Art. 76
(Art. 23 de la loi n° 94-629 du
25 juillet 1994 relative à la famille)
Suppression de
l'aide à la scolarité
Le présent article vise à supprimer l'aide à la scolarité, instituée par l'article 23 de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille en remplacement de l'ancien système de bourses nationales des collèges. L'article 77 du présent projet de loi rétablit en conséquence le système des bourses de collèges.
La mise en place de l'aide à la scolarité en 1994 cherchait à remédier aux insuffisances des bourses de collèges.
Comme le constataient MM. Claude Huriet et Charles de Courson dans un rapport publié en 1995 31 ( * ) , « le système des bourses de collèges était devenu obsolète » . Les lacunes de ce système étaient triples :
- Un montant moyen peu élevé
Le montant moyen de la bourse était de 647 francs en 1993-1994 pour les dépenses liées à la scolarité évaluées entre 3.400 et 3.800 francs par an. Dans les faits, 52 % des boursiers recevaient le minimum, soit 336 francs.
Cette lacune était encore aggravée par l'absence de revalorisation des barèmes et des montants depuis 1979.
De plus, le montant de la bourse n'était pas forcément en adéquation avec les ressources réelles de la famille, le montant de la bourse étant fonction des ressources de l'antépénultième année.
- Un coût de gestion disproportionné pour l'Etat
Le calcul du montant des bourses était extrêmement complexe. Un système de points de charge permettait de faire varier le montant de la bourse en fonction de pas moins de douze critères différents.
Il en résultait un coût de gestion très lourd pour l'éducation nationale : 250 francs par bourse alors que 52 % des boursiers ne touchaient que 336 francs.
- Des formalités très lourdes pour les familles
Pour l'obtention des bourses, les familles devaient établir des dossiers complets de demande, accompagnés de multiples pièces justificatives.
L'instauration de l'aide à la scolarité en 1994 visait à corriger ces lacunes. L'aide à la scolarité peut être attribuée, pour chaque enfant à charge de 11 à 16 ans, aux familles bénéficiaires d'une prestation familiale, de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation aux adultes handicapés ou du revenu minimum d'insertion, dont les ressources ne dépassent pas un plafond de référence. Elle est versée par les caisses d'allocations familiales en une seule fois en même temps que l'allocation de rentrée scolaire.
Comme le relève le rapport précité, « le système de l'aide à la scolarité a résolu une partie des problèmes » soulevés par le bourse des collèges.
L'aide à la scolarité a d'abord permis de distribuer une enveloppe budgétaire plus élevée à un nombre plus important de familles. On estime entre 258.000 et 308.000 le nombre de familles qui ont bénéficié de l'aide à la scolarité alors qu'elles ne percevaient pas la bourse des collèges. D'autre part, le nouveau mode de revalorisation des montants de l'aide et des barèmes des conditions de ressources se traduit par une augmentation de l'enveloppe globale.
TABLEAU COMPARATIF ENTRE BOURSES DES COLLÈGES
ET AIDE A LA SCOLARITÉ
(1)
|
Bourse des collèges |
Aide à la scolarité |
|||||
|
1992-1993 |
1993-1994 |
1994-1995 |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
|
|
Nombre de bénéficiaires |
1.038.956 |
1.059.559 |
1.188.000 |
ND |
ND |
1.240.000 (estimation) |
|
Montant de l'enveloppe |
682 MF |
697 MF |
772 MF |
ND |
ND |
828 MF |
|
Montant moyen de la bourse |
540 F |
647 F |
650 F |
ND |
ND |
667 F |
(1) Source : - rapport Huriet-de Courson précité jusqu'en 1995
- ministère de l'Education nationale pour 1997-1998
L'aide à la scolarité a également permis une réduction importante des coûts de gestion. Le traitement des dossiers est en effet plus simple, l'aide à la scolarité ne prenant en compte que deux critères (revenus des familles et nombre d'enfants) contre douze dans l'ancien système. De plus, la réforme s'est traduite par une économie de 300 postes budgétaires dans les inspections académiques, équivalente à 38 millions de francs. Désormais, la Caisse nationale des allocations familiales chiffre à 100 francs le coût moyen de gestion de chaque aide alors qu'il était de 250 francs pour les bourses des collèges.
L'aide à la scolarité a enfin permis de simplifier les démarches des familles. Les familles n'ont plus à remplir de dossier spécifique de demande, ni à fournir de pièces justificatives. Les CAF disposent en effet déjà de l'ensemble des informations nécessaires à l'ouverture du droit à l'aide à la scolarité.
La Cour des Comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de 1997, souligne ces effets positifs de l'aide à la scolarité : « les familles ont bénéficié d'un allégement important des procédures et de l'assurance d'une progression de l'aide pour l'avenir au même rythme que les autres prestations familiales ».
Dès lors, il semble peu raisonnable de supprimer l'aide à la scolarité pour revenir à un système de bourses de collèges même aménagé. Le Gouvernement avance toutefois deux types d'arguments en faveur de son projet de suppression de l'aide à la scolarité. Or, ces arguments apparaissent bien fragiles.
Le Gouvernement estime, en premier lieu, que l'aide à la scolarité a précipité la chute de fréquentation des cantines scolaires.
L'aide à la scolarité aurait, en ce domaine, deux effets pervers. D'une part, le versement de l'aide se fait en une seule fois alors que la bourse des collèges était versée trimestriellement, le paiement des frais de demi-pension se faisant aussi généralement trimestriellement. L'aide à la scolarité donnerait alors lieu à une dépense immédiate et ne serait pas affectée par les familles au paiement des cantines. D'autre part, la procédure de saisie-attribution de l'aide à la scolarité en cas de non-paiement des cantines serait bien moins efficace que l'ancienne possibilité de préemption qu'avaient les chefs d'établissement sur les bourses des collèges.
Ce diagnostic semble néanmoins fragile pour trois raisons :
- l'impact défavorable de l'instauration de l'aide à la scolarité sur la fréquentation des cantines n'a pas été démontré. La Cour des comptes a ainsi noté que « la réforme a été le révélateur d'un problème qui existait bien avant son instauration ». MM. Huriet et de Courson, dans leur rapport précité, constataient que l'instauration de l'aide à la scolarité « n'a pas conduit à une hausse des exclusions des demi-pensions, qui sont antérieures à la réforme et ont plutôt eu tendance à baisser » ;
- la question n'est pas tant celle des modalités de versement des bourses que celle de leur montant. Le montant moyen de l'aide à la scolarité est de 650 francs alors que les frais de demi-pension s'élèvent à 2.500 francs par an. Dès lors, quelles que soient les modalités de versement, les familles les plus défavorisées éprouvent des difficultés à régler les frais de cantine ;
- il existe actuellement des fonds sociaux destinés à favoriser l'accès des enfants issus des familles les plus en difficulté à la cantine. En 1995 a été créé le fonds social collégien . Il est actuellement doté de 180 millions de francs de crédits qui sont affectés majoritairement au paiement des cantines. En 1997, le Gouvernement a mis en place le fonds social des cantines , doté de 290 millions de francs 32 ( * ) . Il existe donc des fonds sociaux disposant de 470 millions de francs spécialement affectés au paiement des cantines scolaires. Dès lors, il semble préférable d'utiliser ces crédits spécialement affectés plutôt que de réformer l'aide à la scolarité, qui a une vocation dépassant le simple règlement des frais de demi-pension, dans la perspective d'une amélioration de la fréquentation des cantines. Le fonds social pour les cantines semble d'ailleurs en mesure de résoudre ce problème : on constate en effet que 50.000 élèves supplémentaires vont à la cantine depuis sa mise en place à la rentrée 1997.
La seconde critique formulée par le Gouvernement porte sur le champ des bénéficiaires de l'aide à la scolarité. Trois types d'élèves ne bénéficient pas de l'aide à la scolarité alors qu'ils auraient pu bénéficier de la bourse des collèges : les enfants de moins de 11 ans inscrits au collège, les enfants de plus de 16 ans inscrits au collège, les enfants issus de familles ne touchant aucune des prestations versées par la caisse d'allocations familiales. On évalue à 90.000 le nombre d'enfants ainsi exclus du bénéfice de l'aide à la scolarité.
Ces lacunes du système d'aide à la scolarité ne semblent pourtant pas justifier sa suppression.
Il est en effet possible de corriger les « effets de champ » de l'aide à la scolarité sans remettre en cause le mécanisme. Ainsi, votre commission proposera un amendement ( Cf. commentaire ci-dessous article additionnel après l'article 77) étendant aux plus de 16 ans inscrits au collège le bénéfice de l'aide à la scolarité. Cela permettra alors à environ 60.000 des 90.000 élèves exclus de toucher l'aide à la scolarité. De plus, l'hypothèse d'un versement des allocations familiales dès le premier enfant permettrait de réintégrer dans le champ de l'aide à la scolarité les familles ne percevant actuellement aucune prestation versée par les caisses d'allocations familiales.
Les critiques formulées à l'encontre de l'aide à la scolarité reposent donc sur des fondements fragiles et ne remettent pas en cause l'efficacité du système actuel. Il semble d'autant plus illogique de supprimer ce système souple qu'il existe des dispositifs également souples et décentralisés comme le fonds social collégien ou le fonds social des cantines qui peuvent corriger à la marge les rares lacunes de l'aide à la scolarité.
Cet avis est d'ailleurs partagé par l'Inspection générale de l'administration et de l'éducation nationale, qui souligne les risques de suppression de l'aide à la scolarité. Elle note ainsi, dans son rapport 1997, « qu'il n'est pas certain que la réforme du système des bourses de collèges, en dépit des difficultés qu'elle a fait naître, doive être remise en cause. Alors que la législation vient tout juste d'être modifiée et que les nouvelles modalités sont encore mal intégrées dans l'esprit et la pratique des familles, un retour à la situation antérieure ne ferait sans doute qu'accroître l'instabilité du système et son opacité ».
Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de cet article.
* 31 « Rapport relatif à l'analyse de la réforme des bourses de collèges et à la mise en place de l'aide à la scolarité et aux propositions d'amélioration » rédigé par MM. Claude Huriet et Charles de Courson, parlementaires en mission - avril 1995
* 32 On observera que les crédits du fonds social des cantines constituent plus de la moitié de l'enveloppe Education nationale figurant dans le chiffrage des moyens financiers affectés au programme d'action adopté par le Conseil des ministres du 4 mars .