Projet de loi de finances pour 2000 : Culture

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 8

CULTURE ET COMMUNICATION :

CULTURE

Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le présent projet de budget manifeste un retour aux réalités et une prise de conscience de la nécessité de gérer, qui, indépendamment de telle ou telle orientation de fond ou de tel ou tel arbitrage, méritent d'être remarqués.

Les marges de manoeuvres que le présent Gouvernement accorde au ministre de la culture - et qui faisaient défaut à son prédécesseur -, ne suffisent pas à le dispenser d'efforts de rigueur, ne serait-ce qu'à cause du poids croissant des charges de gestion qui résultent des grands équipements , dont on peut rappeler qu'ils représentent 16% du budget du ministère.

Certes, votre rapporteur pourrait, ponctuellement, joindre sa voix à ceux qui, notamment parmi les créateurs, regrettent l'insuffisance de certaines dotations, mais dans l'ensemble il ne critiquera pas le présent projet de budget en raison de la faiblesse de la croissance de ses crédits .

2,09% d'augmentation, c'est encore nettement plus que la moyenne du budget de l'État, et, si de nouvelles actions doivent être financées, votre rapporteur pense qu'elles peuvent l'être par redéploiements de crédits pour les crédits de fonctionnement et d'intervention ou par un réaménagement du phasage des opérations pour les investissements .

C'est de ce point de vue que votre rapporteur estime que doit être jugé, au delà de certaines dérives dues à certains dysfonctionnements de l'État, un projet budget qui ne peut être critiqué a priori, compte tenu de l'amorce d'un effort de rigueur.

A. UN EFFORT DE RIGUEUR ENCORE A CONFIRMER

L'augmentation des moyens dévolus à la culture ne soustrait pas l'administration qui en a la charge, aux impératifs d'efficacité.

De ce point de vue, des progrès restent à faire pour mettre en place les outils de gestion indispensables non seulement à l'efficacité de l'action administrative mais encore au contrôle de l'emploi des fonds publics par la représentation nationale.

1. La mise en place des outils de suivi de la dépense

Eu égard à l'importance de son budget et à un mode de fonctionnement caractérisé à la fois par la diversité des intervenants et l'émergence de poids lourds, l'administration de la culture ne dispose pas des outils de gestion adaptés.

Faute de ces outils, l'administration ne peut évaluer son action et procéder aux réorganisations et aux redéploiements nécessaires : les charges de gestion vont dériver sans que l'on en connaisse les causes, tandis que va se constituer toute une clientèle " d'abonnés " aux subventions de l'État .

Ainsi, attend-on toujours la parution du décret harmonisant la présentation des comptes des théâtres nationaux et prévoyant la constitution pour ces organismes de conseils d'administration délibérants . On peut également regretter l'absence de tableaux de bords homogènes permettant de suivre l'exécution budgétaire de ces organismes.

D'une façon générale, on peut se demander si les représentants de l'administration exerçant la tutelle déconcentrée des organismes bénéficiant de subventions de l'État possèdent la culture comptable nécessaire au contrôle de la réalité de leurs besoins.

De même, il faut s'inquiéter de ce que en dépit de progrès récents , aucun des grands établissements culturels dont les dépenses de fonctionnement s'échelonnent de 90 millions de francs pour le Conservatoire de musique à 871 millions de francs pour l'Opéra, ne dispose encore d'une comptabilité analytique véritablement efficace .

Par ailleurs, la poursuite du processus de déconcentration n'est pas favorable à l'exercice du contrôle parlementaire : en 1999, près de 43 % des crédits disponibles seront déconcentrés (hors charges en personnel, dotations décentralisées et dotations des établissements publics) contre 30 % en 1997.

Certes, des outils statistiques ont été élaborés ou sont en cours d'élaboration afin de faciliter l'évaluation par l'échelon central des actions engagées en région. C'est ainsi que ces dernières années, deux systèmes informatiques ont été mis en place pour suivre l'évolution des crédits déconcentrés dans les régions et leur utilisation : "Ensemble" ^{1( * )} qui permet aux directions régionales des affaires culturelles et à l'administration centrale de suivre la programmation et l'utilisation des crédits d'intervention sur le titre IV, et "SIAD" qui a été installé en administration centrale pour exercer un suivi de l'ensemble des données comptables, du titre III au titre VI.

2. La maîtrise indispensable de l'emploi précaire

L'année dernière déjà, le ministère avait poursuivi le processus de réduction de l'emploi précaire : c'est ainsi que 450 agents sous contrats à durée déterminée se sont vu proposer un contrat à durée indéterminée.

Cette année, sous la pression des grèves qui sont intervenues à la fin de l'année 1998 mais surtout au printemps dernier, le ministère de la culture a été conduit à mettre en place un plan de résorption de l'emploi précaire. La grève, qui a éclaté le 19 mai, ne s'est achevée que le 9 juin avec l'adoption d'un protocole inscrivant la solution du conflit dans un plan pluriannuel : " Un processus de résorption en cinq ans est prévu, le réemploi des vacataires de dix mois est organisé, l'arrêt des recours aux vacataires pour répondre aux besoins permanents est décidé ". Ainsi, est-ce la situation de près de 2 000 salariés qui va être régularisée d'ici cinq ans, tandis que 500 vacataires aux contrats de travail de moins de 10 mois verront ces contrats renouvelés .

Indépendamment des dommages causés au tourisme, la direction des musées de France a évalué à 750 000 francs le manque à gagner quotidien subi par les musées nationaux. Le coût de la grève est estimé à 16 millions de francs, dont la moitié pour le seul Musée du Louvre .

Sur les 295 postes créés dans le présent projet de budget, 263 concernent des emplois de surveillance en contrats à durée déterminée qu'il faut bien régulariser.

Votre rapporteur reconnaît que, lorsque des établissements sont créés, il faut bien leur donner les moyens de fonctionner, même s'il ne peut que dénoncer a posteriori la dérive consistant à créer de équipements sans s'inquiéter des dépenses nécessaires à leur fonctionnement .

Mais, outre la question du paiement des jours de grève sur laquelle il aimerait avoir des informations, votre rapporteur veut souligner deux points :

•  La grève ne concerne pas seulement des personnels des établissements et services extérieurs au ministère - une quinzaine de sites - mais également de l'administration centrale, ce qui tend à prouver que la dérive consistant à employer des vacataires dépasse le cadre des nouveaux grands équipements culturels ;

•  Il ne faudrait pas qu'une telle politique aboutisse à encourager les politiques de facilité et que se récrée progressivement un volant de vacataires permanents qu'il faudra tôt ou tard intégrer dans les cadres de la fonction publique. On attend l'assurance de ce que l'embauche de vacataires soit à l'avenir sévèrement encadrée , quel que soit le mode de prise en charge -crédits budgétaires ou ressources propres- de leur rémunération.

3. Le rééquilibrage Paris - Province : évolution naturelle ou volonté délibérée ?

Dans sa présentation du présent projet de budget, la ministre de la culture ne manque pas d'insister sur l'effort accompli en faveur des régions par rapport à celui dont bénéficie la capitale. Elle souligne que les crédits relatifs à la réalisation d'équipements culturels dans les régions " font désormais jeu égal ou presque " avec ceux consacrés aux équipements culturels nationaux à Paris : le rapport est de 540 millions de francs contre 563 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, tandis que les chiffres correspondants dans la loi de finances initiale pour 1997 étaient respectivement de 278,6 et 785,5 millions de francs.

Le sentiment de votre rapporteur à ce sujet est que sans vouloir nier tout mérite au ministre actuel dans cette évolution, il y a là les effets d'un jeu de bascule rendu possible par l'achèvement d'un certain nombre de grosses opérations parisiennes - comme le Musée Guimet, le Théâtre de l'Odéon, le Centre Georges Pompidou sans oublier le Grand Louvre - qui a à enveloppe constante, libéré des crédits pour la mise à niveau ou la création de grands équipements régionaux.

Au surplus, une grande part de la marge de manoeuvre provient du retard pris dans le passage à la phase opérationnelle du projet de rénovation de Grand Palais. On profite de retards et, dans une certaine mesure, de " bavures " dans la préparation du projet de rénovation du Grand Palais pour donner une impulsion significative à certains grands projets régionaux . L'examen des chiffres témoigne de la disproportion des moyens engagés, puisqu'à l'exception du Cargo à Grenoble et de l'opération " fantôme " qu'est le Centre de la mémoire contemporaine de Reims, il s'agit - ce qui n'est pas forcément un défaut - de petites opérations.

Le même type de remarque s'applique également aux crédits consacrés aux monuments historiques, puisque c'est précisément la baisse des crédits affectés au Grand Palais qui permet l'augmentation de près de 25% des crédits destinés au patrimoine historique n'appartenant pas à l'État.

D'abord, on peut s'interroger sur la pérennité d'un tel rééquilibrage quand la remise en état du Grand Palais reprendra son cours ; ensuite, même si ces monuments en question appartiennent le plus souvent aux collectivités locales, on peut s'étonner de ce que l'on n'ait pas pu dégager les ressources modiques nécessaires à des petites opérations intéressant par nature ces collectivités et qui pèsent particulièrement lourd sur le budget des plus petites d'entre elles, à savoir le patrimoine rural non protégé, dont les crédits restent fixés à 35 millions de francs. La même remarque vaut pour les crédits d'entretien du patrimoine monumental, qui , en stagnation pour les monuments n'appartenant pas à l'État , ne connaissent qu'une augmentation de 3 millions de francs pour près de 150 millions de francs de dépenses : une fois encore on préfère investir qu'entretenir, guérir que prévenir.