A. UNE PROGRESSION INEXORABLE DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT AU DÉTRIMENT DES AIDES À LA PIERRE
1. Les différentes aides au logement
Les
aides personnelles au logement sont versées aux ménages, dont les
ressources n'excèdent pas certains plafonds, au titre de leur
résidence principale, pour les aider à acquitter leur loyer ou le
remboursement de leur crédit, s'ils accèdent à la
propriété. On en distingue trois :
•
l'aide personnalisée au logement
(APL) est
versée pour les logements ayant fait l'objet d'un crédit
réglementé. Les bénéficiaires sont, pour
l'essentiel, des locataires de logements HLM financés en prêt
locatif aidé ou conventionnés. L'APL est alors versée
directement au bailleur social. Il s'agit aussi, pour une part minoritaire, de
logements neufs financés par un prêt d'accession à la
propriété (PAP) ou par un prêt d'accession sociale (PAS) ;
•
l'allocation de logement familiale
(ALF) est
versée aux locataires ou propriétaires ayant des charges de
famille, ainsi qu'aux jeunes ménages mariés depuis moins de cinq
ans ;
•
l'allocation de logement sociale
(ALS) est
versée aux locataires ou propriétaires n'ayant pas de charges de
famille (personnes âgées à la retraite, jeunes travailleurs
salariés, étudiants, personnes handicapées).
2. Une progression explosive au détriment des aides à la pierre
Le
budget du logement a progressé de 14,7% sur trois ans (1994-1997). Cette
progression ne résulte toutefois pas d'une augmentation uniforme de ses
composantes : en effet, les aides personnelles au logement ont progressé
d'un tiers, alors que les aides à la pierre ont diminué. Le
volume des aides personnelles a augmenté de 64,1% entre 1985 et 1997
(soit +4,2% par an).
En raison de cette évolution, les aides à la construction et
à l'extension des capacités d'accueil du parc de logements ne
représentent plus que 29,2% de l'ensemble des dépenses de la
collectivité en 1997 (147,4 milliards de francs) contre 52,3% pour les
aides personnelles.
LE BUDGET DU LOGEMENT de 1995 à 1998
source : DGUHC (en millions de francs)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Evolution 1995-1998 |
|
1 - Dépenses d'aides à la pierre |
14 155,94 |
16 246,27 |
14 420,87 |
13 884,38 |
-1,9% |
|
2 - Dépenses d'aides à la personne |
26 405,00 |
27 720,00 |
30 180,00 |
33 611,50 |
+27,3% |
|
3 - Autres dépenses sur budget autres que logement |
8 726,00 |
8 263,00 |
7 136,00 |
9 050,00 |
+3,7% |
|
TOTAL AIDES BUDGÉTAIRES (DO+CP) ouverts en LFI) |
49 286,94 |
52 229,27 |
51 736,87 |
56 545,88 |
+ 14,7 |
|
Part du budget logement dans l'ensemble du budget de l'Etat |
3,25% |
3,26% |
3,18 % |
3,4% |
- |
En
1997, on enregistre 6,1 millions de bénéficiaires dont 2,86
millions au titre de l'APL, 2,15 millions au titre de l'ALF et 1 million au
titre de l'ALS.
Parmi les aides au logement, l'ALS est la plus dynamique.
La généralisation de l'ALS sous seules conditions de ressources
(le fameux "bouclage") est à l'origine du phénomène. Cette
généralisation avait commencé en 1986, mais le bouclage
proprement dit à eu lieu de 1991 à 1993.
On doit observer que le bouclage intervenu entre 1990 et 1993 a quelque peu
perverti la notion de conditions de ressources
en profitant massivement aux
étudiants, quel que soit le niveau de revenus de leur famille. La
progression du coût budgétaire constatée entre 1990 et 1996
est massivement liée à ce phénomène.
Ainsi, au 31 décembre 1996, sur 997.120 ménages ayant
bénéficié du bouclage de l'ALS de 1990 à 1996,
533.000 étaient des étudiants,
soit 53 % des ménages
bouclés
.
On peut constater depuis 3 ans une stabilisation du nombre d'étudiants
bénéficiaires d'aides personnelles au logement après les
années de montée en charge du " bouclage " à
l'ALS. Il est probable que cette stabilisation devrait être
confirmée compte tenu des estimations relatives à la
démographie étudiante qui prévoient une baisse faible et
régulière du nombre total des étudiants.
Les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles sont les
revenus soumis à l'impôt sur le revenu. La plupart des
étudiants déclarent en conséquence des ressources
imposables nulles. Il a donc été décidé depuis 1986
en APL de leur appliquer un plancher de revenu forfaitaire qui tient
implicitement compte de ces transferts familiaux et qui a été
instauré en ALS au moment du bouclage. Ce revenu plancher
s'élève actuellement à 24 000 F annuels (au
01/07/1998).
Cette prise en compte n'est toutefois pas suffisante
: les aides
personnelles sont ainsi versées indépendamment du fait que les
parents bénéficient ou non d'un avantage fiscal au titre d'une
½ part supplémentaire ou d'une pension alimentaire.
3. Une diminution de l'APL-accession
Au-delà de la progression mécanique des aides, il faut remarquer la diminution des allocations-logement en vue de l'accession à la propriété.
Nombre total de ménages bénéficiaires d'une aide au logement depuis 1991
|
Nombre en milliers au 31/12 de chaque année |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
total |
4701 |
5119 |
5537 |
5795 |
6010 |
6158 |
6169 |
|
dont location |
3609 |
4099 |
4528 |
4826 |
5057 |
5176 |
5186 |
|
dont accession |
1092 |
1021 |
1010 |
1000 |
992 |
973 |
994 |
Source
: Statistiques de la Caisse Nationale
d'Allocations Familiales comprenant l'ensemble des régimes sociaux.
La part des propriétaires et accédants ne cesse de
décroître puisqu'ils ne sont plus que 880.000 en 1998 contre 1,14
million en 1986.
Environ 26% des ménages bénéficient
d'une aide personnelle : 48,6% des locataires et 7% des propriétaires et
accédants.
Montant des aides au logement depuis 1991
|
(en milliards de francs) |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
||
|
Location |
38,276 |
43,745 |
50,114 |
54,803 |
58,144 |
60,529 |
62,462 |
||
|
Accession |
14,071 |
13,454 |
13,176 |
13,167 |
13,029 |
12,486 |
12,499 |
||
|
Total |
52,348 |
57,199 |
63,289 |
67,970 |
71,173 |
73,015 |
74,960 |
||