II. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS UNE RÉFLEXION ENGAGÉE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES MAIS REPOSE SUR UN FINANCEMENT SOLLICITANT LES PARTENAIRES DE L'ETAT
A. LE PROJET DE LOI BÉNÉFICIE LARGEMENT DU TRAVAIL CONDUIT SOUS L'ÉGIDE DE M. JACQUES BARROT
Le projet de loi contre les exclusions est le fruit d'une prise de conscience et d'un travail de concertation en profondeur engagée depuis trois ans.
1. Un texte attendu depuis trois ans
En avril 1995, au cours d'un colloque organisé par le journal « La Croix », les trois principaux candidats à l'élection présidentielle s'étaient engagés à présenter un projet de loi d'orientation destiné à apporter une réponse au problème de l'exclusion et de la grande précarité.
Après l'élection présidentielle, M. Jacques Barrot, ministre de l'emploi et de la solidarité et M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire, vont amorcer le travail d'élaboration destiné à concrétiser les orientations mises en avant par le Conseil économique et social.
Le texte qui nous est présenté aujourd'hui bénéficie de la concertation d'une rare ampleur engagée à partir de 1995 et qui a conduit le gouvernement de M. Alain Juppé à saisir toutes les instances officielles compétentes et notamment le Conseil Économique et Social et le Conseil national de l'insertion par l'activité économique.
Cette concertation avait été élargie aux associations gestionnaires du secteur sanitaire et social ainsi qu'aux associations militantes ou aux associations qui travaillent sur le terrain contre l'exclusion.
Le 27 septembre 1996, un avant-projet de loi a été déposé devant le Conseil économique et social qui devait émettre un avis très complet les 10 et 11 décembre 1996 3 ( * ) . La discussion du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale adopté en conseil des ministres le 26 février 1997, a débuté à l'Assemblée nationale.
Après avoir été ralenti par diverses notions de procédure et les amendements nombreux de l'opposition, le débat sur le premier projet de loi est interrompu par la dissolution du 21 avril 1997.
Votre rapporteur, pour mémoire, a repris dans l'encadré, ci-après, certaines formules lancées par l'opposition à l'encontre du précédent texte, qui n'est pas si éloigné, par sa philosophie générale, de celui qui nous est soumis aujourd'hui.
Après la nomination de son gouvernement, le 4 juin 1997, M. Lionel Jospin a annoncé, lors de sa déclaration de politique générale du 19 juin, son souhait de redéposer une loi contre les exclusions sociales.
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DISCUSSION DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION RELATIF AU RENFORCEMENT DE LA COHÉSION SOCIALE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN AVRIL 1997 : LES CRITIQUES DE LA GAUCHE 1. Les critiques sur la méthode |
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• La concertation avec les associations Serge Janquin : « Si les associations ont été consultées, il est clair qu'elles ont été peu entendues . ». Laurent Cathala : « Heureusement que vous avez Mme de Gaulle ! ». |
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• Le champ du projet de loi Jean-Pierre Brard : « Vous prétendez traiter les effets en vous acharnant à ignorer les causes dévastatrices de l'exclusion . ». Laurent Cathala : Critique de la « propension dangereuse à vouloir légiférer pour une catégorie particulière de citoyens . ». « Votre projet est dangereux pour la démocratie. Il tend à faire croire que votre Gouvernement répond réellement aux difficultés de nos concitoyens alors qu'il ne s'agit, une fois de plus, que d'une compilation de mesures disparates . ». 2. Les critiques sur le fond |
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• L'usage excessif de simples déclarations d'intention Serge Janquin : Ce projet de loi « utilise de grands mots et de grandes formules. Il s'agit plus de voeux pieux que de législation. ». Laurent Cathala : « On peut d'emblée s'interroger sur la nécessité d'inscrire dans une loi des principes déjà consacrés par des textes fondamentaux, tels le préambule de notre Constitution ou la déclaration des droits de l'homme et du citoyen . ». |
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• La multiplication des « comités » Serge Janquin : « le texte comporte 12 à 15 comités, conseils, institutions diverses et tout autant de contrats, conventions et autres types d'accords. Bonjour l'usine à gaz et la cacophonie . ». |
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• Le recours à un programme d'action parallèle Serge Janquin: « Quant au programme d'action qui est supposé étoffer le texte, il n'a évidemment aucune valeur d'engagement pour le Gouvernement . ». |
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• L'insuffisance des mesures proposées - Insuffisance générale Alain Bocquet : Ce texte est « un cautère sur une jambe de bois . ». « La montagne a accouché d'une souris . ». - L'observatoire de la pauvreté Alain Bocquet : « En créant un observatoire de la pauvreté, n'inscrivez-vous pas la pauvreté dans la durée ? ». - La santé Alain Bocquet : « la médecine scolaire n'est même pas citée une seule fois dans le projet . ». - Les étrangers Laurent Cathala : « Les populations d'origine étrangère vivant sur notre territoire n'apparaissent jamais dans ce texte, alors que, à mon sens, leur intégration et la solidarité de la collectivité à leur égard sont aussi un impératif national . ». |
Au cours de la dernière discussion budgétaire, le Sénat, par la voix de votre commission, avait regretté que le projet de loi annoncé n'ait pas pu être déposé dès le début de cette session d'automne, afin de marquer plus clairement la priorité mise en avant par le Gouvernement en ce domaine.
Un manifeste appelé « Appel du Louvre » exposant les principales revendications des associations et des syndicats se réclamant de la lutte contre le chômage et la précarité a été adopté par un forum de 150 représentants du monde syndical et associatif, réunis au Carrousel du Louvre le 20 décembre 1997. Ce rassemblement était sans doute l'un des signes précurseurs du mouvement qui devait se développer.
A la veille des fêtes de Noël, s'est déclenché un mouvement social d'une grande ampleur mobilisant diverses associations de chômeurs qui allait conduire à l'occupation de plusieurs centaines d'antennes des ASSEDIC et qui allait rencontrer un large assentiment de la part de l'opinion publique.
Mme Join-Lambert, dans son rapport, analyse quatre facteurs d'explication de mouvements qui ont semblé parfois prendre les institutions au dépourvu : les transformations profondes qui affectent le marché du travail, les modifications en 1992 et en 1993 du régime d'indemnisation du chômage dans le sens du renforcement de la dégressivité du versement des allocations et de la réduction des durées d'indemnisation ; le passage de nombreux chômeurs du régime d'assurance chômage au RMI en raison du durcissement des conditions d'indemnisation ; la réforme des fonds sociaux des ASSEDIC du 1 er octobre 1997.
Comme le fait remarquer Mme Join-Lambert, « cet ensemble de circonstances suffit amplement à expliquer qu'ait été posée crûment la question des conditions d'existence des demandeurs d'emploi et plus particulièrement de certains d'entre eux. Problème qui était certes sensible jusqu'à présent à la conscience sociale et à l'action politique, mais qui, pour la première fois, se traduisait dans l'ensemble de l'opinion par une prise de conscience concrète, une levée de la tolérance sociale à l'égard d'un problème toujours présent, mais occulté dans une sorte de stratégie de défense. L'inquiétude de l'opinion publique à propos des difficultés de la vie quotidienne des chômeurs était intimement liée au risque de violence liée à la perte du lien social, à la révolte et à la misère. Situations que tendaient d'affronter jusqu'à présent sans grand relais, ni même à mon sens suffisante considération, ceux dont c'est le métier ou la vocation : professions sociales, employés des institutions de l'emploi et de l'indemnisation, syndicats et associations d'aide et de soutien aux chômeurs, associations caritatives... . ».
Le Gouvernement a décidé, le 9 janvier 1998, de créer un fonds d'urgence sociale doté par l'Etat de 1 milliard de francs pour répondre aux revendications matérielles des chômeurs.
Le Premier ministre a fait part, au cours d'un entretien télévisé le 26 février dernier, de son souhait que le projet de loi de lutte contre les exclusions soit voté avant la fin de la session.
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Les annonces de Lionel Jospin Le 26 février, le Premier ministre, Lionel Jospin a annoncé : - une revalorisation de 6 % de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), « avec effet rétroactif au 1 er janvier 1998 ». Cette hausse fera suite aux 2 % de hausse annoncés en décembre dernier, et « au total, l'ASS sera revalorisée de 8 % cette année, ce qui représente un engagement financier de 1 milliard de francs » ; - une revalorisation de 29 % de l'allocation d'insertion (AI), « afin de compenser intégralement la perte de pouvoir d'achat qu'elle a subie depuis 1986 » ; - l'indexation de l'ASS et de l'AI « sur les prix » , à compter du 1 er janvier 1999 ; - les « jeunes dépourvus de ressources bénéficieront d'un nouveau dispositif d'insertion et d'accompagnement , doté au total de 700 millions de francs » ; - un cumul temporaire d'un salaire et du minimum, en cas de reprise d'activité : « tout allocataire du RMI ou de l'ASS qui reprend un emploi, pourra conserver son allocation de façon dégressive pendant un an ». « Ce cumul sera possible dans la limite d'un montant avoisinant le SMIC, et de manière dégressive, pour faciliter le retour au travail » ; - la garantie qu'aucun chômeur âgé de plus de 55 ans « ne touchera moins de 5.000 francs par mois » : « les chômeurs âgés de plus de 55 ans, qui ont cotisé pendant 40 ans, et qui touchent à l'heure actuelle l'ASS ou le RMI, bénéficieront d'une augmentation de 1.750 francs par mois jusqu'à l'âge de 60 ans, c'est-à-dire jusqu'à leur départ en retraite » ; - la dotation au « programme d'action triennal », qui sera attaché au projet de loi contre les exclusions et présenté le 4 mars en Conseil des ministres, « des moyens, en particulier financiers, nécessaires à son efficacité » ; - la reprise dans le projet de loi contre les exclusions , qui sera présenté le 25 mars en Conseil des ministres et adopté par le Parlement « d'ici l'été prochain », de certains « dispositifs » préconisés par le rapport Join-Lambert. |
Le projet de loi, adopté le 25 mars dernier, a été discuté à l'Assemblée nationale du 5 au 20 mai dernier.
* 3 Avis présenté par Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz sur l'avant-projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale. JO n° 1996-24 du 17 décembre 1996.