A. L'OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS
1. Les missions de l'Office exercées pour le compte du ministère des anciens combattants
L'Office
national des anciens combattants (ONAC), dont la création remonte
à une loi du 27 juillet 1917, est un établissement public
à caractère administratif dont la mission est
"de veiller en
toutes circonstances sur les intérêts matériels et moraux
de ses ressortissants".
Les services départementaux de l'ONAC permettent d'offrir aux
anciens combattants un service de proximité que les directions
interdépartementales du ministère, par définition, ne
peuvent pas assurer.
Cette complémentarité entre le ministère et l'Office est
illustrée par les missions que le second exerce pour le compte du
premier : instruction au niveau départemental des demandes de cartes et
titres, secrétariat des commissions départementales pour
l'information historique et la paix, accueil et conseil des
bénéficiaires du fonds de solidarité pour les anciens
combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue
durée.
2. Les missions qui lui sont propres
- l'assistance administrative : aide et conseils à ses
ressortissants pour des démarches de toute nature relevant aussi bien de
la législation spécifique aux anciens combattants que de la
législation de droit commun (logement, fiscalité, famille...) ;
- les relations publiques au profit des associations d'anciens
combattants : participation aux congrès et à toutes les
manifestations commémoratives publiques et privées.
- l'action sociale individuelle ou collective : prêts et secours
d'urgence à ses ressortissants, protection des pupilles de la
Nation.
3. La gestion des centres de rééducation professionnelle
L'ONAC
est responsable de 10 écoles de rééducation
professionnelle qui accueillent 2.076 stagiaires.
Les stagiaires se répartissent par catégorie de prises en charge
de la façon suivante :
|
Stagiaires à leurs frais et divers |
|
Sécurité sociale |
Régime Agricole |
Aide Sociale |
|
Ministère des Rapatriés |
|
1,4 % |
1,6 % |
84,5 % |
1,5 % |
0,0 % |
0,0 % |
11,2 % |
Depuis
1988, à la demande des pouvoirs publics, les écoles de
rééducation professionnelle de l'ONAC développent un
programme d'accueil et de formation des filles et fils de Français
musulmans rapatriés.
Une septième convention ONAC/délégation aux
rapatriés/ministère du travail et de la formation
professionnelle, en date du 6 mai 1997, prévoit la formation de
120 enfants supplémentaires de Français musulmans
rapatriés d'ici juin 1999. La délégation aux
rapatriés prend en charge le coût de ces formations à
hauteur de 80 % du prix de journée mois/stagiaire forfaitisé. Sa
participation financière s'est élevée à 9.986.493 F
en 1996 et 11.020.748 F en 1997. Le Ministère du travail garantit,
pour sa part, la
rémunération des stagiaires au titre de la
formation professionnelle.
Les écoles de l'Office proposent un large éventail de formations
autour de cinq secteurs principaux d'activité :
- industrie,
- BTP,
- commerce, distribution, services,
- artisanat,
- secteur agricole.
Le dispositif de formation par filières permet à chacun des
stagiaires, selon ses possibilités, de préparer un CAP, un BEP,
un baccalauréat professionnel ou même un BTS pendant la
durée de sa formation.
La formation choisie se déroule sur
deux ans
; elle est
précédée, si besoin, d'une préformation de 3 ou 6
mois (cette préformation est destinée à la remise à
niveau de certains stagiaires, ou encore à préciser l'orientation
choisie). La formation de base est sanctionnée par un diplôme de
l'Éducation nationale.
Pour satisfaire au mieux l'objectif de retour à l'emploi, l'insertion
professionnelle repose sur la formation en alternance. Pour rechercher la
meilleure adéquation entre les formations envisagées et les
besoins réels des entreprises, une politique de l'offre et de la demande
est mise en place entre chaque école de rééducation
professionnelle et son milieu économiques. Ces relations étroites
permettent de compléter et d'adapter les formations et de faciliter
l'accès des stagiaires à une réelle insertion
professionnelle.
A cet égard, votre rapporteur tient à souligner les
très bon résultats de placement de stagiaires obtenus par les
écoles.
Quelle que soit la forme du contrat et toutes
spécialités confondues, le taux de placement est de 64,4 %
en mars 1998. Ces résultats sont en nette amélioration sur
moyenne période du fait d'une part d'une meilleure situation
économique générale et d'autre part des résultats
des actions de sensibilisation des stagiaires à la dynamique de
recherche d'emploi.
Votre rapporteur souhaite cependant faire quelques remarques sur les
écoles de rééducation professionnelle.
D'abord, il s'inquiète des déficits chroniques d'exploitation
des écoles.
En 1997, le déficit d'exploitation s'élevait à
21,42 millions de francs, soit un montant équivalent à celui
enregistré en 1996.
Certes, les principes comptables de l'ONAC divergent de ceux des
établissements placés sous la tutelle de la direction des
affaires sanitaires et sociales, en conséquence, des difficultés
apparaissent dans la gestion des écoles de rééducation
professionnelle sur les plans budgétaires et comptables.
Ainsi, les directions départementales examinent les projets de budget
des écoles en tenant compte des résultats financiers des
exercices antérieurs et elles fixent les prix de journée de
chaque établissement à la fin du premier trimestre de l'exercice
considéré, soit presque six mois après la prévision
budgétaire du budget national. De même, les investissements ne
font pas l'objet des mêmes formes d'amortissement.
Toutefois, votre rapporteur a pu constater que les problèmes liés
au financement des écoles dépassaient les difficultés
liées au décalage du versement de la participation des DDASS et
résultaient, notamment dans le domaine de l'investissement, de
l'existence d'un rapport de force entre d'une part l'ONAC qui souhaite la
participation financière des DDASS mais veut rester maître de la
politique d'investissement menées au sein des écoles et d'autre
part les DDASS qui refusent de participer de manière plus
conséquente sans disposer d'un plus grand pouvoir de codécision.
Par ailleurs, les versements des contributions du Fonds social européen
sont très décalés. Ainsi, pour l'année 1996, l'ONAC
devait percevoir 48.849.850 francs du Fonds. Les crédits ont
été versés selon l'échéancier
ci-dessous :
- 1
er
versement de 23.479.587 francs effectué au 2/7/96
- 2
ème
versement de 12.067.398 francs effectué au
11/2/97
- solde de 12.311.379 francs effectué au 29/9/97.
En outre, une grande partie des sommes provenant du Fonds social
européen depuis 1995 ont été versées
indûment. Or, les écoles ont intégré ces sommes dans
leur budget, ce qui a permis aux DDASS de réduire d'autant leur
participation. Si ces sommes devaient être remboursées, les
écoles non seulement n'auront pas bénéficié de
l'aide financière du Fonds social européen, mais auront
été privées de la participation des DDASS.
Ensuite, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du maintien des
écoles de rééducation professionnelle parmi les
compétences de l'ONAC.
En effet, si ce dispositif était
justifié lorsque les stagiaires des écoles étaient
principalement des anciens combattants, avec 1,6 % de stagiaires pris en
charge par l'ONAC, on peut affirmer sans soulever de controverses que ces
écoles ont perdu leur spécificité.
Il s'interroge également sur les perspectives de ces écoles dans
le cadre de la réforme du secrétariat d'Etat aux anciens
combattants et de l'intégration de ce dernier au ministère de la
défense. Il est favorable à l'ouverture des écoles aux
personnels du ministère de la défense. En effet, ce dernier aura
à reconvertir un nombre important de militaires, notamment du fait de la
professionnalisation des armées et pourrait bénéficier du
savoir faire des écoles. Quant à ces dernières, elles
pourraient compter sur un taux garanti d'occupation. A titre
expérimental, 7 militaires ont bénéficié en 1997
d'une formation assurée par les écoles de
rééducation professionnelle de Lyon, Metz et Rennes.
Toutefois, votre rapporteur estime que l'obligation faite aux écoles
de procurer un emploi dans le civil à la fin de la formation risque de
constituer un obstacle pour une coopération plus étendue.
4. L'administration de 15 maisons de retraite par l'ONAC
Dans sa
gestion des maisons de retraite, l'ONAC est confronté à trois
défis :
- la rénovation des bâtiments,
- l'obtention des agréments pour les sections de cure médicale,
- le fléchissement préoccupant du taux d'occupation.
•
La rénovation en profondeur des maisons de
retraite de l'ONAC exige trois sortes d'actions qui varient selon l'état
des bâtiments :
- la mise en conformité aux normes de sécurité,
d'hygiène et d'accessibilité ;
- des travaux "simples" à réaliser pour faciliter à
moindre coût le fonctionnement normal de chaque maison tels que
l'installation d'un ascenseur, de sanitaires modernes ou encore des travaux
d'assainissement et d'amélioration du confort ;
- des travaux "lourds" destinés à satisfaire la demande en
matière d'accueil : il s'agit de la création de SAPA (service
d'aide aux personnes âgées) ou de section de cure médicale
là où elles n'existent pas, soit par transformation des locaux
existants, soit par construction de bâtiments neufs ou par extension de
locaux déjà construits.
400 millions de francs sont nécessaires pour satisfaire l'ensemble de
ces besoins dont 60 millions de francs pour résoudre les
problèmes immédiats d'hygiène et de
sécurité.
Or, le recours à l'emprunt n'étant pas autorisé, l'ONAC ne
dispose que de trois sources de financement : l'autofinancement, l'apport
de l'Etat et le partenariat avec les associations d'anciens combattants et
victimes de guerre.
En 1996, l'Etat avait conclu avec l'ONAC un plan triennal de
réhabilitation. L'Office avait obtenu l'inscription au budget de 1996
d'une autorisation de programme et des crédits de paiement correspondant
pour un montant de 18 millions de francs, ramenés à
13,5 millions de francs dans le cadre des économies imposées
par l'Etat. Au budget de 1998, un montant de 10 millions de francs
d'autorisation de programme a complété cet apport et une nouvelle
somme de 6,5 millions de francs est inscrite au budget 1999 dans ce
même objectif.
•
L'ONAC doit aussi régler le problème de
l'agrément pour le forfait soin de ses établissements.
Les agréments pour les sections de cure médicale relèvent
des enveloppes médico-sociales gérées par les DDASS. Ils
impliquent des contreparties en matière de personnel de soins, d'espace
et de commodités. Engager une procédure
généralisée d'agrément auprès des
Préfets implique en outre d'avoir une connaissance précise des
coûts et des charges. Tant que le budget de l'ONAC permettait à ce
dernier de financer seul les maisons de retraites, l'ONAC ne s'est pas
intéressé aux contributions financières qu'il pouvait
obtenir auprès des DDASS et n'a pas engagé une politique forte de
demande d'agrément pour les sections de cure médicale. La
situation financière de l'ONAC se dégradant, ce dernier s'est
alors soucié d'obtenir lesdits agréments. Mais cette
préoccupation intervient à un moment où les DDASS sont
très réticentes à octroyer de nouveaux agréments.
En outre, la situation paraît bloquée tant que toutes les
modalités relatives à la mise en place de la prestation
spécifique dépendance ne seront pas réglées.
Certaines améliorations ont été engagées par l'ONAC.
Ainsi, à compter de l'exercice 1996, tous les budgets des quinze maisons
de retraite ont été individualisés.
En outre, la qualification des personnels a été accrue à
travers la résorption des agents de main d'oeuvre exceptionnelle
(150 vacataires précaires sans statut), un souci d'encadrement du
personnel soignant et enfin, un effort soutenu pour la formation
professionnelle.
Toutefois, de nombreuses mesures restent à prendre.
Les budgets individualisés devront, à l'avenir, être
conçus par service et par section d'hébergement de façon
à chiffrer le coût de chaque prestation : hébergement,
restauration, soins, animation et prévention de la dépendance.
Pour cela la redéfinition d'une nomenclature analytique s'avère
indispensable.
De même, la qualification des agents reste insuffisante et un
redéploiement interne au profit des personnels soignants s'avère
nécessaire.
•
Or, l'obtention de l'agrément pour le forfait
soins conditionne la poursuite par l'ONAC de l'action sociale qu'il dispense,
au travers de ses maisons de retraite, auprès de ses ressortissants les
plus âgés
. En effet, si la tarification actuelle continue de
se situer, compte tenu de l'environnement de chaque établissement, dans
une bonne moyenne, il n'en reste pas moins que le handicap des sections
médicalisées (SAPA), dont le fonctionnement n'est pas pris en
charge par les forfaits soins de la sécurité sociale, constitue
un obstacle à l'accueil de ressortissants susceptibles d'acquitter le
prix de journée par leurs moyens propres.
En effet, en 1997, 78,6 % des résidants acquittaient, de
manière propre ou indirecte, l'intégralité du prix de
journée. Or, celui-ci varie, pour l'hébergement traditionnel, de
225 francs à Anse à 400 francs à Boulogne et,
pour l'hébergement SAPA, de 350 francs à Barbazan à
525 francs à Boulogne.
En conséquence, on comprend que les maisons de retraite n'arrivent pas
à un taux d'occupation de 100 %.
Ainsi, pour 1997, le taux moyen d'occupation des maisons de retraites de
l'ONAC s'établit à 85 %, niveau identique à celui de
1996, étant observé que l'écart entre établissement
varie de 100 % à Anse et Vence à 62 % pour Beaurecueil.
Par ailleurs, les recettes des maisons de retraite ne couvrent que 73 %
des coûts d'exploitation, sans que soit prise en compte la part
correspondant à l'amortissement des investissements
réalisés pour chaque établissement.
Votre rapporteur estime donc urgent de lancer une réflexion sur le
devenir des maisons de retraite de l'ONAC qui doit à la fois tenir
compte de l'attachement du monde combattant à ces maisons et de la
situation financière de chacune.
En effet, il serait trompeur de
laisser croire aux anciens combattants que les 400 millions nécessaires
pour la seule rénovation des maisons de retraites seront
débloqués. Il s'agit donc d'assurer aux anciens combattants un
hébergement adapté à leur situation (mobilité
réduite, hébergement en section médicalisée) sans
exclure que cet hébergement ne dépende pas forcément de
l'ONAC.
5. Les crédits affectés à l'ONAC
La
subvention de fonctionnement à l'ONAC
augmente de 3,14 % et
atteint 228,89 millions de francs en 1999. A l'intérieur des
6,9 millions de francs supplémentaires accordés à
l'ONAC, 3 millions de francs sont destinés à la
création d'un "emploi mémoire" dans chaque service
départemental de l'ONAC.
Ces 3 millions de francs devraient être répartis de la
manière suivante :
- 2 millions de francs seraient consacrés aux dépenses de
fonctionnement engendrées par l'embauche d'un emploi mémoire
(aménagement d'un local, matériel informatique...)
- 1 million de francs devrait servir à la rémunération de
ces emplois mémoire.
En définitive, l'ONAC évalue à 2,3 millions de francs
le coût de sa participation à la création de ces emplois.
L'ONAC reçoit par ailleurs
deux subventions
complémentaires
de la part du secrétariat aux anciens
combattants :
- la première (chapitre 46-51) est affectée à ses
dépenses sociales : d'un montant de 46,71 millions de francs, elle
augmente de 11,99 % par rapport à 1998 et revient ainsi à
son niveau de 1997;
- la seconde (chapitre 57-91) est destinée à financer la remise
aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de
l'Office. 6,5 millions de francs en crédits de paiement sont mis
à sa disposition pour 1999 (et 3,5 millions de francs pour l'INI).
A cet égard, votre rapporteur regrette que le budget des anciens
combattants ne dispose pas d'un titre VI
(subventions d'investissement) qui
permettrait à l'ONAC et à l'INI de gérer les
crédits destinés aux travaux de rénovation et d'entretien
de leurs bâtiments (Hôtel des Invalides, maisons de retraite,
écoles de rééducation professionnelle...). La
procédure en serait allégée et les délais
raccourcis. Votre rapporteur tient, à cet égard, à
rappeler que cette mesure avait été proposée par la Cour
des Comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour
1997.
Ces deux établissements publics disposent également de ressources
propres, qui constituent une part de plus en plus significative de leurs
budgets du fait du désengagement progressif de l'Etat. Les subventions
budgétaires représentent un peu moins de la moitié du
budget de l'ONAC et 30 % du budget de l'INI.