Projet de loi créant une Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

C. LA MAÎTRISE DES NUISANCES SONORES EN EUROPE : DES RÉPONSES RÉGLEMENTAIRES DIVERSES

Soucieuse à la fois de ne pas entraver le bon développement du transport aérien et de limiter la pollution sonore aéroportuaire, les autorités réglementaires ont élaboré un corpus de normes.

1. La réglementation acoustique internationale

Des normes internationales ont, corrélativement à l'accroissement spectaculaire du trafic aérien ces trente dernières années, durci les exigences acoustiques relatives à la certification des aéronefs.

Ces normes se fondent sur une définition commune des conditions de mesure et de représentation du bruit. Elles sont définies par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), dans un document intitulé " Annexe 16 à la Convention relative à l'aviation civile internationale " (dénommée Annexe 16).

Cette réglementation vise à éviter que l'augmentation du trafic aérien ne conduise, à terme, à une augmentation de la nuisance subie par les riverains d'aérodromes. A cet effet, elle incite les constructeurs et les exploitants d'aéronefs à l'utilisation des technologies de réduction des nuisances les plus performantes, compatibles avec les impératifs de sécurité et de viabilité économique.

Elle impose des contraintes à différents stades de la vie d'un aéronef : la conception, la production, l'adjonction à la flotte d'une compagnie et l'exploitation.

En ce qui concerne la conception et la production , la réglementation définit des niveaux de bruit maximaux en fonction des différentes catégories d'aéronefs et de la masse au décollage . Pour les avions de transport à réaction, qui constituent la source essentielle de nuisance sonore au voisinage des aéroports, les normes établies au début des années 1970 et énoncées dans le chapitre 2 de l'Annexe 16 ont été remplacées en 1977 par des normes plus sévères, constituant le chapitre 3 de cette Annexe.

Cette évolution amène à classer les avions de transport à réaction en trois générations , dont chacune représente une diminution par rapport à la précédente d'au moins 50 % en niveau d'énergie acoustique :

- les avions d'un type conçu avant la première norme OACI, qu'on qualifie " d' avions non certifiés " ,

- les avions d'un type conçu approximativement entre 1970 et 1977, certifiés suivant les normes du chapitre 2, qu'on qualifie d' avions " chapitre 2 " ,

- les avions certifiés suivant les normes du chapitre 3, qu'on qualifie d' avions " chapitre 3 " .

L'accroissement de la flotte mondiale d'avions à réaction depuis les années 1960 s'est, en conséquence, heureusement accompagné d'une réduction considérable du nombre des appareils les plus bruyants, même s'il existe encore au niveau mondial un nombre significatif d'avions bruyants en circulation.

En Europe, des normes plus contraignantes ont été mises en place.

2. La réglementation européenne5( * )

a) Les règles communautaires

Des normes communautaires prescrivent des conditions de constitution des flottes et d'exploitation des avions en vue de réduire les nuisances sonores. La Communauté européenne a posé des règles communes pour les aéroports de l'Union européenne, avec des étapes dans l'évolution des flottes, pour ne pas compromettre l'équilibre économique des entreprises du transport aérien. Ainsi, les avions les plus anciens (non certifiés) ont été définitivement retirés de l'exploitation en 1989. Pour les avions " chapitre 2 ", leur adjonction à une flotte européenne a été proscrite en 1990 et la directive n° 92-14 du 2 mars 1992 impose leur retrait progressif d'exploitation, qui doit être achevé ^{6( * )} le 1 ^er avril 2002.

Un règlement européen a autorisé le retrait anticipé des avions du chapitre 2 sur les aéroports européens en période nocturne, afin de réduire l'exposition au bruit de la nuit.

Outre les projets de réglementation tendant à interdire l'addition aux flottes présentes en Europe des avions " hushkitté ", c'est-à-dire des avions du chapitre 2 munis d'atténuateurs de bruit pour répondre aux normes du chapitre 3, qui demeurent bruyants par rapport aux autres avions du chapitre 3, la Communauté européenne a prévu la possibilité pour un Etat-membre de limiter l'accès à un aéroport , suivant certaines procédures, pour faire face aux problèmes environnementaux.

Plusieurs Etats-membres ont utilisé ces possibilités.

b) Les solutions retenues sur les principaux aéroports européens

D'après le rapport précité d'avril 1998 sur la maîtrise des nuisances sonores sur les aéroports européens, les diverses mesures mises en oeuvre sur les 22 principaux aéroports s'articulent autour de six moyens :

Restriction de trafic

En sus des règles européennes citées ci-dessus, nombreuses sont les restrictions de trafic supplémentaires imposées sur les aéroports européens pour limiter les nuisances sonores. Elles prennent des formes diverses. L'interdiction du trafic sous forme d'un couvre-feu total entre 23 h 30 et 6 h 00 sur l'aéroport d'Orly est un exemple unique en Europe d'après cette étude.

Maîtrise de l'urbanisme

La maîtrise de l'urbanisme est un élément essentiel de la politique de maîtrise des nuisances sonores en Europe. Les limitations peuvent être de nature législative. Quand de telles législations n'existent pas, au Royaume-Uni par exemple, des mesures de maîtrise de l'urbanisme peuvent être mises en oeuvre sur la base d'accords volontaristes.

En France, c'est la loi du 11 juillet 1985 sur l'urbanisme au voisinage des aéroports ^{7( * )} qui a instauré, autour de l'élaboration de plans d'exposition au bruit, documents graphiques délimitant différentes zones de bruit autour des plate-formes, des prescriptions en matière d'urbanisme. Des dispositions existent également aux Pays-Bas.

Limitation des opérations au sol

Des restrictions à la réalisation des essais de moteurs ainsi qu'à l'utilisation des inverseurs de poussée et des moteurs auxiliaires (APU ou Auxiliary Power Unit) ont été mises en place en Europe. Il existe pour ce type de mesures une certaine marge de manoeuvre pour d'administration ou les autorités aéroportuaires, dans la limite du respect de la sécurité. Les restrictions sont publiées dans les manuels d'information aéronautique ou reposent, plus rarement, sur des textes réglementaires. Elles prennent le plus souvent la forme de recommandations ou de restrictions.

Action sur les taxes et redevances aéroportuaires

Une des mesures fréquemment utilisée pour inciter au renouvellement des flottes consiste à augmenter les charges d'exploitation des compagnies aériennes en cas d'utilisation d'avions bruyants (d'ancienne technologie). Cette majoration au titre du bruit prend le plus souvent la forme d'une modulation de la redevance d'atterrissage et plus rarement d'une taxe perçue pour le compte de l'Etat.

Aide financière aux riverains des aérodromes

Un autre volet de la politique européenne de maîtrise des nuisances sonores est l'aide à l'insonorisation des habitations subissant directement les nuisances engendrées par l'activité aéroportuaire. Toutefois, l'examen des principaux aéroports européens montre que ces programmes d'aide ne sont pas systématiques , alors que sur certaines plates-formes ils sont d'ores et déjà achevés.

Sanctions

L'existence et l'application de sanctions pénales ou administratives -sanctions opérationnelles ou financières, voire même condamnations à l'emprisonnement- en cas de non respect de la réglementation relative au bruit, dépendent des juridictions ou des jurisprudences des différents Etats. Certains aéroports appliquent toutefois des sanctions sans qu'aucune base légale ne les justifie et s'exposent alors à des contentieux.

A noter que, d'après le rapport précité, le dispositif français (décret sur les sanctions administratives ^{8( * )} portant création de la Commission nationale de prévention des nuisances sonores) est le système le plus complet en Europe.

Le tableau suivant récapitule les mesures prises pour limiter les nuisances sonores sur les 22 principaux aéroports européens étudiés dans ce rapport (une grille de lecture de ce tableau figure ci-après) :

GRILLE DE LECTURE DU TABLEAU

- Si une case est hachurée, c'est que le non respect de la prescription peut faire l'objet de sanction.

- Les abréviations ont la signification suivante :

Z zone d'exposition au bruit de 0 h à 24 h

Zd zone d'exposition au bruit diurne

Zn zone d'exposition au bruit nocturne

I indicateur de bruit de 0 h à 24 h

Id indicateur de bruit diurne

In indicateur de bruit nocturne

S seuil maximal de bruit instantané de 0 h à 24 h

Sd seuil maximal de bruit instantané diurne

Sn seuil maximal de bruit instantané nocturne

déc décollage

att atterrissage

QC quota count

sa samedi de 0 h à 24 h

di dimanche de 0 h à 24 h

Rec recommandation uniquement

Res restrictions uniquement

T taxe spécifique

M modulation de la redevance d'atterrissage

td taux de dilution des moteurs

n.c. non communiqué

Source : rapport précité sur la maîtrise des nuisances sonores sur les aéroports européens.

3. La situation française

a) La loi n° 85-696 du 11 juillet 1985 relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes

Un dispositif de maîtrise de l'urbanisme au voisinage des aérodromes a été instauré par la loi du 11 juillet 1985, codifiée dans le code de l'urbanisme.

D'après cette loi, la maîtrise de l'urbanisation autour des aérodromes est directement liée à l'existence d'un plan d'exposition au bruit (PEB) et repose sur un principe général défini à l'article L.147-5 du code de l'urbanisme " Dans les zones définies par le plan d'exposition au bruit, l'extension de l'urbanisation et la création ou l'extension d'équipements publics sont interdites lorsqu'elles conduisent à exposer immédiatement ou à terme de nouvelles populations aux nuisances de bruit ".

Le PEB est un document graphique à l'échelle 1/25.000 ^e , qui délimite trois zones (A, B, C) d'exposition au bruit, définies par des valeurs d'indice psophique ^{9( * )} . La zone A correspond à une gêne moyenne ressentie très forte, la zone B à une gêne moyenne ressentie forte et la zone C à une zone moyenne ressentie modérée.

Dans ces zones, l'utilisation des sols est réglementée en vue d'y interdire ou d'y limiter la construction de logements, dans l'intérêt même des populations, ainsi que d'y prescrire des types d'activités peu sensibles au bruit, compatibles avec le voisinage d'un aérodrome.

Pour chaque type d'opération, différentes prescriptions d'urbanisme sont applicables, comme le détaille le tableau suivant :

PRESCRIPTIONS D'URBANISMES APPLICABLES
DANS LES ZONES DE BRUIT DES AÉRODROMES

CONSTRUCTIONS NOUVELLES	ZONE A	ZONE B	ZONE C
Logements nécessaires à l'activité de l'aérodrome, hôtels de voyageurs en transit	autorisés	autorisés	autorisés
Logements de fonction nécessaires aux activités industrielles ou commerciales	autorisés dans les secteurs déjà urbanisés	autorisés	autorisés
Immeubles d'habitation directement liés ou nécessaires à l'activité agricole	autorisés dans les secteurs déjà urbanisés	autorisés	autorisés
Equipements de superstructures nécessaires à l'activité aéronautique	autorisés s'ils ne peuvent être localisés ailleurs		autorisés
Constructions à usage industriel, commercial et agricole	autorisées si elles ne risquent pas d'entraîner l'implantation de population permanente
Equipements publics	autorisés s'ils sont indispensables aux populations existantes et s'ils ne peuvent être localisés ailleurs
Maisons d'habitation individuelles non groupées	INTERDITES		autorisées si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil
Immeubles collectifs, habitats groupés (lotissements ...) parcs résidentiels de loisirs	INTERDITS
OPERATIONS DE RENOVATION DES QUARTIERS OU DE REHABILITATION DE L'HABITAT EXISTANT	autorisées sous réserve de ne pas accroître la capacité d'accueil		autorisées sous réserve de ne pas accroître la capacité d'accueil et si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil
AMELIORATION ET EXTENSION MESUREE OU RECONTRRUCTION DES CONSTRUCTIONS EXISTANTES	autorisées s'il n'y a pas d'accroissement assimilable à la construction d'un nouveau logement		autorisées s'il n'y a pas d'accroissement assimilable à la construction d'un nouveau logement et si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil

En droit de l'urbanisme, l'existence d'un PEB a donc des effets sur les documents d'urbanisme et sur les autorisations d'utilisation du sol : les schémas directeurs, les schémas de secteurs ainsi que les plans d'aménagement de zones doivent être compatibles avec ses prescriptions. Mais c'est par l'intermédiaire des plans d'occupation des sols (POS) que sont transcrites les prescriptions réglementaires relatives à l'urbanisation dans les zones du PEB.

Dans la pratique, les POS doivent :

- présenter le problème des nuisances sonores et leurs conséquences sur les parties d'aménagement communal (rapport de présentation) ;

- proposer un zonage et un règlement compatibles avec le PEB, l'échelle du PEB (échelle 1/25.000 ^e ) laissant toutefois une marge d'appréciation quant à la transcription de ses limites sur les plans de zonages des POS (échelle 1/2000 ^e ) ;

- présenter en annexe le PEB (art. L.147-3 et R.123-24 du code de l'urbanisme).

Pour l'instruction des demandes d'utilisation du sol, et en particulier des permis de construire, deux démarches peuvent s'appliquer :

- lorsqu'il existe un POS rendu public ou approuvé et un PEB approuvé, l'instruction se déroule sur la base des dispositions du POS, sous réserve de sa compatibilité avec les prescriptions de l'article L.147-5 du code de l'urbanisme ;

- lorsqu'il n'existe pas de POS opposable mais uniquement un PEB approuvé, les dispositions de l'article L.147-5 du code de l'urbanisme sont directement opposables.

Votre rapporteur déplore vivement qu'il n'existe pas en droit de l'urbanisme de procédure de " sauvegarde " permettant une maîtrise foncière dans les zones susceptibles d'être touchées par l'approbation d'un nouveau PEB en cours de révision et que, dans ce cas, les demandes d'utilisation du sol soient instruites uniquement sur la base des dispositions d'urbanisme déjà applicables aux territoires concernés.

La très grande partie des aéroports français sont concernés par la réglementation relative aux plans d'exposition au bruit. A ce jour, environ 180 PEB sont en vigueur.

Le projet de loi propose que pour les 9 principaux aéroports français, l'autorité indépendante soit consultée sur les projets de PEB. Cette modification est la seule du projet de loi en matière de maîtrise de l'urbanisme au voisinage des aérodromes.

b) La loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit.

La taxe " bruit "

Si elle avait un objectif de lutte contre le bruit en général, la loi dite " loi bruit " du 31 décembre 1992 comportait un volet spécifiquement consacré aux transports aériens. Elle a instauré une taxe d'atténuation des nuisances sonores (ou taxe " bruit ") payée par les compagnies aériennes sur les neuf plus grands aéroports français ^{10( * )} , désormais intégrée par la loi de finances pour 1999, à la taxe générale sur les activités polluantes, dont le produit est destiné, comme cela est précisé pour le commentaire de l'article 2, à financer l'aide à l'insonorisation des logements des riverains des aéroports .

Rappelons, en outre, que les redevances aéroportuaires elles-mêmes sont, en France, parfois modulées en fonction du bruit émis.

Le calcul de cette taxe " bruit ", perçue désormais pour tout décollage au départ des neuf principaux aéroports français (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Nice, Marseille, Toulouse, Lyon, Bordeaux, Strasbourg et Bâle-Mulhouse) prend en compte la masse maximale au décollage, la qualité acoustique de l'appareil, l'heure de décollage - son taux est doublé pour tout décollage effectué entre 23h30 et 06h00 - et la densité urbaine autour de l'aéroport.

Les plans de gêne sonore

La loi " bruit " a également défini des prescriptions relatives à l'établissement des plans de gêne sonore (PGS), documents cartographiques qui délimitent trois zones (I, II ou III), autour des aéroports et qui permettent de définir l'ordre de priorité des riverains pouvant bénéficier d'une aide à l'insonorisation de leur logement ainsi que le plafond des aides accordées.

A noter que, conformément à l'avis rendu par le Conseil national du bruit le 8 janvier 1998, une réforme du mode d'établissement des PGS est actuellement en cours . Cette réforme devrait s'appuyer sur une nouvelle unité de mesure du bruit permettant une plus juste appréciation de la gêne ressentie par les riverains. La correspondance de ce nouvel indice avec le bruit réellement émis par les avions sera établie par une enquête de gêne sonore auprès d'un échantillon représentatif des personnes concernées au voisinage des aéroports et en particulier de celui de Roissy. Cette enquête est couplée à une campagne de mesures in situ des niveaux de bruit pour cet aéroport, actuellement en cours de réalisation. Les premiers résultats devraient être disponibles au cours du premier semestre 1999.

En plus de ces dispositions générales, des mesures réglementaires spécifiques s'appliquent à certains plates-formes aéroportuaires. Votre rapporteur évoquera celles relatives aux deux plus grands aérodromes franciliens.

c) Les mesures spécifiques à l'aéroport de Paris-Orly

En 1994, le ministre chargé de l'aviation civile avait pris des mesures, toujours en vigueur, pour limiter les nuisances sonores sur l'aéroport d'Orly :

- limitation du nombre total de mouvements :

Le niveau de trafic maximal est exprimé aujourd'hui en termes de créneaux horaires. Il est fixé à 250 000 créneaux par an.

- instauration d'un couvre feu :

Tout mouvement d'aéronef entre 23h30 et 6h00 du matin est interdit sur l'aéroport d'Orly. Ce couvre feu est respecté, seulement deux mouvements toutes les trois semaines sont, en moyenne, acceptées à titre dérogatoire.

- définition de trajectoires de moindre bruit :

Des trajectoires " de moindre bruit " sont publiées dans la documentation aéronautique pour limiter les nuisances autour d'Orly lors des procédures de décollage, en évitant les zones les plus habitées.

Une table ronde sur l'avenir de cet aéroport, organisée par le ministre chargé de l'aviation civile le 14 décembre dernier, a été l'occasion d'annoncer 19 mesures nouvelles pour le développement et la maîtrise des nuisances sonores sur l'aéroport d'Orly.

Pour ce dernier aspect, les dispositions actuellement en cours d'élaboration, outre la révision annoncée du PEB et du PGS, sont les suivantes :

Plafonnement des mouvements des avions de " chapitre 2 " :

Un plafonnement du nombre de mouvements des avions du " chapitre 2 " sera mis en place, sur la base du nombre de mouvements de tels appareils effectués en 1997 sur la plate-forme. Pour les nouvelles compagnies désirant s'implanter à Orly, un quota de vols leur sera alloué, sur la base de la moyenne constatée en 1998, soit 7,9 %. Cette mesure prendra la forme d'un arrêté ministériel et, en cas de constat de non-respect de ces dispositions, la procédure de sanctions instituée par le décret du 27 mai 1997, et déjà appliquée à Roissy (voir ci-dessus et sous le commentaire de l'article L.227-3 du code de l'aviation civile), sera mise en oeuvre (amendes pouvant atteindre 50.000 F pour une personne morale).

Sanction du non respect des procédures de moindre bruit :

Concernant les départs, des procédures de moindre bruit au décollage ^{11( * )} permettent de réduire les nuisances sonores sur les zones les plus habitées. Le respect de ces procédures fait l'objet de contrôles. Chacune des déviations observées fait l'objet d'une enquête de la part des services en charge de la circulation aérienne et d'un courrier de rappel des procédures d'exploitation à la compagnie aérienne concernée.

Ces dispositions ne sont aujourd'hui publiées uniquement dans la documentation aéronautique. Le ministre s'est engagée à ce qu'elles soient formalisées dans un arrêté ministériel. Ainsi leur non respect pourra être sanctionné en application du décret précité du 27 mai 1997.

Etablissement d'un " code de bonne conduite " :

Comme cela a été fait à Roissy (voir ci-dessous), un " code de bonne conduite " devrait être établi entre tous les professionnels du transport aérien oeuvrant à Orly.

Les engagements des différents acteurs pourront notamment porter sur :

- l'introduction dans la formation des pilotes et des contrôleurs d'une sensibilisation à la nécessité de réduire les nuisances sonores ;

- l'étude et la promotion de méthodes de pilotage à moindre bruit ;

- l'étude de nouvelles procédures.

Elaboration d'une " charte de qualité de l'environnement sonore "

A l'image de la charte élaborée à Roissy (voir ci-dessous), une " charte de qualité de l'environnement sonore " pourra être élaborée entre les différents partenaires pour fixer les objectifs pour maîtriser la pollution sonore et les engagements de l'Etat, d'Aéroports de Paris et des compagnies aériennes.

d) La situation à Paris-Charles de Gaulle

Conformément aux propositions de la mission sur la desserte aéroportuaire du grand bassin parisien, présidée par M. Jacques Douffiagues -à laquelle votre rapporteur a eu l'honneur d'appartenir-, l'ouverture de deux nouvelles pistes, plus courtes , à Roissy (solution du " moindre rempart sonore "), et à la suite du rapport de M. le préfet Carrère et des conclusions que la commission d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, présidée par M. Maurice Roy, a rendues le 14 octobre 1996, l'article 3 du décret du 27 mars 1997 a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement des infrastructures aéronautiques de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle.

Le ministre chargé de l'aviation civile a, lorsqu'il a confirmé , le 23 septembre 1997, la décision de construction des deux nouvelles pistes, annoncé des mesures d'accompagnement dont certaines résultaient directement de la concertation menée depuis plus de deux ans avec les riverains, en vue de limiter les nuisances sonores sur cet aéroport :

Limitation des vols de nuit

Deux arrêtés ont été pris par le ministre chargé de l'Equipement, des Transports et du Logement, pour réduire les émissions de bruit la nuit à Roissy-Charles de Gaulle (et au Bourget).

A Roissy :

L'interdiction de vol de nuit des avions de chapitre 2, les plus bruyants, a été confirmée. Les avions de chapitre  3, les moins bruyants, autorisés à voler la nuit, doivent respecter des procédures particulières de décollage et de montée initiale entre 23h 15 et 6h. Pour les avions munis d'atténuateurs de bruit (hushkités), les plus bruyants au sein du chapitre 3, les procédures sont en cours de modification dans un sens plus contraignant. Les essais moteurs sont interdits de 22 heures à 6 heures, sans dérogation possible de 23 heures à 5 heures.

Au Bourget :

Les avions à hélices, d'un poids supérieur à 9 tonnes et non classés " chapitre 3 ", sont interdits de 23 heures à 6 heures 15. Les avions à réaction sont tous interdits de décollage la nuit.

Limitation des émissions sonores des avions de " chapitre 2 "

Un nouvel arrêté du 29 juin 1998 a imposé aux compagnies aériennes desservant Paris-Charles de Gaulle une diminution progressive de l'énergie sonore des avions du chapitre 2 . En 1998, chaque compagnie devra réduire globalement de 15 % les émissions sonores de ses avions par rapport à 1997, puis de 20 % chaque année jusqu'en 2001.

Nouvelles sanctions

Conformément au décret précité du 27 mars 1997, une Commission nationale de prévention des nuisances s'est mise en place en mars 1998 pour examiner les dossiers établis à la suite des infractions constatées aux règles limitant les nuisances sonores, et proposer des sanctions pouvant aller jusqu'à 50.000 F pour une compagnie.

De mars à octobre 1998, 72 sanctions ont été prises pour un montant cumulé de plus de 1,9 million de francs.

En outre, un nouveau plan de gêne sonore a été établi, les critères d'attribution des aides aux riverains ont été assouplis et le plan d'exposition au bruit est en cours de révision.

Notre pays est engagé, on le voit, sur la voie de la maîtrise des nuisances sonores aéroportuaires, même si ce n'est, au sens des riverains, que trop timidement - comment ne pas les comprendre- ?

C'est, votre rapporteur en est persuadé, la seule solution pour envisager sereinement l'accroissement du trafic aérien.

Pour mieux atteindre cet objectif, le présent projet de loi propose de mettre en place un " arbitre " impartial entre les parties concernées, sous la forme juridique d'une autorité administrative indépendante.