Proposition de loi permettant aux organismes d'habitations à loyer modéré d'intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail des logements vacants pour les donner en sous-location

RAPPORT N° 262 - PROPOSITION DE LOI, ADOPTEE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE, PERMETTANT AUX ORGANISMES D'HABITATIONS A LOYER MODERE D'INTERVENIR SUR LE PARC LOCATIF PRIVE EN PRENANT A BAIL DES LOGEMENTS VACANTS POUR LES DONNER EN SOUS-LOCATION.

M. Gérard BRAUN, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET DU PLAN - RAPPORT N° 262 - 1997/1998

Table des matières

N° 262

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, permettant aux organismes d' habitations à loyer modéré d'intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail des logements vacants pour les donner en sous-location ,

Par M. Gérard BRAUN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 92 , 442, 548 et T.A. 46.

Sénat : 185 (1997-1998).

Logement.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi n° 185, adoptée par l'Assemblée nationale, dont est saisie la commission des affaires économiques, doit permettre aux organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) d'intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail des logements vacants pour les donner en sous-location.

Elle est issue d'une proposition de loi déposée par M. Gilbert Meyer, député, qui reprend, dans des termes quasiment identiques, une proposition de loi déposée par le même auteur sous la précédente législature.

Ce texte avait fait l'objet d'un rapport de la commission de la production et des échanges, mais n'avait pu être examiné en séance publique en raison de la dissolution décidée le 23 avril 1997.

Le dispositif qu'il nous est demandé d'examiner se veut une réponse au problème de la vacance dans le parc immobilier privé. Ce problème est ressenti avec d'autant plus d'acuité si l'on considère, en parallèle, les statistiques relatives aux personnes mal logées, logées de façon précaire, ou considérées comme sans domicile ^{1( * )} :

plus d'un million et demi de personnes sont mal logées :

. 1,43 millions de personnes vivent en logements hors normes ;

. 147.000 vivent en logement mobiles.

plus de 200.000 sont exclues du logement

. 98.000 sont sans domicile fixe

. 45.000 personnes vivent en abris de fortune

. 59.000 personnes vivent en centres d'hébergement

Face à cette crise du logement durable, il faut recourir à de nouveaux outils, très diversifiés et de nature à faciliter une meilleure adéquation entre l'offre et la demande de logements.

Tout dispositif visant à remettre sur le marché des logements vacants doit être encouragé . La présente proposition de loi, même si elle ne constitue pas une réponse adaptée à toutes les formes de vacance, participe de cette démarche.

I. LE PHÉNOMÈNE DE LA VACANCE IMMOBILIÈRE

A. UNE RELATIVE STABILITÉ DES CHIFFRES

Depuis 1978, le taux de vacance varie de 7,5 % à 8 % du parc total, estimé à 28 millions d'unités. Si l'on croit la dernière " enquête logement " de l'INSEE, 2,2 millions de logements sont vacants, et ce chiffre est à peu près stable depuis 1984.

Le tableau ci-dessous donne la répartition géographique des logements vacants.

	Catégorie de logement
Enquête logement 1996	Résidence principale		Logement occasionnel		Résidence secondaire		Logement vacant		Total
	Milliers		Milliers		Milliers		Milliers		Milliers
Localisation	Logts	%	Logts	%	Logts	%	Logts	%	Logts	%
Commune rurale hors ZPIU*	787	64,1	17	1,4	256	20,8	169	13,7	1 229	100,0
Commune rurale en ZPIU*	4 828	73,6	54	0,8	1 121	17,1	555	8,5	6 558	100,0
Agglo < 100.000 hab	6 868	82,3	82	1,0	757	9,1	637	7,6	8 344	100,0
Agglo >100.000 hab - communes périphériques	3 040	90,3	13	0,4	136	4,0	180	5,3	3 368	100,0
Agglo >100.000 hab - Communes centres	3 750	87,7	38	0,9	114	2,7	376	8,8	4 277	100,0
Agglomération parisienne hors Paris	2 880	92,1	25	0,8	31	1,0	192	6,1	3 128	100,0
Paris	1 132	85,9	24	1,8	39	2,9	123	9,3	1 317	100,0
Toutes localisations confondues	23 286	82,5	252	0,9	2 452	8,7	2 231	7,9	28 221	100,0

(Source : INSEE)

* Zone de peuplement industriel ou urbain

On y constate que la vacance est répartie pour les 2/3 en milieu urbain, mais que les communes rurales regroupent cependant 32,8 % des logements vacants, alors qu'elles ne représentent que 27,8 % du parc de logements.

Ces chiffres doivent être interprétés avec beaucoup de prudence.

D'une part, en effet, il est difficile d'établir de façon fiable la distinction entre les logements " vacants ", " secondaires ", ou " occasionnels ".

D'autre part, et surtout, il convient, sur le total des logements vacants, de faire la part de la vacance conjoncturelle, qui caractérise des locaux se trouvant entre deux périodes d'occupation, et n'est que le reflet de la fluidité, voire du dynamisme du marché. Cette vacance conjoncturelle peut être évaluée à 5 % ou 6 % du parc vacant.

On s'accorde à reconnaître comme " structurellement " vacante la partie du parc vacant qui l'est depuis six mois au moins, voire depuis plusieurs années. Seule cette vacance structurelle peut et doit être résorbée.

B. DES CAUSES TRÈS DIVERSES

Le rapport, élaboré par le Conseil National de l'Habitat en janvier 1996, sur le logement vacant revèle la grande diversité des facteurs qui en sont la cause. Il souligne d'ailleurs que, plusieurs de ces facteurs peuvent se combiner, ce qui rend particulièrement complexe l'interprétation du phénomène.

Cinq grands facteurs expliquent la vacance et sa durée :

1) Les caractéristiques du logement :

. la vétusté ou l'inadaptation du logement (insalubrité, taille, conception) ;

. la situation du logement dans l'immeuble (au-dessus d'un commerce, en rez-de-chaussée ou entresol, dernier étage) ;

. la localisation excentrée ;

. la localisation proche de fortes nuisances.

2) La situation personnelle et la stratégie du propriétaire :

. Le décès de celui-ci, avec parfois des complications familiales et juridiques qui bloquent les décisions sur l'avenir des logements ;

. l'indivision ;

. Le changement de domicile (éloignement) ;

. l'âge avancé (hésitation à engager des travaux, à louer, impossibilité de bénéficier de prêts) ;

. un prix à la vente ou à la location trop élevé par rapport au niveau des transactions immobilières et des loyers.

3) La situation de l'ancien locataire :

. le changement de domicile

4) La politique locale de l'habitat :

. l'absence de politique sur l'amélioration de l'habitat et la résorption de la vacance dans un contexte de régulation difficile des rapports entre l'offre et la demande de logements.

5) La politique urbaine :

. la politique foncière et immobilière de la collectivité locale,

. le lancement d'opérations de rénovation ou de restructuration urbaine.

En outre, la vacance peut provenir d'un changement de statut du logement. Le propriétaire bailleur va alors élaborer un projet immobilier qui se traduit par le lancement d'un programme de travaux justifié par la décision de faire du logement la résidence principale du ménage ou d'un membre de la famille, ou encore de faire de ce logement la résidence secondaire du ménage.

Le changement peut être également lié à l'affectation, en cas de reconversion du logement en bureau ou dépôt commercial ou de sa reconversion en gîte ou location saisonnière (tourisme).

Il importe de rappeler aussi que la vacance en milieu urbain n'est pas due aux mêmes facteurs que celle constatée en milieu rural.

La vacance urbaine résulte, pour une large part de raisons conjoncturelles, qui traduisent la fluidité du marché et la mobilité des ménages pour des raisons familiales ou professionnelles. Néanmoins, une partie de ces logements relèvent de la vacance structurelle car faute d'entretien et de travaux, ils perdent de leur attrait. Ce phénomène peut être accentué à l'échelle d'un quartier, voire du centre-ville, en raison du transfert d'activités, voire d'une baisse généralisée de l'activité économique.

S'agissant du milieu rural, la vacance est liée tant aux mutations socio-économiques, quand les villages sont éloignés des bassins d'emplois, qu'ils n'offrent plus un niveau de service satisfaisant ou qu'ils sont frappés par la déprise agricole, qu'à l'ancienneté et à l'inadaptation du parc aux besoins de la vie moderne. L'investissement dans le parc locatif ne se produit le plus souvent que dans des régions touristiques sur des logements saisonniers, dont l'occupation ne dépasse pas quatre à six mois dans l'année.

En définitive, le rapport Robert ^{2( * )} réalisé en 1992 jugeait que sur les 1.344.000 logements vacants en 1988, seulement 500.000 pouvaient être susceptibles d'être mobilisés dont 200.000 rapidement. Le professeur Mouillard, chercheur au CEREVE, estimait ce nombre entre 110 et 200.000. La Direction de l'Habitat et la Construction considère qu'en 1992, sur les 1.896.000 logements vacants, 300 à 500.000 sont susceptibles d'être mobilisés pour l'habitat. Malgé l'hétérogénéïté des approches statistiques concernant la vacance globale, les variations constatées entre 1988 et 1992 montrent que la proportion de logements vacants pouvant être remis sur le marché reste la même, soit entre 200 et 300.000 logements (10 à 15 % des logements vacants en 1992).

II. L'INSUFFISANCE DES AIDES PUBLIQUES POUR RÉSORBER LA VACANCE

A. LE RELATIF INSUCCÈS DU BAIL À RÉHABILITATION

1. Rappel du dispositif

Le bail à réhabilitation (BAR) a été institué par la loi du 31 mai 1990 afin d'inciter les propriétaires privés à mettre en location des logements vacants ou ceux dont ils n'arrivaient plus à assumer la gestion locative. Des dispositions fiscales incitatives ont complété le dispositif dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1990 du 29 décembre 1990. Par ailleurs, la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat a autorisé les communes à exonérer de la part de la taxe foncière qui leur revient les logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

Ce bail est un contrat passé entre un propriétaire bailleur et un preneur qui doit être une personne morale : organisme HLM, société d'économie mixte (SEM), collectivité territoriale, organisme spécialisé dans le logement des personnes défavorisées et agréé par le préfet.

Le preneur s'engage à réaliser des travaux d'amélioration sur l'immeuble, de le conserver en bon état d'entretien et de le louer à usage d'habitation. Le bail est conclu pour une durée minimale de douze ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction.

Le bailleur perçoit un loyer réduit ; il bénéficie des travaux d'amélioration sans versement d'indemnité en fin de bail. Le preneur passe une convention avec l'Etat pour louer le logement à des personnes défavorisées ; il doit fournir aux occupants, en fin de bail, un logement correspondant à leurs besoins et à leur possibilité.

Enfin, d'un point de vue fiscal, les revenus fonciers perçus par le propriétaire, comme les mutations, sont soumis au droit commun ; la taxe de publicité foncière est payée par le preneur, mais celui-ci peut en être exonéré par le Conseil général.

Le tableau ci-dessous indique le nombre de baux à réhabilitation conclus de 1991 à 1995 :

Année	1991	1992	1993	1994	1995
Nbre de logements signés en BAR	68	231	126	279	303
Nbre d'opérations	22	74	55	69	113
Nbre de départements	13	28	24	26	24

Source : Secrétariat d'Etat au logement

Il permet de constater :

que le nombre de baux signés demeure marginal, même s'il s'est accru chaque année (sauf en 1992) ;

que le nombre d'opérations réalisées, tout en s'accroissant lui aussi chaque année, reste limité. Encore, faut-il préciser que les opérations sont de faible ampleur ;

que le nombre de départements concernés stagne, et a même diminué par rapport à 1992. Il s'établit à 54 au total pour l'ensemble des cinq années considérées.

Selon les renseignements transmis par le Secrétariat d'Etat au logement, les départements où il y a le plus de baux à réhabilitation sont le Nord (204 logements, 120 opérations), la Seine et Marne (97 logements, 14 opérations), les Alpes-Maritimes (62 logements, 28 opérations), l'Aube (60 logements, 15 opérations), le Haut-Rhin (53 logements, 15 opérations) et l'Aveyron (45 logements, 11 opérations). Ces départements sont de taille et de nature très diversifiées.

En 1995, les preneurs sont essentiellement des associations (92,7 % des logements, 94,7 % des opérations).

Ce sont les aides de l'ANAH (Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) qui ont été essentiellement mises à contribution pour la réhabilitation.

En 1995, 82,8 % des logements et 91,2 % des opérations de bail à réhabilitation ont été signés dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) de l'ANAH. Les organismes HLM n'ont signé que trois opérations en 1995 (5,3 % des logements, 2,7 % des opérations). Ces trois opérations ont toutes été menées en Région Champagne-Ardennes (Ardennes, Aube). En 1993-1994, les organismes HLM représentaient 17,6 % des logements et 10,7 % des opérations.

Les collectivités locales n'ont été preneurs d'aucun bail à réhabilitation en 1995. Une SEM a été preneur d'une opération d'un logement. A contrario, l'implication des associations croît.

Les propriétaires bailleurs (cédeurs) sont surtout des particuliers (44,2 % des logements, 35,4 % des opérations) et des collectivités locales (43,2 % des logements, 58,4 % des opérations).

2. Les raisons de cet échec relatif

Elles se situent tout d'abord au montage du dossier, qui s'avère long et délicat, compte tenu de l'intervention de nombreux partenaires et de la recherche de financements ; ensuite, à la restitution des travaux elles portent sur l'incertitude fiscale quant à la qualification de ceux-ci : les travaux d'amélioration assimilés à des travaux de reconstruction et d'agrandissement donnent lieu à imposition sur la valeur des travaux.

Il convient également de noter la très faible mobilisation des organismes HLM. Elle apparaît d'autant plus regrettable que l'obligation de relogement à l'issue du bail à réhabilitation constitue une difficulté réelle pour les autres opérateurs, notamment les associations.

Un groupe de travail s'est constitué pour élaborer des propositions de modification du dispositif du bail à réhabilitation, qui devraient être reprises dans le projet de loi sur l'exclusion sociale. Les propositions portent, d'une part, sur la réduction de la durée minimale du bail à neuf ans, pour permettre aux propriétaires privés de retrouver plus rapidement leur bien, tout en conservant la durée du conventionnement à l'aide personnalisée au logement et d'autre part, sur la mise en place d'incitations fiscales.

B. LES MOYENS INSUFFISANTS À LA DISPOSITION DE L'ANAH

1. Les orientations politiques de l'ANAH se concentrent sur la vacance

Depuis plusieurs années, les aides de l'ANAH s'inscrivent dans une politique globale de l'amélioration de l'habitat qui intègre un objectif de réduction de la vacance.

Depuis 1992, les logements vacants et les logements acquis depuis moins de deux ans sont éligibles aux aides de l'ANAH sans restriction, en fonction des priorités définies par des commissions locales d'amélioration de l'habitat.

Plus du tiers des opérations se font dans le cadre des OPAH (opérations programmées d'amélioration de l'habitat) ou des PST (programmes sociaux thématiques) pilotés par les collectivités locales, et peuvent bénéficier d'un taux majoré de subventions -environ 40 % du montant des travaux-.

De plus, depuis 1995, le conseil d'administration de l'ANAH a décidé de mesures financières spécifiques pour résorber la vacance :

- une prime de 20.000 F pour tout logement inoccupé depuis le 1er juillet 1994 en cas de conventionnement, sous réserve d'un montant minimal de dépenses subventionnables de 100.000 F TTC,

- une prime de 20.000 F pour tout logement inoccupé depuis le 1er juin 1995 et réhabilité dans le cadre d'un PST ainsi que pour les logements d'insertion privés,

- une prime de 10.000 F pour tout logement vacant depuis le 1er juin 1995 aux propriétaires bailleurs louant à des organismes agréés aux fins de sous-location à des personnes défavorisées dans le cadre des interventions spéciales à caractère social.

2. Les résultats sont indéniablement positifs

L'ANAH a participé à la remise sur le marché (avec tous les éléments de confort nécessaires) de 38.500 logements vacants en 1996 :

- 29.700 logements existants améliorés,

- 2.000 transformations de locaux en logements,

- 6.800 restructurations lourdes d'immeubles.

Plus du tiers des logements subventionnés par l'ANAH étaient vacants en 1996, contre un peu plus de 20 % il y a cinq ans. Les opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants : 42 % des logements subventionnés dans les OPAH et 85 % dans les PST.

Un peu plus de la moitié des logements ont été remis sur le marché par des investisseurs (personnes ayant acquis des logements pour les louer après réhabilitation).

Le tableau ci-dessous montre l'ancienneté de la vacance au moment du dépôt de la demande de subvention pour les logements existants améliorés.

Ancienneté de la vacance	Diffus %	OPAH %	PST %	Ensemble %
0 à 3 mois	27	14	3	21
3 mois à 6 mois	14	7	3	11
6 mois à 12 mois	16	11	10	14
12 mois à 3 ans	23	33	42	27
3 ans à 6 ans	8	15	16	11
plus de 6 ans	13	20	26	16
Total	100	100	100	100
Ancienneté moyenne (en années)	2,3	3,7	4,2	2,9

Source : rapport d'activité 1996 de l'ANAH.

On constate que, si pour un peu moins d'un tiers des logements, les travaux ont vraisemblablement été réalisés à l'occasion d'un changement d'occupant (vacance inférieure à 6 mois), l'action de l'ANAH en faveur de la remise sur le marché a porté majoritairement sur des logements dont la vacance était ancienne, et même très ancienne dans les OPAH et les PST. C'est dans les communes rurales que l'ancienneté de la vacance est la plus forte (4,2 années en moyenne). Elle est de 3,1 années dans les agglomérations de moins de 100.000 habitants, 2 années dans les agglomérations de plus 100.000 habitants et d'un peu plus d'un an dans l'agglomération parisienne.

Le montant moyen des travaux par logement s'établit à 216.000 F (3.300 F par m² de surface habitable), soit plus du double du montant constaté pour l'ensemble des logements subventionnés par l'ANAH. Ainsi, en 1996, les subventions attribuées pour la remise des logements vacants sur le marché sont évaluées à 1,9 milliards de francs . Cela représente les trois quarts des subventions attribuées (2,59 milliards de francs) alors que ces logements ne constituent que le tiers des logements subventionnés par l'ANAH.

3. Mais les moyens de l'ANAH sont insuffisants

On ne peut, une fois encore, après avoir jugé de la qualité des opérations financées avec le concours de l'ANAH, -notamment de celles pilotées par les collectivités territoriales soucieuses de requalifier un quartier, voire un centre-ville et de lutter contre un habitat insalubre-, que dénoncer le " hold-up " qui se poursuit depuis 1987 sur les ressources de l'ANAH.

Jusqu'à cette date, en effet, la collecte de la taxe additionnelle au droit au bail (TADB) alimentait directement les ressources de l'ANAH qui fonctionnait en quelque sorte sur une base mutualiste. Lors de la budgétisation de cette taxe, l'engagement avait été pris que " le budget de l'Agence ne soit jamais inférieur à la collecte de la taxe ". Mais force est de constater qu'à partir de 1992, avec la réforme de la TADB -taux uniforme de 2,5 % et assujettissement à la taxe de tous les logements locatifs construits depuis plus de quinze ans- le produit de la taxe croît régulièrement chaque année (+ 43 % entre 1992 et 1996) alors que le budget de l'ANAH n'a crû que de 10 %.

Le tableau ci-dessous montre que, pour la troisième année consécutive, le budget de l'ANAH est inférieur de plus d'un milliard à la collecte de la TADB.

RENDEMENT DE LA DADB ET SUBVENTION D'INVESTISSEMENT DE L'ANAH DEPUIS 1988

(en millions de francs)

	Recettes TADB	Subvention d'investissement de l'ANAH
1990	1 698	1 861
1991	2 226	1 724
1992	2 346	1 859
1993	2 847	2 260
1994	3 023	2 260
1995	3 148	2 475,5
1996	3 358	2 110
Prévisions 1997	ND	2 215,05

Source : Secrétariat d'Etat au logement

L'analyse des causes de la vacance insiste sur l'ancienneté du parc et sa vétusté. Pour le remettre sur le marché, il faut prévoir parfois des travaux de réhabilitation très importants, que ne peuvent financer seuls nombre de petits propriétaires privés. Pour lutter contre la vacance, il importe donc d'augmenter de façon substantielle les ressources de l'ANAH qui pourrait alors renforcer ses interventions sur les logements vacants, notamment à travers des programmes coordonnés de rénovation de l'habitat pilotés par les collectivités territoriales.

Cette remarque permet d'insister sur le rôle majeur qui revient aux collectivités territoriales et qui n'en ont pas toutes conscience, notamment en zone rurale.

Dans ce contexte, le dispositif de la proposition de loi, s'il n'apporte pas de solution financière au problème de la vacance, peut néanmoins constituer un moyen intéressant de mobiliser les élus locaux à travers un dispositif qui fait intervenir un organisme HLM.

III. LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI : UNE CONVENTION DE PRISE À BAIL

La proposition de loi soumise à l'examen de votre commission met en place un dispositif qui présente des analogies avec le bail à réhabilitation, mais en privilégiant une procédure beaucoup plus souple qui renvoie largement à la convention conclue entre les parties .

Si le bail à réhabilitation peut être signé par un organisme HLM, une société d'économie mixte, une collectivité territoriale ou une association agréée, le dispositif de la prise à bail est réservé aux seuls organismes HLM .

Dans le cadre du bail à réhabilitation, la durée du bail est au minimum de douze ans, alors qu'elle est fixée librement par les parties pour la prise à bail.

En ce qui concerne les travaux à effectuer, ils sont à la charge du preneur dans un bail à réhabilitation et du bailleur dans le cas de la prise à bail.

Enfin, dans l'un et l'autre des dispositifs, le relogement des occupants est obligatoire en fin de bail et à la charge du preneur , étant précisé que, dans la prise à bail, les ressources de l'occupant ne doivent pas dépasser le plafond de ressources fixé pour bénéficier d'un prêt locatif aidé.

La définition du nouveau champ de compétences ainsi ouvert aux organismes HLM nécessite l'insertion d'un chapitre nouveau dans le code de la construction et de l'habitation.

Les six articles créés par la présente proposition de loi sont regroupés dans un chapitre IV intitulé : " Prise à bail de logements vacants par les organismes HLM ". Ce chapitre complète le titre IV du livre IV du code relatif aux habitations à loyer modéré.

- Le premier article de ce chapitre arrête la liste des organismes pouvant prendre à bail des logements vacants. Il s'agit, outre des offices publics d'aménagement et de construction, des sociétés anonymes coopératives de production d'HLM et des sociétés anonymes de HLM (article L.444-1).

- Le deuxième article fixe deux conditions importantes :

. Dans les communes qui, au sens de la loi d'orientation sur la ville, ont un nombre de logements locatifs sociaux supérieur à 20 % du nombre de logements totaux, le contrat de prise à bail doit recueillir l'accord du maire, qui peut en apprécier l'impact au regard des besoins de la commune ou de la mixité sociale.

. Le logement pris à bail doit être vacant depuis deux ans au moins. Cette durée implique qu'il s'agit d'une vacance structurelle, et que toutes les solutions offertes par le secteur privé se sont avérées inopérantes (article L.444-2).

- Le troisième article précise que les travaux de mise aux normes, s'ils sont nécessaires, sont à la charge du bailleur, mais que l'organisme HLM peut être chargé de leur suivi et de leur réalisation pour le compte du propriétaire (article L.444-3).

- Les quatrième et cinquième articles précisent que le logement est attribué dans les mêmes conditions qu'un logement HLM, et, pour certaines dispositions concernant le contenu du contrat de sous-location, les droits et obligations de l'occupant ou encore le droit à congé, qu'il est fait application de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs (articles L.444-4 et L.444-5).

- Le dernier article du nouveau chapitre précise les conditions de fin de bail entre le propriétaire et l'organisme HLM, à l'issue de la durée de location, qu'ils auront librement déterminée :

. Le propriétaire peut décider de passer directement un contrat de location avec le sous-locataire du logement, mais il peut décider de récupérer son bien libre de toute occupation et l'occupant est alors déchu de tout titre d'occupation.

. Dans ce dernier cas, l'organisme HLM est tenu de restituer au propriétaire le logement libre de toute occupation et vis-à-vis de l'occupant, si ce dernier remplit les conditions pour être bénéficiaire d'un logement HLM, l'organisme doit lui proposer un logement répondant à ses besoins et à ses possibilités (article L.444-6).

Enfin, l'article 2 de la proposition de loi modifie plusieurs dispositions du code de la construction et de l'habitation, afin de les harmoniser avec le nouveau dispositif créé.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des affaires économiques juge tout à fait intéressant le contenu de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale. Il devrait répondre aux exigences croisées de plusieurs parties prenantes :

- les demandeurs, qui pourraient trouver dans le parc privé des logements correspondant à leurs ressources, les règles applicables pour les attributions et les loyers de ces logements étant celles du secteur HLM ;

- les propriétaires, qui seraient assurés de percevoir régulièrement un loyer et de récupérer leur bien en bon état en fin de bail ;

-la société dans son ensemble, puisque ces mesures devraient avoir une incidence positive sur les travaux de réhabilitation du patrimoine privé, et stimuler ainsi l'activité dans le secteur du bâtiment.

Il s'agit de plus d'un dispositif équilibré : il respecte l'initiative privée en prévoyant un délai de vacance suffisamment long, et en ne donnant pas un mandat de gestion aux organismes HLM, afin de ne pas concurrencer les agences immobilières et les syndics ; il associe au processus les élus locaux, qui ont des responsabilités particulières en ce qui concerne la mixité sociale des populations qu'ils administrent.

L'outil ainsi créé n'apporte pas de solution d'ensemble au problème de la vacance, mais c'est un élément de réponse utile, tant dans le cas de communes rurales, par l'intervention d'un office départemental d'HLM, que pour des logements vacants situés dans des villes moyennes.

Il doit s'agir d'une solution transitoire , pour permettre à terme à des populations en difficulté de bénéficier d'un logement convenable dans des conditions de droit commun. L'objectif d'un contrat de prise à bail, c'est que l'organisme HLM puisse s'effacer au terme de la convention, pour que le propriétaire bailleur signe un contrat de location directement avec l'occupant du logement.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -

Prise à bail de logements vacants par les organismes d'habitations à loyer modéré

L'article premier de la proposition de loi créé un nouveau chapitre composé de six articles (articles L.444-1 à L.444-6) qui regroupe l'ensemble des dispositions relatives à la prise à bail de logements vacants par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM).

Il est proposé d'insérer ce chapitre dans le livre IV du code de la construction de l'habitation relatif aux habitations à loyer modéré, dans le titre IV qui règle les rapports des organismes HLM avec leurs bénéficiaires.

En conséquence, les logements vacants pris à bail par les organismes HLM seront soumis aux mêmes règles que l'ensemble des logements appartenant ou gérés par ces organismes tant en ce qui concerne leurs conditions d'attribution, que pour la détermination des loyers applicables.

Article L.144-1 -

Définition des organismes HLM
ayant la faculté d'intervenir sur les logements vacants

L'article L.444-1 énumère quatre catégories d'organismes HLM qui pourront intervenir pour prendre à bail des logements vacants.

Il s'agit des principales catégories d'organismes citées à l'article L.411-2 à savoir :

- les offices publics d'aménagement et de construction ;

- les offices publics d'habitation à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ;

- les sociétés anonymes coopératives du production d'habitations à loyer modéré.

Pour ces dernières, dont la mention résulte d'un amendement adopté par la Commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, il importe de préciser que seules pourront recourir au dispositif de la prise à bail celles qui, selon les dispositions de l'article L.422-3-2 du code de la construction et de l'habitat, peuvent par décision de l'autorité administrative, être autorisées à construire, acquérir ou gérer des immeubles en vue de la location et destinés à l'habitation. Sinon, elles ne pourront offrir de garanties sérieuses de relogement aux sous-locataires, telles qu'elles sont prévues à l'article L.444-6

Sont, en revanche, écartées du champ d'application de la présente proposition de loi, les sociétés anonymes de crédit immobilier, qui ne détiennent pas de parc immobilier locatif ainsi que les fondations d'habitations à loyer modéré.

Article L.444-2 -

Conditions fixées pour la prise à bail de logements vacants

Cet article fixe trois conditions cumulatives pour permettre aux organismes HLM de prendre à bail des logements vacants.

a) Le logement doit appartenir à une ou des personnes physiques. Cette limitation aux seules personnes physiques permet d'éviter que des organismes HLM ne deviennent gestionnaires d'un patrimoine immobilier pour le compte de sociétés. Ceci serait en effet contraire à la vocation initiale de ces organismes et induirait une concurrence déloyale vis à vis des administrateurs de biens ou des syndics.

Enfin, il n'est pas souhaitable que, par ce biais, les financements publics, par le conventionnement au titre de l'allocation personnalisée au logement des logements pris à bail, bénéficient, même de façon temporaire, au patrimoine immobilier privé de ce type de sociétés.

b) Le logement pouvant faire l'objet d'une prise à bail par l'organisme HLM doit être vacant et cette vacance doit être avérée et révéler une carence effective de l'initiative privée. L'intervention de l'organisme HLM ne peut se faire qu'après avoir épuisé toutes les solutions offertes par le seul secteur privé.

Le délai de carence, après beaucoup de discussions à l'Assemblée nationale et dans un souci d'équilibre entre l'initiative privée et l'initiative publique, a été fixé à deux ans.

Les moyens permettant d'apporter la preuve de cette carence et de sa durée seront définis dans le cadre contractuel. Le propriétaire demandeur de la prise à bail devra apporter la preuve de la réalité de la vacance et de sa permanence depuis deux ans.

c) Le contrat de prise à bail ne peut être conclu qu'avec l'accord du maire de la commune où se trouve le logement concerné, et ce dans les communes dont le parc locatif social représente au moins 20 % du parc total de logements.

Cet ajout de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, traduit la nécessité de tenir informé le maire des implantations de logements sociaux. Le seuil de 20 % est prévu par l'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville.

Article L.444-3 -

Normes minimales de confort et d'habitabilité des logements pris à bail et prise en charge des travaux de mise aux normes

Le premier alinéa de cet article indique que le logement pouvant être donné à bail doit répondre à des normes minimum de confort et d'habitabilité.

Pour la définition de ces normes, il est fait référence à l'article 25 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, qui prévoit qu'un décret pris après avis de la commission nationale de concertation fixe des normes minimales de confort et d'habitabilité des logements loués depuis 1986.

L'article premier du décret n° 87-149 fixe en conséquence les caractéristiques des logements offerts à la location, notamment en ce qui concerne le nombre de pièces principales, de pièces de service attenantes, les hauteurs sous plafond, les obligations d'ouverture, de ventilation et d'équipement minimum, en eau, électricité et éventuellement gaz.

Les logements donnés à bail relèvent donc du droit commun pour ce qui concerne leurs caractéristiques et leur niveau de confort.

Le second alinéa de l'article L.444-3 apporte une précision par rapport à la proposition de loi initiale en indiquant que les travaux de mise aux normes sont à la charge financière du propriétaire. Mais ce dernier peut confier aux organismes HLM la réalisation de ces travaux. L'organisme n'intervient alors que comme mandataire du propriétaire. Ces travaux pourront faire l'objet de subventions attribuées par l'Agence nationale d'Amélioration de l'habitat dans les conditions de droit commun.

Article L.444-4 -

Conditions d'attribution du logement donné à bail

Cet article indique que pour attribuer un logement pris à bail, l'organisme HLM fait application des règles générales prévues pour l'attribution des logements sociaux, notamment en ce qui concerne les conditions de ressources, l'intervention de la commission d'attribution, les critères de priorité, et le paiement éventuel d'un supplément de loyer de solidarité.

Article L.444-5 -

Règles applicables à l'exécution du contrat de sous-location

Le premier alinéa de cet article fait application au contrat de sous-location conclu entre l'organisme HLM et le bénéficiaire de plusieurs dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. En ce qui concerne les logements appartenant aux organismes HLM, on peut rappeler que l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 fait application sous certaines conditions de plusieurs dispositions de ce texte.

Pour ce qui est des logements pris à bail, sont applicables aux contrats de sous-location, les dispositions des articles suivants :

- 3 : forme et contenu du contrat de location ;

- 4 : clauses réputées non-écrites ;

- 5 : partage à parts égales entre le bailleur et le locataire de la rémunération des personnes prêtant leur concours à l'établissement d'un acte de location ;

- 6 : obligations du bailleur ;

- 7 : obligations du locataire ;

- 9-1 : opposabilité de plein droit des notifications ou significations faites aux conjoints des locataires ;

- 12 : résiliation du contrat de location par le locataire ;

- 15-I deuxième et troisième alinéas : règles relatives aux délais de préavis ;

- 17 d : règles de révision de loyer ;

- 21 : quittances de loyer ;

- 22 : dépôts de garantie ;

- 22-1 : cautionnement ;

- 23 : charges récupérables ;

- 24 : cas de résiliation de plein droit du contrat de location.

Ce premier alinéa prévoit également qu'il peut être fait application des règles prévues à l'article 14 de la loi du 6 juillet 1989, en cas d'abandon du domicile par le locataire ou de décès de ce dernier, si le bénéficiaire du transfert de contrat de location remplit lui-même les conditions pour bénéficier d'un logement HLM.

Le deuxième alinéa de l'article L.444-5 indique que le loyer de ce logement acquitté par le sous-locataire doit être calculé comme un loyer de logement HLM, en respectant les plafonds déterminés par l'autorité administrative par zone géographique. Il sera fait application à ce type de logements de loyers dont les niveaux seront voisins de ceux définis dans les conventions ANAH. Ceci nécessitera un arrêté spécifique puisque les loyers seront fixés sans signature de convention avec l'Etat. Cet arrêté devra donc également prévoir le taux d'évolution annuelle de ces loyers.

Le troisième alinéa reprend les dispositions du premier alinéa de l'article 15-I de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 en indiquant que l'organisme d'habitations à loyer modéré ne peut donner congé que pour un motif légitime et sérieux indiqué dans le congé.

Article L.444-6 -

Règles applicables en fin de bail

Cet article fixe les règles applicables en fin de bail en organisant un régime juridique très protecteur des intérêts du propriétaire privé.

Ce dernier, s'il le souhaite, peut signer un contrat de location directement avec le sous-locataire qui devient alors son locataire, et cette solution serait très souhaitable pour assurer au sous-locataire la pérennité de son logement.

Mais le propriétaire est également assuré de récupérer son logement libre de toute occupation, puisque, faute d'un contrat de location passé avec le sous-locataire, ce dernier est déchu de tout titre d'occupation et l'organisme HLM doit restituer le logement libre de toute occupation. A défaut, il devra indemniser le propriétaire et les modalités de cette indemnisation seront déterminées par voie contractuelle entre l'organisme HLM et le propriétaire bailleur.

Une seconde obligation pèse sur l'organisme HLM vis à vis de son sous-locataire, puisque le second alinéa de l'article L.444-6 prévoit qu'il doit être proposé à ce dernier, s'il remplit les conditions pour l'attribution d'un logement HLM, la location d'un logement répondant à ses besoins et à ses possibilités. L'offre de relogement doit être présentée trois mois avant l'expiration du contrat conclu par l'organisme HLM avec le propriétaire.

La commission des affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2 -

Dispositions diverses et de coordination

L'article 2 créé ou complète trois articles du code de la construction et de l'habitation afin d'assurer la cohérence de ce dernier avec le dispositif nouveau introduit par l'article premier.

- Le paragraphe I de cet article introduit un article L.353-9-1 dans le code de la construction et de l'habitation pour indiquer que dans le cas d'un logement pris à bail conventionné au titre de l'aide personnalisée au logement (APL), le sous-locataire est assimilé à un locataire et l'organisme HLM au bailleur du logement.

Cette précision est indispensable pour que le sous-locataire soit éligible à l'APL et que l'organisme HLM puisse percevoir l'APL directement, au lieu et place de son sous-locataire.

S'agissant de l'allocation logement familiale ou sociale, il convient de préciser qu'elles peuvent être versées à tout occupant d'un logement à titre onéreux, quelque soit son titre d'occupation. l'instauration du tiers-payant résulte d'un accord conclu entre les deux parties -bailleur et preneur- que l'organisme HLM pourra signer avec son sous-locataire.

- Le paragraphe II de cet article complète l'article L.421-1 du code de la construction et de l'habitation qui énumère les compétences des offices publics d'aménagement et de construction, afin de préciser que ces organismes peuvent prendre à bail des logements vacants dans les conditions fixées aux articles L.444-1 et suivant.

L'ajout proposé à l'article L. 421-1 permet également d'assurer la coordination avec les dispositions du code relatives aux compétences des offices publics d'habitation à loyer modéré puisque l'article  L.421-4 précise que ces dernières, sur délibération de leur collectivité de rattachement, peuvent exercer tout ou partie des compétences mentionnées à l'article L.421-1, qui inclut désormais la prise à bail de logement vacant.

La Commission des affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 4 février 1997, sous la présidence de M. Gérard César, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Gérard Braun sur la proposition de loi n° 185 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant aux organismes d'habitations à loyer modéré d'intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail des logements vacants pour les donner en sous-location.

Au cours de la discussion générale, M. Léon Fatous est intervenu en soulignant la nécessité, pour les organismes HLM qui finançaient les travaux de réhabilitation dans des logements privés, de pouvoir signer des baux de location d'une durée suffisamment longue -parfois au-delà de douze ans- afin de rentabiliser le coût des travaux.

Lui répondant, M. Gérard Braun, rapporteur, a rappelé que dans le cadre de la proposition de loi soumise à l'examen de la commission, les travaux de réhabilitation restaient à la charge du propriétaire ; mais, s'agissant du bail à réhabilitation, il a indiqué que des propositions de modification du dispositif seraient sans doute introduites dans le projet de loi relatif à la lutte contre l'exclusion sociale afin de le rendre plus attractif.

Sur une intervention de M. Dominique Braye qui s'interrogeait sur l'effet réellement incitatif de la prise à bail dans les cas où, malgré des subventions de l'ANAH, les travaux de réhabilitation seraient d'un coût trop élevé pour les propriétaires, M. Gérard Braun, rapporteur, a indiqué qu'il insisterait sur la nécessaire mobilisation de moyens supplémentaires pour l'ANAH et a fait valoir que la prise à bail pouvait constituer une réponse adaptée en milieu rural, de nature à rassurer des petits propriétaires âgés ou peu au courant des procédures. Il a tenu à souligner le rôle essentiel joué par les maires dans les opérations programmées d'amélioration de l'habitat.

Répondant à M. Hilaire Flandre, le rapporteur a indiqué, qu'à l'issue du contrat de prise à bail, le propriétaire pourrait décider du niveau des loyers, sous réserve d'un conventionnement éventuel suite à l'intervention de l'ANAH.

Mme Janine Bardou, MM. Louis Moinard et Gérard César, président, sont alors intervenus pour souligner le coût parfois très élevé des travaux de remise aux normes dans un logement vacant et ont évoqué à ce propos les effets pervers liés à l'exonération de la taxe d'habitation sur ce type de logement.

Leur répondant, M. Gérard Braun, rapporteur, a indiqué que des dispositions fiscales luttant contre la vacance seraient peut être introduites dans le projet de loi relatif à la lutte contre l'exclusion sociale.

Mme Odette Terrade est intervenue pour souligner que la prise à bail constituait une réponse parmi d'autres, et que le projet relatif au statut du bailleur privé devrait également contribuer à revitaliser le secteur locatif privé.

Puis, sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi sans modification.

¹ Statistiques BIPE extraites du dossier de presse : les agences immobilières à vocation sociale - 1997.

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