Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 1997

Projet de loi sur le règlement définitif du budget de 1997

MARINI (Philippe), Rapporteur général

RAPPORT 442 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 442

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 17 juin 1999

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1 ) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant règlement définitif du budget de 1997 ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législ . ) : 1277 , 1603 , 1685 et T.A. 346.

Sénat : 441 (1998-1999).

Lois de Règlement

CHAPITRE PREMIER :

LA CROISSANCE EN 1997

1997 a été une année de reprise économique. L'amorce du retour à la croissance observée au troisième trimestre 1996 s'est ainsi confirmée dès le deuxième trimestre après un début d'année hésitant.

La croissance 1995-1997 à prix courants

(En milliards de francs)

	1995	1996	1997
Produit intérieur brut	7752,4	7951,4	8.224,9
Evolution (n/n-1 en %)	3,4	2,6	3,4
Importations	1.638,3	1.703,1	1.851,3
Évolution (n/n-1 en %)	8,4	4,0	8,7
Total	9.390,8	9.854,5	10.076,2
Évolution (n/n-1 en %)	4,2	2,8	4,4
Dépenses de consommation finale des ménages	4.257,4	4.392,5	4.464,2
Évolution (n/n-1 en %)	3,2	3,2	1,6
Dépenses de consommation finale des Administrations Publiques	1.850,8	1.923,2	1.977,9
Évolution (n/n-1 en %)	2,2	3,9	2,8
Formation brute de capital fixe	1.456,9	1.469,2	1.486,7
Evolution (n/n-1 en %)	1,8	0,8	1,2
Variation de stocks	28,9	- 19,4	- 1,5
Exportations	1.744,7	1.835,1	2.093,6
Évolution (n/n-1 en %)	8,3	5,2	14,1

Source : INSEE, Comptes nationaux

Le taux de croissance nominal s'est accéléré passant de 2,6 % en 1996 à 3,4 % en 1997. Cette accélération a été plus accusée en ce qui concerne les volumes ; le taux de croissance réel -légèrement révisé à la baisse dans le cadre de l'adoption de la nouvelle base de comptabilité nationale- s'est en effet hissé à 2 % contre 1,1 % en 1996.

La reprise a été pour l'essentiel générée par le commerce extérieur, la demande interne des agents économiques privés restant globalement atone.

Contributions à la croissance du PIB en volume

(En %)

	1996	1997
Dépense de consommation finale des ménages	0,7	0,1
Dépense de consommation finale des administrations publiques	0,5	0,4
Formation brute de capital fixe totale	0,0	0,1
Formation brute de capital fixe des sociétés non financières	- 0,1	0,1
Formation brute de capital fixe des ménages	0,0	0,0
Formation brute de capital fixe des administrations publiques	0,0	- 0,2
Formation brute de capital fixe des sociétés financières	0,1	0,1
Solde extérieur des biens et services	0,4	1,1
Importations de biens et services	- 0,3	- 1,3
Exportations de biens et services	0,8	2,5
Variation des stocks	- 0,6	0,2
Produit intérieur brut	1,1	2,0

Source : INSEE, Comptes nationaux

La contribution du commerce extérieur au suplément de croissance a été importante (0,7 point de PIB sur un total de 0,9).

La croissance française a été plus modeste que la moyenne de croissance des pays de l'Union européenne (+ 2,6 %) et des autres pays de l'OCDE qui, malgré la stagnation économique du Japon (+ 0,5 %), s'est élevée à 2,7 %.

L'activité a été en effet particulièrement soutenue aux Etats-Unis (+ 3,8 %) avec, pour la première fois depuis l'entrée de l'économie américaine en phase haute du cycle, un rythme de croissance supérieure à la croissance potentielle telle qu'elle est calculée par l'OCDE.

L'activité économique française a bénéficié de cet écart de conjoncture. Les exportations ont progressé de 12,1 % en volume tandis que les importations ne s'accroissaient que de 7,7 %. L'amélioration des termes de l'échange a permis d'amplifier cette dynamique inégale si bien que le solde du commerce extérieur est passé de 132 à 242 milliards de francs entre 1996 et 1997. Cette très nette amélioration de l'excédent commercial a généré une augmentation du PIB de 1,1 % soit un peu plus de la moitié de la croissance de 1997.

Dans le même temps, la demande intérieure a été, dans ces grandes composantes, atone.

Les seuls soutiens actifs de la demande intérieure sont venus de la variation des stocks et des dépenses publiques de consommation. La consommation des ménages ou l'investissement des entreprises ont, quant à elles, stagné.

Les entreprises ont continué à déstocker mais à un niveau inférieur à celui de 1996 si bien que la contribution des stocks à la croissance très négative en 1996 (-0,6 point de PIB) s'est retournée, devenant légèrement positive en 1997 (+0,2 point de PIB).

La rupture de cette variable explique à elle seule la différence comptable entre le rythme de croissance de 1996 et celui de 1997.

Au total, la contribution à la croissance des dépenses des administrations publiques s'est un peu infléchie par rapport à 1996 (+ 0,2 contre + 0,5 point de PIB).

Les dépenses publiques de consommation ont progressé un peu moins vite qu'en 1996, l'investissement public exerçant quant à lui un effet dépressif sur l'activité à hauteur de 0,2 point de PIB.

Les autres composantes de la demande interne ont été en moyenne languissantes.

Après avoir connu une croissance de son volume de 1,3 % en 1996, la consommation des ménages a stagné (+ 0,2 %). Ce résultat a été constaté malgré une vive progression du pouvoir d'achat de leur revenu disponible (+ 3,5 %) résultant pour beaucoup de la revalorisation du SMIC intervenue au troisième trimestre. Celle-ci, plutôt que d'entraîner un surcroît de consommation s'est traduite par une augmentation brutale du taux d'épargne des ménages passé d'un trimestre à l'autre de 14,5 % à 15,1 %.

L'investissement des entreprises a lui aussi stagné.

Les perspectives médiocres de la demande intérieure l'ont emporté sur l'essor des exportations dans l'esprit d'investisseurs qui n'ont pas été contraints par des taux d'utilisation des capacités de production restés peu tendus.

L'assouplissement des conditions monétaires avec une baisse du niveau des taux à long terme, assez sensible en moyenne mais hésitante en cours d'année, n'a pas été tel que les entreprises inversent leurs choix en faveur d'une gestion axée sur la recherche d'une capacité de financement. Celle-ci a continué à se situer globalement à un haut niveau, ce qui a permis aux entreprises de poursuivre leur assainissement financier.

CHAPITRE II :

DU BUDGET INITIAL A LA LOI DE RÈGLEMENT

Les lois de finances pour 1997 avaient pour première vocation, celle de permettre la qualification de la France pour le groupe des pays de l'Union européenne qui auraient une monnaie unique en 1999.

Cet objectif a été atteint notamment grâce à un impératif durable : celui de la réduction des déficits publics.

Cette réduction des déficits publics passe nécessairement par une maîtrise de la progression des dépenses, maîtrise qui constitue la traduction financière de choix politiques courageux énoncés en loi de finances initiale pour 1997.

I. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 1997

A. UN OBJECTIF AMBITIEUX ET COURAGEUX : LA STABILISATION DES DÉPENSES

Lors du débat d'orientation budgétaire pour 1997, le gouvernement avait souligné que " le redressement des comptes de l'Etat passe prioritairement par une action forte sur les dépenses ". A ce titre, il avait fait de la réduction significative et durable de la dépense publique une priorité en souhaitant une " stabilisation en francs courants, c'est-à-dire sans tenir compte de l'inflation ".

Cette volonté courageuse, eu égard à l'ampleur de l'effort à fournir s'est traduite concrètement en loi de finances initiale pour 1997.

B. L'ÉQUILIBRE FIXÉ EN LOI DE FINANCES INITIALE

Equilibre du budget 1997

(en milliards de francs)

	Loi de finances pour 1996	Loi de finances pour 1997	Variation en %
- Dette publique (hors remboursement et dégrèvement)	247,0	253,8	+ 2,75 %
- Budgets civils
Pouvoirs publics	4,2	4,3	+ 2,20 %
Moyens des services	533,2	551,9	+ 3,50 %
Interventions publiques	447,8	456,6	+ 1,95 %
Dépenses en capital	84,4	71,9	- 14,80 %
TOTAL	1.069,6	1.084,8	+ 1,40 %
- Budget militaire
Dépenses de fonctionnement	152,5	154,6	+ 1,40 %
Dépenses en capital	88,9	88,7	- 0,25 %
TOTAL	241,4	243,3	+ 0,80 %
TOTAL BUDGET GENERAL	1.558,0	1.581,9	+ 1,55 %
Charge nette des comptes spéciaux du Trésor	10,8	- 0,7	NS
Total des charges	1.568,8	1.581,2	+ 0,80 %
Recettes nettes	1.281,0	1.296,5	+ 1,20 %
Solde général	- 287,8	- 284,8	- 1,05 %
Solde en % du PIB	- 3,5	- 3,5	-

La loi de finances initiale pour 1997 fixait le déficit budgétaire à 284,8 milliards de francs soit 3,5 % du PIB.

Les charges du budget général hors dégrèvement et remboursement progressaient de 1,55 % pour représenter 1.581,9 milliards de francs tandis que les recettes nettes augmentaient avec 1.296,5 milliards de francs de 1,20 %.

La charge de la dette publique augmentait de 2,75 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 ;

Les moyens des services civils augmentaient de 3,50 % et les dépenses militaires de fonctionnement de 1,40 % ;

La hausse des dépenses d'intervention publique était de 1,95 % ;

Les dépenses civiles en capital baissaient de 14,8 % et les dépenses militaires en capital de 0,25 %.

II. LA LOI PORTANT MESURES URGENTES A CARACTERE FISCAL ET FINANCIER

En juin 1997, le nouveau gouvernement commande un audit sur la situation des finances publiques.

Cet audit, réalisé par MM. Nasse et Bonnet, met en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui conduirait à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 et 17 milliards de francs, et évoque, s'agissant des dépenses, des " dérapages localisés, bien identifiés et dont l'ampleur reste sous contrôle ", mais dont le montant peut être évalué à 30 milliards de francs. Le rapport évalue le déficit 1997 des administrations publiques au sens de Maastricht dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 % du PIB.

Le projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier présenté par le gouvernement à l'automne 1997 a donc pour objet de faire face au creusement du déficit des comptes publics de 35 à 51 milliards de francs, pour permettre à la France de faire face à l'échéance de la monnaie unique.

Le choix est fait de revaloriser les recettes du budget général.

La loi présente donc un volet fiscal important, puisqu'elle crée une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997, elle élargit l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation) et, elle modifie le régime des acomptes pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Ces dispositions devaient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit un total de 21 milliards de francs en 1997.

III. LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 29 DÉCEMBRE 1997

Eu égard à son contenu et à la brièveté des délais d'examen, le collectif budgétaire de fin d'année est traditionnellement considéré davantage comme un texte de régularisation comptable et financier que comme un projet de loi ouvrant une marge de manoeuvre significative au Parlement.

Néanmoins, en l'espèce, ce collectif présentait un intérêt politique certain car il illustrait une double orientation budgétaire : d'une part, l'absence d'une maîtrise volontariste de la dépense publique et d'autre part, le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires expliquant au total l'amélioration de 14,11 milliards de francs du solde budgétaire. Le solde des opérations définitives a été atténué de 14,48 milliards de francs et la charge nette des opérations temporaires progresse de 0,36 milliard de francs.

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS

Les ouvertures de crédits supplémentaires nets des remboursements et dégrèvements s'élevaient au sein du budget général à 16,7 milliards de francs ^{1( * )} se répartissant comme suit :

14 milliards de francs pour les dépenses ordinaires civiles ;

2,1 milliards de francs pour les dépenses civiles en capital ;

0,6 milliard de francs pour les dépenses militaires.

Au sein de ces ouvertures de crédits, il convient de relever les mouvements suivants :

4,75 milliards de francs sont affectés au budget des charges communes au titre des " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle " qui contribuent pour l'essentiel au financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires ;

2,08 milliards de francs sont destinés aux aides personnelles au logement, les besoins ayant été sous-estimés en loi de finances initiale ;

1,35 milliard de francs de crédits sont ouverts au budget de l'industrie principalement au titre des aides à la construction navale ;

790 millions de francs qui sont liés au sein du budget de l'agriculture, à la politique agricole commune.

B. LES RÉÉVALUATIONS DE RECETTES

Variation des recettes

(en milliards de francs)

	Loi de finances initiale pour 1997	Ecart	loi de finances rectificative
Recettes fiscales
- Impôt sur le revenu	291,8	- 1,8	290
- Autres impôts directs sur rôles	42,8	+ 3,4	46,2
- Impôt sur les sociétés	170,8	+ 32,3	203,1
Pour mémoire IS net	144,8	+ 28,3	173,1
- Autres impôts directs	84,8	- 2,4	82,1
- TIPP	151,9	- 1,3	150,6
- Taxe sur la valeur ajoutée	757,5	- 4,5	753
Pour mémoire TVA nette	635,2	- 15,2	620
Recettes fiscales brutes	1.644,6	+ 26,4	1.671
Remboursements et dégrèvements	- 249,4	- 18	- 267,4
1. TVA	- 122,3	- 10,7	- 133
2. Impôt sur les sociétés	- 26	- 4	- 30
3. Autres	- 101,1	- 3,3	- 104,4
Recettes fiscales nettes	1.395,2	+ 8,5	1.403,7
Recettes non fiscales	155,1	+ 1,2	156,3
dont recettes d'ordre	17,9	- 2,8	15,1
Prélèvements sur recettes de l'Etat
1. Collectivités locales	- 166,9	+ 1,9	- 165
2. Communautés européennes	- 87	- 1	- 88
Ressources brutes	1.545,8	+ 28,5	1.574,3
Ressources nettes du budget général	1.296,5	+ 10,5	1.307

Les recettes du budget général sont accrues de 10,5 milliards de francs par la loi de finances rectificative pour 1997, soit un supplément de 0,8 % par rapport aux estimations initiales. L'essentiel de la revalorisation résulte de la prise en compte de l'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier sur le produit de l'impôt sur les sociétés (le produit de l'impôt sur les sociétés est réévalué de 28,3 milliards de francs).

Toutefois, l'accroissement des recettes fiscales nettes (+ 8,5 milliards de francs) est moins important que celui des recettes fiscales brutes (+ 26,4 milliards de francs) du fait d'une réestimation des charges de remboursements et dégrèvements à hauteur de 18 milliards de francs.

Les recettes non fiscales sont augmentées de 1,1 milliard de francs sous l'effet de mesures de sens contraire.

Les prélèvements sur recettes de l'Etat concourent aussi à l'amélioration des ressources disponibles pour 0,9 milliard de francs.

C. LA RATIFICATION DE DEUX DÉCRETS D'AVANCES

1. Le décret d'avances du 9 juillet 1997

Le décret du 9 juillet 1997 a ouvert 9,9 milliards de francs de crédits supplémentaires correspondant pour l'essentiel à des engagements pris par le nouveau gouvernement.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

6,43 milliards de francs pour la revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire ;

2 milliards de francs pour la mise en place des emplois-jeunes ;

0,6 milliard de francs pour la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement.

En contrepartie, un arrêté du même jour a annulé 9,9 milliards de francs.

Il s'appuyait sur une régulation budgétaire opérée en mars 1997, négociée ministère par ministère, dont votre rapporteur général avait estimé qu'elle constituait le " véritable exercice de maîtrise des dépenses ", à la différence des économies réalisées ultérieurement et qui pouvaient largement être considérées comme provenant de constatations.

Ces annulations qui avaient alors été présentées en détail par votre rapporteur général ^{2( * )} portent à hauteur de 6,6 milliards de francs sur les dépenses ordinaires civiles ; 1,5 milliard de francs sur les dépenses civiles en capital et 1,8 milliard de francs sur les dépenses militaires.

2. Le décret d'avances du 17 octobre 1997

Le décret d'avances du 17 octobre 1997 a ouvert 2,9 milliards de francs de crédits correspondant pour l'essentiel à des dépassements de crédits inéluctables, à l'exception de 800 millions de francs destinés au budget de l'enseignement scolaire à la suite de la décision de réemployer tous les maîtres auxiliaires à la rentrée de septembre 1997.

Les autres ouvertures de crédits portent principalement :

à hauteur de 1,45 milliard de francs sur le financement des opérations extérieures du ministère de la défense ;

pour 375 millions de francs au titre du budget de l'enseignement scolaire afin d'apurer la dette de l'Etat vis-à-vis de l'enseignement privé et de prendre en compte la revalorisation du point " fonction publique ".

Un arrêté d'annulation du 17 octobre 1997 a gagé intégralement ce décret en annulant 710 millions de francs sur le budget de l'éducation nationale qui portaient sur des économies de constatation et 1,6 milliard de francs au titre des dépenses en capital du budget de la défense.

IV. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

Les modifications du montant des crédits opérés par voie réglementaire correspondent à 57,4 milliards de francs de reports de crédits au sein du budget général, à 12,8 milliards de francs d'ouvertures de crédits résultant des deux décrets d'avances, à 33,6 milliards de francs d'annulations de crédits et au rattachement de fonds de concours à hauteur de 68,5 milliards de francs soit un solde net de 105,2 milliards de francs contre 106,2 milliards de francs en 1996.

A. LES REPORTS DE CRÉDITS

Au sein du budget général, les crédits reportés de 1996 sur 1997 s'élèvent à 57,4 milliards de francs en progression de 3,7 % dont 51,1 milliards de francs pour les services civils et 6,3 milliards de francs pour les services militaires.

B. LES FONDS DE CONCOURS

Le volume des fonds de concours rattachés au budget général s'est élevé à 68,5 milliards de francs en 1997 contre 73,3 milliards de francs en 1996, soit une diminution de 6,52 %.

C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS

Pour 1997, au sein du budget général 33,6 milliards de francs de crédits ont été annulés, en baisse de 16,4 % par rapport à 1996 (40,2 milliards de francs) et de 22 % par rapport à 1995 (43,2 milliards de francs).

Les annulations représentent 1,84 % des crédits ouverts en loi de finances initiale contre 2,23 % en 1996. Elles résultent essentiellement des décrets des 9 juillet et 17 octobre précités, ainsi que de l'arrêté du 19 novembre qui a été associé à la loi de finances rectificative.

V. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS CONTENUS DANS LA LOI DE RÈGLEMENT

Le projet de loi de règlement pour 1997 demande au titre du budget général l'ouverture de 14,7 milliards de francs de crédits et l'annulation de 10,5 milliards de francs de crédits contre respectivement 23,2 milliards de francs et 10,2 milliards de francs en 1996.

Les crédits ouverts portent à hauteur de 4,9 milliards de francs sur les garanties ; 2,4 milliards de francs sur les dépenses en atténuation de recettes ; 2,4 milliards de francs sur les primes à la construction et 1,7 milliard de francs sur la dette publique.

Les annulations s'imputent pour 9,5 milliards de francs sur les dépenses ordinaires civiles et 1 milliard de francs sur les dépenses militaires.

CHAPITRE III :

LES RECETTES ET LES DÉPENSES

I. LES RECETTES

A. L'ÉVOLUTION DES RECETTES BUDGÉTAIRES EN 1997

1. Une progression inférieure au PIB

Les recettes budgétaires nettes (hors recettes de privatisations) ont progressé de 3,0 % en 1997, alors que le PIB augmentait en valeur de 3,4 %.

Cette progression, moins importante qu'en 1996 (+ 4,1 %), résulte exclusivement de la progression du produit fiscal net, qui est passé de 1.359,6 milliards de francs en 1996 à 1.416,6 milliards de francs en 1997, soit une hausse de 4,2 %.

En revanche, il faut noter la diminution des recettes non fiscales (- 1,0 %) pour la deuxième année consécutive, la diminution sensible des fonds de concours et l'augmentation importante des prélèvements sur recettes (+ 4,0 %).

Décomposition des augmentations de recettes en 1997

Nature des produits	Écart de recettes effectives entre 1997 et 1996 ( en milliards de francs )	Écart ( en pourcentage )
Produit fiscal net	+ 57,0	+ 4,2 %
Recettes non fiscales (hors privatisations)	- 1,6	- 1,0 %
Prélèvements sur recettes	9,8	+ 4,0 %
Fonds de concours	- 4,8	- 6,9 %
Recettes du budget général (hors privatisations)	+ 40,8	+ 3,0 %

2. Une progression supérieure aux hypothèses de la loi de finances initiale

Les recettes nettes du budget général ^{3( * )} excèdent de 25,2 milliards de francs le montant des recettes inscrit dans la loi de finances initiale pour 1997. Les recettes nettes se sont élevées à 1.321,7 milliards de francs en exécution contre 1296,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale.

L'écart entre les prévisions de la loi de finances initiale pour 1997
et la réalisation

(en milliards de francs)

	Exécution	LFI	Ecart
Recettes fiscales nettes	1416,6	1395,3	21,3
Recettes non fiscales	157,9	155,1	2,8
Prélèvements sur recettes de l'Etat	-252,8	-253,9	1,1
ressources nettes du budget général	1321,7	1296,5	25,2
fonds de concours	64,5	-	64,5
Recettes du budget général	1386,2	1296,5	89,7

L'excédent de recettes par rapport aux prévisions provient presque exclusivement des plus-values de recettes fiscales.

B. L'ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES EN 1997

	1996	1997	Évolution 1997/1996 (en %)
Recettes fiscales brutes	1.620,1	1682,2	3,8%
Remboursements et dégrèvements	- 260,5	- 265,6	2,0%
Produit fiscal net dont : - Impôt sur le revenu - Impôt sur les sociétés - TIPP - TVA - Divers	1359,6 314,1 143,2 148,4 600,5 153,4	1416,6 293,4 172,2 150,7 626,1 169,9	4,2% -6,6% 20,3% 1,6% 4,3% 14,1%
Prélèvements sur recettes dont : - Prélèvements au profit des collectivités locales - Prélèvements au profit des Communautés européennes	-243,0 -162,6 -80,4	-252,7 -164,9 -87,8	4,0% 1,4% 9,2%

La prévision économique associée à la loi de finances pour 1997 escomptait une croissance en volume de 2,3 % et un produit fiscal net de 1.395,3 milliards de francs en hausse de 2,6 % par rapport à 1996 . "In fine", la croissance aura été en 1997 de 2,2 % en volume (3,4 % en valeur) et les recettes fiscales nettes se seront accrues de 4,2 % au prix d'un alourdissement des prélèvements obligatoires.

Les recettes fiscales ont enregistré un écart de 21,3 milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale , dont l'essentiel provient de l'augmentation de l'impôt sur les sociétés décidée dans la loi portant mesures d'urgence à caractère fiscal et financier.

1. Deux évolutions contrastées : l'allégement de l'impôt sur le revenu et l'alourdissement de l'impôt sur les sociétés

a) L'impôt sur le revenu : une variation des droits de 20 milliards de francs, bien évaluée en loi de finances initiale.

L'année 1997 a été marquée par un très fort déficit en produit d'impôt sur le revenu constaté dès février et lié directement à l'allégement décidé en loi de finances initiale pour 1997. Au total, la perte de recette fiscale s'élève à 20,7 milliards de francs, soit 6,6 % du produit de cet impôt.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, la Cour des comptes note que " selon les informations fournies par la direction générale des impôts, l'allégement de l'impôt sur le revenu est très net.(...) La baisse de l'impôt tient donc à une diminution de 2% du nombre des contribuables qui paient chacun, en moyenne, un impôt en baisse de 5,6% ".

Le produit de l'impôt sur le revenu s'est donc élevé à 293,4 milliards de francs en 1997 soit un niveau légèrement supérieur à l'estimation en loi de finances (291,8 milliards de francs en LFI) contre 314,1 milliards de francs en 1996.

L'effet des mesures d'allégement d'impôt sur le revenu avait donc été convenablement mesuré en loi de finances initiale, quoique très légèrement surestimé. Il faut noter que plus de 1,3 milliard de francs du produit de l'impôt en 1997 provient d'une amélioration du taux de recouvrement en matière d'impôt sur le revenu.

b) L'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier: un très fort l'alourdissement de l'impôt sur les sociétés constaté en fin d'année

Le produit net de l'impôt sur les sociétés s'est élevé à 172,2 milliards de francs en 1997 (144,8 milliards de francs en loi de finances initiale) soit 29 milliards de francs de plus qu'en 1996.

La progression des recettes nettes d'impôt sur les sociétés de 29 milliards de francs est due pour 24 milliards de francs aux dispositions adoptées dans la loi du 10 novembre 1997 ^{4( * )} portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier.

Alors que pour chaque type de recette fiscale, l'écart entre la réalisation et la prévision de la loi de finances initiale est inférieur à 10 %, le produit net de l'impôt sur les sociétés a enregistré une hausse de 18,8 % par rapport aux prévisions.

2. Les autres recettes fiscales : une légère moins-value par rapport aux prévisions

a) La taxe intérieure sur les produits pétroliers : un certain ralentissement

En début d'année (janvier-avril), les rentrées de TIPP étaient inférieures au volume constaté à la même période en 1996, mais dès le mois de mai, le solde est redevenu positif pour atteindre 2,5 milliards de francs fin 1997.

Le produit de la TIPP s'est élevé à 150,8 milliards de francs, soit un niveau très légèrement inférieur aux prévisions (151,9 milliards de francs en loi de finances initiale) mais supérieur au rendement en 1996 (148,4 milliards de francs).

La progression constatée par rapport à 1996 est entièrement due au relèvement des tarifs effectué en loi de finances initiale, ce qui montre une certaine atonie de la consommation des produits pétroliers.

b) La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : un redressement malgré une moins-value par rapport aux prévisions

Les rentrées de TVA ont été très uniformes dans le temps et très régulièrement supérieures au volume constaté l'année précédente, mais sensiblement inférieures aux prévisions.

Les rentrées de TVA se sont en effet élevées à 626 milliards de francs, soit un niveau inférieur à celui attendu (635,2 milliards de francs en loi de finances initiale) mais tout de même nettement supérieur à l'exécution de 1996 (600,5 milliards de francs).

Les recettes nettes de TVA, c'est-à-dire après remboursements, ont excédé de 25,6 milliards de francs les recettes de 1996 mais ont été inférieures de 9 milliards de francs aux prévisions de la loi de finances initiale. La consommation et les investissements des ménages ont connu en cours d'année des évolutions inférieures aux prévisions qui ont conduit à revoir à la baisse les estimations de recettes de TVA en loi de finances rectificative.

La moins-value a toutefois été beaucoup moins importante que l'estimation en loi de finances rectificative (15,2 milliards de moins-values prévues) en raison d'une forte progression des recettes de TVA en fin d'année.

Les évolutions de la TVA en 1997 : une tentative d'explication

La raison de l'évolution des recettes de TVA nette est toujours difficile à préciser. D'après les informations du ministère de l'économie et des finances, il semble que l'accroissement de la TVA brute par rapport à 1996 s'explique en partie par des mesures exceptionnelles :

- le renforcement du contrôle aurait produit un gain net de trésorerie pour l'Etat de 2 milliards de francs ;

- l'incidence résiduelle du relèvement du taux normal de TVA sur les redevables déclarant selon le régime simplifié d'imposition procure une recette de 7,1 milliards de francs en 1997, soit 5,3 milliards de francs de plus qu'en 1996 ;

- les autres mesures nouvelles auraient eu un coût de 1,3 milliard de francs.

Concernant les remboursements et dégrèvements, la mise en place d'un mécanisme de contrôle des ordonnancements des crédits de la comptabilité publique, en décembre 1997, aurait occasionné un retard dans les remboursements alors même que les recettes nettes de TVA en 1996 seraient sous-évaluées du fait d'un report de dégrèvements de 1995 sur 1996.

Compte tenu de tous ces éléments, la TVA nette à législation constante n'aurait progressé que de 2,3% pour atteindre 620 milliards de francs en 1997, soit sensiblement l'évolution des emplois taxables.

Les autres recettes fiscales (175 milliards de francs) ont progressé fortement en 1997 (+21,6 milliards de francs) alors qu'elles avaient diminué en 1996.

Les "autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles" connaissent la plus forte augmentation en raison de la montée en charge de la nouvelle répartition des impôts sur rôles entre l'Etat et les collectivités territoriales et des résultats du contrôle fiscal.

Concernant les autres impôts, l'impôt de solidarité sur la fortune progresse de 1 milliard de francs soit 12,8%, la taxe sur les salaires de 1,7 milliard de francs et les droits d'enregistrement de 8,7 milliards de francs. La revalorisation importante des patrimoines mobiliers et immobiliers en 1996 et 1997 explique largement ces évolutions.

3. Le choix d'augmenter la pression fiscale

Le retour de la croissance en 1997 a, semble-t-il, mis un terme à la "déflation" de recettes fiscales observables depuis quelques années. Dans ces conditions, la hausse des prélèvements observable ne se justifie que par la non-maîtrise des dépenses.

a) Des rentrés fiscales globalement conformes aux prévisions

Mis à part le tout début d'année, les rentrées fiscales ont été constamment supérieures à l'exécution de 1996 . Le différentiel d'exécution s'est réduit en septembre en raison des moins-values enregistrées sur l'impôt sur le revenu, qui n'étaient jusqu'alors que partiellement compensées par les produits des autres impôts.

Il faut donc constater qu'en l'absence de relèvement de l'impôt sur les sociétés, le solde d'exécution des recettes aurait également été satisfaisant, car très supérieur à l'exécution de 1996 et très proche des prévisions de la loi de finances initiale.

Ecart entre le rendement attendu des impôts et leur rendement réel

Impôts	Exécution	LFI	Ecart
TIPP	150,7	151,9	-1,2
Divers	174,1	171,6	2,5
Impôt sur les sociétés	172,2	144,8	27,4
Impôt sur le revenu	293,5	291,8	1,7
TVA	626,1	635,2	-9,1
Recettes fiscales nettes	1416,6	1395,3	21,3

(en milliards de francs)

L'effet de la loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier s'élève à 24 milliards de francs sur les 27,3 milliards de francs de produit fiscal supplémentaire pour l'impôt sur les sociétés par rapport à la loi de finances initiale. Sans cette loi, les recettes fiscales n'auraient été que très légèrement inférieures aux prévisions de la loi de finances (de l'ordre de - 2,5 milliard de francs).

Ce constat est bien différent de celui fait par l'audit des finances publiques remis le 21 juillet 1997, qui chiffrait à 17 milliards de francs les pertes de recettes fiscales nettes pour l'Etat.

Il n'est donc pas exact d'affirmer que l'effet des mesures de redressement fiscal et financier prises à la suite de l'audit des finances publiques a permis de rétablir une situation en matière de recettes compromise par la faiblesse des encaissements de TVA.

L'exécution de 1997 confirme le diagnostic posé par votre commission lors de l'examen de la loi de finances pour 1998 puis de la loi de finances rectificative pour 1997, selon lequel les prélèvements supplémentaires décidés par le gouvernement ont été, de loin, supérieurs aux moins-values de recettes .

b) Une déformation de la structure fiscale

L'augmentation de la pression fiscale en général et de l'impôt sur les sociétés en particulier, en 1997, a donc eu pour véritable conséquence de déformer la structure fiscale : la part relative de l'impôt sur les sociétés a fortement progressé alors que celle de la TVA a diminué.

Part relative du produit net des différents impôts

	LFI	Exécution
TIPP	11%	11%
Divers	12%	12%
Impôt sur les sociétés	10%	12%
Impôt sur le revenu	21%	21%
TVA	46%	44%
Recettes fiscales nettes	100%	100%

C. LES RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales ont seulement progressé de 2,8 milliards de francs par rapport aux prévisions, mais elles ont diminué en valeur par rapport à l'exécution de 1996. Sans le transfert des charges de pension des personnels fonctionnaires de France Télécom (8,7 milliards de francs) auparavant retracées en fonds de concours, ces recettes auraient été en plus forte diminution par rapport à 1996. Hors modifications de comptabilisation, les recettes non fiscales auraient diminué de 5,8 milliards de francs soit - 4,2 %.

La diminution des recettes non fiscales s'explique notamment par la baisse du produit des participations de l'Etat dans les entreprises financières (- 506 millions de francs) et dans les entreprises non financières (- 1,5 milliard de francs). Mais ce sont surtout les recettes " diverses " (ressources quasi-courantes, produit d'opérations diverses et recettes de la ligne 899) qui diminuent sensiblement (- 13 milliards de francs).

D. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Les prélèvements sur recettes ont diminué de 1,1 milliard de francs par rapport aux prévisions. Ce sont surtout les prélèvements au profit des collectivités locales qui ont été moins élevés que prévus (de 2 milliards de francs) alors que les prélèvements au profit de l'Union européenne ont été plus élevés de 0,8 milliard de francs.

E. LES FONDS DE CONCOURS

Les fonds de concours , qui ne sont pas évalués dans la loi de finances (article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959) ont représenté 64,5 milliards de francs.

Le montant des fonds de concours a toutefois été sensiblement inférieur aux années précédentes en raison de l'intégration des pensions civiles de France Télécom (8 milliards de francs en 1996) dans les recettes non fiscales.

(en milliards de francs)

	1995	1996	1997
Fonds de concours	61,3	69,3	64,5

II. DES DÉPENSES STABILISÉES EN VOLUME

A. LE BUDGET GÉNÉRAL

Les dépenses du budget général pour 1997 se sont élevées à 1.921,03 milliards de francs en progression de 0,97 % par rapport à 1996. Cette hausse est inférieure à celle des prix du PIB (+ 1,1 %). Elle est conforme à l'objectif affiché par le gouvernement d'Alain Juppé lors du débat d'orientation budgétaire pour 1997 et qui avait été prévu en loi de finances initiale pour 1997.

Cette progression est même réduite à 0,8 % hors dégrèvements et remboursements d'impôts, soit une diminution en volume de près de 0,3 point.

La diminution en volume des dépenses du budget général ainsi enregistrée s'est néanmoins opérée de façon dissymétrique. Les dépenses ordinaires ont augmenté de 1,72 % pour s'élever à 1.745,5 milliards de francs tandis que les dépenses en capital diminuaient de 5,93 % pour représenter 175,5 milliards de francs.

Evolution des dépenses effectives

(en millions de francs)

Dépenses effectives	1996	1997	Variation (%)
I - Dépenses ordinaires
Services civils
Titre I - Dette publique	505.228,1	515.484,6	2,03
Titre II - Pouvoirs publics	4.195,6	4.301,9	2,53
Titre III - Moyens des services	620.125,8	634.256,0	2,28
Titre IV - Interventions publiques	479.038,6	485.238,2	1,29
Sous total	1.608.588,1	1.639.280,6	1,91
Services militaires
Titre III - Moyens des services	107.454,8	106.259,9	- 1,11
Total des dépenses ordinaires	1.716.042,9	1.745.540,4	1,72
II - Dépenses en capital
Services civils
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	28.967,9	25.395,8	- 12,33
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	79.579,2	74.100,6	- 6,88
Titre VII - Réparation des dommages de guerre	0,5	0,8	67,36
Sous-total	108.547,5	99.497,2	- 8,34
Services militaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	77.213,4	75.061,3	- 2,79
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	784,5	932,0	18,80
Sous-total	77.997,9	75.993,3	- 2,57
Total des dépenses en capital	186.545,4	175.490,5	- 5,93
Total général	1.902.588,3	1.921.030,9	0,97

(Source : Cour des comptes)

Taux de variation annuelle des charges du budget général (1992-1997)

Variation en % par rapport à l'année précédente	1992	1993	1994	1995	1996	1997
I - Dépenses ordinaires
Services civils
Titre I - Dette publique	10,4	0,8	-0,6	9,9	7,5	2,0
Titre II - Pouvoirs publics	2,9	4,8	1,2	3,6	5,9	2,5
Titre III - Moyens des services	6,3	5,2	4	3,4	3,4	2,3
Titre IV - Interventions publiques	6,3	5,7	5,2	1,9	3,3	1,3
Sous total	7,5	4	2,9	4,8	4,6	1,9
Services militaires
Titre III - Moyens des services	0,5	4,6	3,3	1,5	2,1	- 1,1
Total des dépenses ordinaires	7	4	3	4,6	4,5	1,7
II - Dépenses en capital
Services civils
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	- 10,3	4,6	- 9,7	- 2,3	16,5	- 12,3
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	13,7	6,3	- 2,7	- 3,3	3,6	- 6,9
Sous-total	6,3	5,9	- 4,5	- 3,1	6,8	- 8,3
Services militaires
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat	0,5	- 5,6	- 0,5	- 15,8	4,5	- 2,8
Titre VI - Subventions accordées par l'Etat	4,9	2,5	45,3	13	- 4,6	18,8
Sous-total	0,5	- 5,6	- 0,2	- 15,5	4,4	- 2,6
Total des dépenses en capital	3,5	0,4	- 2,6	- 8,8	5,8	- 5,9
Total général	6,6	3,6	2,3	3,2	4,6	1
Total hors remboursements et dégrèvements	4,0	4,5	2,1	2,9	2,8	0,8

(Source : Cour des comptes)

1. Les dépenses du titre I

Ces dépenses ont connu avec 515,5 milliards de francs en 1997 un fort ralentissement de leur progression (+ 2 %) après deux années consécutives de forte hausse (+ 7,5 % en 1996 et + 9,9 % en 1995).

Cette limitation de leur progression recouvre cependant des évolutions contrastées : la charge de la dette publique n'augmente que de 0,4 % ; les dépenses en atténuation de recettes de 1,9 % ; et les dépenses de garantie poursuivent leurs variations erratiques en passant de 1,5 milliard de francs en 1996 à 6,5 milliards de francs en 1997.

a) La dette publique

La charge brute de la dette s'élève en 1997 avec 240,9 milliards de francs à un niveau presque identique à celui de 1996, après avoir connu de très fortes progressions de 1993 à 1995.

Cette situation résulte de l'impact favorable de " l'effet-taux " qui vient pour partie compenser un " effet-volume " résultant de la progression de l'encours de la dette brute de l'Etat qui représente 3.631 milliards de francs au 31 décembre 1997, soit 44,9 % du PIB. Ainsi le coût moyen du stock de la dette a été réduit à 6,8 % en 1997, en diminution de 0,9 point par rapport à 1995.

Par ailleurs, la part de la dette négociable par rapport à la dette non négociable continue de s'accroître et s'établit à 228,1 milliards de francs contre 10,7 milliards de francs. Le poids de la dette non négociable ne représente plus que 4,4 % de la charge brute de la dette.

S'agissant de la charge budgétaire nette de la dette, la progression est de 1,3 % (222,8 milliards de francs) en raison de la diminution enregistrée des recettes en atténuation des charges de la dette. La hausse est de 1,7 % pour les charges définitives de la dette (230 milliards de francs) qui prennent en compte les pertes de trésorerie (7,3 milliards de francs).

b) Les dépenses de garantie

Les dépenses de garantie augmentent fortement, passant de 1,5 milliard à 6,5 milliards de francs en 1997. Elles représentaient néanmoins 10 milliards de francs en 1995. Celles-ci évoluent souvent de façon erratique dans des proportions importantes en fonction des risques et des aléas pouvant affecter la solvabilité des principaux pays-clients de la France.

c) Les dépenses en atténuation de recettes

Les remboursements et dégrèvements après une forte augmentation en 1996 (+ 17,2 %) s'accroissent de 1,9 % en 1997 et représentent 265,6 milliards de francs. Les remboursements sur contributions directes augmentent, avec 132 milliards de francs de 2,5 % et ceux sur produits indirects de 1,5 % soit un montant jamais atteint de 133,3 milliards de francs. Au sein de ces derniers remboursements, la TVA en représente 97 % soit 129,3 milliards de francs (+ 1,2 %).

2. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses ordinaires des services civils du titre III augmentent de 2,3 % pour s'établir à 634,3 milliards de francs et celles des services militaires sont en recul de 1,1 % avec 106,3 milliards de francs.

Si les dépenses de personnel civil et militaire voient leur rythme de progression se ralentir, passant de 4 % en 1995 à 3,4 % en 1996, et 2,6 % en 1997 soit 617,6 milliards de francs, celles-ci augmentent toujours plus fortement que l'ensemble des dépenses du budget général (+ 0,97 %) ou de l'indice du prix du PIB (+ 1,1 %).

La progression des rémunérations d'activité s'élève à 1,8 % (371,1 milliards de francs), celles des pensions s'établit à 3,5 % (170,7 milliards de francs) et celle des charges sociales à 4,7 % (75,7 milliards de francs), soit un surcoût total de 15,9 milliards de francs en 1997 par rapport à 1996.

Se crée ainsi une hiérarchie très caractéristique au sein des dépenses de fonctionnement où le coût des pensions et des charges sociales évolue plus rapidement que celui des rémunérations d'activité.

Cette situation ne manquera pas de peser sur l'évolution de la dépense publique en contribuant à la rigidifier, comme le relève pour le déplorer la Cour des comptes.

Les rémunérations civiles et militaires d'activité augmentent de 1,8 % en 1997, soit 371,2 milliards de francs, contre 2,7 % en 1996. La progression est de 2,01 % au sein des budgets civils et de 1,01 % pour le budget de la Défense. Après le gel de la valeur du point " fonction publique " enregistré en 1996, deux revalorisations sont intervenues (+ 0,5 point au 1 ^er mars et + 0,5 point au 1 ^er octobre), outre les effets dus au GVT positif, au solde des créations et suppressions d'emplois, ainsi qu'à l'effet de diverses mesures catégorielles. Néanmoins, comme les années précédentes, ces évolutions moyennes recèlent des évolutions très disparates, allant de - 3,3 % pour le budget de la recherche à 4,4 % pour le travail ou 7,8 % pour le commerce et l'artisanat.

Les dépenses brutes au titre des pensions civiles et militaires représentent 170,8 milliards de francs et connaissent une hausse de 3,54 %, soit près du double de celle des rémunérations d'activités, et plus du triple de celle de l'ensemble des dépenses du budget général (+ 0,97 %).

La charge nette des pensions représente 111,2 milliards de francs (soit une hausse de 2,80 %). Ainsi que le relève la Cour des comptes, cette relative modération de la croissance des dépenses nettes ne doit pas faire oublier la dégradation prévisible du rapport démographique du régime : 2,5 en 1995 contre 1,4 à l'horizon 2015, selon la direction du budget.

En conséquence, cette catégorie de charges reste une préoccupation sérieuse pour les budgets futurs, ainsi que le relève le rapport du Commissariat général au Plan sur les perspectives d'évolution des régimes de retraite (Rapport Charpin).

Votre rapporteur général avait d'ailleurs, en son temps évoqué une " explosion programmée des retraites publiques ". Aussi ne peut-il que se féliciter de l'effort de clarification résultant, notamment, des dispositions de l'article 117 de la loi de finances pour 1999, introduites à l'initiative de votre commission des finances.

Cet article dispose en effet que le rapport au Parlement (" jaune budgétaire ") établi en application de l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires porte, par-delà l'évolution des rémunérations, sur celle des pensions de retraite : " ce rapport indique l'origine des crédits de toute nature ayant financé les rémunérations et les pensions.../... S'agissant des retraites, il comporte des éléments de comparaison avec le régime général et les régimes spéciaux ".

NB : Le " scénario 2 " correspond à un taux de chômage de 6 %

(Source : Commissariat général au Plan - Rapport Charpin 1999)

Les charges sociales augmentent de façon significative (+ 4,7 %) pour s'élever à 75,7 milliards de francs contre 72,3 milliards de francs en 1996. Au sein de celles-ci, les dépenses d'apurement des cotisations à la CNAF représentent 9,2 milliards de francs (+ 12,2 %), les prestations sociales versées par l'Etat 9,3 milliards de francs (+ 11 %) et les versements au titre de la compensation des ressources et des charges 18,5 milliards de francs (+ 8 %).

Les autres dépenses des services civils au titre de l'entretien du matériel des services (parties 4 à 7 du titre III) baissent de 0,45 % et s'élèvent à 95,6 milliards de francs en 1997.

3. Les dépenses d'interventions publiques

Les dépenses du titre IV des budgets civils représentent 485,2 milliards de francs, en hausse de 1,3 % contre 3,3 % en 1996.

Cette progression d'ensemble, légèrement supérieure à celle de l'ensemble des dépenses du budget général, recoupe des évolutions dissymétriques.

Si les deux principaux postes, l'action " sociale-assistance " (161,8 milliards de francs) et l'action économique (154,9 milliards de francs) augmentent respectivement de 3,2 % et 4 %, tous les principaux autres postes diminuent, dans des proportions souvent significatives : - 7,1 % pour les subventions aux entreprises d'intérêt national (24,7 milliards de francs) ; - 12,6 % pour les interventions politiques et administratives (21,4 milliards de francs) et - 5,9 % pour l'action internationale (9,5 milliards de francs).

Il convient cependant de souligner que cette présentation relève, ainsi que l'a rappelé la Cour des comptes, d'une " logique à la fois historique et administrative " . Il serait de ce fait opportun, à l'instar de ce que préconise la Cour des comptes, d'adopter une présentation plus synthétique qui permette d'avoir une vision plus fine et donc plus juste de ces dépenses.

Cela permettrait ainsi de constater que les dépenses d'intervention consacrées à l'emploi et à la formation professionnelle ont fortement progressé en 1997 (+ 6,3 %) pour s'établir à 149,7 milliards de francs répartis, à hauteur de 101 milliards de francs (- 0,17 %) sur le budget du travail, et de 48,6 milliards de francs au sein du budget des charges communes (+ 23 %).

S'agissant des dépenses figurant au sein du budget du travail, leur stabilisation résulte d'une diminution des deux principaux postes de dépenses, à savoir une baisse de 10 % des crédits relatifs à la participation de l'Etat au financement du retrait d'activité (24 milliards de francs) et de 1,35 % des actions en faveur des publics prioritaires (59,9 milliards de francs).

De même, il convient de relever la forte progression des crédits destinés au RMI (24,4 milliards de francs, soit + 6 %) qui était perçu par 1.010.472 foyers en 1997 et couvrait, en incluant les ayants-droits 1,9 million de personnes.

4. Les dépenses en capital

Les dépenses nettes en capital, civiles et militaires, représentent 175,5 milliards de francs, et ont diminué de 5,9 % en 1997, après avoir augmenté de 5,8 % en 1996, ce qui constituait, ainsi que la Cour des comptes l'avait alors relevé " un fait saillant de l'exécution du budget en 1996 " .

Elles restent inférieures au seuil de 10 % des dépenses budgétaires totales (9,13 % en 1997).

Evolution des dépenses en capital

(en millions de francs)

	Montant					Evolution (%)
	1993	1994	1995	1996	1997	97/96	97/93
A - Services civils
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	28.183,9	25.453,1	24.862,7	28.967,9	25.395,7	- 12,3	- 9,9
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	81.609,3	79.438,3	76.802,8	79.579 ,2	74.100,6	- 6,9	- 9,2
Titre VII Réparations des dommages de guerre	2,8	0,8	0,1	0,5	0,8	n.s.	n.s.
Sous-total services civils	109.796,0	104.892,2	101.665,6	108.547,5	99.497,1	- 8,3	- 9,4
B - Services militaires
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	88.165,1	87.748,1	73.907,1	77.213,4	75.061,3	- 2,8	- 14,9
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	500,9	727,6	822,5	784,5	932,0	18,8	86
Sous-total services militaires	88.666,0	88.475,7	74.729,6	77.997,9	75.993,3	- 2,5	-14,3
Total des dépenses en capital	198.462,0	193.367,9	176.395,2	186.545,4	175.490,4	- 5,9	- 11,6

(Source : Cour des comptes)

Celles-ci sont donc en 1997 à un niveau presque identique, quoique légèrement inférieur, à celui de 1995 (176,4 milliards de francs).

Au sein de ce mouvement général de sensible diminution, il convient de relever que cette baisse est plus marquée pour les services civils (- 8,3 %, soit 99,5 milliards de francs) que pour les services militaires (- 2,5 %, soit 76 milliards de francs). Cette diminution est en outre particulièrement marquée pour les crédits civils du titre V (Investissements exécutés par l'Etat) qui baissent de 12,3 % après avoir crû de 16,5 % en 1996.

Par ailleurs, à l'image des exercices précédents, en raison de reports importants ou d'annulations de crédits, l'écart entre le montant des crédits votés et le montant des crédits disponibles s'est révélé très important. Il est de 136 % pour le titre V et de 67,5 % pour le titre VI des budgets civils, contre respectivement 164 % et 46 % en 1996. En outre, ainsi que cela ressort de l'examen des dépenses nettes, le taux de consommation des crédits s'élève à 82,2 % au total, se répartissant en 76,1 % pour les dépenses civiles et 91,7 % pour les dépenses militaires.

Crédits des titres V, VI, VII en 1997

(En milliards de francs)

	Crédits initiaux	Crédits disponibles	Dépenses nettes
A. SERVICES CIVILS
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	14,8	35,0	25,4
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	57,2	95,8	74,1
Titre VII Réparation des dommages de guerre	-	0,02	0,01
Sous-total services civils	71,9	130,8	99,5
B. SERVICES MILITAIRES
Titre V Investissements exécutés par l'Etat	87,5	81,5	75
Titre VI Subventions accordées par l'Etat	1,2	1,3	0,9
Sous-total services militaires	88,7	82,8	75,9
Total des crédits	160,6	213,6	175,5

(Source : Cour des comptes)

B. LES BUDGETS ANNEXES

La loi de finances initiale pour 1997 avait ouvert 101,26 milliards de francs de crédits aux budgets annexes qui, compte tenu des modifications intervenues en cours d'année, ont été portés à 102,14 milliards de francs de crédits ouverts.

Pour 1997, le montant des opérations définitives s'est élevé à 101,29 milliards de francs en progression de 0,8 % par rapport à 1996.

Les quatre principaux budgets annexes connaissent des évolutions contrastées. Si le BAPSA, qui regroupe à lui seul 90,3 % des crédits avec 91,49 milliards de francs, progresse de 0,7 %, le budget de l'aviation civile (7,85 milliards de francs) diminue de 0,9 %, celui des Journaux officiels (1,02 milliard de francs) augmente de 10,4 %, et celui des Monnaies et médailles (805 millions de francs) de 21,3 %.

C. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

Le solde global des comptes spéciaux du Trésor (hors FSC et hors FMI) fait apparaître un solde positif de 1,54 milliard de francs contre 1,23 milliard de francs en 1996, contribuant ainsi à l'amélioration du solde budgétaire.

Cette situation tient à l'excédent dégagé par les opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale, qui s'élève à 1,99 milliard de francs, soit un montant sensiblement identique à celui de 1996 (1,88 milliard de francs) ou de 1995 (2,09 milliards de francs).

Néanmoins, les dépenses à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale ainsi que les recettes de ces comptes ont fortement crû par rapport à 1996, passant respectivement de 34,14 milliards de francs à 87,28 milliards de francs et de 36,02 milliards de francs à 89,27 milliards de francs. Ces variations résultent principalement de la progression très significative des opérations du compte d'affectation des produits des cessions de titres, parts et droits des sociétés ( compte 902-24 ). Celui-ci, compte tenu d'une simplification de la nomenclature budgétaire réalisée en 1997, voit désormais transiter l'intégralité des opérations concernant les ventes de titres et l'utilisation de leurs produits.

Or en 1997, sur les 59,31 milliards de francs de recettes comptabilisées par celui-ci (contre 21,44 milliards de francs en 1996, à structure comparable), 53,81 milliards de francs ont été encaissés au titre d'opérations de privatisation consistant notamment en l'ouverture du capital de France Telecom (42,86 milliards de francs).

Les dépenses s'élèvent à 60,96 milliards de francs et ont été destinées à hauteur de 59,15 milliards de francs aux dotations en faveur des entreprises publiques, notamment sous forme de dotation en capital (9,2 milliards de francs pour le GAN, 8 milliards de francs pour Réseau Ferré de France), ou d'avances (11 milliards de francs pour Thomson et 8 milliards de francs pour le GIAT).

Les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor se traduisent par un déficit de 0,24 milliard de francs, contre un excédent de 1,83 milliard de francs en 1996. Le solde des comptes de commerce est passé d'un excédent de 2,22 milliards de francs en 1996 à 410 millions de francs en 1997, tandis que celui des comptes d'avance diminuait de 1,96 milliard de francs en 1996 à 0,41 milliard de francs en 1997. Il convient de relever au sein de ces derniers que le compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux collectivités locales a été excédentaire de 152 millions de francs en raison du maintien de ses recettes à un niveau élevé.

III. LE SOLDE D'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN 1997

Le déficit budgétaire exécuté en 1997 s'est établi à 267,7 milliards de francs soit 6% au-dessous de ce que prévoyait la loi de finances initiale (284,8 milliards de francs). Cet écart franchement positif était le premier de cette nature depuis 1987, le début des années 1990 ayant été marqué par des écarts en général très négatifs.

Le déficit d'exécution était en amélioration de 27,7 milliards de francs par rapport à celui de 1996, et représentait 3,12 % du PIB.

Le résultat nettement positif des administrations publiques locales (+ 17,4 milliards de francs) et des organismes divers d'administrations centrales (+ 52,7 milliards de francs) ^{5( * )} a permis à la France d'atteindre le fameux ratio de 3 % du PIB en termes de besoin de financement des administrations publiques, malgré la persistance d'une situation dégradée pour les comptes sociaux (- 47,8 milliards de francs).

La France a ainsi pu se qualifier pour la monnaie unique lors du Conseil européen des 2 et 3 mai 1998. Sa dette publique a toutefois continué à se dégrader rapidement, atteignant 57,2 % du PIB fin 1997 contre 55,7 % fin 1996.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Résultats généraux de l'exécution
des lois de finances pour 1997

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 1997.

Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de tableau synthétique, les résultats définitifs de l'exécution de 1997, conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que " le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ".

L'article premier fixe, d'une part, le résultat des opérations à caractère définitif du budget général ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et d'autre part, le résultat des opérations à caractère temporaire en le présentant par catégorie de comptes spéciaux.

Le solde des opérations définitives de l'Etat est arrêté à - 267,25 milliards de francs (il était de - 294,77 milliards de francs en 1996).

Le solde des opérations temporaires est de + 0,34 milliard de francs (- 0,29 milliards de francs en 1996).

Le solde global hors opérations avec le FMI est de - 266,91 milliards de francs (- 294,48 milliards de francs en 1996).

Le solde global hors opérations avec le FMI et hors fonds de stabilisation des changes est de - 267,71 milliards de francs (- 295,42 milliards de francs en 1996).

Ce solde représente 3,28 % du PIB de 1997 (en 1996, ce pourcentage était de 3,76 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Recettes du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des recettes du budget général de l'année 1997.

Le montant des recettes du budget général est arrêté à 1.651,80 milliards de francs pour l'année 1997, soit une progression de 2,8 % par rapport à 1996.

Ces recettes se décomposent comme suit :

- 1.682,19 milliards de recettes fiscales , soit une progression de 3,8% par rapport à 1996 ;

- 157,9 milliards de recettes non fiscales , soit une diminution de 1 % par rapport à 1996 ;

- 64,48 milliards de fonds de concours et recettes assimilées , soit une diminution de 6,9 % par rapport à 1996 ;

- 252,7 milliards de prélèvements sur recettes de l'Etat venant en déduction des recettes totales, soit une progression de 3,8% par rapport à 1996.

En prenant en compte les dégrèvements et remboursements d'impôts, les recettes nettes du budget général s'élèvent à 1386,21 milliards de francs, soit une augmentation de 3,0% par rapport à 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Dépenses ordinaires civiles du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général en 1997.

Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général s'établit à 1.639,28 milliards de francs, contre 1.608,59 milliards de francs en 1996 et 1.537,32 milliards de francs en 1995. Leur progression s'établit donc à 1,91% après une augmentation de 4,6% en 1996, 4,8 % en 1995 et de 2,9 % en 1994.

Par titre, l'évolution de ces dépenses est la suivante :

+ 2,03 % contre + 7,5 % en 1996 pour le titre I (515,48 milliards de francs) ;

+ 2,53 % contre + 5,9 % en 1996 pour le titre II (4,30 milliards de francs) ;

+ 2,28% contre + 3,4 % en 1996 pour le titre III (634,26 milliards de francs) ;

+ 1,29 % contre + 3,3 % en 1996 pour les crédits du titre IV (485,24 milliards de francs).

Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 14,67 milliards de francs de crédits complémentaires et l'annulation de 9,47 milliards de francs de crédits non consommés. Le solde s'établit en conséquence à 5,20 milliards de francs. Il était de 14,17 milliards de francs en 1996.

Les crédits complémentaires détaillés dans le tableau B annexé au projet de loi concernent des crédits évaluatifs pour lesquels, en vertu du second alinéa de l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les dépenses peuvent " s'imputer, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent ", et cela à deux exceptions près.

Il s'agit, d'une part, d'un dépassement de 11,26 millions de francs sur le chapitre 31-05 des services du Premier ministre (services généraux) qui concerne les dépenses de rémunération de la Documentation française. Ainsi que le relève la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget pour 1997, ce chapitre n'avait pas été doté de crédits en loi de finances initiale, de même que les années précédentes. En effet ces dépenses de rémunération sont remboursées par le compte de commerce et donnent lieu à rétablissement avec un décalage de 2 à 3 mois qui entraîne par voie de conséquence un tel dépassement. Il est donc à souhaiter que ce décalage, que la Cour des comptes dans son rapport précité qualifie " d'excessif ", soit significativement réduit et que ne figurent donc plus à l'avenir, au titre des dépassements de crédits limitatifs, des montants aussi importants.

Il s'agit d'autre part, d'un ajustement comptable de 1,62 franc résultant de la tenue en centimes des comptes publics alors que les crédits budgétaires le sont en francs. Un tel ajustement comptable si minime soit-il doit néanmoins nécessairement figurer dans le projet de loi de règlement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Dépenses civiles en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général pour 1997.

Les dépenses civiles en capital du budget général représentent en 1997 une somme de 99,50 milliards de francs, contre 108,55 milliards de francs en 1996, soit une diminution de 8,34% après une progression de 6,8% en 1996.

Il est, par ailleurs, proposé d'annuler 2,19 millions de francs de crédits. Outre une régularisation comptable de 36,14 francs portant sur les titres V et VII, il s'agit d'annuler 2,19 millions de francs de crédits sur le titre VI.

Ces annulations portent d'une part sur le chapitre 66-90 du ministère de l'industrie " Formation professionnelle " à hauteur de 1,976 million de francs et, d'autre part, sur le chapitre 66-01 des services généraux du Premier ministre " Programme civil de défense " pour un montant de 0,209 million de francs. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, les annulations portant sur des crédits budgétaires non consommés et qui faisaient l'objet de reports depuis plusieurs années.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Dépenses ordinaires militaires du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires militaires pour le budget général au titre de 1997.

Au titre du budget général de 1997, les dépenses ordinaires militaires représentent 106,26 milliards de francs, soit une diminution de 1,1 % par rapport à 1996, après une progression de 2,1% en 1996.

Par ailleurs, le présent article demande, à hauteur de 8,1 millions de francs, contre 113 millions de francs en 1996, l'ouverture de crédits complémentaires correspondant à l'ajustement de crédits évaluatifs concernant des frais de contentieux (règlement des dommages et accidents du travail).

Les annulations des crédits non consommés s'élèvent à 1,05 milliard de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Dépenses militaires en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses militaires en capital du budget général pour 1997.

En 1997, les dépenses militaires en capital du budget général se sont élevées à  76 milliards de francs, en baisse de 2,57 %, après avoir connu, en 1996, une augmentation de 4,4 %. Au total sur la période 1993-1997 les dépenses militaires en capital ont baissé de 14,3%.

Par ailleurs, le présent article propose une régularisation comptable consistant à ouvrir 0,39 franc de crédits complémentaires et à annuler 1,16 franc de crédits non consommés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Résultat du budget général de 1997

Commentaire : Le présent article a pour objet d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses fixés aux articles précédents, le solde du budget général en 1997.

L'excédent des dépenses (1.921,03 milliards de francs) sur les recettes (1.651,81 milliards de francs) est arrêté par le présent article à 269,23 milliards de francs .

Ce résultat représente une diminution de 9,24 % par rapport à 1996 (296,65 milliards de francs) et de 5,47 % par rapport à la prévision initiale pour 1997 (284,8 milliards de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Résultats des budgets annexes

Commentaire : Le présent article a pour objet d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des ajustements de crédits sur ces budgets.

Les résultats des six budgets annexes pour 1997 sont arrêtés, en recettes et en dépenses, à 101,30 milliards de francs. Ils augmentent de 0,8 % par rapport à 1996 (100, 47 milliards de francs).

Les ajustements demandés s'élèvent à :

- 774 millions de francs en ouvertures de crédits complémentaires dont l'essentiel, 513 millions de francs, au budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), soit 66 % ;

- 528 millions de francs en annulations de crédits non consommés, dont :

. 400 millions de francs au B.A.P.S.A (76 %) ;

. 68 millions de francs au budget annexe de l'aviation civile (BAAC) (13 %) ;

. 48 millions de francs au budget annexe des monnaies et médailles (9 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1998

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 1998 et de procéder à leur affectation.

Le titre I de l'article arrête les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 1998 compte tenu des ajustements demandés dans le projet de loi.

I. UN GONFLEMENT DES OPÉRATIONS DES COMPTES

Les dépenses de ces comptes spéciaux du Trésor s'établissent à 539,2 milliards de francs et les recettes à 541,96 milliards de francs.

Les comptes spéciaux du Trésor ont ainsi contribué en 1997, comme en 1996, à réduire le déficit public alors qu'en 1995 leur contribution avait été largement négative.

Les opérations des comptes se sont considérablement accrues : les dépenses et les recettes ont augmenté de l'ordre de 13,3 %.

Ce phénomène résulte entièrement des opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale.

Opérations définitives des comptes d'affectation spéciale (1)

(en milliards de francs)

	1996	1997	Variation
Recettes	36	88,9	+ 247 %
Dépenses	34,1	85,9	+ 252 %

(1) hors comptes clos en 1998

Ce gonflement des opérations des comptes résulte pour l'essentiel, en recettes, des produits tirés des cessions de titres publics. Les recettes de " privatisation " sont ainsi passées de 21,4 à 53,8 milliards de francs (+ 32,4 milliards de francs) sous l'effet, en particulier, de l'ouverture du capital de " France Telecom " qui, réalisée en novembre 1997, a généré un produit de 42,9 milliards de francs.

L'augmentation des cessions des éléments du patrimoine public a contribué à financer un niveau de dotations au secteur public qui a explosé, les dépenses imputées sur le " compte privatisation " passant de 18,9 à 60,9 milliards entre 1996 et 1997.

Une part importante de ces dépenses a été allouée aux établissements qui interviennent dans le cadre des opérations de défaisance du Crédit Lyonnais, l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) et du Comptoir des Entrepreneurs (EPRD).

Les dotations à l'EPFR se sont élevées à 13,5 milliards de francs soit une mise à niveau importante mais insuffisante pour rattraper le retard mis par l'Etat à honorer les charges d'intérêt du prêt consenti par le Crédit Lyonnais dans le cadre de la défaisance.

Ces retards immédiatement coûteux pour les finances publiques en ce qu'ils génèrent des pénalités (720 millions de francs ont été payés en 1997) ont fait l'objet d'une observation de la Cour des Comptes.

Les jugeant critiquables, celle-ci a mis en évidence le paradoxe au terme duquel, en revanche, les dotations à l'EPFR ont été sur-abondantes, des ressources de l'ordre de 4 milliards de francs étant mises en réserve par l'établissement quand l'EPFR n'est pas mis à même d'honorer sa dette.

La Cour souligne en outre que l'imputation des dotations aux structures de défaisance sur le " compte-privatisation " "  conduit à financer des charges courantes à partir des ressources tirées de la cession d'éléments du patrimoine de l'Etat ".

Cette situation contribue parmi d'autres à un mode de gestion patrimonial appauvrissant pour l'Etat dont le diagnostic est détaillé dans le rapport consacré par la commission des finances à l'évolution de la dette publique.

II. DES REAMENAGEMENTS IMPORTANTS

Les ajustements demandés dans le projet de loi sont conséquents. Ils portent pour l'essentiel sur les opérations des comptes d'avances.

Les ouvertures de crédits complémentaires qui sont demandées s'élèvent à 43,7 milliards de francs dont 43,1 milliards de francs pour les seuls comptes d'avances. Elles concernent le compte n° 903-53 " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ".

Le fonds de soutien des rentes a ainsi bénéficié d'une avance de 36,6 milliards de francs, les montants consacrés à des avances au fonds de stabilisation des changes et à Réseau Ferré de France s'élevant à 50 millions de francs et 5 milliards de francs respectivement.

Ces sommes ont fait l'objet de remboursements avant la fin de l'exercice.

Il serait intéressant d'obtenir le détail des intérêts qu'elles ont générés car l'article 28 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 dispose que les avances du Trésor sont productives d'intérêt.

III. DES OPERATIONS QUI GENERENT UN IMPORTANT BESOIN DE TRESORERIE


Même si les opérations des comptes spéciaux du Trésor ont généré un excèdent en 1997, il faut remarquer que, pour la trésorerie de l'Etat, les comptes spéciaux du Trésor sont sources de besoins de financement.

Le total des soldes débiteurs s'élève en effet à 279,2 milliards de francs, les soldes créditeurs tournant autour de 32 milliards de francs pour un besoin de financement net de 247,2 milliards de francs.

Cette situation provient d'un contraste entre les comptes d'affectation spéciale dont le solde créditeur atteint 12,9 milliards de francs et les comptes de prêts et d'avances lourdement débiteurs (123,8 milliards de francs et 113,2 milliards de francs respectivement).

IV. DES OPERATIONS D'AFFECTATION DES SOLDES QUI DEROGENT AU DROIT COMMUN

Pour le budget général, le solde des recettes et des dépenses est transféré au compte permanent des découverts du Trésor.

Il n'en va pas de même pour les soldes des comptes spéciaux du Trésor.

En vertu de l'article 24 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, le solde de chaque compte est reporté d'année en année sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances.

Cette disposition ne cède que lorsque des profits ou des pertes sont constatés. En ce cas, sauf pour les comptes d'affectation spéciale, les soldes doivent être transférés aux découverts du Trésor.

C'est le cas cette année pour :

. une perte de 996,4 millions de francs concernant les comptes de prêts aux pays les moins avancés ;

. et pour un profit de 815,3 millions de francs résultant des opérations monétaires.

L'application des dispositions de l'ordonnance sus-citées reste assez obscure. Pour l'apprécier, il conviendrait de disposer d'éléments permettant notamment d'évaluer avec précision la qualité des créances de l'Etat. Cela suppose une gestion attentive dont les conditions mériteraient d'être précisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1997

Commentaire : le présent article a pour objet de solder quatre comptes d'affectation spéciale clos au 31 décembre 1997.

La clôture au 31 décembre 1997 des comptes d'affectation spéciale n° 902-18 " Fonds pour la participation des pays en développement aux ressources des grands fonds marins " dont la particularité est que, figurant depuis 1982 dans les documents budgétaires, il n'a jamais connu la moindre opération, n° 902-28 " Fonds pour l'accession à la propriété ", n° 902-29 " Fonds pour le logement des personnes en difficulté " presque aussitôt clos que créé, et n° 905-11 " Opérations de liquidation de l'ancien secteur français de Berlin " suppose un arrêté des comptes.

Le résultat global des comptes spéciaux s'éteignant en 1997 s'élève à un montant positif de 22,565 millions de francs.

Ils viennent diminuer les découverts du Trésor.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat

Commentaire : Le présent article arrête le solde des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de - 2,53 milliards de francs au 31 décembre 1997.

En vertu des dispositions du 5ème alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie.

Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde négatif de 2,53 milliards de francs en 1997, contre 1,99 milliard de francs en 1996 et 15,22 milliards de francs en 1995.

On observe ainsi pour la deuxième année consécutive une stabilisation de ce solde à un niveau proche de - 2 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises
dans des gestions de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique des dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat.

I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord conduite à déterminer les éléments constitutifs de la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait initialement été assigné et celles affectées, en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à caractère budgétaire. Ces dernières sont seules constitutives de la gestion de fait.

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées comptables de fait.

Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses.

Ensuite, la Cour des Comptes fait application du troisième alinéa de l'article 60-XI de la loi n °63-156 du 23 février 1963 qui dispose que " les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ". Il s'agit alors de rendre le comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé.

Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.

Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables de fait " de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ".

Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le caractère d'utilité publique par leur destination.

Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

II. LES DEUX GESTIONS DE FAIT CONCERNÉES

A. LA GESTION DE FAIT " ASSOCIATION NORD PAS-DE-CALAIS DÉVELOPPEMENT "

L'association Nord Pas-de-Calais Développement a bénéficié de majorations de subventions allouées par la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) d'un montant total de 1.000.000 francs, réparti en 300.000 francs en 1991 et 700.000 francs en 1992.

Ces sommes ont permis à ladite association de payer la rémunération du chef du cabinet du ministre de la ville et de l'aménagement du territoire, puis du chef de cabinet du ministre de la fonction publique et des réformes administratives. En effet, ainsi qu'il ressort de l'arrêt de la 7 ^ème chambre de la Cour des Comptes rendu dans sa séance du 6 décembre 1995, le ministre de la ville et de l'aménagement du territoire a le 20 août 1991 signé à l'attention du délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale une note ordonnant de majorer les subventions à ladite association afin de payer son chef de cabinet, note au terme de laquelle " il résulte de ces instructions qu'il a organisé la caisse occulte " comme le souligne ledit arrêt.

De même, il est précisé que le délégué à l'aménagement du territoire " a couvert de son autorité cette opération et a demandé par lettre du 26 mai 1992 adressée au délégué général de l'association la poursuite de ce système jusqu'au 30 juin 1992, malgré le changement de fonction intervenu le 9 avril 1992 ".

Ces versements ont eu pour effet de régler des dépenses étrangères à l'objet de l'association qui, de par leur nature auraient dû être assignées sur la caisse d'un comptable public, et de méconnaître par voie de conséquence les règles de la comptabilité publique.

Dans son arrêt du 21 mai 1997, la 7 ^ème chambre de la Cour des Comptes, statuant définitivement, déclare conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de l'Etat, le ministre, le délégué à l'aménagement du territoire et l'association susmentionnée.

Elle établit par ailleurs la ligne de comptes à 676.628,40 francs pour les dépenses et pour les recettes ^{6( * )} et " enjoint aux intéressés de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ". Elle a donc estimé que le solde de la subvention, soit 323.371,60 francs présentait le caractère d'une subvention régulière

Il convient de relever que lors de l'examen du projet de loi de règlement définitif du budget de 1996, votre commission avait déjà été saisie d'une affaire similaire aux termes de laquelle l'association Ouest-Atlantique avait bénéficié de subventions de la DATAR afin, notamment, de payer la rémunération du chargé de mission devenu directeur de cabinet du ministre délégué à l'aménagement du territoire, et cela de juillet 1988 à janvier 1992.

Votre commission ne peut donc que regretter l'utilisation d'associations subventionnées à des fins différentes de leur objet normal, même si par tradition elle autorisera la reconnaissance d'utilité publique des dépenses concernées.

B. LA GESTION DE FAIT " ECOLE NATIONALE SUPÉRIEURE DES TECHNIQUES AVANCÉES (ENSTA) "

La Cour des Comptes, dans un arrêt rendu le 11 septembre 1996 par la 2 ^ème Chambre, a déclaré le directeur de l'ENSTA comptable de fait et statué sur sa gestion.

Il est en effet avéré que celui-ci a, entre le 11 juillet 1991 date d'ouverture du compte bancaire " ENSTA - Direction " et le 13 décembre 1994 date de sa clôture, perçu un montant total de recettes de 2.288.643,47 francs provenant de versements effectués par la société des amis de l'ENSTA, de droits complémentaires de scolarité ou de remboursement d'avances consentis à des élèves.

A ces recettes se sont imputés 1.925.929,09 francs de dépenses résultant de frais de voyage et de réception, d'achat de matériels et mobiliers de bureau ou d'avances aux élèves, tandis que le solde s'élevant à 362.714,38 francs était reversé le même jour à la caisse de l'agent comptable.

La Cour des Comptes a déclaré le directeur de l'ENSTA comptable de fait, celui-ci s'étant immiscé sans titre légal dans le recouvrement de recettes destinées à un organisme public.

Elle a cependant démontré au vu des états retraçant l'origine et l'emploi des fonds produits par le directeur que les sommes ainsi encaissées ont été destinées à l'ENSTA.

Elle a par ailleurs souligné que " la matérialité desdites opérations tant en recettes qu'en dépenses est attestée par les relevés bancaires et qu'il est possible, dès lors que les agissements irréguliers du directeur n'ont pas été entachés de mauvaise foi ou d'infidélité, de suppléer par des considérations d'équité à l'insuffisance des justifications produites ".

A ce titre, l'amende prévue par l'article L. 131-11 ^{7( * )} du code des juridictions financières n'a pas été appliquée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Transport aux découverts du Trésor

Commentaire : Conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent et dernier article de la loi de règlement récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor.

Le paragraphe I porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes mentionnées aux articles 7 et 10, soit :

l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1997	269,23 milliards de francs
les remises de dette aux pays les moins avancés	996 millions de francs
les pertes et profits sur emprunts et engagements	2,53 milliard de francs

pour un total de 272,75 milliards de francs.

Le paragraphe II porte en atténuation des découverts du Trésor :

le résultat net du compte spécial du Trésor "Pertes et bénéfices de change"	815 millions de francs
le résultat net des comptes spéciaux clos au 31 décembre 1997	22 millions de francs.

pour un total de 838 millions de francs.

Le montant net des découverts du Trésor après inscription du résultat de 1997 (271,91 milliards de francs) devrait s'élever à 3.499,22 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 juin 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur la loi de règlement pour 1997 .

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord rappelé que la loi de règlement pour 1997 fournissait l'occasion de revenir sur une année particulière, à un triple point de vue.

D'une part, c'était l'année sur laquelle se jugeaient les finances publiques des pays candidats à la monnaie unique. D'autre part, un changement de gouvernement était intervenu en cours d'année. Enfin, une amélioration sensible de la conjoncture était survenue en cours d'année, qui avait modifié l'orientation des finances publiques. Alors que depuis 1992, la gestion des finances publiques avait été marquée par les effets des difficultés économiques, l'année 1997 s'était caractérisée par le retour d'une relative facilité. Ainsi a-t-il estimé que si le Gouvernement s'en était ensuite attribué la paternité, l'audit des finances publiques qu'il avait commandé à l'époque ne prévoyait cependant pas ce retournement.

Il a relevé que l'année 1997 était intéressante car elle était révélatrice de la politique budgétaire du Gouvernement : sous couvert d'amélioration des déficits, il avait en fait choisi d'augmenter les dépenses et les prélèvements. Puis, il a rappelé que le cadrage macro-économique en 1997 s'était traduit par une sensible modification de la conjoncture.

L'année 1997 avait en effet vu la reprise amorcée dès 1996 s'ancrer à partir du deuxième trimestre : entre 1996 et 1997, le PIB a augmenté de 3,4 % en valeur et de 2,3 % en volume contre une expansion limitée à 1,2 % en 1996.

Ce supplément d'activité était venu pour l'essentiel de l'extérieur, la demande intérieure restant, quant à elle, peu dynamique en moyenne.

Ainsi, la consommation des ménages s'était révélée en moyenne très peu dynamique au regard de la progression de leur revenu qui avait atteint 3,4 % en valeur et 2,3 % en pouvoir d'achat, même si elle avait connu un rebond en fin d'année.

En effet, les ménages avaient profité de la baisse de l'impôt sur le revenu décidée par le Gouvernement précédent qui leur avait fait gagner environ 20 milliards de francs, mais ils avaient subi en contrepartie l'accroissement de la contribution sociale généralisée.

M. Bernard Angels a tenu à souligner que ce regain de consommation était lié, selon lui, au retour de la confiance à partir du second semestre de 1997, traduisant ainsi un changement notable par rapport à la situation antérieure au mois de mai 1997.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la reprise s'était soldée par un taux de croissance moyen de 2,3 % qui n'avait pas permis d'éviter une progression du taux de chômage : il était passé de 12,3 % à 12,5 % en un an, même si l'accélération de l'activité en cours d'année avait permis un léger recul du taux en glissement qui, de 12,5 % en décembre 1996, s'était établi à 12,2 % en fin d'année, baissant ainsi pour la première fois depuis 1994.

Puis il a relevé que les recettes avaient été augmentées par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF).

Il a rappelé qu'en juin 1997, le nouveau Gouvernement avait commandé un audit sur la situation des finances publiques, réalisé par MM. Nasse et Bonnet. Ceux-ci avaient mis en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui conduisait à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 et 17 milliards de francs. Ce rapport évaluait pour 1997 le déficit des administrations publiques au sens de Maastricht dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 % du PIB.

Ainsi, le projet de loi " MUFF " présenté par le Gouvernement à l'automne 1997 avait eu pour objet de faire face à cette difficulté. Il créait ainsi une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisaient plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997, et élargissait l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation). Enfin, le régime des acomptes était modifié en conséquence pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Ces dispositions devaient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit un total de 21 milliards de francs en 1997.

Il a toutefois souligné que cette majoration, dramatisée à l'époque, ne s'était pas révélée nécessaire puisque le solde d'exécution des recettes avait été en 1997 très proche des prévisions de la loi de finances initiale, à l'exception de la taxe à la valeur ajoutée (TVA). Au total, sans la loi " MUFF " du 10 novembre 1997, les recettes fiscales n'auraient été que très légèrement inférieures aux prévisions de la loi de finances, de l'ordre de 1,5 milliard de francs.

Ce constat était bien différent de celui fait par l'audit des finances publiques du 21 juillet 1997.

L'exécution de 1997 avait confirmé le diagnostic alors posé par la commission des finances, selon lequel les prélèvements supplémentaires décidés par le Gouvernement avaient été, de loin, supérieurs à ce que nécessitaient les moins-values de recettes.

Il a enfin tenu à relever que les dépenses avaient été stabilisées en francs constants.

La loi de finances initiale s'était fixée pour objectif de stabiliser les dépenses en francs constants. Pour y parvenir, le précédent Gouvernement avait décidé un gel de crédits d'une dizaine de milliards de francs. Au contraire, le Gouvernement actuel avait décidé d'augmenter les dépenses en loi de finances rectificative de fin d'année.

Aussi ce collectif présentait un intérêt certain car il illustrait une double orientation budgétaire : d'une part, l'absence d'une maîtrise volontariste de la dépense publique et d'autre part, le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires expliquant au total l'amélioration de 14,1 milliards de francs du solde budgétaire.

Par ailleurs, le décret d'avances du 9 juillet 1997 avait ouvert 9,9 milliards de francs de crédits supplémentaires correspondant pour l'essentiel à des engagements pris par le nouveau Gouvernement. Les principaux postes de dépenses étaient les suivants : 6,43 milliards de francs pour la revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire, 2 milliards de francs pour la mise en place des emplois-jeunes et 0,6 milliard de francs pour la revalorisation du barème de l'aide personnelle au logement.

En contrepartie, un arrêté du même jour avait annulé 9,9 milliards de francs, que le précédent Gouvernement entendait supprimer définitivement en s'appuyant sur une régulation budgétaire opérée en mars 1997, négociée ministère par ministère dont votre rapporteur général avait alors estimé qu'elle constituait le " véritable exercice de maîtrise des dépenses ".

Au total, le solde d'exécution des lois de finances en 1997 avait permis à la France de se qualifier pour l'euro.

Le déficit budgétaire exécuté en 1997 s'était en effet établi à 267,7 milliards de francs soit 6 % au-dessous de ce que prévoyait la loi de finances initiale (284,8 milliards de francs). Cet écart était le premier de cette nature depuis 1987, le début des années 1990 ayant été marqué par des écarts en général très négatifs. Une telle amélioration avait été obtenue en majorant volontairement les dépenses d'une dizaine de milliards de francs, et les impôts de 23 milliards de francs.

Le déficit d'exécution, en amélioration de 27,7 milliards de francs par rapport à celui de 1996, représentait 3,29 % du PIB. Le résultat nettement positif des administrations publiques locales (+ 17,4 milliards de francs) et des organismes divers d'administrations centrales (+ 52,7 milliards de francs) avait permis à la France d'atteindre le ratio de 3 % du PIB en termes de besoin de financement des administrations publiques, malgré la persistance d'une situation dégradée pour les comptes sociaux (- 47,8 milliards de francs).

Il a relevé que, même si la France avait ainsi pu se qualifier pour la monnaie unique lors du Conseil européen des 2 et 3 mai 1998, sa dette publique avait toutefois continué à se dégrader rapidement, atteignant 57,2 % du PIB fin 1997 contre 55,7 % fin 1996.

En conclusion, il a rappelé que la loi de règlement était un exercice comptable qui n'appelait pas de commentaire particulier, son adoption ne valant pas pour autant, approbation de la politique budgétaire du Gouvernement.

Aussi, M. Philippe Marini, rapporteur général, a-t-il proposé l'adoption sans modification de l'ensemble du projet de loi, après avoir souligné les contraintes pesant en terme de calendrier sur l'examen de ce texte.

La commission en a pris acte. Elle a adopté, sous ces réserves, sans modification l'ensemble des articles du projet de loi de règlement du budget de 1997 .

REPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS

POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU SENAT

SUR LE PROJET DE LOI DE REGLEMENT

DU BUDGET DE 1997

QUESTION N° 1

DISPERSION DES CRÉDITS

FINANÇANT LA PRESIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

La Cour rappelle, et parfois regrette, la dispersion budgétaire des crédits finançant la Présidence de la République. Il est demandé, sur les trois dernières années, de regrouper l'ensemble des crédits correspondants et figurant aux affaires étrangères (frais de voyage et de représentation), à la culture (entretien Palais de l'Élysée), à l'équipement (25 agents des PTT) et, le cas échéant, dans d'autres fascicules budgétaires.

RÉPONSE

I - Le financement par le budget des charges communes " Pouvoirs publics "

Les crédits finançant la Présidence de la République sont en principe retracés au Titre II " Pouvoirs publics " du budget des charges communes selon la nomenclature présentée en annexe.

Le tableau de la page suivante retrace les crédits initiaux, les crédits ouverts après modifications législatives et réglementaires et les dépenses nettes de 1996 à 1998.

On observe sur la période un écart croissant entre les crédits initiaux et les crédits ouverts. Cet écart est apparu en 1995 sous la forme d'un décret portant annulation et ouverture de crédits au sein du budget des charges communes. Le décret vise l'article 11 1°de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui prévoit que " dans la limite d'un crédit global pour dépenses accidentelles, des décrets pris sur le rapport du ministre des finances peuvent ouvrir des crédits pour faire face à des calamités ou des dépenses urgentes et imprévues ".

Les dotations du chapitre 37-95 " Dépenses accidentelles " du budget des charges communes permettent d'abonder le chapitre 20-12 article 10 §10 " Frais de mission et de documentation. - Bibliothèque ". Le tableau ci-après retrace les mouvements effectués entre 1995 et 1998.

Budget des charges communes.

(en francs)

date du mouvement	ch 37-95	ch 20-12
4 décembre 1995	- 10 000 000	+ 10 000 000
12 septembre 1996	- 16 000 000	+ 16 000 000
12 mai 1997 17 décembre 1997	- 18 000 000 -9 600 000	+ 18 000 000 + 9 600 000
19 août 1998	- 44 515 000	44 515 000

Le chapitre 34-91 - article 10 des charges communes relatif aux services rendus par La Poste à l'administration comprend depuis 1997 la rémunération des franchises postales résiduelles parmi lesquelles figure le courrier reçu par la présidence de la République. En 1998, 22 millions ont été inscrits en loi de finances initiale, dont 13,4 millions ont fait l'objet d'un versement à La Poste pour l'ensemble des franchises postales résiduelles, y compris celle de la présidence de la République.

Charges communes - Titre 2 - Crédits initiaux, crédits ouverts et dépenses nettes (C.P.) de 1996 à 1998

		1996			1997			1998
(en francs)	Crédits initiaux	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits initiaux	Crédits ouverts	Dépenses nettes	Crédits initiaux	Crédits ouverts	Dépenses nettes
20 - CHARGES COMMUNES
Chapitre 20-11	6 278 000	6 278 000	6 278 000	6 278 000	6 278 000	6 278 000	6 366 000	6 366 000	6 366 000
Chapitre 20-12	8 247 000	24 247 000	24 247 000	8 247 000	35 847 000	35 847 000	28 360 000	72 875 000	72 875 000
Chapitre 20-13	3 659 000	3 659 000	3 659 000	3 659 000	3 659 000	3 659 000	3 710 000	3 710 000	3 710 000
Chapitre 20-14	2 075 000	2 075 000	2 075 000	2 075 000	2 075 000	2 075 000	2 104 000	2 104 000	2 104 000
Totaux	20 259 000	36 259 000	36 259 000	20 259 000	47 859 000	47 859 000	40 540 000	85 055 000	85 055 000

Affaires étrangères. Chapitre 34-03 : " Frais de réceptions et de voyages exceptionnels "

(en millions)

	LFI	Fonds de concours	Répartitions	Reports N-1	Crédits disponibles	Dépenses	Reports N+1
1997	123,00	-	47,00	8,27	178,27	168,67	9,59
1996	123,00	1,30	106,00	11,30	241,62	233,36	8,27
1995	113,00	-	86,10	11,30	210,41	199,11	11,30

II - Le financement par le budget des autres ministères

La nomenclature d'exécution des lois de finances fait obstacle à une détermination directe et immédiate des dépenses afférentes aux frais de voyage et de représentation de la Présidence de la République inscrites dans les budgets des autres ministères.

En effet, les libellés des chapitres, articles et paragraphes indiquent la nature de la dépense sans distinguer les opérations relevant du ministère de celles relevant de la Présidence de la République ou du Premier ministre.

En conséquence, les dépenses de l'espèce enregistrées au budget des affaires étrangères feront l'objet d'un examen spécifique pour 1999.

Il convient d'ajouter, au-delà de la dispersion des dépenses budgétaires de la Présidence de la République, qu'il s'agit d'imputations irrégulières au Titre III d'opérations relevant du Titre II " Pouvoirs publics " selon la règle de la spécialité des crédits énoncée à l'article 7 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

En outre, le chapitre 34-03 est inscrit à l'état G annexé à la loi de finances qui recense les dépenses financées par des crédits provisionnels. Cette inscription permet d'abonder chaque année les crédits de ce chapitre du budget des affaires étrangères par voie de répartition de crédits en provenance du chapitre 37-94 " Dépenses éventuelles " du budget des charges communes.

Le secrétariat d'État à l'Outre-mer participe également au financement des frais de réception et de voyages exceptionnels. Selon les indications du Secrétariat d'Etat, les versements à la présidence de la République ont représenté un montant de 2,2 millions en 1998 contre 6 millions en 1997 et 3,3 millions en 1996. Ces dépenses sont également retracées au chapitre 34-03.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement finance la mise à disposition des sept emplois de la présidence de la République en 1997 et en 1998. Ces emplois se répartissent en trois secrétaires administratifs et quatre adjoints administratifs. Ils représentent une dépense globale de 1,59 million en 1997 et 1,63 million en 1998 qui est ventilée aux chapitres de rémunération (31-90), d'indemnités (31-94) de cotisations (33-90) et de prestations sociales (33-91).

La participation du ministère de la Culture et de la Communication aux dépenses de la présidence de la République s'est élevée à 76,75 millions en 1997 et 27,3 millions en 1998.

En 1997, elles se ventilent comme suit :

dépenses de personnel (préposés téléphoniques, blanchisseuses, jardiniers, etc.) pour 14,59 millions (chapitre 31-90) ;

équipement et maintenance informatiques pour 7 millions (chapitre 34-95) ;

entretien et fonctionnement des résidences présidentielles pour 19,32 millions (chapitre 34-97 et 35-20) ;

mobilier national pour 2 millions (chapitre 43-92) ;

travaux pour 33,83 millions (chapitre 56-20).

Les premières indications pour 1998 permettent de répartir la participation du ministère de la façon suivante : 8,2 millions pour les dépenses de personnel ; 7 millions pour l'équipement et la maintenance informatique et 12,1 millions pour l'entretien et le fonctionnement des résidences présidentielles.

La participation du ministère de la défense se traduit par la mise à disposition de la présidence de la République d'effectifs civils et militaires.

• Les effectifs mis à disposition concernent 164 militaires (22 terre, 18 mer, 19 air, 103 DGGN et 2 SSA) et 23 civils (6 terre, 10 DGA, 6 PCAC, 1 GPCEC) ;

• Les effectifs mis à disposition par le mess du cabinet du ministre de la défense au profit du mess de l'Elysée : 4 sous-officiers, 47 militaires du rang du contingent et 2 militaires sous contrat.

Soit un total de 240 personnes qui représentent un coût moyen de 34,85 millions pour le personnel militaire et 3,22 millions pour le personnel civil. Les appelés seront remplacés par 18 civils (16 ouvriers et 2 agents de service technique) dans le cadre de la transformation du mess de l'Elysée en self-service. Le coût est évalué à 3,24 millions.

Regroupement des participations ministérielles

(millions)	1996	1997	1998
Charges communes :
Pouvoirs publics	36,3	47,9	85,1
Ch 34-91 Franchise postale ^(1)	(22,0)	(35,7)	(13,4)
Affaires étrangères (estimation) ^(2)	n.c	n.c	50,2
Outre-mer	3,3	6,0	2,2
Equipement	n.c	1,59	1,63
Culture	n.c	76,75	27,3
Défense	n.c	n.c	38,07

n.c : non communiqué.

(1) Ensemble de l'article, y compris celle concernant la présidence de la République.

(2) Il s'agit de la dotation Elysée facturée au chapitre 34-03 - 10 - 10 et des frais de voyage présidentiels retracés au chapitre 34-03 - 20 - 10.

La dispersion des crédits et la multiplicité des financements nuit à la lisibilité des opérations retraçant le fonctionnement de la présidence de la République. Il paraît souhaitable en effet de procéder à leur regroupement au sein du Titre 2 " Pouvoirs publics " des charges communes qui a vocation à les accueillir.

ANNEXE

Nomenclatures d'exécution

CHARGES COMMUNES

Chapitre	Article	§	TITRE II - POUVOIRS PUBLICS
			PARTIE UNIQUE
20-11			Dotation et frais de maison du Président de la République
20-11	10		Président de la République
20-11	10	10	Dotation et frais de maison
20-12			Secrétariat général. Cabinet. Etat-major particulier. Services administratifs. Frais de mission et de documentation. Bibliothèque (Président de la République)
20-12	10		Président de la République
20-12	10	10	Frais de mission et de documentation - Bibliothèque
20-13			Frais de représentation, de déplacement et de voyage du président de la République
20-13	10		Président de la République
20-13	10	10	Frais de représentation et fonctionnement du parc automobile
20-14			Frais de renouvellement et de fonctionnement du parc automobile de la présidence de la République
20-14	10		Président de la République
20-14	10	10	Renouvellement et fonctionnement du parc automobile

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Chapitre	Article	§	4 ^e PARTIE
			Matériel et fonctionnement des services
34-03			Frais de réceptions et de voyages exceptionnels
34-03	10		Frais de réceptions exceptionnelles
34-03	10	10	Frais de réceptions exceptionnelles lors de visites en France
34-03	10	30	Frais de réception exceptionnelles lors de conférences internationales en France
34-03	20		FRAIS DE VOYAGE EXCEPTIONNELS
34-03	20	10	VOYAGES OFFICIELS

OUTREMER

Chapitre	Article	§	4 ^e PARTIE
			Matériel et fonctionnement des services
34-03			Frais de réceptions et de voyages exceptionnels
34-03	10		Frais de réceptions et de voyages exceptionnels
			DÉPLACEMENTS TEMPORAIRES - MÉTROPOLE VERS L'OUTRE-MER
34-03	10	11	Indemnités journalières
34-03	10	12	TRANSPORT PERSONNEL
34-03	10	71	Frais de réception sur justifications
34-03	10	72	Autres prestations

Regroupement des participations ministérielles :

	1996	1997	1998
Charges communes :
Pouvoirs publics	36,3	47,9	85,1
Ch 34-91 Franchise postale ^(1)	(22,0)	(35,7)	(13,4)
Affaires étrangères	n.c	n.c	n.c
Outre-mer	3,3	6,0	2,2
Equipement	n.c	1,59	1,63
Culture	n.c	76,75	27,3
Défense	n.c	n.c	38,07

n.c : non communiqué.

(1) ensemble de l'article, y compris celle concernant la présidence de la République.

QUESTION N° 2

Le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), depuis la mise en place des emplois jeunes, apparaît être un réseau autonome supplémentaire de comptabilité publique sans lien avec sa vocation agricole. Cette situation est-elle jugée techniquement, comptablement et financièrement convenable par la Cour des comptes ou participe-t-elle d'un foisonnement administratif difficilement explicable ?

RÉPONSE

I - Les missions du CNASEA

Pour la mise en oeuvre des emplois-jeunes, le CNASEA est chargé par l'Etat de payer, pour son compte, aux employeurs des salariés ne relevant pas de l'Education nationale ni de l'Intérieur, l'aide forfaitaire mensuelle. Au cas d'espèce, il est bien vrai que le mouvement de crédits publics d'aide à l'emploi n'emprunte pas les circuits des comptables du trésor public.

Cette pratique n'est pas nouvelle. Créé à l'origine afin " d'assurer l'application des dispositions législatives et réglementaires d'aide à l'aménagement des structures agricoles " (article 59 de la loi de finances pour 1966), le CNASEA a connu depuis sa création un bouleversement de son activité, qui s'est développée en dehors de l'agriculture, dans le domaine de la formation et de l'emploi. Une convention entre l'Etat et le CNASEA, du 28 janvier 1992, a par exemple confié à cet établissement public, des missions du même ordre pour payer aux employeurs de salariés en contrats emploi-solidarité (CES) l'aide à laquelle ces derniers ouvraient droit. Des dispositions analogues ont ensuite été prises pour le paiement de l'aide aux emplois consolidés (CEC). Ces interventions du CNASEA ne sont pas dépourvues de fondement juridique puisqu'aux termes d'une loi du 3 janvier 1991, les dispositions précitées de la loi de finances pour 1966 ont été complétées en confiant au CNASEA le soin de mettre en oeuvre " des actions socio-culturelles concourant à la modernisation et à la transmission des exploitations agricoles, ainsi que différentes actions dans le domaine de la formation et de l'emploi ". Le dernier contrôle effectué par la Cour en 1996 sur les comptes et la gestion de cet établissement a fait ressortir qu'entre 1986 et 1994, les aides à la formation et à l'emploi étaient passées de 33% à 85% de ses dépenses d'intervention.

Cette extension des activités du CNASEA s'est accompagnée d'une modification profonde de ses missions et de ses interlocuteurs. Alors que les compétences du CNASEA se limitaient en 1986 à la seule rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, cette mission de départ a été complétée par de nombreuses autres allant du versement de primes à l'embauche aux règlements de subventions à des centres de formation ou au suivi statistique des mesures prises. Les bénéficiaires des aides ont également changé : aux stagiaires de la formation professionnelle se sont ajoutés de nombreux autres correspondants : employeurs, collectivités territoriales, associations, centres de formation...

A la suite des récents développements législatifs, la question se pose légitimement d'adapter le statut et la dénomination même du CNASEA à ses missions réelles. Au plan juridique, le statut actuel est d'ailleurs ambigu. Le CNASEA est considéré tantôt comme un établissement public administratif, tantôt comme un établissement public industriel et commercial, tantôt comme un établissement " sui generis ". La composition du conseil d'administration du CNASEA, marquée par les origines agricoles de l'établissement, ne correspond pas aux missions actuelles de l'établissement.

II - Les procédures comptables

Lors du contrôle effectué, les interlocuteurs de la Cour ont expliqué l'intervention massive du CNASEA dans des domaines étrangers à sa compétence initiale par sa capacité à verser rapidement des aides et des rémunérations, dans les secteurs de la formation professionnelle et du soutien à l'emploi, à des bénéficiaires pour lesquels cette rapidité revêt une importance particulière. La Cour a cependant constaté, à cette occasion, que la légèreté des procédures et du contrôle du CNASEA, si elle favorisait la rapidité des paiements effectués, se traduisait en revanche par des pratiques non conformes aux principes de la comptabilité publique. Elle ne permettait pas, en particulier, d'assurer les garanties liées à la présence d'un comptable public.

A titre d'exemple, il est apparu que l'agent comptable procédait au paiement de rémunérations ordonnancées par les délégations régionales de l'établissement sans disposer des pièces justificatives correspondantes. Il n'était pas en mesure de vérifier la validité de la dépense ou le caractère libératoire du règlement par le contrôle des pièces de paiement. La sous-traitance à une société extérieure du recouvrement des sommes versées à tort contribuait à réduire encore le rôle du comptable à une fonction de caissier. Il s'y ajoutait une insuffisance manifeste des contrôles internes dans les délégations régionales. L'importance des aides payées à tort, constatée par la Cour, était une conséquence directe de cette situation. Les ordres de reversement avaient fortement progressé et les restes à recouvrer atteignaient des sommes très importantes. Le délai d'apurement des restes à recouvrer d'un exercice était de près de 6 ans. Il en résultait un montant élevé d'admissions en non valeur, suivant une procédure propre au CNASEA, non conforme à la réglementation budgétaire et comptable pourtant applicable à l'établissement.

Aux constats de la Cour, il a été répondu que, face à cette situation, liée en partie aux modalités réglementaires de versement des dépenses d'intervention, l'établissement avait réorganisé l'agence comptable et renforcé ses effectifs, créé une cellule de recouvrement forcé et mis en oeuvre en 1999 un nouveau progiciel. Enfin des pratiques irrégulières ont été abandonnées à la suite des observations de la Cour et le seuil des admissions en non valeur, très supérieur aux normes habituelles, a été abaissé progressivement. La Cour vérifiera, dans son prochain contrôle, la réalité de ces améliorations.

III - La situation financière

La Cour avait constaté la faiblesse du fonds de roulement du CNASEA. Celui-ci était éloigné des normes retenues par le ministère de l'agriculture : il ne représentait que 9 jours de fonctionnement de l'établissement en 1994 contre une " norme " de un mois et demi. Cette fragilité financière provenait de ce que la subvention de l'Etat au CNASEA n'avait pas évolué parallèlement à ses crédits d'intervention. En définitive, le CNASEA n'a pu équilibrer son exploitation que grâce à ses produits financiers, qui résultent du placement de montants importants de crédits d'intervention en attente de liquidation. Il serait plus conforme aux exigences d'une bonne gestion que les fonds publics nationaux et européens n'approvisionnent le CNASEA que lorsque la dette du créancier est liquide et que les mandataires du CNASEA lui accordent la subvention de fonctionnement nécessaire à l'accomplissement des tâches qu'ils lui confient. En outre les opérations en capital ont été financées sur la section de fonctionnement, les ministères n'ayant jamais accordé de subvention d'équipement à l'établissement. Cet " autofinancement " sur des produits financiers considérables ne pouvait que rendre le CNASEA seul maître de son propre développement.

RÉPONSE

Pour la mise en oeuvre des emplois-jeunes, le CNASEA est chargé par l'Etat de payer, pour son compte, aux employeurs des salariés ne relevant pas de l'Education nationale ou de l'Intérieur, l'aide forfaitaire mensuelle. Au cas d'espèce, il est bien vrai que le mouvement de crédits publics d'aide à l'emploi n'emprunte pas les circuits de la comptabilité publique.

Cette pratique n'est pas nouvelle. Une convention entre l'Etat et le CNASEA, du 28 janvier 1992, confiait déjà, à cet établissement public, des missions du même ordre pour payer aux employeurs de salariés en CES l'aide à laquelle ces derniers ouvraient droit. Des dispositions analogues ont ensuite été ouvertes pour le paiement de l'aide aux emplois consolidés (CEC).

L'intervention, comme opérateur, du CNSEA n'est pas dépourvue de fondement juridique. Aux termes d'une loi du 3 janvier 1991, l'article 59 de la loi de finances pour 1966 a été complété comme suit : " Le CNASEA met aussi en oeuvre des actions socio-structurelles concourant à la modernisation et à la transmission des exploitations agricoles, ainsi que différentes actions dans le domaine de la formation et de l'emploi ".

Il est vrai qu'à la suite des récents développements législatifs, la question se pose légitimement d'adapter le titre de l'établissement public à ses missions réelles et de modifier en conséquence la composition de son conseil d'administration.

QUESTION N° 3

La règle du service fait est la règle dont l'application doit être vérifiée en toute circonstance par le comptable public. Il semble toutefois que cette règle puisse être interprétée dans le cas du paiement des jours de grève de fonctionnaires ou d'agents d'établissements publics nationaux. Il peut en aller ainsi en cas de réquisition écrite de l'ordonnateur, de visa erroné du contrôleur financier, du paiement d'heures supplémentaires fictives compensant ultérieurement des retenues sur traitements pour faits de grève, ou de toute autre circonstance. Il est donc demandé à la Cour si elle est en mesure, en règle générale, de vérifier les comptabilités qui lui sont transmises au regard de l'application de la règle du service fait. Il lui est en outre demandé de recenser les observations qu'elle aurait été conduite à formuler dans le cadre de l'exercice 1997 et de dresser une typologie sommaire des actions qu'elle a entreprises en 1997 ou pendant les années antérieures pour assurer la bonne application de cette règle.

RÉPONSE

I - Le contrôle du service fait constitue un élément essentiel du contrôle , par les juridictions financières, de la gestion des ordonnateurs et des diligences effectuées par les comptables. Cette question a d'ailleurs fait l'objet, en 1995, d'une journée d'études particulière organisée par la Cour des comptes avec les chambres régionales des comptes. Le rapport publié à cette occasion est joint en annexe à la présente réponse.

Le service fait est en premier lieu un élément du contrôle juridictionnel exercé sur les comptables. Ce contrôle peut conduire à mettre en jeu la responsabilité du comptable si celui-ci n'a pas vérifié ou a insuffisamment vérifié les justifications produites par l'ordonnateur à l'appui de la dépense.

Le contrôle juridictionnel peut également atteindre l'ordonnateur, soit dans le cadre d'une gestion de fait, soit devant la Cour de discipline budgétaire et financière, soit, s'il y a lieu, par mise en cause devant le juge pénal.

Le contrôle exercé a cependant ses limites.

En ce qui concerne le comptable, le contrôle peut paraître formel, puisqu'il est limité au contrôle de la justification du service fait, et non du service fait lui-même (articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique). L'article 37 du décret de 1962 précise toutefois que le comptable public doit suspendre le paiement lorsqu'il a pu établir que les certifications données par l'ordonnateur (en vertu de l'article 7 du même décret) sont inexactes, en particulier la certification du service fait. Il appartient donc au comptable d'examiner la validité des justifications produites par l'ordonnateur, notamment si cette justification est signée par les personnes compétentes pour la délivrer. Mais la responsabilité du comptable ne s'étend ni à l'opportunité, ni à la légalité. Elle est également limitée par le pouvoir de réquisition de l'ordonnateur, en soulignant toutefois qu'en l'absence totale de service fait, le comptable ne doit pas déférer à une réquisition. Enfin certaines procédures rendent difficile, sinon impossible le contrôle du service fait, comme, par exemple les dépenses sans ordonnancement ou mandatement préalable, et en particulier les dépenses de personnel pour lesquelles les pièces justificative ne sont pas toujours clairement identifiées.

En ce qui concerne l'ordonnateur, le juge financier doit vérifier, en toute hypothèse, les conditions dans lesquelles les ordonnateurs ont certifié le service fait. Mais l'irresponsabilité des élus devant la Cour de discipline budgétaire constitue une limite importante de ce contrôle. Dans bien des cas, la vérification du service fait relève essentiellement des procédures de contrôle interne. Le contrôle des juridictions financières porte alors sur l'existence et l'efficacité de ces procédures internes.

II - Comme la Commission des finances du Sénat l'a demandé, un sondage a été effectué sur les décisions ou communications des juridictions financières qui invoquent la notion de service fait. Celles-ci sont nombreuses, comme le montrent les exemples suivants, choisis parmi les affaires traitées par les juridictions financières pendant la seule année 1997.

1) En ce qui concerne les comptables :

Il a été enjoint à certains comptables soit, pour l'immédiat, par injonction ferme, soit pour l'avenir, de produire les pièces prouvant le service fait. La Cour des Comptes a ainsi rendu plusieurs arrêts, et les Chambres régionales plusieurs jugements, de débet à l'encontre de comptables qui n'ont pas apporté cette preuve, et qui, de ce fait, ont engagé leur responsabilité pécuniaire et personnelle. Dans les cas où il apparaissait clairement que le comptable n'avait pas exercé les contrôles réglementaires lui permettant de s'assurer de la validité d'une créance par la justification du service fait, la Cour a enjoint à celui-ci d'apporter la preuve qu'il avait reversé les sommes correspondantes dans la caisse de son établissement.

La Cour a plusieurs fois souligné, en particulier, que les agents comptables devaient refuser de payer lorsque le service fait était certifié par des autorités incompétentes. Le rapport public de la Cour pour 1997 comporte des exemples de cette situation, en particulier dans le cadre de collectivités territoriales ou d'établissements publics nationaux ou locaux.

La responsabilité de l'agent comptable d'un organisme public a été mise en cause parce qu'il avait procédé au paiement de prestations non achevées, la certification par l'ordonnateur que les travaux étaient seulement en cours ne constituant pas en l'espèce une attestation valable du service fait.

La Cour a également rappelé, dans un autre arrêt, l'obligation d'accompagner l'attestation du service fait produite à l'appui d'un mandat, des pièces visées à la nomenclature des pièces justificatives. Dans un autre arrêt, rendu sur appel du jugement d'une chambre régionale, elle a souligné de même que la certification par l'ordonnateur du service fait ne dispensait pas le comptable de contrôler les justifications jointes aux mandats payés. Au demeurant, il est apparu, dans certains cas, que ces justifications n'étaient, à l'évidence, pas crédibles.

2) En ce qui concerne les ordonnateurs :

Il a été conclu à la transmission au Parquet judiciaire de faits susceptibles d'être qualifiés pénalement (il s'agissait en l'espèce de faits pouvant constituer un délit d'octroi d'avantage injustifié)

La Cour a déclaré comptables de fait des ordonnateurs qui avaient rendu possible le paiement d'opérations irrégulières par leur certification du service fait.

Des amendes ont été prononcées par la Cour de discipline budgétaire et financière contre les dirigeants d'un établissement public pour infraction aux règles de la dépense, car ils avaient attesté du service fait sans en vérifier la bonne exécution. Un autre arrêt de la même Cour a condamné à des amendes une partie de l'encadrement supérieur d'une direction d'administration centrale d'un ministère, ainsi que le contrôleur financier, pour avoir produit une certification fallacieuse de service fait.

Enfin, dans le cadre de son contrôle de la gestion des administrations et organismes publics, la Cour a dénoncé, à plusieurs reprises, des dysfonctionnements d'organisation ou de procédure qui faisaient obstacle au contrôle du service fait : division excessive des tâches entre services techniques et services comptables, confusion des imputations entre chapitres du titre III et chapitres du titre IV, versements sans justificatifs, notamment pour certaines aides à la recherche, d'acomptes importants - jusqu'à 90% de la dépense - qui ne sont jamais soldés par la suite, service fait constaté deux fois et donnant lieu à double paiement...

3) Il convient enfin de noter que les communications ou décisions de la Cour et des chambres régionales des comptes relatives au service fait concernent des domaines très variés : marchés publics (de travaux, d'études, de prestations et fournitures diverses...), achats sur factures, opérations de crédit-bail, versement de rémunérations...

QUESTION N° 4

Les crédits finançant notamment les aides à l'emploi ou destinés aux publics en difficulté connaissent, que ce soit en loi de finances initiale ou en cours d'exécution budgétaire des variations importantes dans leur montant. Ces évolutions relèvent-elles de causes structurelles, inhérentes à la nature même de ces dépenses, ou ne traduisent-elles pas la possibilité de réaliser en ces domaines des économies de gestion ou des redéploiements ?

RÉPONSE

Compte tenu de ses travaux récents, la Cour des comptes est en mesure de donner les informations suivantes pour les aides relatives au contrat initiative emploi (C.I.E.) de 1995 à 1997.

(en millions de F)

Aide directe. Budget de l'emploi. chapitre 44.74 article 14
	1995	1996	1997	1998
Crédits en LFI ou LFR	1 800	4 078	7 129	7 114
Crédits en fin d'exercice	239	4 078	5 276	4 155
Crédits ordonnancés	239	3 160	5 180	4 121

(en millions de F)

Aide pour compensation des exonérations. Budget de l'emploi. chapitre 44.78 article 70
	1995	1996	1997	1998
Crédits en LFI ou LFR	1 400	7 547	10 790	6 004
Crédits en fin d'exercice	409	6 310	7 418	4 306
Crédits ordonnancés	409	5 900	7 418	4 305

Deux constatations peuvent être faites :

• Les estimations initiales de coût, faites en LFI, sont toujours supérieures, de façon très sensible, aux dépenses effectives.



• Les dépenses effectives ont été régulièrement croissantes jusqu'en 1997 et suivant une pente assez forte , en dépit de la réforme de septembre 1996 qui a réduit le niveau de l'aide publique. Cette progression s'explique par le décalage des versements dans le temps par rapport à la date de signature des conventions. L'année 1998 marque en revanche une rupture par rapport aux années antérieures. L'aide directe baisse de 20,4 % et l'aide pour la compensation des exonérations chute de 42%. Pour la première, l'explication réside dans la baisse des effectifs entre la fin de 1997 (405 000) et la fin de 1998 (349 000). Pour la seconde, l'évolution tient pour une large part aux régularisations intervenues en 1998 à raison des trop versés sur les exercices antérieurs.

QUESTION N° 5

Depuis quelques années se multiplient les prélèvements "exceptionnels" sur la trésorerie des organismes gérant les fonds de la formation professionnelle afin d'abonder les crédits budgétaires consacrés à la formation professionnelle. De telles opérations respectent-elles pleinement les principes du droit budgétaire et ne masquent-elles pas les insuffisances du mode de financement de ce secteur ?

RÉPONSE

I - Trois prélèvements sur la trésorerie des organismes centralisateurs des trésoreries d'organismes collecteurs de contribution des entreprises à la formation professionnelle sont intervenus en 1996, 1997 et 1998 en application de dispositions législatives :

1) L'article 29 de la loi de finances pour 1996 a créé un "fonds national habilité à gérer les excédents financiers dont peuvent disposer certains organismes collecteurs paritaires gérant les contributions des employeurs au financement du congé individuel de formation". La gestion de ce fonds a été confiée au comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), organisme créé en 1982 et investi d'une mission de coordination en matière de congé individuel de formation.

Le même texte a soumis le fonds ainsi créé à une contribution exceptionnelle en 1996 égale à 60 % de la différence entre, d'une part, le cumul des montants de la trésorerie des fonds au 31 décembre 1995 et des excédents financiers recueillis au 31 mars 1996 et, d'autre part, le montant des sommes versées à des organismes collecteurs entre le 1 ^er janvier et le 1 ^er août 1996. La recette était évaluée à 900 millions de francs.

2) L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a institué pour cette même année une contribution exceptionnelle sur le compte unique créé par l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86-1318 du 30 décembre 1986) et centralisant les excédents de trésorerie des organismes collecteurs des fonds versés par les entreprises et consacrés au financement des contrats d'insertion en alternance. Ce fonds est géré par l'association de gestion des fonds en alternance (AGEFAL) créée en 1986 par les partenaires sociaux.

La contribution exceptionnelle a été fixée à 40% de la trésorerie nette du compte au 31 juillet 1997. Il en était attendu 1,6 milliard de francs.

3) Enfin, l'article 75 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué pour 1998 une nouvelle contribution exceptionnelle sur le compte géré par l'AGEFAL. Cette contribution a été fixée forfaitairement à 500 millions de francs.

Dans les trois cas, il était prévu que la contribution serait versée au comptable du Trésor territorialement compétent pour l'organisme intéressé et que le recouvrement s'effectuerait selon les règles applicables en matière de taxe sur les salaires, c'est à dire notamment par un versement spontané à intervenir, en vertu des dispositions ci-dessus, avant le 1 ^er septembre de l'année.

II - En exécution, les recettes ont été portées à la ligne 14 "taxe de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue", figurant parmi les "autres impôts indirects et taxes assimilées" du budget général et qui accueille les recettes résultant des article 235 ter C et suivants du code général des impôts. Elles ont été isolées sur une spécification particulière, 14.12, de la ligne 14, spécification intitulée en 1996 "contribution exceptionnelle sur les excédents financiers de certains organismes collecteurs au titre du congé individuel de formation" et les deux années suivantes "contribution exceptionnelle sur les excédents financiers des organismes paritaires collecteurs des contributions des employeurs prévues à l'article 30 de la loi de finances pour 1985".

Les montants enregistrés en recettes au comptant ont été les suivants :

-1996	1 465 125 822,00 F
-1997	1 370 619 800,00 F
-1998	500 000 000,00 F

Les contributions ont été acquittées spontanément auprès de la Trésorerie principale de Paris du 8 ^e arrondissement 1 ^ère division respectivement le 28 août 1996, le 29 août 1997 et le 31 juillet 1998.

III - S'agissant de la régularité de ces opérations au regard du droit budgétaire sur laquelle le Sénat interroge la Cour, la question appelle les observations suivantes :

1) Il convient tout d'abord de relever que le Conseil constitutionnel a eu à se prononcer sur les prélèvements effectués. Il a été explicitement saisi par des parlementaires au sujet de l'article 40 de la loi de finances pour 1997 et a estimé infondés les griefs adressés au prélèvement lui-même sans soulever d'office de question relative à sa régularité au regard du droit budgétaire et singulièrement de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui appartient au bloc de constitutionnalité. Saisi également de la loi de finances pour 1996 et de la loi du 2 juillet 1998 à raison d'autres dispositions que les contributions exceptionnelles de 1996 et 1998, il n'a pas non plus soulevé d'office de question analogue en ce qui concerne les articles qui les ont instituées.

2) Si les débats parlementaires laissent souvent apparaître une relation entre le produit des contributions et des charges budgétaires nouvelles en recettes ou en dépenses, sur la régularité de laquelle s'interroge le Sénat, la façon dont cette relation s'est, dans les faits, établie en gestion, aspect qui par nature échappe au Conseil constitutionnel, n'apparaît pas toujours de la manière la plus évidente :

- S'agissant de la contribution au titre du congé individuel de formation de 1996, le ministre de l'économie, des finances et du plan avait indiqué à l'Assemblée nationale lors de la discussion du texte correspondant que le produit de la contribution serait affecté au financement de l'apprentissage.

De fait les crédits du chapitre 44-75 "Mesures en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" du budget des charges communes ont été majorés de 900 MF au cours de la discussion budgétaire au Sénat et portés à 39 708 470 000 F. En cours d'année on relève un arrêté de répartition du 10 juillet qui a majoré du même montant à partir de ce chapitre les crédits du chapitre 43-03 " Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) et promotion des jeunes" et, au sein du chapitre 43-03, a alimenté par sous-répartition l'article 43 " Indemnité compensatrice forfaitaire versée par l'État au titre de l'apprentissage" créé en cours de gestion.

Ce rapprochement est néanmoins d'une portée limitée compte tenu de la fongibilité des crédits. L'article 43 a en effet été doté en cours d'année de 2 590 300 691 F de crédits à la fois par le moyen de mouvements internes au chapitre de 390 300 691 F et de répartitions en provenance du 44-75 des charges communes de 2 200 000 000 F. La dépense enregistrée sur l'article s'est élevée à 1 950 581 150 F.

- La contribution exceptionnelle de 1997 versée par l'AGEFAL avait pour objet, selon les indications données au Sénat par le ministre délégué au budget, de compenser le coût de diverses mesures tant en recettes qu'en dépenses adoptées ou souhaitées par les assemblées. La contribution apparaissait ainsi essentiellement comme une disposition destinée à sauvegarder l'équilibre prévisionnel de la loi de finances.

- Enfin, la contribution de 1998 a été prise en compte dans les compensations destinées à équilibrer le décret d'avances du 21 août 1998, décret qui comportait une ouverture de crédit de même montant au chapitre 43-05 "Formation en alternance" du budget de l'emploi et de la solidarité qui finance les indemnités forfaitaires au titre de l'apprentissage et les primes à l'embauche des contrats de qualification. Les crédits ont été ouverts sur l'article 10 du chapitre destiné à ces indemnités. En octobre l'article 20 "Prime à l'embauche des jeunes en contrat de qualification" du chapitre, créé en cours de gestion et non doté initialement, a bénéficié de mouvements internes d'un montant de 458 620 004 F à partir de l'article 10. Les crédits ouverts sur le chapitre 43-03 se sont élevés pour l'ensemble de la gestion à 5 708 006 741 F et les dépenses à 5 220 324 454 F. Là encore, la fongibilité des crédits limite la portée de l'analyse.

3) - Les relations ainsi établies entre des recettes et des dépenses non seulement lors de l'examen des textes législatifs correspondants mais encore en gestion, n'apparaissent pas contraires au droit budgétaire.

Elle ne portent pas atteinte aux principes d'unité et d'universalité tels qu'ils sont énoncés à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. En effet, les recettes et les dépenses ont été intégralement portées sans contraction au budget général et ces opérations ne paraissent pas entrer dans les procédures d'affectation limitativement énumérées au deuxième alinéa de cet article.

Dans les trois cas il s'agit d'une compensation de fait entre des charges et des recettes, fréquente dans l'ajustement des lois de finances au cours de la discussion parlementaire, et non d'une affectation de recettes à des dépenses. L'objectif poursuivi était manifestement dans tous les cas de maintenir l'équilibre prévisionnel de la loi de finances dans les limites jugées adéquates. Si dans deux d'entre eux, en 1996 et 1997, les dépenses et les recettes mises en relation appartenaient au même domaine, la formation professionnelle, et si les opérations de gestion ont apparemment maintenu jusqu'à un certain point un parallélisme entre les unes et les autres, il ne s'agissait pas d'une affectation de recettes au sens de la loi organique. Il convient de faire une distinction entre le fait de gager une dépense par une recette lors de la définition de l'équilibre prévisionnel des lois de finances et l'affectation d'une recette à une dépense qui a des conséquences directes en gestion.

Les procédures d'affectation prévues par celle-ci sont en effet particulièrement contraignantes. Si l'on fait abstraction du rétablissement de crédits qui constitue une restauration de l'autorisation budgétaire justifiée par des opérations de gestion particulières et du budget annexe, procédures qui ne peuvent pas s'appliquer aux cas évoqués, celle du fonds de concours et celle du compte d'affectation spéciale subordonnent l'autorisation de dépense à l'encaissement de la recette. Dans le cas du fonds de concours, qui concerne des contributions de tiers ou des recettes de caractère non fiscal, les ouvertures de crédits sont subordonnées au versement des fonds. Dans celui du compte d'affectation spéciale, le total des dépenses engagées ou ordonnancées ne peut excéder le total des ressources du même compte, sauf pendant les trois mois de la création de celui-ci. De surcroît, un compte d'affectation spéciale ne peut être subventionné par le budget général à plus de 20 % des prévisions de dépenses. Apparemment, le Parlement n'a pas entendu enfermer les dépenses correspondantes dans ces contraintes ni souhaité voir "institutionnaliser" par l'une des procédures d'affectation prévues par la loi organique le lien établi entre les contributions de caractère exceptionnel et les dépenses qu'elles gageaient.

IV - S'agissant enfin des modes de financement du secteur, et des éventuels déséquilibres que pourraient révéler des prélèvements systématiquement effectués au profit du budget de l'État sur la trésorerie des organismes collecteurs, la Cour n'est pas en mesure de porter de jugement à partir de ses contrôles. En effet, si sa compétence est certaine sur les organismes qui perçoivent des contributions ayant toutes les caractéristiques d'une cotisation légalement obligatoire, il n'en est pas de même pour ceux qui perçoivent des contributions dont les entreprises peuvent se libérer en effectuant elles-mêmes les dépenses correspondantes. Pour lever cette ambiguïté, une disposition figurant dans le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration a été récemment adoptée par le Sénat.

QUESTION N° 6

La Cour des comptes note que les recettes provenant des impôts directs perçus par voie de rôle autres que l'impôt sur le revenu représentaient 49,05 milliards de francs en 1997. La catégorie " autres impôts perçus par voie d'émission de rôles " comprend aussi bien les restes à recouvrer d'impôt sur les sociétés, les émissions faisant suite à un contrôle fiscal, les impôts locaux dus par France Télécom et La Poste au profit de l'Etat, que les recettes pour frais de dégrèvement et admissions en non-valeur sur impôts directs locaux. La Cour estime-t-elle cette présentation budgétaire cohérente ? Peut-elle préciser les lignes budgétaires où sont inscrites les autres recettes provenant du contrôle fiscal ?

Par ailleurs, la Cour note que " la répartition des recettes entre l'impôt sur le revenu et les autres impôts d'Etat perçus par voie de rôle n'est pas déterminée par la comptabilité ". Comment cette répartition est-elle possible dans le budget ? Ne faudrait-il modifier les règles comptables ?

RÉPONSE

La loi de finances pour 1997 comprenait 56 lignes de recettes fiscales inscrites au budget général. Elles s'ajoutaient aux 81 lignes de recettes non fiscales, 2 lignes de fonds de concours et 14 lignes de prélèvement sur recettes.

Pour la clarté de la présentation, les regroupements sont indispensables. Les quatre principales recettes fiscales étant isolées (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe sur la valeur ajoutée), le parti adopté dans cette loi, comme dans les autres, consiste à distinguer trois ensembles selon la nature de l'impôt et le mode de recouvrement :

- l'enregistrement et les droits indirects ;

- les autres impôts directs perçus par voie de rôle.

- les autres impôts directs ;

Le partage est sans doute arbitraire, mais il a des justifications historiques puisqu'il coïncidait (à peu près) avec les compétences des diverses administrations financières avant le rattachement des droits indirects à la douane (les impôts directs perçus par voie de rôle sont encaissés par la comptabilité publique, les autres impôts directs par la DGI). Ce n'est pas tant le regroupement qui pose un problème que l'absence de la subdivision en lignes, de la catégorie " autres impôts directs perçus par voie de rôle ".

Les deux autres catégories sont subdivisées et les recettes correspondant à chacune des lignes de la loi de finances sont imputées à des spécifications distinctes des comptes de l'Etat. Cette analyse n'était pas pertinente jusqu'à présent pour les impôts directs perçus par voie de rôles, puisque la comptabilité ne permettait pas de distinguer parmi les recettes celles provenant de chacun des impôts recouvrés sur rôles, qu'ils fussent impôts d'Etat ou locaux. Leur répartition était assurée au prorata des rôles émis.

Cette imperfection avait des conséquences sur la détermination du produit de l'impôt sur les sociétés.

L'impôt sur les sociétés est en principe payé spontanément, il ne donne pas lieu à émission de rôle sauf dans des cas exceptionnels :

- redressement ;

- retard de paiement et pénalités ;

- application de l'article 219 bis du Code général des impôts (revenus d'associations).

Cette part recouvrée sur rôles n'était pas connue avec exactitude.

L'utilisation de deux modes de recouvrement (rôles ou absence de rôles) pour un même impôt est caractéristique de l'impôt sur les sociétés, dont on ne pouvait connaître le produit total. La situation est en principe différente pour les autres impôts : les créances sur contrôles fiscaux, les impôts en retard et les pénalités sont imputés à la même ligne que les recettes sur paiement spontané du même impôt ^{(( * )1)} . Mais on observera que l'impôt sur le revenu était en totalité recouvré par voie de rôles, et l'estimation de son produit global était incertaine.

En 1995, des progrès ont été accomplis. Des enquêtes extra-comptables ont permis d'avoir une meilleure idée des paiements effectifs afférents à chaque impôt que la simple répartition au prorata des rôles émis.

Depuis 1998, la direction générale de la comptabilité publique est en mesure de distinguer, parmi les recettes provenant des rôles, les impôts d'Etat et les impôts locaux. Parmi les comptes d'Etat, elle distingue aussi, avec exactitude, outre l'impôt sur le revenu, les recettes provenant du contrôle de l'impôt sur les sociétés qui, sorties des comptes " autres impôts directs perçus par voie de rôle ", sont comptabilisées à une spécification particulière du compte " impôt sur les sociétés ", (compte 901-13, spécification 3-11).

L'incohérence signalée par la Haute Assemblée a donc cessé.

Dans les comptes, la présentation de l'impôt sur les sociétés est dans un certain sens meilleure que celle de certains impôts, puisque les recettes sur rôle, donc celles provenant de contrôles, sont retracées dans un sous-compte au lieu d'être englobées avec les recettes normales. La part exacte des recettes après contrôle fiscal stricto sensu n'est connue que par des statistiques extra-comptables, dont le Parlement est informé en application de l'article 66 de la loi de finances pour 1976 (les résultats de 1997 figurent au fascicule voies et moyens qui a été annexé au projet de loi de finances pour 1999).

Une fois allégée de recettes d'impôt sur les sociétés recouvrées par voie de rôles de l'année (8,4 milliards), la catégorie autres impôts recouvrés par voie de rôles ne comprend pour les recettes afférentes aux rôles de l'année 1998 que deux sous-comptes :

- celui afférent aux autres impôts d'Etat (1 784 millions) qui regroupe surtout les majorations et frais de poursuite, les pénalités pour retard de mensualisation et accessoirement la taxe sur les salaires avec rôles ou la taxe sur les minitels roses ;

- celui afférent aux impôts d'Etat compris dans les rôles d'impôts locaux (18,8 milliards), à savoir essentiellement les frais de dégrèvement d'impôts locaux (10,6 milliards) perçus à proportion des rôles émis en application de l'article 1 641 du CGI, les impositions locales de la Poste et de France Télécom (6,5 milliards) et les dégrèvements indus (1,6 milliard).

Mais le compte comprend aussi les recettes afférentes aux rôles émis avant la réforme comptable de 1998 qui sont comptabilisées selon l'ancienne méthode et incluent donc des restes d'impôt sur les sociétés sur rôles. Le montant de cette ligne (22,8 milliards) ira en diminuant.

Il convient de rappeler que l'admission en non-valeur des impôts dont le recouvrement incombe à la comptabilité publique donne lieu à une dépense imputée au chapitre 15-01 et à une recette d'ordre sur la ligne concernée (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, autres impôts, etc...). Ces recettes d'ordre constituent une part importante de la ligne " recettes antérieures à 1998 ".

Les progrès de la comptabilité n'ont pas été traduits dans la loi de finances initiale où la prévision de l'impôt sur les sociétés recouvré par voie de rôles reste incluse comme par le passé les " autres impôts perçus par voie de rôles ". Cette différence entre les comptes et la loi de finances n'est pas satisfaisante, même si elle facilite les comparaisons entre les lois.

QUESTION N° 7

La Cour des Comptes peut-elle rendre compte du montant et de la nature de l'ensemble des prélèvements obligatoires affectés directement à des établissements publics et à des personnes privées chargées d'un service public (redevances, taxes affectées ne transitant pas par un compte spécial du Trésor ou par l'Etat, comme la taxe d'aéroport) ? La Cour a-t-elle des appréciations à porter à ce sujet ?

REPONSE

La Cour ne dispose pas d'un recensement exhaustif des prélèvements obligatoires affectés directement à des établissements publics et à des personnes privées chargées d'un service public. Elle ne peut donc transmettre que des éléments de réponse partiels à la question posée par la Commission des finances du Sénat.

I - Il apparaît, en premier lieu, que plusieurs " impôts ou taxes affectés " à la sécurité sociale correspondent à cette définition : ils sont encaissés directement par des régimes sociaux, sans transiter par l'Etat ou par un compte spécial du Trésor.

Une première remarque est que les cotisations mais aussi la CSG et la CRDS, pour les parties recouvrées par les URSSAF ou directement par l'ACOSS, c'est-à-dire pour les revenus d'activité et de remplacement, sont a priori dans le champ ainsi défini. Mais on conviendra de les exclure pour se concentrer sur ce qu'on désigne traditionnellement sous le terme " impôts et taxes affectés à la sécurité sociale ".

Parmi ces prélèvements, on peut distinguer :

- ceux qui sont recouvrés directement par l'ACOSS

- la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) et la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), recouvrées par l'ORGANIC pour le compte des organismes bénéficiaires

1/ LES PRÉLÈVEMENTS RECOUVRÉS DIRECTEMENT PAR L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)

a) Le tableau qui suit rappelle les principales caractéristiques de quelques-uns des " prélèvements obligatoires " recouvrés directement par l'ACOSS, ceux qui sont destinés au régime général et plus particulièrement à la CNAM. D'autres prélèvements sont recouvrés par l'ACOSS ou les URSSAF pour le compte de tiers (par exemple le versement transport).

Prélèvement	Redevables	Liquidation	Recouvrement	Régimes bénéficiaires	Assiette et taux	Rendement 1998 (millions)
Contribution à la charge des distributeurs de médicaments (art. L. 138-1 à 9) ^8( * )	Grossistes et laboratoires	ACOSS	ACOSS (trimestriel)	CNAMTS CANAM	CA médicaments remboursables Barème de taux	1 300
Contribution additionnelle des laboratoires sur ventes directes aux pharmacies (LFSS 1998, art. L. 245-6-1 à 4)	Laboratoires	ACOSS	ACOSS (trimestriel)	CNAMTS	Chiffre d'affaires des ventes aux pharmacies Taux : 2,5%	150 (Instau-ration au 1/1/98)
Contribution des entreprises de préparation de médicaments (art. L. 245-1 à 6)	Laboratoires	ACOSS	ACOSS (annuel au 1 ^er déc.)	CNAMTS	Frais de prospection et d'information des médecins Taux progressifs par tranches en fonction du rapport dépenses de publicité / CA	1 220
Taxe additionnelle sur les assurances automobiles (art. L. 213-1 du code des assurances)	Compagnies d'assurances	ACOSS	ACOSS (bimestriel)	Tous régimes maladie	Montant des primes et cotisations Taux : 15%	5 805 (1997)

Le rapport sur la sécurité sociale établi par la Cour des Comptes en 1996 contenait une description rapide des modalités de recouvrement des taxes affectées au régime général, qu'elles soient recouvrées par les services du Ministère de l'Economie et des Finances ou directement par l'ACOSS (chapitre IV, page 140).

Le rapport à paraître à la rentrée 1999, qui est en préparation, comportera une analyse plus fouillée des prélèvements encaissés directement par l'ACOSS, de leurs modalités de recouvrement et de contrôle.

2/ Les prélèvements recouvrés par la Caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC)

Prélèvement	Redevables	Assiette et taux	Recou-vrement	Bénéficiaires	Rendement 1998
Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (art. L. 651-1 et suivants)	Entreprises réalisant plus de 5 Millions de CA	Chiffre d'affaires Taux : 0,13%	Par l'ORGANIC, le 15 avril et le 15 juin	CANCAVA, ORGANIC, CANAM	16,1 milliards
Taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (art. 3 de la loi n°72-657 du 13 juillet 1972)	Grandes surfaces (surface > 400 m ^2 , CA > 3 millions)	Surface commerciale Tarif modulé en fonction du CA / m ^2	Versement à l'ORGANIC le 15 avril	EPARECA ^9( * ) , CANCAVA , ORGANIC	Environ 1 milliard

a/ La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)

La C3S, instituée par la loi du 3 janvier 1970, a fait l'objet en 1995 d'une réforme destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995 portant loi de finances rectificative) :

- son taux a été porté de 0,1 à 0,13% du chiffre d'affaires

- son champ d'application a été élargi à des formes de sociétés jusqu'alors exonérées alors que le seuil d'exonération de la contribution pour les petites entreprises était porté de 3 à 5 millions

La loi précise que le recouvrement de la C3S est assuré par un organisme de sécurité sociale désigné par décret (Art. L. 651-4). Cet organisme est l'ORGANIC.

Les opérations de recouvrement de la C3S sont décrites dans un compte spécial ouvert à cet effet dans la comptabilité de la caisse nationale et des caisses interprofessionnelles de l'ORGANIC (Art. D. 651-6).

Les encaissements se sont élevés à 16,1 milliards en 1998.

La C3S a fait l'objet de commentaires dans les quatre premiers rapports annuels de la Cour des Comptes sur la sécurité sociale. Le rapport de 1995 comportait un développement particulier sur les modalités de sa répartition entre les régimes bénéficiaires (chapitre III, pages 140 à 146).

b/ La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat

Depuis 1997, une fraction du produit de cette taxe est affectée à l'ORGANIC et à la CANCAVA (article 40 de la loi de financement pour 1997 modifiant l'article L. 633-9 du code de la sécurité sociale).

En 1998, cette fraction a été fixée à 300 millions pour l'ensemble des deux régimes (165 millions pour l'ORGANIC, 135 millions pour la CANCAVA).

II - Indépendamment de ces organismes de sécurité sociale, la Cour a procédé à un inventaire rapide des prélèvements visés par la question de la Commission des finances du Sénat dans le secteur de l'industrie, du commerce et de l'artisanat .

Cinq catégories de prélèvements sont concernées :

1 - La " redevance ", fondée sur une loi de finances de 1936 et dont le taux est fixé par arrêté ministériel, assise sur les consommation d'électricité et perçue au profit du Fonds d'amortissement des charges d'électricité (FACE) par tous les distributeurs de courant basse tension, y compris EDF qui gère le fonds (montant : 1 823 millions de F en 1998).

2 - Les redevances de procédures dont bénéficie l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), établissement public administratif (706 millions en 1998) .

3 - L'imposition additionnelle à la taxe professionnelle, que perçoivent les chambres de commerce et d'industrie (CCI), établissements publics (5 926 millions de F en 1998).

4 - La taxe pour frais des chambres des métiers qui bénéficie à ces établissements publics ainsi qu'à leurs instances régionales et l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM). Cette taxe est définie par l'article 1601 du code général des impôts. Elle est additionnelle à la taxe professionnelle et est recouvrée par les services de la direction générale des impôts (638 millions F en 1996 pour les 93 chambres ayant transmis leurs comptes à la direction de l'artisanat et 497 millions en 1997 pour les 71 chambres ayant transmis leurs comptes à cette même direction ^{10( * )} ).

Les chambres de métiers perçoivent également depuis 1998 une redevance pour frais de tenue du répertoire des métiers (article 89-II de la loi de finances du 30 décembre 1997, non intégré dans le CGI) qui s'est substituée à un dispositif réglementaire équivalent (décret de 1983 : 74,5 millions F en 1996 pour 93 chambres et 56,5 millions en 1997 pour 71 chambres ayant transmis leurs comptes à la direction de l'artisanat).

5 - Les prélèvements effectués par les CCI gestionnaires d'aéroports ou à leur profit :

- redevances aéronautiques (article R 224-2 du code de l'aviation civile) : 1300 millions en 1997 ;

- - autres redevances : 1540 millions en 1997, dont 610 millions au titre de redevances domaniales et commerciales.

Les redevances aéronautiques dues par les compagnies aériennes et les autres usagers de l'aéroport, correspondent au coût des services rendus. Il en est de même pour une partie des autres redevances. ^{11( * )}

QUESTION N° 8

L'exécution des crédits du budget européen en France semble se caractériser par des difficultés de consommation. La Cour peut-elle transmettre une synthèse de ses observations sur ces crédits et indiquer si elle entend se livrer et sur quels points à des contrôles particuliers sur ce sujet.

Il est sans doute exagéré de dire que la consommation de l'ensemble des crédits du budget européen en France semble se caractériser par des difficultés.

Pour 1997, les crédits européens connus du gouvernement français et consommés en France se répartissent comme suit :

Nature des crédits	Montants (*)
FEOGA-Garantie	59 885 958
Fonds européen de développement régional	8 247 032
Fonds social européen	4 742 563
FEOGA, section Orientation	3 453 924
Instrument financier d'orientation de la pêche	177 788
Ensemble fonds structurels	16 621 307
Fonds européen de développement	47 794
Divers	1 325 794
Total	77 880 853

(*) En milliers de francs.

Ces crédits sont de trois sortes : les crédits du FEOGA-Garantie résultent de l'application directe de la réglementation européenne (1) et ne résultent en rien de choix gestionnaires (sinon lors de l'adoption des règlements). La quasi totalité des crédits inscrits sous la rubrique " divers " sont des crédits européens transitant par les comptes de trésorerie de l'État (dans la mesure où ils abondent la trésorerie d'établissements ayant leur compte au Trésor public), mais non gérés par l'Etat (2). Seuls résultent donc de choix gestionnaires nationaux (3) les crédits des fonds structurels et ceux du fonds européen de développement.

Il faut ajouter une quatrième sorte de crédits, non mentionnés ci-dessus : ceux qui correspondent à des versements directs de la Commission à des organismes ne disposant pas d'un compte au Trésor (4), notamment des entreprises. Ni le montant, ni les destinataires n'en sont connus et ils échappent tant à l'administration qu'à la Cour des comptes.

Or, sur les 77,9 milliards de francs, les presque 60 milliards représentés par la FEOGA-Garantie ne témoignent d'aucune tendance à la sous-consommation, même si leur montant a diminué de plus d'un milliard depuis 1996. Par exemple, les aides compensatoires aux surfaces payées par l'ONIC et la SIDO représentent quelque 25 milliards de francs. Elles doivent être versées aux ayants-droit entre le 16 octobre et le 31 décembre. Or, la quasi totalité des versements a lieu le 16 octobre et dans les jours suivants. De même, la prime au maintien de troupeaux de vaches allaitantes (près de 7 MdF) est versée au tout début de la période réglementaire, début novembre.

La sous-consommation n'affecte donc, au pis, que 16,6 MdF sur 77,9, soit 21,3 % de l'ensemble ^{(12( * ))} .

Cette sous-consommation, variable selon les fonds et dont la quantification est malaisée, est liée à l'extrême lourdeur de la gestion des fonds structurels européens en France. Cette lourdeur a des causes à la fois inhérentes au principe même de ces fonds, mais elle résulte aussi de choix politiques anciens et confirmés.

Les crédits des fonds structurels correspondent , en fait, à des autorisations de programme ouvrant droit annuellement à des crédits de paiement. Toutefois, si

Ces autorisations, du point de vue budgétaire, s'inscrivent dans les fonds structurels, les actions qu'elles financent doivent s'insérer dans le cadre de programmes européens transversaux (communs à tous les fonds structurels), par exemple la reconversion des zones industrielles vétustes ou des zones rurales défavorisées. La programmation des actions doit être approuvée par la Commission. Il s'ensuit que toute action financée par un des fonds structurels doit donner lieu, après instruction locale et remontée à Bruxelles via Paris, à un examen de la Commission, éventuellement à des discussions, avant de pouvoir être exécutée sur le terrain. Cette procédure administrative extrêmement lourde est en elle-même source de lenteur et de sous-consommation.

En outre, l'octroi des crédits des fonds structurels est subordonnée au respect du principe dit d' additionnalité , c'est-à-dire de cofinancement national à hauteur minimale de 50 %. L'acceptation du dossier par la Commission est donc conditionnée par les engagements de financement des autres co-financeurs. Comme ces derniers sont le plus souvent multiples, le montage en est fortement ralenti, en particulier quand des collectivités locales ne veulent ou ne peuvent assurer le préfinancement. La non coïncidence des calendriers des fonds structurels européens d'une part et des contrats de plan de l'autre est une source supplémentaire de perte de temps.

Enfin, une considération proprement politique doit être ajoutée. Pour des raisons diverses, et depuis fort longtemps, la France a choisi le principe d'une répartition très extensive des crédits européens ("  saupoudrage "). Alors que certains états concentrent l'utilisation des fonds européens sur quelques très grosses opérations (par exemple le métro d'Athènes, ou le pont Vasco de Gama sur le Tage) la France les utilise pour financer de nombreuses actions de faible volume. Il s'ensuit une multitude de dossiers et un allongement considérable des délais.

Il n'est dans ces conditions guère surprenant que, à l'occasion de ses contrôles, la Cour ait relevé, par exemple, que la gestion des crédits du FEDER était marquée par un taux, variable selon les années, mais souvent élevé de reports (les reports de l'année précédente ont représenté 41 % des crédits nets en 1995, 18,7 % en 1996, 26,6 % en 1997 et 64,6 % en 1998). Les enquêtes menées confirment que ces reports résultent à la fois de la longueur de la procédure de rattachement des crédits au budget du ministère de l'Intérieur, mais aussi de la lenteur d'utilisation des fonds par leurs bénéficiaires. Comme les subventions nationales, les subventions allouées au titre du FEDER font l'objet de versements sur justification du service fait. Même si des avances peuvent être consenties aux bénéficiaires finals lors du démarrage des opérations, le respect de cette règle conduit à décaler dans le temps les dépenses correspondantes. Aussi les fonds rattachés à un exercice ne sont-ils pas mobilisés immédiatement, mais les années suivantes.

Jusqu'à cette année, la Cour n'a pas étudié de façon approfondie la gestion de l'ensemble des crédits européens. Elle se trouve en effet, à cet égard, placée devant un choix délicat dans la politique de contrôle : en effet, ces dépenses, d'un montant relativement modeste, réclament un effort d'audit disproportionné par rapport à leur enjeu financier. En outre, leur contrôle impose la coopération de nombreuses chambres régionales qui ont leurs propres impératifs. Cependant, la Cour a retenu le principe de leur consacrer, dès 1999, des moyens significatifs. Une équipe sera ainsi chargée de contrôler

La gestion du fonds social européen, qui paraît le plus sujet aux difficultés et aux critiques. Le problème sera abordé par le biais de la nouvelle procédure de " certification des dépenses " qui doit, en application du principe de subsidiarité, être effectuée dans les Etats-membres. Il est trop tôt pour avoir une idée des conclusions de cette étude.

La Cour mène également une enquête sur l'utilisation des crédits du FEDER rattachés au ministère de l'Intérieur par les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR). Cette enquête, qui devrait s'achever avant la fin du premier semestre de 1999, est conduite en fonction de deux priorités : examiner les conditions dans lesquelles les services compétents de l'Etat procèdent à la répartition des subventions du FEDER entre les bénéficiaires finals, d'une part, et d'autre part, examiner les conditions dans lesquelles ces mêmes services contrôlent l'utilisation que les bénéficiaires finals font des aides qui leur sont allouées.

Enfin, la Cour va consacrer une étude au rôle des directions départementales de l'agriculture et de la forêt dans l'instruction et le contrôle des dépenses de la politique agricole commune.

¹ Les ouverture de crédits bruts s'élevaient à 34,9 milliards de francs compte tenu de 18,1 milliards d'ouvertures de crédits demandées au titre des remboursements et dégrèvements.

² Rapport sur la loi de finances rectificative pour 1997 (n°  168 ; 1997-1998) pages 39 à 41.

³ Hors fonds de concours.

⁴ Dont 19,8 milliards de francs pour la contribution temporaire de 15 % et la hausse du taux d'imposition des plus-values à long terme et 3,325 milliards de francs pour le versement EDF.

⁵ Du fait essentiellement du versement de la soulte de France Telecom (37,5 milliards de francs) au titre des charges de retraites de ses agents fonctionnaires.

⁶ Cette somme correspond donc à la rémunération de l'intéressé du 1 ^er juillet 1991 au 30 juin 1992, soit exactement une année. Il aurait en effet bénéficié d'une rémunération principale de 436.565 francs, soit près de 36.380 francs par mois, à laquelle se seraient ajoutés 240.063,40 francs de cotisations sociales et de taxes réglées par l'association.

⁷ Article L. 131-11 du code des juridictions financières : " Les comptables de fait peuvent, dans le cas où ils n'ont pas fait l'objet des poursuites prévues à l'article 433-12 du code pénal, être condamnés à l'amende par la Cour des comptes en raison de leur immixtion dans les fonctions de comptable public. Cette amende est calculée suivant l'importance et la durée de la détention ou du maniement des deniers. Son montant ne pourra dépasser le total des sommes indûment détenues ou maniées ".

⁽¹⁾ Par exemple, un rappel de TVA ne donne pas lieu à émission d'un rôle. Cependant, les rappels de taxe sur les salaires donnent lieu à émission de rôles à la différence de l'impôt lui-même.

⁸ Sauf mention contraire, les articles cités font partie du code de la sécurité sociale

⁹ Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

¹⁰ Seule information disponible transmise par la direction des entreprises commerciales, artisanales et des services (DECAS).

¹¹ Indications fournies : pour les points 1, 2 et 3, par la direction du personnel et de la modernisation de l'administration du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ; pour le point 4, par la DECAS, et pour le point 5 par le service des bases aériennes de la direction générale de l'aviation civile. Les points 1, 4 et 5 n'ont pas fait l'objet d'études " horizontales " d'ensemble. L'IATP (point 3) fait l'objet actuellement d'un contrôle de la Cour. Enfin, le contrôle de l'INPI est également au programme de la Cour pour 1999.

( ¹² ) Les fonds structurels sont au nombre de quatre : le fonds européen de développement régional (FEDER), le fonds social européen (FSE), la section Orientation du fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA) et l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).