N°
248
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ,
Par M.
Jean-Paul AMOUDRY,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir le numéro :
Sénat : 153
(1998-1999).
|
Administration. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le 3 mars sous la présidence de M. Jacques
Larché, la commission des Lois a examiné en première
lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations
avec les administrations sur le rapport de M. Jean-Paul Amoudry.
La commission des Lois a constaté que seul le titre Ier était
nouveau, s'agissant de l'accès aux règles de droit et de la
transparence administrative et financière
(titre Ier); les
autres dispositions reprennent le projet de loi relatif à
l'amélioration des relations entre les administrations et le public,
examiné par le Parlement au printemps 1997. Elles concernent :
l'amélioration des procédures administratives et le
régime des décisions prises par les autorités
administratives
(titre II), le
Médiateur de la
République
(titre III) et la création des
maisons des
services publics
(titre IV).
Parmi les
36 amendements
qu'elle a adoptés,
28
améliorent la cohérence du projet de loi et précisent son
champ d'application. Les autres tendent à :
- supprimer les dispositions dépourvues de tout contenu normatif
(
article 2
relatif à " l'accès simple " aux
règles de droit,
article 3
imposant la codification des textes
législatifs dans un délai rapproché) ;
- étendre le principe de la levée de l'anonymat des agents
à l'ensemble des autorités chargées de la gestion d'un
service public (
article 4
) ;
- supprimer la consultation obligatoire du public sur les opérations de
travaux publics, alors qu'une expertise technique sur ce sujet est actuellement
en cours et que les conséquences concrètes d'une telle obligation
n'ont pas été évaluées (
article 5
) ;
- préciser le champ d'application de l'obligation, pour les
autorités administratives et les organismes subventionnés sur
fonds publics, de tenir leurs comptes à disposition du public, en visant
expressément les associations " loi de
1901 " (
article 6
);
- prévoir une sanction similaire lorsque l'administration n'a pas
délivré d'accusé de réception de la demande d'un
usager ou lorsque l'accusé délivré ne permet pas au
demandeur de faire valoir ses droits (
article 17
) ;
- en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation,
distinguer selon que les mesures de publicité ont été
effectivement mises en oeuvre ou non, et prévoir la possibilité
de retrait en cours d'instance lorsqu'un recours contentieux a
été formé (
article 21
) ;
- permettre au Médiateur européen et aux homologues
étrangers du Médiateur de la République de saisir
directement ce dernier, sans passer par l'intermédiaire d'un
parlementaire français (
article 23
).
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi soumis aujourd'hui à votre examen s'attache à
renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
Près de la moitié des vingt-huit articles de
ce projet de loi sont une reprise du projet de loi relatif à
l'amélioration des relations entre les administrations et le public
,
qui avait donné lieu à deux lectures à l'Assemblée
nationale (15 et 16 janvier et 27 mars 1997) et une lecture du Sénat (26
février 1997), l'examen de ce projet de loi ayant été
interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale.
Le projet de loi, déposé en premier lieu sur le bureau de
l'Assemblée nationale en mai 1998, en a été retiré
et a été transmis en janvier 1999 au Sénat qui l'examinera
donc en premier lieu.
Ce projet de loi forme un ensemble assez disparate, certaines dispositions
marquant de réels progrès vers davantage de transparence, tandis
que d'autres sont dépourvues de portée normative ou
édictent des obligations dont les conséquences n'ont pas
été évaluées.
Il comprend cinq titres. La définition des " autorités
administratives " figure à l'article 1
er
. Seul le titre
premier est entièrement nouveau ; il concerne l'accès aux
règles de droit et la
transparence administrative
et
financière. Le titre II tend à l'amélioration des
procédures administratives et traite du
régime des
décisions
prises par les autorités administratives. Le titre
III est relatif au
Médiateur
de la République. Enfin le
titre IV permet la création des
maisons des services publics
et
le titre V est consacré aux dispositions diverses.
•
Les titres II à IV reprennent les dispositions du
projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les
administrations et le public
, dont la discussion au Parlement avait
été interrompue en avril 1997 avant son examen en
deuxième lecture au Sénat. Le plus souvent, les articles se
conforment à la rédaction adoptée par le Sénat et
l'Assemblée nationale en 1997.
L'
article 1
er
, que votre commission des Lois vous
propose de faire figurer en tête du titre II pour des raisons de
cohérence, définit les autorités administratives :
Etat, collectivités territoriales, établissements publics
administratifs, organismes de Sécurité sociale et autres
organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.
L'
article 15
réduit les délais dans lesquels les
autorités administratives ordonnancent les sommes qu'elles doivent au
titre d'une condamnation pécuniaire (astreinte).
L'
article 16
définit la notion de " demande "
adressée par un citoyen à une autorité administrative.
L'
article 17
impose aux autorités administratives de
délivrer un accusé de réception aux demandeurs. Cette
formalité emporte des conséquences au contentieux. Votre
commission des Lois vous proposera d'appliquer une sanction similaire au
défaut de délivrance de l'accusé de réception et
à la délivrance d'un accusé de réception
dépourvu des mentions devant permettre au demandeur de faire valoir ses
droits.
De plus, est posé le principe selon lequel l'autorité
administrative n'est pas tenue d'accuser réception des
demandes
abusives
. Il s'agit de réaffirmer que l'objectif de transparence ne
doit pas contraindre l'administration à des formalités excessives
au détriment de l'exercice effectif de ses missions de service public.
Les demandes abusives, par leur caractère systématique, font
prévaloir un intérêt individuel sur l'intérêt
général ; l'administration n'a pas à les honorer. La
question des
recours abusifs
, en particulier devant la juridiction
administrative, est comparable. Les requêtes abusives sont actuellement
passibles d'une amende de 20.000 francs maximum en vertu de l'article R.
88 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.
L'
article 18
organise la transmission à l'autorité
compétente d'une demande adressée à tort à une
autorité administrative. Lorsque cette transmission est mise en oeuvre,
la computation des délais aux termes desquels interviennent des
décisions implicites diffère selon que la demande aboutit au
rejet ou à l'acceptation.
L'
article 19
réaffirme le principe selon lequel le silence
gardé pendant un délai déterminé par
l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de
rejet. Il réduit cependant ce délai de principe de quatre
à deux mois. L'
article 20
, par exception à ce
principe, donne un cadre légal à la création par
décret de procédures de décisions implicites d'acceptation.
L'
article 21
modifie le régime, actuellement fixé par
la jurisprudence, applicable en matière de retrait des décisions
implicites d'acceptation illégales. Votre commission des Lois vous
proposera d'opérer une meilleure articulation entre des
intérêts divergents : l'intérêt du demandeur, la
protection des droits des tiers et le principe de légalité qui
s'oppose au maintien des décisions illégales.
L'
article 22
permet à une personne, destinataire d'une
décision devant être motivée et qui ne constitue pas la
réponse à une demande, de présenter ses observations.
Le
titre III
est relatif au
Médiateur de la
République
. L'
article 23
donne une existence
légale aux délégués du Médiateur et
élargit les compétences du Médiateur. Votre commission des
Lois, dans un souci de bon fonctionnement de la médiature, vous
proposera de permettre au Médiateur européen ou à un
homologue étranger du Médiateur de la République de saisir
ce dernier sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire
français.
Le
titre IV
permet la création de
maisons des services
publics
, par convention entre plusieurs personnes morales chargées
d'une mission de service public, dont au moins une de droit public. Les
articles 24 à 26
décrivent le régime juridique
applicable. La maison des services publics est créée par
convention ; une ou plusieurs maisons des services publics peuvent se
réunir au sein d'un groupement d'intérêt public. Enfin une
formule plus souple permet la passation d'une convention
particulièrement adaptée au maintien en zone rurale des agences
postales.
• Parmi les articles nouveaux, figurent
des dispositions qui se
contentent d'énoncer des objectifs, sans en définir
précisément la portée, ni en évaluer les
conséquences
.
L'article 2
affiche l'objectif d'un " accès
simple " aux règles de droit élaborées par les
autorités administratives. Or, les agents publics doivent avoir pour
souci constant de rendre compréhensibles les règles de droit qui
s'imposent aux citoyens. Il s'agit d'une mission de
l'administration, laquelle est au service des citoyens. Faut-il que la loi
rappelle le principe qui doit guider l'action administrative ? Votre
commission des Lois vous proposera de supprimer cet article dépourvu de
tout contenu normatif.
Elle regrette que la rédaction du présent projet de loi soit
parfois en contradiction avec l'objectif affiché par le Gouvernement de
rendre le droit plus accessible aux citoyens. En effet, l'étude d'impact
met en évidence le constat de la prolifération du droit
applicable (8 000 lois et 80 000 décrets actuellement en
vigueur), et la confusion qui en résulte pour le citoyen. L'étude
d'impact reprend les termes du rapport du Conseil d'État de 1991
consacré à la sécurité juridique, selon lequel
"
lorsque le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une
oreille distraite
".
Peut-on dans le même temps
déplorer la "
dégradation de la norme due au
développement des textes d'affichage
" et soumettre au
Parlement des dispositions qui n'ont aucune portée normative ?
De même,
l'article 3
soumet au vote du Parlement
l'
objectif
de codifier les textes législatifs dans une vingtaine
de domaines à une échéance fixée. Cet article ne
résoudra pas le problème du blocage du processus de codification
constaté depuis février 1996.
La loi ne peut apporter une
solution juridique à un problème essentiellement politique
.
La codification mérite mieux qu'un article de pur affichage, en
conséquence votre commission des Lois vous proposera de le supprimer
tout en demandant au Gouvernement
un engagement politique
en faveur de
la codification, essentielle dans un Etat de droit.
L'article 5
impose une obligation nouvelle, celle de la
consultation quasi-systématique du public sur les opérations de
travaux publics, à l'exception des ouvrages de faible importance. Or, ni
le dispositif de la loi, ni l'exposé des motifs, ni l'étude
d'impact n'énoncent clairement la portée de cette obligation
nouvelle ou n'évaluent le coût d'une telle mesure. Votre
commission des Lois vous proposera de supprimer cet article. En effet,
lorsqu'une loi impose une contrainte, elle doit la définir
précisément,
au risque de générer un
contentieux lié à des interprétations divergentes de la
loi.
La transparence de l'activité administrative est un principe de
fonctionnement essentiel car il améliore le service rendu au citoyen.
Mais
la transparence administrative n'est pas un principe absolu. Elle
trouve ses limites lorsque l'efficacité de l'action publique est en
jeu.
Enfin
l'article 10
impose à l'ensemble des autorités
administratives et des organismes aidés ou subventionnés sur
fonds publics de tenir leurs comptes à la disposition du public.
Là encore, il est proposé d'instaurer une obligation, sans que
son contenu ne soit précisément défini. En particulier,
cet article aurait pour effet de soumettre l'ensemble des entreprises
privées recevant une aide publique, par exemple au titre de la politique
de l'emploi, à l'obligation de rendre leurs comptes publics. Or, cette
disposition très générale, en s'ajoutant aux dispositions
existantes nombreuses en matière de publicité des comptes des
entreprises privées, ne contribue pas à simplifier le droit en
vigueur. Votre commission des Lois vous proposera une délimitation plus
précise du champ d'application de cet article.
• D'autres articles parmi ceux qui ne figuraient pas dans le projet de
loi d'amélioration des relations entre les administrations et le public
proposent en revanche
des mesures utiles au progrès de la
transparence
.
L'article 4
généralise la levée de l'anonymat
des agents des autorités administratives, dans leurs relations avec le
public. Votre commission des Lois vous proposera d'étendre ce principe
à l'ensemble des services publics, afin d'éviter une
différence de traitement selon que le citoyen s'adresse à un
service public administratif ou à un service public d'une autre nature.
Les
article 6 à 9
mettent en cohérence les trois lois
de 1978-1979 relatives à l'informatique et aux libertés, à
l'accès aux documents administratifs et aux archives. Désormais,
le citoyen ne sera plus confronté aux contradictions qui veulent que les
mêmes données soient communicables si elles sont sur support
papier et non communicables si elles figurent dans un fichier ; ou encore
que des données soient détruites au titre de la loi
" informatique et libertés " alors qu'elles pourront
intéresser les chercheurs et entrent dans le champ d'application de la
loi sur les archives.
Les
articles 11 à 13
améliorent la transparence
financière. Il s'agit d'articles qui étendent le contrôle
de la Cour des comptes et prévoient des procédures
d'échanges d'informations entre les juridictions financières et
judiciaires.
L'
article 14
harmonise les pratiques très diverses
actuellement constatées concernant la certification de la date à
laquelle une personne a présenté une demande à
l'administration ou a rempli une obligation qui lui incombait.
• Enfin, dans le
titre V
, l'
article 27
étend
certaines dispositions de ce projet de loi à la
Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.
L'
article 28
diffère de six mois l'application des articles
qui nécessitent une adaptation technique de l'administration dans le
domaine du régime des actes, ou ont des conséquences
contentieuses importantes.
Ce projet de loi, qui marque de réels progrès, constitue
cependant une réponse partielle à la
nécessité
de réforme de l'Etat
.
En effet,
la réforme de l'Etat relève essentiellement du
domaine réglementaire
. Des circulaires du Premier ministre en
donnent les grandes orientations et en précisent les modalités
d'application ; par exemple, la circulaire du 26 juillet 1995
relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la
réforme de l'État et des services publics, et celle du 3 juin
1998 relative à la préparation des programmes pluriannuels de
modernisation des administrations.
L'organisation même de la réforme de l'État au niveau
interministériel a été récemment modifiée
par le décret n° 98-573 du 8 juillet 1998 qui a
remplacé le commissariat à la réforme de l'État par
la délégation interministérielle à la
réforme de l'État (DIRE). La " commission pour la
simplification administrative " a été créée
par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux
simplifications administratives.
De plus, la rénovation de la gestion publique ne passe pas uniquement
par de nouvelles dispositions législatives mais nécessite des
moyens financiers. A titre indicatif, la dotation du
Fonds pour la
réforme de l'État
pour 1998 s'élevait à
112 millions de francs. Or, le rapport général sur le projet
de loi de finances pour 1998, présenté au nom de la commission
des Finances du Sénat par M. Philippe Marini, posait déjà
la question : "
Ne peut-on pas considérer les
améliorations techniques financées par le Fonds comme des mesures
inhérentes au fonctionnement normal de toute administration soucieuse de
s'adapter au développement des techniques et aux besoins de son
public ?
".
En outre, bien que le législateur ait fait de
la
déconcentration
, élément central de la
réforme de l'Etat, le mode d'organisation de droit commun de
l'administration de l'État (loi n° 92-125 du 6 février
1992 relative à l'administration territoriale de la République),
et que la déconcentration des décisions individuelles,
prévue par le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, soit
devenue la règle, "
dans les faits, la loi n'a pu faire
évoluer la tradition administrative qui fait «remonter à
Paris» d'innombrables décisions individuelles, ôtant ainsi
toute souplesse de gestion aux services déconcentrés
",
comme le rappelait M. Philippe Marini, dans le rapport général
sur la loi de finances pour 1998.
Enfin,
la réforme de l'Etat passe aussi par l'amélioration des
relations entre le monde économique et les autorités
administratives
. Or, les petites et moyennes entreprises privées
sont confrontées à des difficultés liées aux
procédures parfois très lourdes qui s'imposent à elles. La
loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle a apporté diverses
mesures de simplification de la vie sociale des entreprises, de la protection
sociale et du droit du travail. Plus récemment, la loi
n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses mesures d'ordre
économique et financier a poursuivi cette évolution en
simplifiant les formalités administratives incombant aux entreprises.
Elles ont été suivies de mesures réglementaires
adaptées aux besoins des petites entreprises : la création
d'une entreprise dans le délai d'un jour franc ouvrable, ou encore la
possibilité pour tout employeur, sauf les particuliers, de recourir
à une formule déclarative spécifique dite
" déclaration unique d'embauche ".
*
Regrettant que des mesures de pur affichage politique n'ayant guère de contenu normatif côtoient des dispositions apportant une réelle amélioration des procédures administratives, et sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.