré aura vocation à accueillir
à nouveau les salons d'artiste ". Compte tenu de l'implication du
ministère de l'Éducation nationale qui gère le Palais de
la découverte, et du fait que, notamment, les galeries organisatrices de
la FIAC semblent se trouver plus à l'aise à la Porte de
Versailles, on ne peut que constater que
l'avenir du Grand Palais reste
encore largement indéterminé.
Le Palais de Tokyo
, inauguré pour l'exposition de 1937 par
Léon Blum a abrité le musée national d'art moderne
jusqu'en 1976. Longtemps sans affectation autre que provisoire - on y a
montré les réserves du Louvre ainsi que la préfiguration
d'Orsay -, le Palais de Tokyo aurait dû accueillir le Musée et
l'Ecole du cinéma. Leur transfert à Bercy dans l'immeuble
construit par Frank Gehry pour l'American Center, a de nouveau privé le
bâtiment d'affectation, après que l'on ait dépensé
plus de 30 millions de francs d'études en pure perte.
Il est proposé par le présent projet de budget d'affecter une
partie des locaux disponibles à un
centre de la jeune création
française
, dont votre rapporteur a constaté à
l'occasion d'autres travaux, qu'il était ardemment souhaité par
les professionnels artistes et galeries.
Il est précisé qu'il est prévu pour son installation
17 millions de francs d'autorisations de programme, " outre des
autorisations de programmes disponibles sur des reliquats d'opérations
précédentes pour le même édifice ", auxquels
s'ajoutent des crédits de fonctionnements de 2 millions de francs pour
une ouverture prévue au second semestre de l'an 2000.
Une fois encore,
il semble qu'on ait utilisé les autorisations
parlementaires pour d'autres fins que celles pour lesquelles elles avaient
été demandées.
Il serait, à cet égard,
particulièrement instructif de connaître le coût du
transfert de la Maison du cinéma à Bercy.
En tout état de cause, votre rapporteur tient à souligner qu'il
ne s'agit là que d'une affectation provisoire, ce que souligne assez le
fait que
le centre d'art contemporain n'occupera que 3.000 mètres
carrés sur 18.000 mètres carrés, ce qui laisse 15.000
mètres carrés sans affectation.
Le sort de ces deux bâtiments est étroitement lié à
la solution d'ensemble qui sera donné au
problème
général d'affectation
des lieux ou des collections,
qu'il s'agisse de l'actuel Musée des arts africains et
Océaniens, dont les collections vont être
transférées au futur Musée des arts et des civilisations
souhaité par le Président de la république, ou des
collections du Musée national d'art moderne, qui ne pourront pas
indéfiniment comprendre l'art du XXe siècle et l'art vraiment
contemporain.
3. Bibliothèque Nationale de France : la galère informatique
Comme la
presse s'en est fait largement l'écho, la Bibliothèque nationale
de France a connu, à l'ouverture du niveau rez-de-jardin destiné
aux chercheurs en octobre 1998, un certain nombre de difficultés dans la
mise en oeuvre de la version dite V1 du système d'information concernant
les services au public. Celles-ci ont surtout touché la partie sensible
de la chaîne de communication comme la réservation de places et de
documents par les lecteurs ou le suivi du document entre les magasins et les
banques de salle de lecture.
Compte tenu des dysfonctionnements constatés lors de la mise en oeuvre
du système, dans les livraisons du titulaire du marché, la
société Cap Gemini, la BNF n'a pu réceptionner
contractuellement la version dite V1. L'ouverture du niveau destiné
à la recherche ne pouvant plus être différée, une
" solution d'attente " a été déployée
à la demande de la BNF, conformément à une clause du
marché.
Certes, la direction de la Bibliothèque Nationale de France reste
confiante et fournit des réponses laissant penser que la crise est
largement derrière nous : "
Pour ce qui concerne
l'intégration des applications dans l'infrastructure (système de
gestion de base de données, réseau interne...), les
difficultés techniques observées (qui sont à l'origine des
incidents majeurs
survenus en octobre 1998) ont été
résolues en 2 campagnes (décembre 1998, puis février 1999)
et n'occasionnent plus de pannes longues du système. Depuis mars 1999,
les taux de disponibilité des systèmes centraux
s'améliorent et dépassent 99,7 %. Depuis juin 1999, la
durée cumulée des pannes est au maximum d'une heure par
mois. "
La situation est à en croire les termes des réponses aux
questionnaires parlementaires, parfaitement contrôlée
3(
*
)
. C'est certainement aller vite en
besogne, même s'il semble qu'il y ait une nette amélioration dans
le service rendu aux lecteurs.
Mais le problème administratif demeure sur les responsabilités
dans ce qui constitue un fiasco informatique. Les tests sur les requêtes,
réalisés sur la collection " Que sais-je ? ", témoignent
d'un progrès très relatif : le délai pour obtenir une
liste de titres correspondant à un critère est passé de 16
à environ 2 minutes. On reste cependant très loin de
l'objectif de 2,5 secondes fixé par le cahier des charges, et ce,
près de cinq ans après le début des travaux et deux ans
après la date prévue (fin 1997) de remise de l'application.
Une des conséquences de ce retard est que de
nombreux logiciels
(tels que ceux qui gèrent le dépôt légal) qui
auraient dû être remplacés par les versions 2 (V2) et 3
(V3),
restent en service. D'où un coût de maintenance
supplémentaire auquel s'ajoute celui de la correction du bogue de l'an
2000
, qui n'avait, au départ, pas lieu d'être.
Les désaccords importants entre la BNF et le titulaire du marché
Cap Gemini ont conduit l'établissement à
résilier,
après mise en demeure restée infructueuse au mois de mai 1999, le
marché aux torts du titulaire le 22 juillet 1999.
En effet, de
nouvelles dérives de calendrier étaient annoncées par Cap
Gemini pour terminer la version V1 et livrer le reste du système en
juillet 2000, soit plus de 30 mois de retard par rapport au marché.
On note également que Cap Gemini avait fait état d'une
réclamation financière que la BNF avait estimé non
justifiée au regard des dispositions du marché.
A la suite de la résiliation du contrat, Cap Gemini qui a indiqué
qu'il "
prend acte de cette décision, regrette l'interruption
d'un chantier qui aurait pu être mené à son terme et
prendra toutes dispositions utiles pour faire valoir ses droits
", a saisi
le Comité consultatif national des règlements amiables, sans
qu'aucun contentieux ne soit ouvert à ce jour.
Des procédures d'appel d'offres sont en cours pour permettre, d'une
part, d'achever les améliorations nécessaires au service du
public et, d'autre part, de mettre en oeuvre toutes les fonctionnalités
destinées aux professionnels, notamment pour les acquisitions, le
catalogage, la réception du dépôt légal et la
conservation des documents.
Toute la question pour votre rapporteur sera de faire la part dans ce dossier
de ce qui résulte effectivement de la défaillance du titulaire du
marché et de ce qui relève de la responsabilité du
maître d'ouvrage, qui, par sa lenteur de réaction et de multiples
modifications des spécifications initiales du cahier des charges, a pu
ralentir et compliquer encore la solution des problèmes informatiques de
la Bibliothèque nationale de France.