Propositions de loi qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale
HYEST (Jean-Jacques)
RAPPORT 42 (98-98) - COMMISSION DES LOIS
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N° 42
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 octobre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du Règlement et
d'administration
générale (1) sur :
- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
portant extension de la
qualification
d'
officier de police
judiciaire
au corps de maîtrise et d'application de la
police nationale
,
- la proposition de loi de MM. Paul LORIDANT,
Jean DERIAN
,
Guy
FISCHER,
Robert PAGÈS
, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE pour
l'extension de la
qualification
d'officier de police
judiciaire
au corps de maîtrise et d'application de la
police nationale
,
Par M.
Jean-Jacques HYEST,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros :
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
969,
1021
et T.A.
181
.
Sénat
:
485
et
532
(1997-1998).
|
Police. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le 28 octobre 1998 sous la
présidence
de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois
a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, les
propositions de loi n° 532 (1997-1998), adoptée par
l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier
de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police
nationale et n° 485 (1997-1998) de M. Paul Loridant et
plusieurs de ses collègues, pour l'extension de la qualification
d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de
la police nationale.
M. Jean-Jacques Hyest a souligné que ces propositions de loi
avaient pour objet d'étendre la qualification d'officier de police
judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la
police nationale et a précisé que cette évolution
était en particulier rendue nécessaire par la diminution du
nombre des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de
commandement et d'encadrement consécutive à la mise en oeuvre de
la loi d'orientation et de programmation relative à la
sécurité adoptée en 1995.
Le rapporteur a indiqué que la proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale contenait certaines garanties destinées
à éviter une dégradation de la qualité des actes de
police judiciaire. Il a noté que la commission appelée à
donner un avis conforme pour l'accès à la qualité
d'officier de police judiciaire des fonctionnaires du corps de maîtrise
et d'application serait la même que celle chargée de donner un
avis pour l'accès à la qualité d'officier de police
judiciaire des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de
commandement et d'encadrement.
La commission a adopté sans modification la proposition de loi
n° 532 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée
nationale.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est invité à examiner la proposition de loi
adoptée par l'Assemblée nationale portant extension de la
qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et
d'application de la police nationale.
Une proposition identique à celle déposée à
l'Assemblée nationale par M. François Huwart et adoptée en
juin dernier a été déposée sur le Bureau du
Sénat par M. Paul Loridant et plusieurs de ses collègues (n°
485).
Les deux propositions de loi ont pour objectif de permettre aux fonctionnaires
du corps de maîtrise et d'application de la police nationale
d'accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.
Cet élargissement de la liste des personnes susceptibles
d'acquérir la qualification d'officiers de police judiciaire serait le
quatrième
depuis 1994.
La loi n° 94-889 du 1er février 1994 instituant une
peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à
certaines dispositions de procédure pénale a, en particulier,
abaissé de cinq à quatre ans l'ancienneté requise pour que
les gendarmes puissent devenir officiers de police judiciaire. Cette
durée a ensuite été abaissée à trois ans par
la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à
renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes
dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une
mission de service public et comportant des dispositions relatives à la
police judiciaire. La même loi a supprimé l'exigence de deux
années de services effectifs en qualité de titulaire pour que les
officiers de paix de la police nationale puissent acquérir la
qualité d'officier de police judiciaire.
I. LES DONNÉES DU PROBLÈME : UNE DIMINUTION PRÉOCCUPANTE DU NOMBRE D'OFFICIERS DE POLICE JUDICIAIRE
•
La qualité d'officier de police judiciaire permet aux personnes
auxquelles elle est conférée d'exercer un nombre important de
prérogatives.
Comme l'indique l'article 14 du code de procédure pénale, la
police judiciaire est chargée de constater les infractions à la
loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs
tant qu'une information n'est pas ouverte. Les officiers de police judiciaire
disposent de prérogatives étendues dans le cadre de
l'enquête de flagrance. Ils font les constatations en cas de crime ou
délit flagrant ; ils peuvent effectuer des perquisitions. Ils sont
compétents pour entendre des témoins et dresser les
procès-verbaux de ces auditions. Ils peuvent en outre retenir en garde
à vue certaines personnes dans le cadre de l'enquête.
• La liste des personnes ayant la qualité d'officiers de police
judiciaire est déterminée par l'article 16 du code de
procédure pénale. Cette qualité est actuellement reconnue
aux personnes suivantes :
- les maires et leurs adjoints ;
- les officiers et les gradés de la gendarmerie, les gendarmes comptant
au moins trois ans de service dans la gendarmerie, nominativement
désignés par arrêté des ministres de la justice et
de la défense, après avis conforme d'une commission ;
- les inspecteurs généraux, les sous directeurs de police active,
les contrôleurs généraux, les commissaires de police, les
fonctionnaires titulaires du corps de commandement et d'encadrement de la
police nationale, nominativement désignés par arrêté
des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis
conforme d'une commission ;
- enfin les personnes exerçant les fonctions de directeur ou
sous-directeur de la police judiciaire relevant du ministre de
l'intérieur et de directeur ou sous-directeur de la gendarmerie au
ministère de la défense.
• Deux motifs différents sont avancés pour justifier une
extension de la liste des personnes pouvant recevoir la qualité
d'officier de police judiciaire :
- en premier lieu, le Gouvernement souhaite
faire de la police de
proximité la priorité de son action dans le domaine de la
sécurité publique
, ce qui implique un renforcement des moyens
en officiers de police judiciaire pour faire face à l'évolution
de la nature et du niveau de la délinquance juvénile ;
- en second lieu, la réforme des corps et carrières
organisée par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995
d'orientation et de programmation relative à la sécurité a
des conséquences sur le nombre de personnes titulaires de la
qualité d'officier de police judiciaire. La police nationale comporte
désormais trois corps :
- le corps de conception et de direction, qui regroupe les commissaires de
police ;
- le corps de commandement et d'encadrement, qui regroupe les grades de
lieutenant, de capitaine et de commandant et dans lequel sont fondus les
anciens corps des inspecteurs et officiers de paix ;
- enfin, le corps de maîtrise et d'application, qui regroupe les grades
de gardien, de brigadier et de brigadier-major et qui réunit les anciens
corps des enquêteurs et des gradés et gardiens de la paix.
Outre ces modifications statutaires, la réforme a provoqué une
réorganisation des missions confiées aux fonctionnaires de chacun
des corps et entraîne une diminution des effectifs du corps de conception
et de direction et du corps de commandement et d'encadrement, les membres du
corps de maîtrise et d'application étant appelés à
exercer certaines des fonctions auparavant assurées par les inspecteurs
ou officiers de paix.
Le ministère de l'intérieur prévoir que, d'ici à
2006, la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation relative
à la sécurité aura entraîné une diminution
d'environ 600 du nombre de commissaires de police et une diminution d'environ
5.500 du nombre de fonctionnaires appartenant au corps de commandement et
d'encadrement.
Actuellement, on compte environ 18.000 personnes
susceptibles d'exercer des fonctions d'officiers de police judiciaire dans la
police nationale (1.440 hauts fonctionnaires de police et
commissaires ; 16.930 fonctionnaires du corps de commandement et
d'encadrement).
La conjugaison de ces deux facteurs conduit le Gouvernement à souhaiter
un accroissement d'environ 8.000 du nombre d'officiers de police judiciaire.
Une telle augmentation n'apparaît possible qu'en élargissant la
liste des personnes susceptibles d'accéder à la qualité
d'officiers de police judiciaire. C'est l'objet des deux propositions de loi
soumises au Sénat. La même proposition avait été
formulée dans un projet de loi portant diverses dispositions relatives
à la justice déposé au Sénat par M. Jacques Toubon,
alors Garde des sceaux en mars 1997
1(
*
)
et qui
n'a pu être discuté.
II. L'EXTENSION DE LA QUALIFICATION D'OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE AU CORPS DE MAÎTRISE ET D'APPLICATION : UNE ÉVOLUTION NECESSAIRE
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Votre
commission des Lois est sensible à la nécessité d'assurer
dans de bonnes conditions les actes de police judiciaire nécessaires au
déroulement des enquêtes. Compte tenu de la réorganisation
des corps de la police nationale qui provoquera une diminution du nombre de
commissaires de police et de fonctionnaires du corps de commandant et
d'encadrement, la mesure proposée lui apparaît nécessaire.
Il convient toutefois de
veiller à ce que cette extension de la liste
des personnes ayant qualité d'officier de police judiciaire ne se
traduise pas par une dégradation de la qualité des actes de
police judiciaire.
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale est
composée d'un
article unique
comportant trois paragraphes.
• Le premier paragraphe tend à insérer dans l'article 16
du code de procédure pénale un nouvel alinéa (4°)
pour
étendre la qualité d'officier de police judiciaire
aux "
fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de
la police nationale comptant au moins trois ans de services dans ce corps,
nominativement désignés par arrêté des ministres de
la justice et de l'intérieur, après avis conforme de la
commission mentionnée au 3°
".
Après la réforme des corps des fonctionnaires de la police
nationale intervenue en 1995, la police nationale comporte trois corps :
- le corps de conception et de direction ;
- le corps de commandement et d'encadrement ;
- le corps de maîtrise et d'application.
Au sein de la police nationale, les fonctionnaires du corps de conception et de
direction et du corps de commandement et d'encadrement peuvent d'ores et
déjà recevoir la qualité d'officier de police judiciaire
sans qu'une condition d'ancienneté leur soit imposée. Les
commissaires de police, qui constituent le corps de conception et de direction,
sont recrutés au niveau du diplôme de la maîtrise ; les
fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement (lieutenant de police,
capitaine de police, commandant de police) sont pour leur part recrutés
au niveau du DEUG, tandis qu'aucune condition de diplôme n'est
exigée pour le recrutement des fonctionnaires du corps de maîtrise
et d'application (gardiens de la paix, brigadiers de police). Toutefois,
d'après les informations recueillies par votre rapporteur, 83 % des
lauréats au concours de gardien de la paix sont aujourd'hui titulaires
du baccalauréat ; plus de 8 % des admis en 1997 possédaient
un diplôme supérieur ou égal à la licence. Par
ailleurs, à compter de 1998, tous les élèves gardiens de
la paix pourront se présenter à un baccalauréat
professionnel " Métiers de la sécurité ", option
police nationale. Dans ces conditions, à court terme, tous les gardiens
de la paix seront titulaires d'un baccalauréat.
L'accès à la qualification d'officier de police judiciaire
serait réservé aux fonctionnaires justifiant de trois
années de service.
Cette précision a été ajoutée par
l'Assemblée nationale. La proposition de loi initiale, comme celle
déposée au Sénat par M. Paul Loridant,
prévoyait que l'accès à la qualification d'officier de
police judiciaire ne serait ouvert qu'aux fonctionnaires justifiant de trois
années de services effectifs en qualité de titulaires, donc aux
fonctionnaires justifiant de quatre années de services au total,
une année de stage étant prévue après une formation
initiale.
L'Assemblée nationale a estimé qu'il était difficile
d'exiger des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application trois
années de services en qualité de titulaires alors que trois
années de services au total sont exigées pour les gendarmes.
Votre rapporteur estime également qu'il n'est pas souhaitable
d'opérer une distinction entre gendarmes et policiers en cette
matière.
Le Gouvernement prévoit de mettre en place une
formation aux actes
liés à la qualification d'officier de police judiciaire
.
Cette formation se déroulerait sur deux années et comprendrait
55 jours de formation. Toutefois, les fonctionnaires titulaires d'un DEUG
en sciences juridiques et les ex-enquêteurs
2(
*
)
devraient pour leur part suivre un cycle court d'une
durée d'un an pendant lequel ils suivraient 28 jours de formation
avant de passer l'examen technique d'aptitude. Un premier cycle de formation
accélérée a été mis en place dès le
mois de septembre dernier sans attendre l'adoption de la présente
proposition de loi.
L'accès à la qualité d'officier de police judiciaire ne
serait donc possible que pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et
d'application ayant acquis une certaine ancienneté et ayant suivi une
formation préalable sanctionnée par un examen.
Comme pour les autres corps de la police nationale, la qualité
d'officier de police judiciaire ne pourrait être acquise qu'après
avis conforme d'une commission.
L'Assemblée nationale a souhaité préciser que cette
commission serait celle d'ores et déjà appelée à
donner un avis en ce qui concerne l'accès à la qualité
d'officier de police judiciaire des commissaires de police et des
fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale.
Cette commission est présidée par le Procureur
général près la Cour de cassation ou son
délégué choisi par lui parmi le premier avocat
général et les avocats généraux près la Cour
de cassation. Elle comprend notamment sept magistrats, le directeur
général de la police nationale ou son représentant, le
directeur du personnel des écoles de la police ou son
représentant, et quatre fonctionnaires de la police nationale ayant au
moins rang de commissaire principal.
Votre commission estime souhaitable que la commission qui délivrera un
avis sur l'accès à la qualité d'officier de police
judiciaire des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application soit
la même que celle qui intervient pour les commissaires de police et les
fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement.
La composition de
cette commission est en effet l'un des éléments susceptibles de
garantir que l'adoption de la proposition de loi ne se traduira pas par une
dégradation de la qualité des actes de police judiciaire.
• Le deuxième paragraphe est une
mesure de coordination avec
le premier
. Deux alinéas de l'article 16 du code de procédure
pénale renvoient en effet aux 2° et 3° de cet article. Il
convient, compte tenu de l'insertion d'un 4°, qu'ils renvoient
désormais aux 2° à 4°. L'un des alinéas en cause
prévoit en particulier que les fonctionnaires de la gendarmerie et de la
police ne peuvent exercer les attributions attachées à leur
qualité d'officier de police judiciaire qu'en vertu d'une
décision du procureur général près la cour
d'appel les y habilitant personnellement
.
• Enfin, le troisième paragraphe de la proposition de loi tend
à
préciser que les fonctionnaires du corps de maîtrise
et d'application ne pourront recevoir l'habilitation que s'ils sont
affectés dans certains services appartenant à une des
catégories déterminées par un arrêté
interministériel
. D'après les informations recueillies
auprès du ministère de l'intérieur, parmi les
catégories concernées figureraient notamment la direction
centrale de la police judiciaire, la direction de la surveillance du
territoire, la sous-direction chargée des courses et jeux de la
direction centrale des renseignements généraux, le
détachement de la police nationale auprès de la direction
nationale des enquêtes douanières...
Dans les services de sécurité publique ou dans les services du
contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins,
seuls pourraient être habilités les fonctionnaires affectés
dans des
formations particulières
déterminées par
arrêté interministériel.
Ainsi, l'accès à la qualité d'officier de police
judiciaire ne serait pas ouvert à tous les fonctionnaires du corps de
maîtrise et d'application quel que soit leur service d'affectation, mais
seulement aux fonctionnaires affectés dans certains services, en
pratique ceux où existent actuellement les plus grands besoins en
officiers de police judiciaire. En cas d'affectation dans un service ou une
formation dans lesquels l'exercice de fonctions d'officier de police judiciaire
par les membres du corps de maîtrise et d'application ne serait pas
prévue, ces fonctionnaires perdraient leur habilitation, mais non leur
qualification acquise une fois pour toutes. Ils redeviendraient agents de
police judiciaire comme tous les fonctionnaires du corps de maîtrise et
d'application.
Comme l'a indiqué Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, lors du
débat à l'Assemblée nationale : "
Il s'agit,
par ces précautions, d'exiger que les prérogatives d'officier de
police judiciaire ne soient confiées qu'à des fonctionnaires qui,
du fait de leur affectation, sont appelés à effectuer
régulièrement des actes de police judiciaire
".
Toutefois, il conviendrait d'éviter que ces nouveaux officiers de police
judiciaire soient affectés exclusivement dans des unités
où ne sont effectuées que des mesures d'investigation. Une telle
restriction ne répondrait guère à l'objectif
affiché d'amélioration de l'efficacité de la police de
proximité. Actuellement, la liste des services au sein desquels les
officiers de police judiciaire exercent leurs fonctions est définie par
les articles R. 15-18 à R. 15-20 du code de
procédure pénale. Il convient de ne pas établir de
manière trop restrictive à la liste des services dans lesquels
pourraient agir des officiers de police judiciaire issus du corps de
maîtrise et d'application afin que la réforme puisse être
mise en place avec une certaine souplesse.
*
Compte tenu des garanties et formalités qui encadrent l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application, votre commission des Lois a approuvé la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale et vous propose de l'adopter sans modification.
1
Projet de loi n° 278 (1996-1997).
2
Il s'agit de fonctionnaires appartenant à un corps qui a
été incorporé dans le corps de maîtrise et
d'application ; ces fonctionnaires disposent d'une longue
expérience de terrain.