Projet de loi relatif aux polices municipales

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est de nouveau saisi du projet de loi relatif aux polices municipales, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, le 28 janvier dernier.

Le nouvel examen de ce texte intervient dans un contexte où les problèmes posés par l'insécurité au plan local -déjà soulignés par votre commission des Lois lors de la première lecture- ont pris une acuité particulière et constituent légitimement une préoccupation majeure pour nos concitoyens.

Les statistiques les plus récentes mettent, en effet, en évidence une progression très inquiétante de la délinquance, en particulier de la délinquance des mineurs. Selon les indications données par le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, la délinquance a progressé de 2,06 % entre 1997 et 1998. 3,5 millions de crimes et délits ont été commis en 1998. La violence urbaine a progressé de 5,65 % et -chiffre très préoccupant- la délinquance des mineurs de plus de 11 %.

L'actualité est, par ailleurs, marquée par une multiplication des faits de violence urbaine, notamment les incendies de voitures, qui dégradent profondément les conditions de vie quotidienne et, un exemple récent l'a montré, peuvent occasionner blessures graves et décès.

La parution de ces statistiques se conjugue avec une polémique portant sur les effectifs de police effectivement occupés à des tâches de sécurité de proximité et avec le difficile débat autour d'une nouvelle répartition des effectifs de police et de gendarmerie sur le territoire.

Ces statistiques et ces débats soulignent -s'il en était besoin- que la clarification du cadre juridique applicable aux polices municipales doit être recherchée en évitant toute suspicion à leur égard et avec le souci, au contraire, de mettre à la disposition des maires un outil adapté et efficace.

Les maires sont, en effet, conduits à prendre des initiatives pour répondre aux besoins de sécurité de plus en plus diversifiés de nos concitoyens, aux phénomènes de délinquance particulièrement sensibles dans certains quartiers, à la montée préoccupante de la délinquance des mineurs ou encore aux problèmes posés par le bruit ou la protection de l'environnement.

Confrontés à ces nouveaux défis et légitimement soucieux de répondre aux mises en cause de l'ordre public local, les maires ont aussi dû prendre en compte le relatif désengagement de l'Etat de ses missions essentielles.

Les polices municipales sont désormais bien ancrées dans le paysage local : 3 030 communes en sont dotées pour des effectifs de 13 098 agents (à comparer avec ceux de 113 000 policiers actifs et de 94 000 gendarmes).

Pour autant, ce développement des corps de police municipale s'est inscrit dans un cadre juridique marqué d'une très forte ambiguïté qui ne fait que souligner les réticences de l'Etat à reconnaître le rôle de ces polices dans un domaine qui relève de sa propre compétence.

Après de nombreuses réflexions menées sur ce sujet et les différentes tentatives entreprises sous les précédentes législatures qui n'ont pu aboutir en raison des échéances électorales, le présent projet de loi constitue une nouvelle étape de la démarche tendant à clarifier le cadre juridique d'intervention des polices municipales.

Force est de constater que, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, il procédait à une reconnaissance ambiguë du rôle de ces dernières. Il comportait même des dispositions difficilement conciliables avec le principe de libre administration des collectivités locales.

I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A l'occasion de la première lecture, le Sénat avait cherché à promouvoir des solutions pragmatiques assurant une meilleure prise en compte du rôle du maire, dans le cadre d'un partenariat équilibré , entre l'Etat et les communes.

Se fondant sur l'observation des pratiques actuelles, il avait substitué au règlement de coordination -procédure prévue par le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale pour assurer la complémentarité des services de police- un dispositif conventionnel qui pourrait s'inspirer d'un modèle type fixé au niveau national. La conclusion d'une convention serait obligatoire à compter d'un seuil de cinq agents de police municipale, seuil retenu par le projet de loi initial mais réduit à trois agents par l'Assemblée nationale en première lecture ( article 2 ). Cependant, contre l'avis de votre commission, le Sénat avait prévu, qu'en l'absence de convention de coordination, les missions des agents de police municipale ne seraient pas modifiées. Il a ainsi écarté la solution retenue par le projet de loi initial et confirmée par l'Assemblée nationale qui prohibait, dans ce cas, le travail de nuit de ces agents.

Le Sénat avait également souhaité conférer au président de la commission consultative -qui sera un maire- une voix prépondérante en cas de partage des voix ( article 3 ) et rendre le maire dont les services de police municipale font l'objet d'une vérification directement destinataire des conclusions de cette dernière ( article 4 ).

Il avait également habilité la commission consultative des polices municipales à demander cette vérification ( article 4 ).

Il avait, en outre, assuré la représentation des communes employant des agents de police municipale au sein de cette commission ( article 3 ).

Le Sénat avait, par ailleurs élargi les possibilités de mise en commun des moyens de police municipale ( article 5 ).

Sur la question très débattue de l'armement, le Sénat, contrairement à l'Assemblée nationale, n'avait pas souhaité afficher un principe de non armement. Se fondant sur une observation objective de la réalité, il avait prévu que les policiers municipaux pourraient être armés selon la nature des missions qui leur sont confiées ou des circonstances, dans des conditions clairement définies. Votre commission des Lois avait parallèlement appelé de ses voeux une modification de la classification des armes -fixée par la voie réglementaire- qui apparaît largement obsolète et en décalage avec la réalité ( article 7 ).

Le Sénat, tout en admettant l'extension du champ de compétences des policiers municipaux, avait néanmoins supprimé certains ajouts de l'Assemblée nationale qui, prévoyant la délivrance d'un récépissé, semblaient de nature à compliquer singulièrement la procédure de relevé d'identité ( articles premier et 14 ).

Soucieux de favoriser le développement de polices municipales de qualité , le Sénat avait -tout en prévoyant la consultation préalable de la commission consultative des polices municipales- approuvé le principe de l'édiction d'un code de déontologie ( article 9 ) ainsi que la délivrance d'une formation adaptée, tant avant la prise de fonctions que tout au long de la carrière ( article 15 ). Il avait néanmoins considéré -conformément à la solution initialement retenue par le projet de loi- qu'il était préférable de faire supporter aux communes concernées, par l'intermédiaire d'une redevance, le coût résultant de l'obligation de formation en cours d'année, soit une dépense annuelle de 25 millions de francs.

Si l'agrément des agents est également un gage de qualité, en revanche, leur agrément par le préfet n'apporterait rien de plus à l'agrément délivré à l'heure actuelle par le procureur de la République pour garantir l'honorabilité des agents. C'est pourquoi le Sénat avait jugé préférable de s'en tenir à l'agrément par le seul procureur de la République, procédure instituée en 1982 en compensation de la suppression de la tutelle du préfet ( article 6 ).

Tout en veillant à ce que les agents de police municipale bénéficient de la symbolique de l'autorité par une identification sans équivoque, le Sénat s'était refusé à contraindre l'ensemble des communes à adopter des tenues et équipements identiques ( article 8 ). Il avait parallèlement supprimé le prélèvement sur le produit des amendes de police -lequel bénéficie à l'ensemble des communes- prévu par l'Assemblée nationale pour la prise en charge des dépenses induites par l'harmonisation des tenues et équipements ( article 8 bis ).

Considérant que le statut des agents de police municipale participe à cet objectif de qualité, le Sénat -sur la proposition de notre collègue Georges Othily- avait complété le projet de loi afin de prévoir, pour le calcul de la retraite, une bonification d'ancienneté à l'instar de celle existant pour les sapeurs-pompiers professionnels ou les fonctionnaires actifs de la police nationale ( article 16 bis ).

En outre, le Sénat avait adopté trois autres dispositions additionnelles : la première, proposée par nos collègues Bernard Seillier et François Trucy, ayant pour objet de préciser les modalités de suspension et de révocation des gardes champêtres communs à plusieurs communes ( article 5 bis ) ; la deuxième, due à l'initiative de notre collègue Jean Chérioux, tendant à clarifier les pouvoirs de police de certains personnels de la ville de Paris ( article 5 ter ) et la dernière, sur proposition de notre collègue Georges Othily, concernant la domiciliation des policiers municipaux concourant à une procédure ( article 12 bis ). Le Sénat avait également -sur la suggestion de notre collègue Daniel Hoeffel- jugé préférable de maintenir les règles spécifiques applicables en Alsace-Moselle ( articles 10 et 11 ). Sur proposition de M. Jean-Paul Amoudry, il avait refusé d'abroger l' article L. 412-49-1 du code des communes relatif à l'agrément temporaire d'agents dans les communes touristiques ( article 11 ).

Enfin, s'agissant des dispositions transitoires , le Sénat -par coordination avec ses choix antérieurs- avait supprimé les restrictions d'activité imposées aux services de police municipale qui ne sont pas liés par une convention de coordination ( article 18 ) ainsi que l'obligation faite aux agents de police municipale en fonctions de solliciter un double agrément ( article 20 ).

Il avait par ailleurs porté de six à dix-huit mois le délai imparti aux communes pour se mettre en conformité avec les normes relatives aux tenues et à la signalétique ( article 19 ).