Projet de loi relatif à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

N° 81

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 novembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification des ordonnances n° 98-524 du 24 juin 1998, n° 98-525 du 24 juin 1998, n° 98-581 du 8 juillet 1998, n° 98-775 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l' actualisation et à l' adaptation du droit applicable outre-mer ,

Par M. Henri TORRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 1175 rect., 1686 et T.A. 337 .

Sénat : 422 (1998-1999)

Départements et territoires d'outre-mer.

INTRODUCTION

L'article 38 de la Constitution dispose que " le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. "

La loi d'habilitation n° 98-145 du 6 mars 1998 a fixé une liste de dix-sept domaines dans lesquels le gouvernement est habilité à prendre des ordonnances. Elle a également prévu que le projet de loi de ratification devrait être déposé avant le 15 novembre 1998.

Parmi les dix-sept domaines définis par la loi d'habilitation, les points 4, 9 et 14 concernaient le champ de compétences de votre commission des finances :

- les dispositions relatives à la déclaration périodique douanière entre les départements d'outre-mer, à la modernisation des codes des douanes et au contrôle des transferts financiers avec l'étranger dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le régime des activités financières dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le régime des privilèges et sûretés du Trésor et la procédure contentieuse en Polynésie française.

Ces trois domaines ont donné lieu à la prise des quatre ordonnances visées par le présent projet de loi de ratification. Ce projet de loi a été déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation, le 4 novembre 1998. S'il ne l'avait pas été, les ordonnances seraient devenues " caduques ", comme le prévoit l'article 38 de la Constitution ^{1( * )} .

Le champ de l'habilitation de la loi du 6 mars 1998, donc, par contraste, le champ de l'abandon temporaire par le Parlement de ses prérogatives de législateur, était très vaste et couvrait des matières aussi diverses que le droit du travail, le droit douanier, le droit commercial, la santé publique et la sécurité sociale, l'état civil, la domanialité, l'organisation juridictionnelle, le régime des activités financières, le droit pénal, le droit électoral, le régime de la pêche, celui de l'enseignement supérieur, l'action foncière ou encore l'urbanisme commercial. Si vaste que l'ensemble de ces domaines n'a pas été concerné par la prise d'une ordonnance.

La longueur de la liste des domaines concernés par la loi du 6 mars 1998 témoigne de l'ampleur du chantier ouvert par le gouvernement, celui de l'actualisation de la législation en vigueur outre-mer. En cette matière, le retard par rapport à la métropole ^{2( * )} est tel que, même si le législateur décidait de prévoir les modalités de l'extension à l'outre-mer de chacune des nouvelles dispositions législatives, il ne le pourrait pas toujours car les textes adoptés en métropole modifient parfois des dispositions dont l'applicabilité outre-mer n'a jamais été prévue.

Le dynamisme du gouvernement en cette matière de " mise à jour " du droit ultramarin doit être salué. Ce dynamisme confine même à l'activisme puisque, avant même la ratification par le Parlement des ordonnances prises en application de la loi d'habilitation du 6 mars 1998, un nouveau projet de loi d'habilitation a été soumis au Parlement.

Le champ de cette nouvelle loi d'habilitation, n°98-899 du 25 octobre 1999, est encore une fois très étendu. Il concerne douze domaines, dont deux relevant des compétences de votre commission des finances : le statut et les missions de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer et les contributions de l'Etat aux ressources des communes de la Polynésie française.

L'accélération du processus d'actualisation du droit en vigueur outre-mer s'accompagne d'une novation en matière de procédure. Les ordonnances prises en application d'une même loi d'habilitation seront désormais soumises à ratification dans le cadre de plusieurs projets de lois, renvoyés devant les commissions compétentes au fond, de manière à permettre un meilleur contrôle du Parlement sur le contenu des ordonnances.

Le législateur reste cependant confronté à une difficulté, liée à l'évolution du statut des différentes collectivités et territoires d'outre-mer. Ainsi, lorsque la loi d'habilitation du 6 mars 1998 est entrée en vigueur, la Nouvelle-Calédonie était encore un territoire d'outre-mer. Dans le cadre du présent projet de loi de ratification, il est possible de tirer les conséquences de son changement de statut. Toutefois, le Parlement doit examiner les ordonnances aujourd'hui soumises à ratification comme si la Polynésie française était encore un territoire d'outre-mer et n'allait pas, dans quelques mois, se transformer en pays d'outre-mer.