Projet de loi de finances pour 1999 : Anciens combattants

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BAUDOT (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 6 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 6

ANCIENS COMBATTANTS

Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Une réhabilitation de la politique de la mémoire conforme aux conclusions du rapport d'information " Le défi de la mémoire "

Alors que votre rapporteur avait, à l'occasion de la publication du rapport sur le défi de la mémoire, plaidé en faveur de la réhabilitation de la politique de la mémoire du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, le projet de budget pour 1998 se caractérisait par une réduction drastique des crédits en sa faveur, ce qui avait conduit le Sénat à rejeter ce budget. Le secrétaire d'Etat aux anciens combattants semble avoir tenu compte de cette observation, puisque le projet de budget pour 1999 considère la politique de la mémoire comme une priorité. Ainsi, la dotation concernant les commémorations augmente de 11 % et l'enveloppe allouée aux actions en faveur de l'information historique et des interventions dans le domaine des monuments et des musées commémoratifs augmente de 79 % (après avoir baissé de 43 % en 1998). En outre, 750.000 francs doivent être consacrés à l'informatisation des fichiers des "Morts pour la France". A cet égard, votre rapporteur tient cependant à signaler que l'informatisation totale de l'ensemble des fichiers du secrétariat d'Etat aux anciens combattants a été évaluée à 30 millions de francs. Par ailleurs, un emploi mémoire devrait être créé dans chaque service départemental de l'ONAC financé à 80 % par l'Etat et à 20 % par l'ONAC. Ce dispositif n'est pas exempt de critiques  aussi bien en ce qui concerne le niveau de rémunération (5.600 francs pour une qualification bac + 3 minimum) que l'avenir du jeune au bout des 5 ans. Toutefois, cette mesure devrait permettre d'impulser une politique de la mémoire ambitieuse et moderne.

2. L'Institution nationale des Invalides affaiblie par la réforme du service militaire

Dans le cadre du protocole entre le ministère de la défense et le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, le détachement militaire de l'INI comprenait 9 aspirants et 24 militaires de rang. L'apport du contingent militaire à l'exécution de la mission de l'INI correspondait à un réel besoin encore accru par l'âge avancé des patients accueillis et leur handicap de plus en plus lourd. En outre, l'activité du parc automobile est assurée aux 3/5 ^ièmes par les militaires de rang. En effet, l'INI ne dispose que deux postes budgétaires de conducteur automobile ^{1( * )} alors que 10 à 15 missions sont assurées quotidiennement. C'est dans ce contexte préoccupant que l'INI a appris qu'elle ne bénéficierait plus de l'aide des militaires de rang dès 1999 et non plus à partir de l'an 2000. Or, l'organisation et les moyens budgétaires fixés pour assurer cette mission en 1999 s'appuyaient sur la diminution progressive du personnel militaire jusqu'en 2000. Cette étape transitoire permettait à l'INI d'étudier les possibilités de sous-traitance sanitaire et de redéfinir ses besoins minimaux. En conséquence, l'annonce récente de la disparition totale du contingent militaire de l'INI dès cette année ne paraît pas supportable en l'état actuel. Le secrétariat d'Etat a demandé, en raison du régime particulier du protocole qui lie l'INI au ministère de la défense et de la nature de ses missions, qu'un contingent minimal de 6 militaires du rang sans spécialité soit maintenu à l'INI jusqu'en 1999. Votre rapporteur regrette cependant que la dotation affectée à l'INI n'ait pas augmenté pour tenir compte de la nécessité de remplacer le contingent militaire au service de l'INI.

3. Le premier bilan de la mission de contrôle sur l'Office national des anciens combattants

La commission des finances a chargé votre rapporteur d'une mission d'information sur l'Office national des anciens combattants. Jusqu'à présent, votre rapporteur s'est rendu deux fois à l'ONAC pour entendre le directeur, ses adjoints ainsi que certains chefs de bureau, le contrôleur financier et l'agent comptable. En outre, votre rapporteur a rencontré les directeurs des services départementaux de l'ONAC de la Marne, de la Meuse, de la Meurthe-et-Moselle, de la Moselle, des Vosges, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin. Il s'est également entretenu avec les directeurs interdépartementaux de Metz et de Strasbourg et avec les préfets de Meurthe-et-Moselle et de Moselle. Enfin, il a visité les maisons de retraite de Beaurecueil et de Vence. Si votre rapporteur souhaite compléter ces visites avant de faire part de ses conclusions sur l'ONAC, un premier bilan peut dès maintenant être dressé. Tout d'abord, votre rapporteur ne peut que féliciter les différents responsables qu'il a rencontrés aussi bien au niveau central qu'au niveau local pour leur motivation et leur dynamisme, alors même que les salaires offerts et l'absence de perspective de carrière pénalisent l'ONAC. Au niveau central, votre rapporteur est conscient des difficultés générées par le manque de flexibilité du statut d'établissement public de l'ONAC. Cette rigidité se révèle être l'une des difficultés rencontrée par l'ONAC pour moderniser sa gestion, notamment en ce qui concerne les écoles de rééducation professionnelle et les maisons de retraite. Ainsi, beaucoup de difficultés pourraient être aplanies si le budget de ces dernières pouvait être individualisé. Or, le statut de l'ONAC oblige celui-ci à avoir un budget unique. Par ailleurs, votre rapporteur s'inquiète du poids des déficits liés aux maisons de retraite. Leurs recettes ne couvrent que 73 % du coût d'exploitation, alors même que celui-ci ne tient pas compte des provisions à faire pour amortir les frais d'investissement. Or, ce déficit paraît structurel et seules des mesures radicales, mais dont votre rapporteur doute qu'elles soient rapidement mises en oeuvre, pourraient modifier cet état de fait. Aussi votre rapporteur se demande-t-il s'il ne serait pas nécessaire de revoir au cas par cas l'avenir de chaque maison de retraite. En ce qui concerne les écoles de rééducation professionnelle, votre rapporteur note qu'elles aussi sont en déficit, même si ce dernier est surtout lié au décalage entre les dépenses réalisées et les recettes tirées des subventions des DDASS et des fonds européens. Toutefois, votre rapporteur, tout en soulignant la qualité du travail réalisé dans ces écoles et leur bon taux de placement, s'interroge sur la pertinence de la gestion de ces écoles par l'ONAC dans la mesure où les anciens combattants ne représentent qu'1,6 % du public qui fréquente ces écoles.

4. Une évolution des structures du secrétariat d'Etat aux anciens combattants qui reste peu transparente

Alors que le secrétaire d'Etat a annoncé une modification des structures du secrétariat d'Etat aux anciens combattants qui se traduirait par le rattachement de ce dernier au ministère de la défense et un renforcement des missions de l'ONAC, les modalités concrètes de cette réforme restent floues. Ainsi, votre rapporteur a été étonné de constater le manque d'informations dont disposent les principaux intéressés, notamment le personnel de l'ONAC et des services déconcentrés du secrétariat d'Etat aux anciens combattants. Or, les enjeux sont importants. En effet, la baisse tendancielle d'activité aussi bien du secrétariat que des services départementaux de l'ONAC liée à une diminution du nombre des anciens combattants laisse penser à certains regroupements d'activités. Pour autant, il est hors de question de remettre en cause la spécificité des anciens combattants. C'est pourquoi le secrétaire d'Etat semble vouloir privilégier les services départementaux de l'ONAC, très appréciés par le monde combattant. Pour autant, aucune information n'a été donnée sur l'avenir des directions interdépartementales du secrétariat d'Etat aux anciens combattants alors que ces dernières exercent des missions liées au droit à la réparation et au droit de reconnaissance non négligeables. Par ailleurs, les rôles respectifs du secrétariat d'Etat et du ministère de la défense dans l'exécution de tâches jusqu'à présent de la compétence exclusive du secrétariat ne sont pas clairement définis. Ainsi, votre rapporteur a noté que, contrairement aux autres années où la célébration d'événements exceptionnels (comme le cinquantième anniversaire de la victoire alliée en 1995) était financée par des crédits exceptionnels non reconductibles, les cérémonies liées au quatre-vingtième anniversaire de l'armistice de 1918 sont financées grâce à 3,8 millions de francs provenant du budget du ministère de la défense. Il se demande donc si ces sommes ont été mises à la disposition du secrétariat d'Etat aux anciens combattants ou si l'administration de la défense a géré l'affectation desdits crédits.

INTRODUCTION

Les crédits proposés pour 1999 s'élèvent à 25,48 milliards de francs, en diminution de 2,01 % par rapport à 1998. Toutefois, cette diminution doit être relativisée dans la mesure où ce budget présente la caractéristique d'être structurellement orienté à la baisse en raison de la diminution du nombre de ses ressortissants.

Avec un montant de 19,89 milliards de francs, la dette viagère (retraites du combattant et pensions militaires d'invalidité) représente à elle seule 78 % du budget des anciens combattants et victimes de guerre. Il est toutefois intéressant de noter que sa part dans le budget tend à diminuer. En effet, le nombre des parties prenantes baisse tandis que de nouvelles mesures en faveur des anciens combattants apparaissent.

CHAPITRE PREMIER
L'ADMINISTRATION DES ANCIENS COMBATTANTS

I. LES SERVICES DU MINISTÈRE : DES DOTATIONS DE CRÉDITS A EXAMINER AVEC PRÉCAUTION

A. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS

En 1999, l'ajustement des effectifs se poursuit : 161 emplois sont supprimés. L'administration centrale gagne 15 emplois dont 28 liés au transfert d'ouvriers d'Etat des services déconcentrés vers l'administration centrale, tandis que les services déconcentrés perdent 176 emplois.

La politique poursuivie au niveau des services déconcentrés insiste sur le développement d'une plus grande polyvalence tant à l'intérieur de chaque direction interdépartementale qu'entre elles, de façon à gérer au mieux la réduction de l'activité et celle des effectifs. Ainsi, le secrétariat d'Etat a décidé de saisir l'opportunité des vacances de postes de directeur interdépartemental dans les directions interdépartementales de Nancy, Caen et Clermont-Ferrand pour ne pas les remplacer et opérer un "binômage" en termes d'activité avec respectivement les directions interdépartementales de Metz, Rouen et Limoges sous une autorité unique.

Les dépenses en personnel ne diminuent cependant que légèrement (-0,82 %) pour s'élever à 844,86 millions de francs , car la suppression de 161 emplois (qui correspond à une économie de 20,83 millions de francs) est en grande partie compensée par la revalorisation des rémunérations publiques (+4,35 millions de francs), l'application de l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique (revalorisation du point de la fonction publique, mesures en faveur des bas salaires etc) et l'augmentation des dépenses de pensions et allocations pour le personnel en retraite .

En outre, la suppression programmée du service national conduit l'Institution nationale des invalides à créer un emploi de praticien hospitalier chirurgien et trois emplois de technicien paramédical. Or, la subvention accordée par l'Etat à cette institution reste stable par rapport à l'année précédente.

B. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT EN PROGRESSION

Les crédits disponibles au titre III (chapitres 34-98 et 37-61) augmentent de 2,7 % pour s'élever à 87,8 millions de francs. Cette hausse est toutefois peu significative. En effet, elle est largement liée au renforcement des moyens des services déconcentrés.

Ainsi, les mesures d'accompagnement des économies d'emplois (actions de formation, modernisation des conditions, des méthodes et du cadre de travail, recours à des prestataires de services extérieurs...) monopolisent 1,875 million de francs pour les services centraux et 1 million de francs pour les services déconcentrés.

En outre, 1,3 million de francs (chapitre 37-61) est destiné à couvrir les charges de TVA dans le cadre de l'entretien des sépultures de guerre . En effet, l'article 261 du code général des impôts exonère de TVA les travaux de construction, d'aménagement, de réparation et d'entretien des monuments, cimetières ou sépultures commémoratifs. Si l'application de cette règle obéit à des conditions rigoureuses et limitatives, l'administration fiscale faisait jusqu'à présent preuve d'indulgence et tolérait l'application de cette exonération à des travaux d'entretien et à l'achat de matériel. Toutefois, il a été décidé de revenir à une application stricte de la règle, ce qui entraînera un surcoût de dépenses en matière de TVA pour l'entretien des nécropoles évalué à 1,3 million de francs.

Pour autant, votre rapporteur ne peut considérer l'augmentation de crédits correspondante comme un renforcement des moyens à la disposition du secrétariat d'Etat aux anciens combattants puisque cet argent sera aussitôt reversé dans les caisses de l'Etat...

En revanche, votre rapporteur se félicite que 750.000 francs aient été débloqués en faveur de l'informatisation des fichiers des Morts pour la France. Cette mesure constituait l'une des propositions du rapport d'information " Le défi de la mémoire ". Votre rapporteur tient toutefois à rappeler que le coût de l'informatisation de l'ensemble des fichiers est évalué à 30 millions de francs.

II. LES ÉTABLISSEMENTS SOUS TUTELLE : UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CONCOURS À L'OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS ET À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES

Le secrétaire d'Etat aux anciens combattants verse des subventions de fonctionnement à ces deux établissements publics nationaux, qui relaient son action sanitaire et sociale.

A. L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES

1. Les missions de l'Institution

L'INI est un établissement public de l'Etat à caractère administratif chargé de la gestion de deux centres d'accueil :

- un centre de pensionnaires, résidents permanents, qui peut accueillir 99 personnes, bénéficiaires de l'article L.115 du code des pensions d'invalidité, c'est-à-dire ayant une invalidité définitive supérieure ou égale à 85 % et âgées de plus de 50 ans, ou, quel que soit leur âge, ceux dont le taux d'invalidité est supérieur à 100 % ;

- un centre médico-chirurgical qui comprend des services de chirurgie et de rééducation, une pharmacie, un laboratoire d'analyse, avec une capacité d'accueil de 94 lits au total.

L'INI dispose d'un budget et d'un patrimoine propres, son système comptable étant celui d'un établissement public hospitalier.

2. Les crédits affectés à l'Institution Nationale des Invalides

Les crédits à la disposition de l'Institution Nationale des Invalides sont stables par rapport à 1998 et s'élèvent à 42,90 millions de francs. Or, l'INI doit tenir compte des conséquences de la réforme du service national qui affecte son fonctionnement.



En effet, dans le cadre du protocole entre le ministère de la défense et le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, le détachement militaire de l'INI comprenait 9 aspirants (dont 6 médecins, 1 chirurgien dentiste et 2 pharmaciens chimistes), 24 militaires de rang dont 6 spécialisés (infirmier, aide soignant, masseur-kinésithérapeute, manipulateur en radiologie, prothésiste dentaire et psychomotricien) et 18 sans spécialité qui étaient affectés au service direct des pensionnaires. Ces derniers effectuaient un travail important dans les services que ne peuvent assurer les agents titulaires de l'INI. Ainsi, le transfert, les déplacements et les accompagnements des pensionnaires et blessés dans leur vie quotidienne sont en majorité assurés par les militaires du contingent.

L'apport du contingent militaire à l'exécution de la mission de l'INI correspondait à un réel besoin encore accru par l'âge avancé des patients accueillis et leur handicap de plus en plus lourd. Jusqu'à la fin de l'année 1997, ces médecins ou pharmaciens ont complété l'équipe médicale de l'INI et assuré pour une grande partie la permanence médicale (gardes en dehors, des heures de service, week-ends et jours fériés).

Le remplacement du contingent militaire a donc des répercussions importantes sur le fonctionnement de l'Institution nationale des invalides. Le remplacement du contingent militaire a été planifié selon un échéancier tenant compte de la disparition échelonnée de cette ressource et de la satisfaction des besoins les plus urgents des services médicaux.

Le remplacement des 9 médecins et pharmaciens aspirants a été organisé, outre les redéploiements internes, de la manière suivante :

- trois postes étaient créés par le budget 1998: un assistant généraliste, un médecin résident et un praticien hospitalier odontologiste ;

- le projet de budget 1999 prévoit la transformation d'un emploi d'interne en un emploi d'assistant généraliste, l'ouverture d'un deuxième emploi d'assistant généraliste et la transformation d'un emploi de médecin chef en un emploi de praticien hospitalier.

Le remplacement des 24 militaires du rang a été planifié de la sorte :

- les six militaires spécialisés seront remplacés par la création de trois emplois de techniciens paramédicaux au titre du budget de 1999 ;

- s'agissant des 18 militaires non spécialisés, la stratégie de remplacement s'appuie, en partie, sur le programme de contrat emploi jeunes dans le cadre de l'accompagnement des personnes âgées dépendantes. Ainsi, 8 emplois ont été ouverts au titre de l'année 1998 et 4 emplois supplémentaires sont prévus pour 1999.

Les 6 militaires restants sont, quant à eux, plus particulièrement attachés à l'activité de transport des personnes âgées dépendantes (pensionnaires) et hospitalisés grands invalides dans tous leurs déplacements quotidiens et aux transferts sanitaires (accompagnement). Il convient de noter que l'activité du parc automobile est assurée aux 3/5èmes par les militaires du rang. Les conditions de leur remplacement constituent un des points cruciaux à traiter avec le départ du contingent de l'INI.

A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que l'Institution ne dispose que de 2 postes budgétaires de conducteurs automobile qui sont tous les deux vacants. Or , le secrétariat d'Etat aux anciens combattants a annoncé que ces postes ne seront pas occupés tant que la réforme du secrétariat d'Etat ne sera pas entrée en vigueur.

C'est dans ce contexte préoccupant que l'Institution a appris fortuitement qu'elle ne disposerait plus de militaires de rang dès 1999 et non plus à partir de l'an 2000, alors même que l'organisation et les moyens budgétaires fixés pour assurer sa mission en 1999 s'appuyaient sur la diminution progressive du personnel militaire jusqu'en 2000. Cette étape transitoire devait permettre à l'INI d'étudier les possibilités de sous-traitance sanitaire et de redéfinir ses besoins minimaux.

L'annonce récente de la disparition totale du contingent militaire de l'INI dès cette année ne paraissant pas supportable en l'état actuel, le secrétaire d'Etat a demandé, en raison du régime particulier du protocole qui lie l'INI au ministère de la défense et de la nature de ses missions, qu'un contingent minimal de 6 militaires du rang sans spécialité soit maintenu à l'INI jusqu'en 1999.

Votre rapporteur regrette cependant que la dotation affectée à l'INI n'ait pas augmenté pour tenir compte de la nécessité de remplacer le contingent militaire au service de l'INI.

3. Les problèmes rencontrés par l'INI

Outre le remplacement des militaires du contingents, l'Institution doit affronter deux difficultés structurelles : l'adaptation des tarifs aux coûts réels des prestations et le financement des travaux de mise aux normes de sécurité auquel le secrétariat aux anciens combattants doit participer.

l'adaptation des tarifs aux coûts réels des prestations L'office national des anciens combattants

Outre la subvention allouée par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants, l'INI dispose des recettes liées à l'activité des centres de pensionnaires et médico-chirurgical.

En ce qui concerne le centre de pensionnaires , L'INI reçoit pour les pensionnaires relevant de l'article L.115 du code des pensions militaires d'invalidité un forfait soin du secrétariat des anciens combattants de 474 francs par jour. En outre, les pensionnaires versent une redevance dont le montant varie selon leurs revenus mais qui ne peut dépasser 30 % de leurs revenus. Celle-ci est comprise entre 57 et 555 francs par jour.

En ce qui concerne le centre médico-chirurgical , l'INI reçoit un prix de journée pour les ressortissants qui est payé soit par les directions interdépartementales des anciens combattants pour les ayant droit hospitalisés, soit par le centre de paiement des armées pour les militaires hospitalisés, soit encore par le régime général de la sécurité sociale.

Jusqu'en 1997, le prix de journée a été régulièrement augmenté afin de rattraper l'écart existant entre le prix de journée et le coût réel d'exploitation. Toutefois, en 1997, la caisse régionale d'Ile-de-France a rejeté le tarif proposé en se fondant sur l'ordonnance 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée. En effet, selon l'article 58, " les modalités des relations entre les organismes d'assurance maladie et le service de santé des armées ainsi que l'Institution nationale des invalides, en ce qui concerne la prise en charge des soins qu'ils dispensent, sont définies par voie réglementaire. " Dans la mesure où aucun texte n'avait défini lesdites modalités, la caisse régionale d'Ile-de-France a estimé que le tarif des prix de journée devait être fixé en appliquant le taux directeur national, soit 2,2 % en 1998.

Pour l'établissement du budget de 1999, L'INI doit tenir compte de plusieurs contraintes. D'une part, elle doit trouver des ressources supplémentaires pour financer l'augmentation de ses dépenses en personnel, d'autre part, le service de chirurgie va voir son activité diminuer suite à une restructuration du service. Le budget doit également permettre d'effectuer certaines provisions visant à couvrir le coût des travaux de rénovation engagé dans le cadre du projet d'établissement 1998-2002. Enfin, il est indispensable de caler le prix de journée sur le coût réel résultant de la comptabilité analytique. L'exemple du service de chirurgie est révélateur. En 1998, il est fixé par le prix de journée à 2.840 francs, alors que le coût réel est de 3.955 francs.

Lors du conseil d'administration qui se tiendra le 30 novembre prochain, l'Institution va donc proposer de fixer le prix de journée en se basant sur le coût des prestations résultant de la comptabilité analytique et en prenant en compte le taux directeur national. Il semblerait que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et le centre de paiement des armées soient disposés à accepter les propositions de l'INI. En revanche, la Caisse régionale d'Ile-de-France risque d'être en désaccord et de s'en tenir au taux directeur national.

Votre rapporteur plaide pour une prise en compte totale du coût réel des prestations de l'INI, condition sine qua non d'une gestion équilibrée. Par ailleurs, il insiste sur la nécessité de fixer rapidement les modalités des relations entre les organismes d'assurance maladie et l'INI et regrette le retard pris par cette dernière pour l'élaboration d'un document.

le financement des travaux de mise aux normes de sécurité auquel le secrétariat aux anciens combattants doit participer

L'institution nationale des invalides doit accomplir toute une série de travaux de rénovation dont le coût est aggravé par le classement du bâtiment aux monuments historiques.

Suite à une recommandation de la Cour des comptes, l'INI a établi une programmation pluriannuelle de ses investissements. En 1998, une provision de 13,3 millions de francs a été constituées pour " charges à répartir sur plusieurs exercices "  qui ne prend en compte que les opérations dont la réalisation est une priorité pour l'Institution. Il s'agit de :

- la protection contre l'incendie (4,1 millions de francs, bien que l'opération globale est estimée à 10 millions de francs) ;

- la restructuration d'un bloc opératoire (2,9 millions de francs) ;

- la réfection complète de la climatisation (1,7 millions de francs) ;

- la restructuration du bloc restauration (4,6 millions de francs).

L'institution évalue à plus de 30 millions de francs les investissements à réaliser pour adapter l'établissement aux normes de sécurité actuelles.

Cette année, le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants accorde 3,5 millions de francs en crédits de paiement pour l'INI afin de participer à ce plan de restructuration.

Votre rapporteur demande au secrétaire d'Etat de s'engager à maintenir sa participation financière afin que l'ensemble des travaux prévus soient réalisés.

A. L'OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS

1. Les missions de l'Office exercées pour le compte du ministère des anciens combattants

L'Office national des anciens combattants (ONAC), dont la création remonte à une loi du 27 juillet 1917, est un établissement public à caractère administratif dont la mission est "de veiller en toutes circonstances sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants".

Les services départementaux de l'ONAC permettent d'offrir aux anciens combattants un service de proximité que les directions interdépartementales du ministère, par définition, ne peuvent pas assurer.

Cette complémentarité entre le ministère et l'Office est illustrée par les missions que le second exerce pour le compte du premier : instruction au niveau départemental des demandes de cartes et titres, secrétariat des commissions départementales pour l'information historique et la paix, accueil et conseil des bénéficiaires du fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée.

2. Les missions qui lui sont propres

- l'assistance administrative : aide et conseils à ses ressortissants pour des démarches de toute nature relevant aussi bien de la législation spécifique aux anciens combattants que de la législation de droit commun (logement, fiscalité, famille...) ;

- les relations publiques au profit des associations d'anciens combattants : participation aux congrès et à toutes les manifestations commémoratives publiques et privées.

- l'action sociale individuelle ou collective : prêts et secours d'urgence à ses ressortissants, protection des pupilles de la Nation.

3. La gestion des centres de rééducation professionnelle

L'ONAC est responsable de 10 écoles de rééducation professionnelle qui accueillent 2.076 stagiaires.

Les stagiaires se répartissent par catégorie de prises en charge de la façon suivante :

Stagiaires à leurs frais et divers	ONAC	Sécurité sociale	Régime Agricole	Aide Sociale	FNE	Ministère des Rapatriés
1,4 %	1,6 %	84,5 %	1,5 %	0,0 %	0,0 %	11,2 %

Depuis 1988, à la demande des pouvoirs publics, les écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC développent un programme d'accueil et de formation des filles et fils de Français musulmans rapatriés.

Une septième convention ONAC/délégation aux rapatriés/ministère du travail et de la formation professionnelle, en date du 6 mai 1997, prévoit la formation de 120 enfants supplémentaires de Français musulmans rapatriés d'ici juin 1999. La délégation aux rapatriés prend en charge le coût de ces formations à hauteur de 80 % du prix de journée mois/stagiaire forfaitisé. Sa participation financière s'est élevée à 9.986.493 F en 1996 et 11.020.748 F en 1997. Le Ministère du travail garantit, pour sa part, la rémunération des stagiaires au titre de la formation professionnelle.

Les écoles de l'Office proposent un large éventail de formations autour de cinq secteurs principaux d'activité :

- industrie,

- BTP,

- commerce, distribution, services,

- artisanat,

- secteur agricole.

Le dispositif de formation par filières permet à chacun des stagiaires, selon ses possibilités, de préparer un CAP, un BEP, un baccalauréat professionnel ou même un BTS pendant la durée de sa formation.

La formation choisie se déroule sur deux ans ; elle est précédée, si besoin, d'une préformation de 3 ou 6 mois (cette préformation est destinée à la remise à niveau de certains stagiaires, ou encore à préciser l'orientation choisie). La formation de base est sanctionnée par un diplôme de l'Éducation nationale.

Pour satisfaire au mieux l'objectif de retour à l'emploi, l'insertion professionnelle repose sur la formation en alternance. Pour rechercher la meilleure adéquation entre les formations envisagées et les besoins réels des entreprises, une politique de l'offre et de la demande est mise en place entre chaque école de rééducation professionnelle et son milieu économiques. Ces relations étroites permettent de compléter et d'adapter les formations et de faciliter l'accès des stagiaires à une réelle insertion professionnelle.

A cet égard, votre rapporteur tient à souligner les très bon résultats de placement de stagiaires obtenus par les écoles. Quelle que soit la forme du contrat et toutes spécialités confondues, le taux de placement est de 64,4 % en mars 1998. Ces résultats sont en nette amélioration sur moyenne période du fait d'une part d'une meilleure situation économique générale et d'autre part des résultats des actions de sensibilisation des stagiaires à la dynamique de recherche d'emploi.



Votre rapporteur souhaite cependant faire quelques remarques sur les écoles de rééducation professionnelle.

D'abord, il s'inquiète des déficits chroniques d'exploitation des écoles.

En 1997, le déficit d'exploitation s'élevait à 21,42 millions de francs, soit un montant équivalent à celui enregistré en 1996.

Certes, les principes comptables de l'ONAC divergent de ceux des établissements placés sous la tutelle de la direction des affaires sanitaires et sociales, en conséquence, des difficultés apparaissent dans la gestion des écoles de rééducation professionnelle sur les plans budgétaires et comptables.

Ainsi, les directions départementales examinent les projets de budget des écoles en tenant compte des résultats financiers des exercices antérieurs et elles fixent les prix de journée de chaque établissement à la fin du premier trimestre de l'exercice considéré, soit presque six mois après la prévision budgétaire du budget national. De même, les investissements ne font pas l'objet des mêmes formes d'amortissement.

Toutefois, votre rapporteur a pu constater que les problèmes liés au financement des écoles dépassaient les difficultés liées au décalage du versement de la participation des DDASS et résultaient, notamment dans le domaine de l'investissement, de l'existence d'un rapport de force entre d'une part l'ONAC qui souhaite la participation financière des DDASS mais veut rester maître de la politique d'investissement menées au sein des écoles et d'autre part les DDASS qui refusent de participer de manière plus conséquente sans disposer d'un plus grand pouvoir de codécision.

Par ailleurs, les versements des contributions du Fonds social européen sont très décalés. Ainsi, pour l'année 1996, l'ONAC devait percevoir 48.849.850 francs du Fonds. Les crédits ont été versés selon l'échéancier ci-dessous :

- 1 ^er versement de 23.479.587 francs effectué au 2/7/96

- 2 ^ème versement de 12.067.398 francs effectué au 11/2/97

- solde de 12.311.379 francs effectué au 29/9/97.

En outre, une grande partie des sommes provenant du Fonds social européen depuis 1995 ont été versées indûment. Or, les écoles ont intégré ces sommes dans leur budget, ce qui a permis aux DDASS de réduire d'autant leur participation. Si ces sommes devaient être remboursées, les écoles non seulement n'auront pas bénéficié de l'aide financière du Fonds social européen, mais auront été privées de la participation des DDASS.

Ensuite, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du maintien des écoles de rééducation professionnelle parmi les compétences de l'ONAC. En effet, si ce dispositif était justifié lorsque les stagiaires des écoles étaient principalement des anciens combattants, avec 1,6 % de stagiaires pris en charge par l'ONAC, on peut affirmer sans soulever de controverses que ces écoles ont perdu leur spécificité.

Il s'interroge également sur les perspectives de ces écoles dans le cadre de la réforme du secrétariat d'Etat aux anciens combattants et de l'intégration de ce dernier au ministère de la défense. Il est favorable à l'ouverture des écoles aux personnels du ministère de la défense. En effet, ce dernier aura à reconvertir un nombre important de militaires, notamment du fait de la professionnalisation des armées et pourrait bénéficier du savoir faire des écoles. Quant à ces dernières, elles pourraient compter sur un taux garanti d'occupation. A titre expérimental, 7 militaires ont bénéficié en 1997 d'une formation assurée par les écoles de rééducation professionnelle de Lyon, Metz et Rennes.

Toutefois, votre rapporteur estime que l'obligation faite aux écoles de procurer un emploi dans le civil à la fin de la formation risque de constituer un obstacle pour une coopération plus étendue.

4. L'administration de 15 maisons de retraite par l'ONAC

Dans sa gestion des maisons de retraite, l'ONAC est confronté à trois défis :

- la rénovation des bâtiments,

- l'obtention des agréments pour les sections de cure médicale,

- le fléchissement préoccupant du taux d'occupation.


• La rénovation en profondeur des maisons de retraite de l'ONAC exige trois sortes d'actions qui varient selon l'état des bâtiments :

- la mise en conformité aux normes de sécurité, d'hygiène et d'accessibilité ;

- des travaux "simples" à réaliser pour faciliter à moindre coût le fonctionnement normal de chaque maison tels que l'installation d'un ascenseur, de sanitaires modernes ou encore des travaux d'assainissement et d'amélioration du confort ;

- des travaux "lourds" destinés à satisfaire la demande en matière d'accueil : il s'agit de la création de SAPA (service d'aide aux personnes âgées) ou de section de cure médicale là où elles n'existent pas, soit par transformation des locaux existants, soit par construction de bâtiments neufs ou par extension de locaux déjà construits.

400 millions de francs sont nécessaires pour satisfaire l'ensemble de ces besoins dont 60 millions de francs pour résoudre les problèmes immédiats d'hygiène et de sécurité.

Or, le recours à l'emprunt n'étant pas autorisé, l'ONAC ne dispose que de trois sources de financement : l'autofinancement, l'apport de l'Etat et le partenariat avec les associations d'anciens combattants et victimes de guerre.

En 1996, l'Etat avait conclu avec l'ONAC un plan triennal de réhabilitation. L'Office avait obtenu l'inscription au budget de 1996 d'une autorisation de programme et des crédits de paiement correspondant pour un montant de 18 millions de francs, ramenés à 13,5 millions de francs dans le cadre des économies imposées par l'Etat. Au budget de 1998, un montant de 10 millions de francs d'autorisation de programme a complété cet apport et une nouvelle somme de 6,5 millions de francs est inscrite au budget 1999 dans ce même objectif.


• L'ONAC doit aussi régler le problème de l'agrément pour le forfait soin de ses établissements.

Les agréments pour les sections de cure médicale relèvent des enveloppes médico-sociales gérées par les DDASS. Ils impliquent des contreparties en matière de personnel de soins, d'espace et de commodités. Engager une procédure généralisée d'agrément auprès des Préfets implique en outre d'avoir une connaissance précise des coûts et des charges. Tant que le budget de l'ONAC permettait à ce dernier de financer seul les maisons de retraites, l'ONAC ne s'est pas intéressé aux contributions financières qu'il pouvait obtenir auprès des DDASS et n'a pas engagé une politique forte de demande d'agrément pour les sections de cure médicale. La situation financière de l'ONAC se dégradant, ce dernier s'est alors soucié d'obtenir lesdits agréments. Mais cette préoccupation intervient à un moment où les DDASS sont très réticentes à octroyer de nouveaux agréments. En outre, la situation paraît bloquée tant que toutes les modalités relatives à la mise en place de la prestation spécifique dépendance ne seront pas réglées.

Certaines améliorations ont été engagées par l'ONAC.

Ainsi, à compter de l'exercice 1996, tous les budgets des quinze maisons de retraite ont été individualisés.

En outre, la qualification des personnels a été accrue à travers la résorption des agents de main d'oeuvre exceptionnelle (150 vacataires précaires sans statut), un souci d'encadrement du personnel soignant et enfin, un effort soutenu pour la formation professionnelle.

Toutefois, de nombreuses mesures restent à prendre.

Les budgets individualisés devront, à l'avenir, être conçus par service et par section d'hébergement de façon à chiffrer le coût de chaque prestation : hébergement, restauration, soins, animation et prévention de la dépendance. Pour cela la redéfinition d'une nomenclature analytique s'avère indispensable.

De même, la qualification des agents reste insuffisante et un redéploiement interne au profit des personnels soignants s'avère nécessaire.


• Or, l'obtention de l'agrément pour le forfait soins conditionne la poursuite par l'ONAC de l'action sociale qu'il dispense, au travers de ses maisons de retraite, auprès de ses ressortissants les plus âgés . En effet, si la tarification actuelle continue de se situer, compte tenu de l'environnement de chaque établissement, dans une bonne moyenne, il n'en reste pas moins que le handicap des sections médicalisées (SAPA), dont le fonctionnement n'est pas pris en charge par les forfaits soins de la sécurité sociale, constitue un obstacle à l'accueil de ressortissants susceptibles d'acquitter le prix de journée par leurs moyens propres.

En effet, en 1997, 78,6 % des résidants acquittaient, de manière propre ou indirecte, l'intégralité du prix de journée. Or, celui-ci varie, pour l'hébergement traditionnel, de 225 francs à Anse à 400 francs à Boulogne et, pour l'hébergement SAPA, de 350 francs à Barbazan à 525 francs à Boulogne.

En conséquence, on comprend que les maisons de retraite n'arrivent pas à un taux d'occupation de 100 %.

Ainsi, pour 1997, le taux moyen d'occupation des maisons de retraites de l'ONAC s'établit à 85 %, niveau identique à celui de 1996, étant observé que l'écart entre établissement varie de 100 % à Anse et Vence à 62 % pour Beaurecueil.

Par ailleurs, les recettes des maisons de retraite ne couvrent que 73 % des coûts d'exploitation, sans que soit prise en compte la part correspondant à l'amortissement des investissements réalisés pour chaque établissement.

Votre rapporteur estime donc urgent de lancer une réflexion sur le devenir des maisons de retraite de l'ONAC qui doit à la fois tenir compte de l'attachement du monde combattant à ces maisons et de la situation financière de chacune. En effet, il serait trompeur de laisser croire aux anciens combattants que les 400 millions nécessaires pour la seule rénovation des maisons de retraites seront débloqués. Il s'agit donc d'assurer aux anciens combattants un hébergement adapté à leur situation (mobilité réduite, hébergement en section médicalisée) sans exclure que cet hébergement ne dépende pas forcément de l'ONAC.

5. Les crédits affectés à l'ONAC

La subvention de fonctionnement à l'ONAC augmente de 3,14 % et atteint 228,89 millions de francs en 1999. A l'intérieur des 6,9 millions de francs supplémentaires accordés à l'ONAC, 3 millions de francs sont destinés à la création d'un "emploi mémoire" dans chaque service départemental de l'ONAC.

Ces 3 millions de francs devraient être répartis de la manière suivante :

- 2 millions de francs seraient consacrés aux dépenses de fonctionnement engendrées par l'embauche d'un emploi mémoire (aménagement d'un local, matériel informatique...)

- 1 million de francs devrait servir à la rémunération de ces emplois mémoire.

En définitive, l'ONAC évalue à 2,3 millions de francs le coût de sa participation à la création de ces emplois.

L'ONAC reçoit par ailleurs deux subventions complémentaires de la part du secrétariat aux anciens combattants :

- la première (chapitre 46-51) est affectée à ses dépenses sociales : d'un montant de 46,71 millions de francs, elle augmente de 11,99 % par rapport à 1998 et revient ainsi à son niveau de 1997;

- la seconde (chapitre 57-91) est destinée à financer la remise aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de l'Office. 6,5 millions de francs en crédits de paiement sont mis à sa disposition pour 1999 (et 3,5 millions de francs pour l'INI).

A cet égard, votre rapporteur regrette que le budget des anciens combattants ne dispose pas d'un titre VI (subventions d'investissement) qui permettrait à l'ONAC et à l'INI de gérer les crédits destinés aux travaux de rénovation et d'entretien de leurs bâtiments (Hôtel des Invalides, maisons de retraite, écoles de rééducation professionnelle...). La procédure en serait allégée et les délais raccourcis. Votre rapporteur tient, à cet égard, à rappeler que cette mesure avait été proposée par la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

Ces deux établissements publics disposent également de ressources propres, qui constituent une part de plus en plus significative de leurs budgets du fait du désengagement progressif de l'Etat. Les subventions budgétaires représentent un peu moins de la moitié du budget de l'ONAC et 30 % du budget de l'INI.

CHAPITRE II

LES INTERVENTIONS DU MINISTÈRE

I. L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE

A. LES CENTRES D'APPAREILLAGE

Le Ministère des Anciens Combattants et Victimes de Guerre dispose de 18 centres régionaux d'appareillage en métropole et de 116 centres rattachés, placés sous l'autorité des Chefs des Services Interdépartementaux et des Directeurs Régionaux et de 2 centres en Afrique du Nord.

Ces centres interviennent dans les procédures administratives et médico-techniques par lesquelles s'effectue l'appareillage des ressortissants du Code des Pensions Militaires d'Invalidité et des Victimes de Guerre, mais ils assurent également le suivi des opérations d'appareillage conduites au profit des bénéficiaires des différents régimes de protection sociale.

En fait, l'action des centres en faveur des handicapés civils représente l'essentiel de leur activité : 85,2 % des consultations et 71,2 % des appareils distribués ou réparés en 1997.

En 1997, le nombre des consultations médicales d'appareillage s'est élevé à 52.621 (chiffre en baisse de 2,23 % par rapport à 1996), dont 7.709 au profit des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (chiffre en baisse de 5,25 % par rapport à 1996) et 44.815 au profit des ressortissants des autres régimes (chiffre en baisse de 1,91 % par rapport à 1996).

Le nombre des appareils attribués, y compris les accessoires de prothèse et d'orthopédie, et réparés s'est élevé à 166.572, soit une diminution de 17,6 % par rapport à 1996. Ce chiffre doit cependant être relativisé dans la mesure où une modification est intervenue dans le mode de calcul des attributions de chaussures orthopédiques (arrêté du 17 juillet 1996), qui sont désormais comptabilisées en paire et non plus à l'unité.

Pourtant, malgré la diminution du nombre des parties prenantes, les crédits affectés à l'appareillage des mutilés (chapitre 46-28) sont stables par rapport à l'année dernière et s'élèvent à 61 millions de francs.

A cet égard, votre rapporteur rappelle que la Cour des Comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, insistait sur la nécessité de revoir les conditions de fonctionnement des centres d'appareillage. Votre rapporteur a soulevé cette question auprès du Secrétariat d'Etat aux anciens combattants, mais la réponse qui lui a été faite est trop vague pour être satisfaisante. Lors de l'examen des crédits du budget des anciens combattants en séance publique, votre rapporteur demandera donc des explications précises au secrétaire d'Etat sur les causes de la stabilité des crédits d'appareillage et sur le devenir des centres dans le cadre de la réforme du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

B. LES SOINS MEDICAUX GRATUITS

Le code des pensions militaires d'invalidité prévoit que l'Etat doit gratuitement, aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité, les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessaires pour les infirmités qui donnent lieu à pension, en ce qui concerne exclusivement les accidents et complications résultant de la blessure ou de la maladie qui ouvre droit à pension.

Certains frais fixes tels que les frais de transport exposés par les pensionnés pour les hospitalisations en rapport avec les infirmités pensionnées, sont, sous certaines conditions, à la charge de l'Etat.

Les bénéficiaires des soins médicaux gratuits sont dotés par les directions interdépartementales de leur ressort d'un carnet de soins gratuits qui leur donne la faculté :

- de choisir librement médecins, pharmaciens, chirurgiens-dentistes ou auxiliaires médicaux ;

- d'être soignés dans les hôpitaux militaires ou établissements de soins publics, ainsi que dans les hôpitaux agréés par le ministère chargé des anciens combattants et victimes de guerre ;

- d'être admis, si leur pathologie ouvrant droit à pension le nécessite, à suivre les cures thermales dans les établissements thermaux agréés par le régime général de la sécurité sociale.

Certains actes ne peuvent être pris en charge au titre de l'article L.115 que s'ils ont fait l'objet de la part du pensionné d'une demande préalable de prise en charge. Il en est ainsi par exemple, des hospitalisations, sauf en cas d'urgence, des actes de kinésithérapie et des cures thermales.

L'instruction administrative et médicale des demandes préalables de prise en charge est effectuée au sein des directions interdépartementales pour la Métropole, des services de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre pour les DOM-TOM et dans les consulats de France pour les ressortissants résidant à l'étranger. La décision administrative est prise nécessairement sur avis motivé d'un médecin contrôleur des soins gratuits attaché à l'un de ces services.

Les actes non soumis à entente préalable sont essentiellement les consultations et visites des médecins et la délivrance de prescriptions pharmaceutiques. Ces actes sont pris en charge a posteriori par l'Etat, sur le budget du ministère chargé des anciens combattants et victimes de guerre, à condition qu'ils aient été reconnus, par la direction interdépartementale compétente, nécessaires au traitement des infirmités ayant ouvert droit à pension.

A cet effet, les médecins et pharmaciens envoient à la direction interdépartementales les feuillets des carnets de soins gratuits qu'ils ont détachés de ceux-ci après la réalisation de leurs prestations, pour paiement. Celle-ci, après vérification administrative et contrôle médical, procède au mandatement des sommes dues.

Le coût financier de ce dispositif financé sur le budget des anciens combattants s'élève à 906 millions de francs en 1999, soit une diminution de 4,1 % par rapport à 1998.

C. LES INTERVENTIONS SOCIALES

Les crédits demandés au titre des prestations sociales au profit des pensionnés de guerre (chapitre 46-24) diminuent de 9,3 % et s'élèvent à 1,319 milliard de francs. Cette diminution des crédits est à rapprocher avec la diminution du nombre des bénéficiaires qui s'élevaient à 33.900 au 31 décembre 1996 (dont 14.000 invalides et 19.500 ayants cause) et à 31.400 au 31 décembre 1997, soit une diminution de 7,4 % avec 13.400 invalides et 18.000 ayants cause.

Il est rappelé que ce régime de protection sociale propre aux invalides de guerre, institué par une loi du 29 juillet 1950, offre une couverture subsidiaire aux pensionnés qui n'ont pas déjà par ailleurs la qualité d'assuré social.

S'agissant des dépenses légalement obligatoires, les crédits correspondants ont un caractère provisionnel.

Les crédits consacrés au remboursement des frais de voyage des familles qui se rendent sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'Etat sont simplement reconduits à leur niveau de 1998, soit 1,3 millions de francs, tandis que les dépenses relatives aux réductions de tarifs de transport diminuent de 2,2  % pour s'élever à 58,6  millions de francs.

Les crédits du chapitre 46-31 (indemnités et pécules) sont également stables pour 1999 à 300.000 francs.

II. L'ACTION EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD

A. LES CRÉDITS INITIAUX

La dotation du Fonds de solidarité pour les anciens combattants de l'ex-Indochine française et d'Afrique du Nord diminue de 1,08 % pour s'élever à 1,54 milliard de francs. Cette légère baisse s'explique par la non reconduction des 25 millions de francs non renouvelables destinés à financer les mesures nouvelles du budget de 1998.

Toutefois, cette diminution est en partie compensée par l'affection de 20 millions de francs au Fonds de solidarité pour financer l'aménagement des conditions d'attribution de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) au bénéfice des salariés anciens combattants.

Le Fonds de solidarité se compose de deux allocations non cumulables :

- l'allocation différentielle qui constitue un complément de ressources spécifique. L'allocation différentielle a engagé depuis 1997 un mouvement significatif de décrue sous l'effet conjugué des départs en retraite et de la montée en charge de l'allocation de préparation à la retraite. Le nombre de bénéficiaires devrait s'établir à 22.500 en fin d'exercice pour 1998. Le montant moyen de l'aide s'élève à 1.973 francs ;

- l'allocation de préparation à la retraite qui constitue un revenu servi à titre principal. Après une mise en route difficile, les mesures prises ces dernières années ont permis de lever les blocages initiaux et le nombre de bénéficiaires a augmenté rapidement (+2.400 en 1996 ; +6.500 en 1997). Le nombre de bénéficiaires devrait atteindre 13.000 fin 1998.

B. LES DEUX MESURES NOUVELLES ADOPTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. L'élargissement des conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant en faveur des anciens d'AFN

En 1998, suite à un amendement déposé par le groupe socialiste et accepté par le gouvernement, les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant avaient déjà été assouplies puisqu'une présence de dix-huit mois en Algérie avait été considérée comme pouvant remplacer la condition de participation aux actions de feu et de combat.

Pour l'année 1999, il est proposé de réduire le temps de présence nécessaire à quinze mois. En outre, le secrétaire d'Etat s'est engagé à prendre en compte le temps passé au Maroc et en Tunisie. 2 millions de francs supplémentaires ont été affectés au chapitre 46-21 afin de financer cette mesure.

Votre rapporteur se félicite de cette mesure qui rétablit l'égalité entre tous les combattants d'Afrique du Nord. A cet égard , il rappelle qu'il avait plaidé dans son rapport de l'année précédente pour la prise en considération des hommes stationnés en Tunisie ou au Maroc qui traversaient régulièrement la frontière pour se rendre en Algérie et couraient autant de risques que les hommes présents en Algérie.

2. L'assouplissement des modalités d'octroi de l'allocation de préparation à la retraite

Jusqu'à présent, les anciens combattants chômeurs ne pouvaient demander à bénéficier de l'allocation de préparation à la retraite qu'après avoir bénéficier pendant six mois consécutifs de l'allocation différentielle. Désormais, ils pourront prétendre immédiatement au bénéfice de l'allocation de préparation à la retraite dès lors qu'ils justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres. 20 millions de francs supplémentaires ont été inscrits au chapitre 46-10 pour financer cette mesure.

III. LA RENTE MUTUALISTE

En application de l'article L.321-9 du code de la mutualité, les anciens combattants désireux de se constituer une rente mutualiste bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'Etat égale, en règle générale, à 25 % du montant de la rente résultant des versements personnels de l'intéressé. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat est limité à un plafond fixé en valeur absolue, dit " plafond majorable ".

En 1998, l'indexation du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant a été modifiée. Désormais, le plafond est calculé par référence à 95 points d'indice des pensions militaires d'invalidité. Le plafond de cette rente a ainsi été substantiellement majoré, passant de 7.091 francs à 7.496 francs, soit une augmentation au 1 ^er janvier 1998 de 5,7 %. Cet indice sera revalorisé automatiquement au 1 ^er janvier de chaque année en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité.

Dans le projet de budget pour 1999, il est proposé de porter l'indice de référence du plafond majorable de 95 à 100 points, ce qui élèvera le plafond à 7.933 francs au 1 ^er janvier 1999. Le coût de cette mesure est évalué à 6,3 millions de francs.

Depuis 1987, le plafond majorable a été relevé de 60 % en prenant en compte la mesure proposée dans le projet de budget pour 1999.

Votre rapporteur se félicite de cette mesure tout en rappelant que certaines associations d'anciens combattants militent pour que ce plafond soit fixé à l'équivalent de 135 points d'indice.

CHAPITRE III
LA DETTE VIAGÈRE

I. LE MÉCANISME D'INDEXATION DES PENSIONS

A. LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

L'article 123 de la loi de finances pour 1990, tout en maintenant le principe d'un rapport constant entre l'évolution des pensions et celle des traitements de la fonction publique, a supprimé la référence à l'indice 235 (qui correspondait à la fonction de huissier-chef) pour la remplacer par un indice moyen représentatif de l'évolution de l'ensemble des traitements de la fonction publique.

Le nouveau dispositif remplace ainsi l'indexation sur un indice déterminé par un mécanisme à double détente :

- d'une part, la répercussion des mesures générales affectant les traitements de la fonction publique (majorations de la valeur du point, attributions générales de points d'indice). Ces dernières font évoluer les pensions militaires d'invalidité dans l'exacte proportion où elles affectent le traitement moyen de la fonction publique ;

- d'autre part, pour tenir compte des mesures catégorielles accordées aux fonctionnaires pendant l'année écoulée, le recalage en fonction de l'évolution constatée de l'indice INSEE des traitements bruts des fonctionnaires toutes catégories confondues. Cet indicateur mesure, outre le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et des primes générales comme la prime de croissance.

Au-delà de l'ajustement, chaque année, de la valeur du point d'indice de pension en fonction de l'évolution de l'indice INSEE précité, il est prévu de verser un rappel au titre de l'année écoulée garantissant aux anciens combattants une évolution en masse de leurs pensions identique à celle des traitements des fonctionnaires.

Cette régularisation doit être soumise au préalable à l'avis d'une commission tripartite, composée de représentants du Parlement, des associations et de l'administration.

B. L'APPLICATION DU RAPPORT CONSTANT EN 1997 ET EN 1998

Le système actuel d'indexation des pensions permet aux anciens combattants de bénéficier de la transposition des mesures catégorielles applicables aux agents de l'Etat.

Pour 1999, la base de recalage de la valeur du point de pension militaire d'invalidité qu'il est proposé de retenir au 1er janvier 1999 est estimée à +0,09 %, ce qui représente une mesure nouvelle de 16,4 millions de francs.



NB : le recalage consiste à mettre à niveau au 1er janvier l'évolution de la valeur du point de pension par rapport à l'évolution d'ensemble des traitements mesurée par l'INSEE (englobant les mesures générales et le catégoriel statutaire).

II. LA DIMINUTION DE LA DETTE VIAGÈRE EN 1998

Les crédits de dette viagère (retraites du combattant, pensions d'invalidité et allocations rattachées) s'élèvent à 19,89 milliards de francs pour 1999 , en diminution de 761 millions de francs par rapport à 1998. Les crédits de la dette viagère sont réparties entre deux chapitres qui connaissent une évolution divergente.

Pour le chapitre 46-20 (pensions d'invalidité, allocations et indemnités diverses), le montant des crédits inscrits pour 1999 est de 17,66 milliards de francs. La diminution globale de 801 millions de francs par rapport à 1998 est ainsi calculée :

- 1,048 milliard de francs en raison d'une diminution de 4 % des parties prenantes en 1999 ;

+ 246,64 millions de francs correspondant à la hausse des rémunérations publiques prévues en 1998 et 1999 et le rapport constant ^{2( * )} .

Pour le chapitre 46-21 (retraite du combattant), le montant des crédits inscrits pour 1999 est en légère hausse de 40 millions de francs. Cette augmentation constitue une rupture puisque depuis de nombreuses années, ces crédits étaient en diminution. Cette hausse est calculée ainsi :

- 10,92 millions de francs correspondant à une diminution des parties prenantes de 0,5 %, contre 3,5 % les années précédentes. En effet, les décès de titulaires de la retraite du combattant sont compensés, dans une proportion croissante, par les attributions nouvelles en faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord dont les premières classes d'âge atteignent à présent l'âge de 65 ans ;

+ 51,32 millions de francs correspondant à la hausse des rémunérations publiques prévues en 1998 et 1999 et le rapport constant.

La diminution de la dette viagère explique à elle seule la baisse globale du budget des anciens combattants, dont elle constitue l'essentiel.

CHAPITRE IV
LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE

I. DES CRÉDITS EN HAUSSE MAIS QUI NE PERMETTENT PAS DE RATTRAPER LE RETARD ENGENDRE PAR LA DIMINUTION TRÈS IMPORTANTE DES CREDITS EN 1998

Les crédits traditionnellement consacrés aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques (chapitre 41.91) augmentent de 11,3% et s'élèvent à 2,5 millions de francs.

De même, les crédits consacrés aux interventions en faveur de l'information historique (chapitre 43.02) sont en hausse de 79,5 % par rapport à 1998. Toutefois, il ne faut pas oublier que les crédits proposés par la loi de finances initiale pour 1998 chutaient de 42,8 % par rapport à 1997.

En outre, les crédits consacrés à la remise en état des nécropoles nationales (chapitre 57.91 article 20) sont stables en crédits de paiement pour 1999 après une chute de 60 % en 1998 et s'élèvent à 3,2 millions de francs. En revanche, la dotation en autorisations de programme passe de 3,2 à 5 millions de francs.

Cette stabilité des crédits ne permettra donc pas de rattraper le retard accumulé dans l'exécution du programme 1994/2000 de rénovation des nécropoles nationales. Ainsi, l'échéancier reproduit dans le tableau ci-après compare les crédits votés, l'écart entre leur montant et les besoins estimés ainsi que les annulations de crédits prononcées en 1996 et 1997.



A cet égard, votre rapporteur estime que le projet de construction d'une nécropole à Sébastopol en commémoration de la guerre de Crimée doit être différer. Non seulement le contexte politique de l'Ukraine rend difficiles toutes négociations avec les autorités sur place, mais il estime opportun de commencer un nouveau chantier tant que le programme de rénovation et de restauration des nécropoles déjà existantes ne sera pas achevé.

Votre rapporteur regrette également que le projet de budget pour 1999 ne prévoit pas relèvement de l'indemnité forfaitaire de 8 francs par tombe versée annuellement aux communes et aux associations. Il rappelle que près de 94.000 tombes de militaires morts pour la France bénéficiant de la sépulture perpétuelle entretenue aux frais de l'Etat sont situées à l'intérieur des cimetières communaux et entretenues soit par les communes, soit par les associations. En contrepartie, l'Etat verse une indemnité forfaitaire annuelle de 8 francs par tombe. Or, cette indemnité n'a pas été revalorisée depuis 1980 et ne correspond pas au coût réel d'entretien évalué à 36 francs par tombe. Votre rapporteur déplore que l'Etat, incapable d'assurer ses missions, en fasse porter le poids financier par les communes ou les associations.

II. QUEL AVENIR POUR LA POLITIQUE DE LA MEMOIRE ?

Au cours du premier semestre 1997, votre rapporteur avait effectué une mission de contrôle, sur pièces et sur place, sur l'utilisation des crédits affectés à la Délégation à la mémoire et à l'information historique. Il avait alors insisté sur les enjeux de la mémoire collective. En effet, celle-ci constitue un ciment puissant pour chaque société puisqu'elle véhicule son histoire et transmet ses valeurs, mais elle est par ailleurs fragilisée par la disparition de ses témoins et vecteurs. Il s'agit donc d'un patrimoine à protéger, à entretenir et surtout à partager, notamment avec les jeunes.

Parmi les propositions de votre rapporteur figurait la nécessité de donner à la politique de la mémoire une vision plus globale et à long terme, notamment en direction des jeunes, par l'établissement de relations permanentes avec les collèges et les lycées et l'organisation, chaque année, d'une manifestation sur un thème lié à la mémoire des conflits.

Il semble que le secrétaire d'Etat se soit directement inspiré de ces remarques pour proposer la création d'un emploi " mémoire " dans chaque département auprès des services départementaux de l'ONAC. En effet, les emplois " mémoire " répondent à un double objectif :

- d'une part, une mission de conservation au titre de laquelle il aura pour tâche de fédérer les initiatives locales nombreuses dans ce domaine, mais de sources diverses (élus locaux, associations) qui méritent d'être rassemblées et mises en perspective en vue de l'élaboration d'une politique départementale de la mémoire combattante.

- d'autre part, une mission de transmission de la mémoire collective locale aux jeunes générations et de sensibilisation au valeurs de la citoyenneté et de la solidarité.

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur les modalités de rémunération de ces emplois  " mémoire ". Le niveau de recrutement est élevé puisque les candidats doivent avoir au moins une maîtrise. La rémunération doit donc être adaptée en conséquence pour éviter l'apparition d'emplois qualifiés sous-payés, qui risquerait de perturber le bon fonctionnement du marché du travail. C'est pourquoi votre rapporteur soutient la politique de l'ONAC consistant à financer les 20 % qui lui incombent quel que soit le montant du financement extérieur trouvé par le directeur départemental de l'ONAC.

Cette stratégie a deux avantages. D'une part, elle ne décourage pas les directeurs qui recherchent des financements extérieurs puisque ces derniers s'ajoutent à la participation de l'Etat et de l'ONAC, permettant soit d'augmenter la rémunération de l'emploi " mémoire ", soit d'adapter les moyens mis à sa disposition, par exemple en lui procurant un véhicule. D'autre part, elle permet de compléter la rémunération de l'emploi " mémoire " et rapproche cette dernière de la rémunération moyenne observée à niveau d'études équivalent. Ainsi, à partir du mois de janvier 1999, des journées citoyennes vont être organisées par les jeunes recrutés. Ces journées, qui s'inscrivent dans le prolongement de la Journée d'Appel de Préparation à la Défense (J.A.P.D) seront conçues comme des rencontres entre les acteurs de l'Histoire que sont les anciens combattants et les jeunes générations. Elles mettront en oeuvre divers vecteurs : expositions, projets d'actions éducatifs, concours scolaires, colloques...

Si votre rapporteur est satisfait par la création de ces emplois  " mémoire ", son bilan global de l'évolution des crédits en faveur de la mémoire est plus mitigé.

Ainsi, il constate qu'en dépit de la hausse des crédits observée pour 1999, les moyens financiers mis à la disposition de la délégation à la mémoire et à l'information historique se caractérisent par une tendance à la baisse. En 1996, ils s'élevaient à 36,49 millions de francs, en 1997 à 27,63 millions de francs, en 1998 à 20,73 millions de francs, enfin à 25,91  millions de francs pour 1999, soit moins qu'en 1997. Votre rapporteur ne peut que souligner le décalage entre cette baisse des crédits et l'enjeu que représente la politique de la mémoire.

En outre, il regrette que le gouvernement actuel n'ait pas tenu compte de ses critiques développées dans son rapporte sur le défi de la mémoire et compte sur le vote de crédits non reconductibles par le Parlement pour boucler le budget de la Délégation à la mémoire et à l'information historique. Cette année, 2,13 millions de francs ont été votés à l'Assemblée nationale au chapitre 43-02 pour abonder les crédits des interventions en faveur de l'information historique.

Par ailleurs, votre rapporteur s'inquiète du devenir de la politique de la mémoire en cas d'intégration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au ministère de la défense. Il a pu constater que ce dernier a financé une partie non négligeable des dépenses liées à la célébration du 80 ^ème anniversaire de l'armistice.

Toutefois, votre rapporteur se demande si le développement de la coopération entre le ministère de la défense et le secrétariat aux anciens combattants ne risque pas de faire perdre à la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique (DMIH) sa compétence exclusive en matière de politique de la mémoire au profit du ministère de la défense.

En effet, il ne faudrait pas que sous prétexte de financer certaines actions en matière de mémoire, le ministère de la défense puisse imposer ses choix à la DMIH. Un tel transfert des compétences peut entraîner des changements significatifs dans l'orientation philosophique de la politique de la mémoire caractérisée par sa neutralité en matière de présentation des conflits.

Votre rapporteur demandera donc au secrétariat d'Etat aux anciens combattants sa position sur ce sujet ainsi que des garanties concernant le maintien de la DMIH en tant que responsable exclusif de la conception de la politique de la mémoire.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 29 octobre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits des anciens combattants inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, présenté par M. Jacques Baudot, rapporteur spécial.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Alain Lambert, président, a félicité le rapporteur spécial pour ses missions de contrôle. Il a déclaré avoir eu écho des difficultés rencontrées par le rapporteur spécial pour obtenir certaines informations auprès du secrétariat d'Etat et a rappelé qu'il n'hésiterait pas à saisir le secrétaire l'Etat pour permettre au rapporteur spécial d'accomplir sa mission dans les meilleures conditions.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis au titre de la commission des affaires sociales, a fait part de ses observations. Il a estimé que le budget pour 1999 était en amélioration par rapport à celui de 1998, car il renforçait l'effort financier net en faveur de chaque combattant.

Concernant la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire aux anciens combattants, il s'est félicité de la mesure votée par l'Assemblée nationale qui revient sur le dispositif proposé cette année, très pénalisant pour les anciens combattants.

Il s'est déclaré favorable à la mesure prévue par l'article 75 du projet de loi de finances et a plaidé pour son extension aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

Concernant la retraite anticipée, il a jugé encourageante la position du secrétaire d'Etat aux anciens combattants qui ne serait pas hostile à l'attribution automatique de l'allocation de préparation à la retraite sans passer par l'allocation différentielle de solidarité.

Il s'est félicité de l'effort du secrétariat d'Etat aux anciens combattants en matière de mémoire, tout en remarquant que la contribution à hauteur de 20 % de l'ONAC pour le financement des "emplois mémoire" soulevait des difficultés. Il a plaidé pour une "dualité d'employeurs" qui permettrait de multiplier les sources de financement et réduirait ainsi la participation financière de l'ONAC.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a critiqué la complexité du rapport constant. Il a également regretté que l'administration fasse systématiquement appel en cas de litige concernant les pensions. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les causes du déficit d'exploitation des maisons de retraite gérées par l'ONAC.

M. François Trucy a souligné l'importance du budget des anciens combattants tant du point de vue financier qu'affectif. Il a également fait part de la répercussion du film "Il faut sauver le soldat Ryan" sur le désir de mémoire des citoyens. Ainsi, le site d'Omaha Beach connaîtrait une recrudescence des visites.

M. Jean Clouet a fait remarquer que le budget des anciens combattants était supérieur de 10 milliards de francs à celui de l'industrie. Il a également souligné que les parlementaires avaient reçu de nombreuses lettres d'anciens combattants sur le problème de la demi-part et a souhaité connaître la réaction du rapporteur spécial à ce sujet.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est félicité du renforcement des moyens mis à la disposition de la politique de la mémoire et a cité l'exemple de la participation du secrétariat d'Etat aux anciens combattants à la construction d'un Mémorial à Oradour-sur-Glane. En revanche, il a rappelé les effets négatifs de la cristallisation des pensions pour les anciens combattants d'outre-mer, notamment les Tunisiens et les Marocains.

Mme Marie-Claude Beaudeau a soulevé trois problèmes : la revendication de la campagne double par les anciens combattants d'Afrique du Nord, la suppression d'emplois dans les services déconcentrés du secrétariat d'Etat aux anciens combattants et, enfin, la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire dont bénéficiaient jusqu'à présent les anciens combattants.

En réponse, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que les maisons de retraite rencontraient deux types de difficultés. D'une part, elles n'arrivent pas à couvrir leurs coûts d'exploitation du fait d'une prise en charge des dépenses de soins trop faible, voire inexistante dans certains cas, par la caisse d'assurance maladie de la sécurité sociale. D'autre part, l'ancienneté du parc des maisons de retraite est telle que sa rénovation nécessiterait un investissement financier que l'ONAC n'est pas capable de supporter.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, s'est félicité des moyens supplémentaires mis à la disposition de la politique de la mémoire tout en manifestant son inquiétude sur son devenir lorsque le secrétariat d'Etat aux anciens combattants sera intégré au ministère de la défense. Il s'est déclaré soucieux de voir le secrétariat d'Etat garder la responsabilité de la gestion de la politique de la mémoire.

Concernant la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire aux anciens combattants, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que l'Assemblée nationale avait partiellement compensé l'effet négatif de cette mesure par l'octroi d'un crédit d'impôt. Il a ajouté que la commission des finances du Sénat s'orientait vers la suppression du plafonnement du quotient familial, revenant ainsi au dispositif en vigueur, favorable aux anciens combattants.

A propos de la cristallisation des pensions, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a plaidé pour une réévaluation progressive des sommes versées et a assuré qu'il soulignerait dans son rapport sur le projet de budget pour 1999 l'absence de mesures dans ce sens.

Concernant l'éventuelle disparition des directions interdépartementales des anciens combattants, il a fait remarquer que certains regroupements étaient déjà effectués suite à la vacance de postes de directeur. Il a ajouté que la mission d'information sur les activités de l'ONAC qu'il avait entreprise, le conduisait à s'interroger sur l'avenir de ces directions dont les missions sont importantes.

Concernant la revendication par certains anciens combattants de la campagne double, il a observé que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants avait favorisé l'action sociale en faveur des anciens combattants les plus défavorisés, ses crédits n'étant pas illimités.

La commission a alors voté l' amendement de suppression de l'article 75 , puis elle a adopté sans modification l'article 76 . Enfin, elle a adopté le budget des anciens combattants et victimes de guerre ainsi modifié.

ANNEXE I

PRÉSENTATION DES ARTICLES 75 ET 76 RATTACHÉS DU PROJET DE LOI DE FINANCES

I - L'ARTICLE 75 VISANT À RENDRE AUTOMATIQUE LE BÉNÉFICE DE L'ALLOCATION DE REMPLACEMENT POUR L'EMPLOI POUR LES SALARIÉS ANCIENS COMBATTANTS CESSANT LEUR ACTIVITÉ

L'accord du 6 septembre 1995 relatif au développement de l'emploi en contrepartie de la cessation d'activité permet aux salariés totalisant au moins 160 trimestres de cotisations aux régimes de base d'assurance vieillesse de bénéficier du versement d'une allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), à condition que l'employeur s'engage à des embauches compensatoires correspondant au minimum du volume d'heures de travail que la salarié partant effectuait. La nature du contrat de la personne embauchée dépend de la nature du contrat du salarié partant : contrat à durée indéterminée pour contrat à durée indéterminée et contrat à durée indéterminée ou déterminée pour contrat à durée déterminée. Les dépenses afférentes à ce dispositif conventionnel sont supportées par un Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi (FPIE) créé par la loi n °96-126 du 21 février 1996.

Il est à noter que si la demande est toujours à l'initiative du salarié, l'employeur est libre d'accepter ou non.

Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants souhaite profiter de la reconduction prévisible de cette mesure pour 1999 pour rendre automatique le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi pour les salariés anciens combattants cessant leur activité. Pour ce faire, il modifie profondément l'esprit du dispositif existant.

En effet, le présent article supprime la subordination de la cessation d'activité et le versement de l'allocation de remplacement pour l'emploi à l'accord de l'employeur et rompt ainsi le caractère conventionnel de cette mesure. Désormais, le salarié pourra décider unilatéralement de cesser son activité. En outre, s'il démissionne suite au refus de l'employeur, ce dernier sera soumis à l'obligation d'embauche prévue dans la loi du 21 février 1996.

Le présent article précise que le financement de cette mesure sera assuré par le versement par l'Etat d'une subvention au Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi. Ainsi, pour 1999, le projet de loi de finances augmente de 20 millions de francs les crédits du Fonds de solidarité qui correspondent à la participation de l'Etat au Fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette mesure devrait concerner 170 personnes pour une allocation de 8.900 francs en moyenne. Le très faible nombre de bénéficiaires s'explique par la quasi-inexistence des refus : 1,1 % selon l'UNEDIC.

Par conséquent, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence du dispositif proposé. En effet, ce dernier constitue une mesure dérogatoire qui pourrait être par la suite élargie en faveur d'autres catégories . L'examen de cet article à l'Assemblée nationale a été révélateur. Alors que l'article n'était pas encore en discussion que le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, M. Maxime Gremetz, demandait l'extension du bénéfice de ce dispositif aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

En outre, cette mesure semble ne répondre que très partiellement à la revendication émise par les anciens combattants visant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs en fin de droits justifiant de quarante années de cotisation.

On peut alors se demander si une telle remise en cause est justifiée et s'il n'existe pas un moyen plus approprié pour résoudre le cas des 170 anciens combattants susceptibles d'être concernés par cette mesure. C'est pourquoi la commission des finances propose un amendement de suppression de cet article.

II - L'ARTICLE 76 RELATIF AU RELÈVEMENT DU PLAFOND DONNANT LIEU À MAJORATION DE LA RETRAITE MUTUALISTE DU COMBATTANT

En application de l'article L.321-9 du code de la mutualité, les anciens combattants désireux de se constituer une retraite mutualiste bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'Etat.

Cette majoration, variable selon l'âge de l'intéressé à sa date d'adhésion, est en règle générale égale à 25 % du montant de la rente. Toutefois, le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat ne peut pas dépasser un montant fixé en valeur absolu. Le nombre de bénéficiaires est estimé à 320.000, pour une rente d'un montant moyen de 5.700 francs.

Depuis la loi de finances de 1996, ce plafond majorable était indexé sur les prix hors tabac, ce qui garantissait le pouvoir d'achat de cette rente. Or, de nombreuses associations d'anciens combattants réclamaient l'indexation du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant sur la valeur du point d'indice des pensions militaires d'invalidité.

L'article 107 de la loi de finances pour 1998 a satisfait cette revendication en autorisant que le plafond de la rente soit exprimé en points de pension militaire d'invalidité, par référence à l'indice 95.

Le présent article propose de porter l'indice de référence du plafond majorable de 95 à 100 points, ce qui portera le plafond de 7.496 francs au 1 ^er janvier 1998 à 7.993 francs au 1 ^er janvier 1999.

Cette majoration représente un coût de 6,3 millions de francs pour le budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants. La commission des finances propose d'adopter cet article.

Il est à noter que certaines associations revendiquent le passage progressif à un l'indice de référence du plafond majorable à 130 et un relèvement du plafond à 10.000 francs.

ANNEXE II

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I - MODIFICATION DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES

Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget des anciens combattants concernent le titre IV pour 8,14 millions de francs .

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 43-02 (Interventions en faveur de l'information historique) pour 2,13 millions de francs (2 million de francs à l'article 10 et 0,13 millions de francs à l'article 20) ;

- le chapitre 46-04 (Subventions, secours et allocations) article 10 pour 10.000 francs ;

- le chapitre 46-21 (retraite du combattant) article 10 pour 1 million de francs ;

- le chapitre 46-51 (Office national des anciens combattants et victimes de guerre) article 10 pour 5 millions de francs.

B. LES MESURES NOUVELLES

Les majorations de crédits pour le financement de mesures nouvelles concernent le titre IV pour 22 millions de francs.

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 46-10 (Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine) article 10 pour 20 millions de francs ;

- le chapitre 46-21 (retraite du combattant) article 10 pour 2 millions de francs.

II. L'ARTICLE 76 BIS (NOUVEAU) : ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ATTRIBUTION DE LA CARTE D'ANCIEN COMBATTANT D'AFRIQUE DU NORD

L'année dernière, les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant d'Afrique du Nord avaient déjà été assouplies puisqu'il avait été voté un amendement permettant qu'un séjour en Algérie de 18 mois puisse être considéré comme une condition suffisante pour que la qualité d'ancien combattant soit reconnue. Le présent article abaisse la durée minimale de séjour en Algérie à 15 mois pour obtenir le titre d'ancien combattant. En outre, le secrétariat d'Etat s'est engagé à ce que le temps passé en Tunisie et au Maroc puisse également être pris en compte. Le coût de cette mesure est évalué à 1 million de francs financée par le vote de crédits non reconductibles. La commission propose d'adopter cet article.

III. L'ARTICLE 76 TER (NOUVEAU) : ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ATTRIBUTION DE L'ALLOCATION À LA PRÉPARATION À LA RETRAITE

Pour assurer des ressources aux anciens combattants d'Afrique du Nord au chômage, un Fonds de solidarité a été créé en 1992 qui verse deux types d'allocations :

- l'allocation différentielle de ressources qui assure à chaque ancien combattant au chômage un niveau de ressources égal au double des minima sociaux de droit commun

- l'allocation de préparation à la retraite, créée pour remplacer l'allocation différentielle pour ceux dont il apparaît prévisible qu'ils ne pourront reprendre une activité professionnelle : égale à 65 % des salaires d'activité, l'APR se veut une " préretraite " prolongeant les allocations ASSEDIC à taux plein. Le coût de cette mesure est évalué à 3,7 millions de francs financé par le vote de crédits non reconductibles.

Jusqu'à présent, cette allocation n'était accessible qu'aux personnes ayant bénéficié six mois consécutifs de l'allocation différentielle. Le présent article propose de supprimer cette période de transition et autorise les anciens combattants au chômage ayant 40 annuités validées à prétendre aussitôt à l'APR.

¹ Dont 1 est vacant depuis 6 mois et l'autre sur le point de l'être ; un ouvrier d'Etat (conducteur) est mis à disposition de l'INI depuis le début de l'année par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

² Pour 1999, le plan DURAFOUR étant achevé, le recalage de la valeur du point reflètera uniquement l'attribution au 1 ^er juillet 1998, en vertu de l'accord salarial du 10 février 1998, de points différenciés aux fonctionnaires, qui est répercutée dans l'indice INSEE. Elle représentera en moyenne 0,75 point sur l'ensemble de l'année 1998 pour les agents de la moitié inférieure de la grille indiciaire, soit 0,375 point indiciaire pour l'ensemble de la grille. Aux termes de l'article R.2 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, l'attribution d'un point représente une hausse de 0,25 %. Attribuer 0,375 point représente donc une hausse de 0,25x0,375=0,09375 %, soit 16,4 millions de francs.