B. L'ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES EN 1997
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1996 |
1997 |
Évolution 1997/1996
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Recettes fiscales brutes |
1.620,1 |
1682,2 |
3,8% |
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Remboursements et dégrèvements |
- 260,5 |
- 265,6 |
2,0% |
|
Produit
fiscal net
|
1359,6
|
1416,6
|
4,2%
|
|
Prélèvements
sur recettes
|
-243,0
|
-252,7
|
4,0%
|
La
prévision économique associée à la loi de finances
pour 1997 escomptait une
croissance en volume de 2,3 %
et un
produit
fiscal net
de 1.395,3 milliards de francs
en hausse de 2,6 %
par
rapport à 1996
.
"In fine", la croissance aura été
en 1997 de 2,2 % en volume (3,4 % en valeur) et les recettes fiscales
nettes se seront accrues de 4,2 % au prix d'un alourdissement des
prélèvements obligatoires.
Les recettes fiscales
ont enregistré un écart de
21,3 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de
finances initiale
, dont l'essentiel provient de l'augmentation de
l'impôt sur les sociétés décidée dans la loi
portant mesures d'urgence à caractère fiscal et
financier.
1. Deux évolutions contrastées : l'allégement de l'impôt sur le revenu et l'alourdissement de l'impôt sur les sociétés
a) L'impôt sur le revenu : une variation des droits de 20 milliards de francs, bien évaluée en loi de finances initiale.
L'année 1997 a été marquée par un
très fort déficit en produit d'impôt sur le revenu
constaté dès février et lié directement à
l'allégement décidé en loi de finances initiale pour 1997.
Au total, la perte de recette fiscale s'élève à
20,7 milliards de francs, soit 6,6 % du produit de cet impôt.
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, la
Cour des comptes note que "
selon les informations fournies par la
direction générale des impôts, l'allégement de
l'impôt sur le revenu est très net.(...) La baisse de
l'impôt tient donc à une diminution de 2% du nombre des
contribuables qui paient chacun, en moyenne, un impôt en baisse de
5,6%
".
Le produit de l'impôt sur le revenu s'est donc élevé
à 293,4 milliards de francs en 1997 soit un niveau
légèrement supérieur à l'estimation en loi de
finances (291,8 milliards de francs en LFI) contre 314,1 milliards de
francs en 1996.
L'effet des mesures d'allégement d'impôt sur le revenu avait
donc été convenablement mesuré en loi de finances
initiale,
quoique très légèrement surestimé.
Il faut noter que plus de 1,3 milliard de francs du produit de
l'impôt en 1997 provient d'une amélioration du taux de
recouvrement en matière d'impôt sur le revenu.
b) L'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier: un très fort l'alourdissement de l'impôt sur les sociétés constaté en fin d'année
Le
produit net de l'impôt sur les sociétés s'est
élevé à 172,2 milliards de francs en 1997 (144,8
milliards de francs en loi de finances initiale) soit 29 milliards de
francs de plus qu'en 1996.
La progression des recettes nettes d'impôt sur les
sociétés de 29 milliards de francs est due pour 24 milliards
de francs aux dispositions adoptées dans la loi du 10 novembre
1997
4(
*
)
portant mesures urgentes
à caractère fiscal et financier.
Alors que pour chaque type de recette fiscale, l'écart entre la
réalisation et la prévision de la loi de finances initiale est
inférieur à 10 %, le produit net de l'impôt sur les
sociétés a enregistré une hausse de 18,8 % par rapport aux
prévisions.
2. Les autres recettes fiscales : une légère moins-value par rapport aux prévisions
a) La taxe intérieure sur les produits pétroliers : un certain ralentissement
En
début d'année (janvier-avril), les rentrées de TIPP
étaient inférieures au volume constaté à la
même période en 1996, mais dès le mois de mai, le solde est
redevenu positif pour atteindre 2,5 milliards de francs fin 1997.
Le produit de la TIPP s'est élevé à 150,8 milliards de
francs, soit un niveau très légèrement inférieur
aux prévisions (151,9 milliards de francs en loi de finances initiale)
mais supérieur au rendement en 1996 (148,4 milliards de francs).
La progression constatée par rapport à 1996 est
entièrement due au relèvement des tarifs effectué en loi
de finances initiale, ce qui montre une certaine atonie de la consommation des
produits pétroliers.
b) La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : un redressement malgré une moins-value par rapport aux prévisions
Les
rentrées de TVA ont été très uniformes dans le
temps et très régulièrement supérieures au volume
constaté l'année précédente, mais sensiblement
inférieures aux prévisions.
Les rentrées de TVA se sont en effet élevées à
626 milliards de francs, soit un niveau inférieur à celui
attendu (635,2 milliards de francs en loi de finances initiale) mais tout
de même nettement supérieur à l'exécution de 1996
(600,5 milliards de francs).
Les recettes nettes de TVA, c'est-à-dire après remboursements,
ont excédé de 25,6 milliards de francs les recettes de 1996
mais ont été inférieures de 9 milliards de francs aux
prévisions de la loi de finances initiale. La consommation et les
investissements des ménages ont connu en cours d'année des
évolutions inférieures aux prévisions qui ont conduit
à revoir à la baisse les estimations de recettes de TVA en loi de
finances rectificative.
La moins-value a toutefois été beaucoup moins importante que
l'estimation en loi de finances rectificative (15,2 milliards de moins-values
prévues) en raison d'une forte progression des recettes de TVA en fin
d'année.
Les évolutions de la TVA en 1997 : une tentative d'explication
La
raison de l'évolution des recettes de TVA nette est toujours difficile
à préciser. D'après les informations du ministère
de l'économie et des finances, il semble que l'accroissement de la TVA
brute par rapport à 1996 s'explique en partie par des mesures
exceptionnelles :
- le renforcement du contrôle aurait produit un gain net de
trésorerie pour l'Etat de 2 milliards de francs ;
- l'incidence résiduelle du relèvement du taux normal de TVA sur
les redevables déclarant selon le régime simplifié
d'imposition procure une recette de 7,1 milliards de francs en 1997, soit 5,3
milliards de francs de plus qu'en 1996 ;
- les autres mesures nouvelles auraient eu un coût de 1,3 milliard de
francs.
Concernant les remboursements et dégrèvements, la mise en place
d'un mécanisme de contrôle des ordonnancements des crédits
de la comptabilité publique, en décembre 1997, aurait
occasionné un retard dans les remboursements alors même que les
recettes nettes de TVA en 1996 seraient sous-évaluées du fait
d'un report de dégrèvements de 1995 sur 1996.
Compte tenu de tous ces éléments, la TVA nette à
législation constante n'aurait progressé que de 2,3% pour
atteindre 620 milliards de francs en 1997, soit sensiblement
l'évolution des emplois taxables.
Les autres recettes fiscales
(175 milliards de francs) ont
progressé fortement en 1997 (+21,6 milliards de francs) alors qu'elles
avaient diminué en 1996.
Les "autres impôts directs perçus par voie d'émission de
rôles" connaissent la plus forte augmentation en raison de la
montée en charge de la nouvelle répartition des impôts sur
rôles entre l'Etat et les collectivités territoriales et des
résultats du contrôle fiscal.
Concernant les autres impôts, l'impôt de solidarité sur la
fortune progresse de 1 milliard de francs soit 12,8%, la taxe sur les salaires
de 1,7 milliard de francs et les droits d'enregistrement de
8,7 milliards de francs. La revalorisation importante des patrimoines
mobiliers et immobiliers en 1996 et 1997 explique largement ces
évolutions.
3. Le choix d'augmenter la pression fiscale
Le retour de la croissance en 1997 a, semble-t-il, mis un terme à la "déflation" de recettes fiscales observables depuis quelques années. Dans ces conditions, la hausse des prélèvements observable ne se justifie que par la non-maîtrise des dépenses.
a) Des rentrés fiscales globalement conformes aux prévisions
Mis
à part le tout début d'année, les rentrées fiscales
ont été constamment supérieures à
l'exécution de 1996
. Le différentiel d'exécution s'est
réduit en septembre en raison des moins-values enregistrées sur
l'impôt sur le revenu, qui n'étaient jusqu'alors que partiellement
compensées par les produits des autres impôts.
Il faut donc constater qu'en l'absence de relèvement de l'impôt
sur les sociétés, le solde d'exécution des recettes aurait
également été satisfaisant, car très
supérieur à l'exécution de 1996 et très proche des
prévisions de la loi de finances initiale.
Ecart entre le rendement attendu des impôts et leur rendement réel
|
Impôts |
Exécution |
LFI |
Ecart |
|
TIPP |
150,7 |
151,9 |
-1,2 |
|
Divers |
174,1 |
171,6 |
2,5 |
|
Impôt sur les sociétés |
172,2 |
144,8 |
27,4 |
|
Impôt sur le revenu |
293,5 |
291,8 |
1,7 |
|
TVA |
626,1 |
635,2 |
-9,1 |
|
Recettes fiscales nettes |
1416,6 |
1395,3 |
21,3 |
(en milliards de francs)
L'effet de la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à
caractère fiscal et financier s'élève à 24
milliards de francs
sur les 27,3 milliards de francs de produit fiscal
supplémentaire pour l'impôt sur les sociétés par
rapport à la loi de finances initiale.
Sans cette loi, les recettes
fiscales n'auraient été que très légèrement
inférieures aux prévisions de la loi de finances (de l'ordre de
- 2,5 milliard de francs).
Ce constat est bien différent de celui fait par l'audit des finances
publiques remis le 21 juillet 1997, qui chiffrait à 17 milliards de
francs les pertes de recettes fiscales nettes pour l'Etat.
Il n'est donc pas exact d'affirmer que l'effet des mesures de redressement
fiscal et financier prises à la suite de l'audit des finances publiques
a permis de rétablir une situation en matière de recettes
compromise par la faiblesse des encaissements de TVA.
L'exécution de 1997 confirme le diagnostic posé par votre
commission lors de l'examen de la loi de finances pour 1998 puis de la loi de
finances rectificative pour 1997, selon lequel les prélèvements
supplémentaires décidés par le gouvernement ont
été, de loin, supérieurs aux moins-values de
recettes
.
b) Une déformation de la structure fiscale
L'augmentation de la pression fiscale en général et de l'impôt sur les sociétés en particulier, en 1997, a donc eu pour véritable conséquence de déformer la structure fiscale : la part relative de l'impôt sur les sociétés a fortement progressé alors que celle de la TVA a diminué.
Part relative du produit net des différents impôts
|
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LFI |
Exécution |
|
TIPP |
11% |
11% |
|
Divers |
12% |
12% |
|
Impôt sur les sociétés |
10% |
12% |
|
Impôt sur le revenu |
21% |
21% |
|
TVA |
46% |
44% |
|
Recettes fiscales nettes |
100% |
100% |