B. L'ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET L'ASSAINISSEMENT
1. Objectifs et ressources du fonds
Le Fonds national pour le développement des adductions
d'eau (FNDAE) a été créé par le décret du
1er octobre 1954. Il s'agit d'un compte spécial du
Trésor géré par le ministère chargé de
l'Agriculture (compte 902-00).
Il a été conçu, dès son origine en 1954, comme un
instrument financier de solidarité nationale destiné à
aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de
distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été
étendu à l'assainissement en 1979.
En 1997, la
compétence du Fonds a été étendue, pour une
période de trois ans, à la lutte contre les pollutions d'origine
agricole.
Prélevées sur l'ensemble de la population française, les
ressources du fonds ne sont redistribuées qu'aux seules communes
rurales.
Elles proviennent :
1) pour 51 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau
distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales
bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le
taux de base est actuellement fixé à 14 centimes par
mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;
2) pour 49 % d'un prélèvement sur les sommes engagées
au Pari mutuel.
2. Fonctionnement
Depuis les lois de décentralisation, les aides du FNDAE
sont réparties par département sous forme de dotations
affectées à l'eau et à l'assainissement.
La répartition de ces enveloppes budgétaires entre les
départements est proposée au ministère chargé de
l'Agriculture par le Comité consultatif du fonds, présidé
par un conseiller d'Etat honoraire et composé de représentants de
l'Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil économique et
social, des ministères concernés et de diverses associations et
fédérations.
Les agences de l'eau participent également au comité.
Les départements règlent ensuite, sur la base des propositions
présentées par les collectivités locales
concernées, la répartition de ces aides entre les communes
rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et
d'assainissement.
S'agissant de la dotation des fonds réservée au financement du
plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole, elle est
répartie chaque année par les départements, sur la base
des propositions présentées par les exploitants agricoles.
3. Les besoins des communes rurales
Les besoins de ces communes changent de nature, notamment en matière d'alimentation en eau potable, mais ils restent très importants, avec des exigences de qualité et de fiabilité accrues.
a) En matière d'alimentation en eau potable
Le taux global de desserte des communes rurales a atteint
98 % en 1990 au plan national, mais des besoins nouveaux et plus
qualitatifs sont apparus à partir de la fin des années 1970. Les
principales préoccupations sont :
- la qualité de l'eau distribuée, en application des
nouvelles normes européennes ;
- la fiabilité des équipements de production et de transport.
Sous ces deux aspects, la situation des collectivités rurales est
généralement plus préoccupante que celle des communes
urbaines à plusieurs titres :
- les ressources en eau exploitées sont souvent vulnérables ;
- le service public en milieu rural est dans l'ensemble fortement
fragmenté ;
- nombre de réseaux construits dans les années cinquante, et
avant, sont devenus obsolètes.
b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées
Environ 27 millions d'habitants résidant en
zone rurale
(permanents ou saisonniers)
sont concernés en France
par des équipements d'assainissement collectifs.
Les taux de
raccordement à un réseau d'assainissement et à une station
d'épuration atteignent actuellement respectivement 67 % et
56 % pour cette population.
Les objectifs majeurs sont les suivants :
- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;
- accroître la capacité d'épuration des stations ;
- élever les niveaux de traitement de celles-ci.
c) Un effort d'investissement considérable à accomplir
Les besoins annuels d'investissements à réaliser
étaient destinés à 10 milliards de francs en moyenne
pour la période 1990-1194 incluse.
- pour l'adduction d'eau : 5 milliards de francs par an, dont quatre
pour l'amélioration et le renforcement des réseaux et
1 milliard de francs par an pour les dessertes nouvelles ;
- pour l'assainissement : 5 milliards de francs par an pour assurer
la poursuite de la desserte, et adapter en conséquence les
capacités d'épuration.
Le nouvel inventaire des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau
potable et l'assainissement des communes rurales publié en juillet
dernier, permet d'estimer ce qui a été réellement fait
durant cette période (environ 8 milliards de francs par an au
total, contre 10 milliards de francs prévus) et les besoins
prévisibles sur la période 1995-1999 (environ 11,5 milliards
de francs par an).
Les contraintes réglementaires résultant notamment de la
directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des
eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du
3 janvier 1992, expliquent la progression des besoins
d'investissements dans les années à venir.
Ces efforts sont et seront d'autant plus lourds à accomplir que les
communes rurales supportent des surcoûts importants liés à :
- la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la
population à desservir ;
- un afflux important de population saisonnière à certaines
périodes de l'année ;
- des problèmes de financement plus aigus que met en lumière
et qu'accentue parfois la récente instruction comptable et
budgétaire M49.
4. Les actions du FNDAE et la répartition de ses dotations
a) Les dotations Eau potable-Assainissement
A la mi-1991, des conventions pluriannuelles ont
été mises en place avec des départements afin de
concentrer l'attribution des crédits publics sur des axes prioritaires
définis localement et souffrant de retards spécifiques (par
exemple : l'assainissement de toutes les collectivités riveraines
dans le cadre d'un contrat de rivière, l'amélioration de la
qualité de l'eau potable distribuée par l'adjonction de
traitements tertiaires, etc.). Le but de ces conventions était
également d'améliorer la programmation des travaux ainsi que les
délais d'utilisation des crédits du FNDAE, pour éviter les
reports, et de faciliter la coordination des interventions de divers
partenaires (agences de l'eau notamment).
Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont
obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE sous réserve
d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général. En
1991, 25 départements ont vu leur projet de convention se
concrétiser. Au terme de l'année 1993,
65 départements étaient entrés dans ce processus de
conventionnement, qui s'achevait théoriquement fin 1994. Dans l'attente
des résultats de l'inventaire au 1er janvier 1995 de
l'assainissement et de l'alimentation en eau potable dans les communes rurales,
les conventions signées avec les départements ont
été prolongées d'un an jusqu'au 1er janvier 1996.
Le comité de fonds, après avoir analysé la première
phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de
contractualisation était jugée bénéfique, a
souhaité pouvoir renouveler cette contractualisation en assouplissant un
certain nombre de règles, concernant notamment la parité
d'intervention des départements et les taux moyens d'intervention, et en
conservant une bonification des dotations pour les départements qui
conventionnent, ainsi que des actions d'accompagnement et tout
spécialement la sensibilisation des élus et la formation des
personnels communaux. Les comptes rendus d'exécution doivent permettre
d'obtenir régulièrement au plan national une information
exhaustive et annuelle de l'utilisation des fonds et de la situation de
l'alimentation en eau potable et de l'assainissement des collectivités
locales rurales.
Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit
pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements
conventionnés précédemment. Il a donné lieu
à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes
d'intervention.
En 1997, on compte 72 départements ayant
conventionné, dont dix nouveaux
-trois départements
auparavant conventionnés ayant renoncé à cette
contractualisation-.
Cette nouvelle phase de conventionnement a été mise à
profit pour organiser une nouvelle clé de répartition des
dotations départementales. Cette clé tient compte des
prévisions d'investissement exprimées par les
collectivités rurales pour la période 1995-1999 dans le cadre de
l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un
fonds de péréquation et de solidarité nationale.
Les dotations des départements non conventionnés sont
restées constantes entre 1990 et 1995. Elles ont été
modifiées par la nouvelle clé de répartition mise en place
en 1996.
b) Les dotations Plan de Maîtrise des Pollutions d'Origine agricole
La loi de finances pour 1997 a prévu le financement du
plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole par le FNDAE, en lui
réservant une enveloppe de 150 millions de francs s'ajoutant au
financement de l'Etat (chapitre 61-40).
Cette dotation complémentaire, prévue pour trois ans
(1997-1998-1999), permet d'accélérer la mise en oeuvre du PMPOA.
Cette nouvelle action du fonds s'est traduite par une baisse uniforme des
dotations départementales " Eau potable - Assainissement "
de
l'ordre de 15 %.
Elle a pour conséquence une diminution du nombre ou du volume des
programmations départementales pour les collectivités
éligibles aux aides du fonds, sachant que les agences de l'eau ne
pourront prendre le relais, leurs interventions venant toujours en
complément et non en substitution des subventions préalablement
dégagées par le département ou le FNDAE.
c) Les autorisations de programmes 1995 - 1996 - 1997
Les autorisations de programme disponibles en 1995, 1996 et
1997 ont été réparties comme suit :
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Crédits disponibles
|
870,0
|
921,0
|
975,0
|
|
Affectation des crédits
|
197,3
|
157,100
|
143,700
|
|
Etat d'avancement
|
860,2 |
930,777 |
884,508 |
|
Reste non réparti |
45,8 |
41,45 |
131,941 |
Les données relatives à la répartition
des crédits de l'exercice 1997 sont partielles, arrêtées
à la date du 22 août 1997.
En fin d'année 1997, le montant d'autorisation de programme non
utilisées sera réduit à la seule réserve
constituée pour faire face aux intempéries.
Avec une dotation annuelle comprise entre 0,9 et 1 milliard de francs,
le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins des communes rurales.
La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 a prescrit dans
tous les départements un travail de zonage, distinguant les secteurs
voués à l'assainissement collectif et les zones d'assainissement
non collectif. Des orientations ont été prises aussi bien dans
l'exploitation de l'inventaire des besoins d'investissement que dans la
possibilité de financer les études de zonage
précitées, pour que l'intervention du FNDAE ne conduise pas
à privilégier l'assainissement collectif, dès lors que
l'assainissement autonome peut se révéler aussi efficace et moins
coûteux.
La politique de conventionnement engagée en 1991 et renouvelée en
1996 permet de continuer à jouer un rôle essentiel, par effet
d'entraînement et de planification des investissements (identification
des thèmes prioritaires) dans l'équipement en assainissement et
eau potable des communes rurales.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement s'attache à
renforcer la cohérence entre les programmes financés par le
FNDAE et ceux financés par les agences de l'eau en matière d'eau
potable et d'assainissement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES DISPONIBLES ET DÉLÉGUÉS
(en millions de francs)
|
Année |
LFI |
LFR |
AP non utilisées l'année précédente |
Réduction d'AP |
AP disponibles |
AP déléguées |
|
1982 |
644,000 |
644,000 |
644,000 |
|||
|
1983 |
600,000 |
- 134,000 |
466,000 |
466,000 |
||
|
1984 |
606,000 |
- 106,000 |
500,000 |
499,966 |
||
|
1985 |
610,000 |
0,034 |
610,034 |
610,001 |
||
|
1986 |
630,200 |
0,033 |
630,233 |
630,232 |
||
|
1987 |
678,365 |
678,365 |
663,365 |
|||
|
1988 |
678,166 |
15,000 |
693,166 |
693,166 |
||
|
1989 |
700,000 |
700,000 |
700,000 |
|||
|
1990 |
735,000 |
24,758 |
759,758 |
759,250 |
||
|
1991 |
805,000 |
41,000 |
0,508 |
846,508 |
845,232 |
|
|
1992 |
867,000 |
27,600 |
1,276 |
5,000 |
900,876 |
900,590 |
|
1993 |
870,000 |
29,953 |
0,286 |
900,239 |
900,239 |
|
|
1994 |
960,000 |
0,306 |
960,306 |
934,851 |
||
|
1995 |
870,000 |
25,455 |
10,577 |
906,032 |
860,185 |
|
|
1996 |
921,000 |
45,847 |
966,847 |
843,675 |
||
|
1997 |
975,000 |
41,449 |
1 016,449 |
884,508 |
Nota : les AP non utilisées respectivement en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire pour permettre la reconstitution du fonds de roulement.
RECETTES DU FNDAE
|
Année |
Redevance |
PMU |
Divers, Prêts |
TOTAL |
|
1982 |
212 130 000,00 |
310 640 000,00 |
3 170 000,00 |
525 940 000,00 |
|
1983 |
206 350 000,00 |
345 830 000,00 |
3. 160 000,00 |
555 340 000,00 |
|
1984 |
228 080 000,00 |
373 870 000,00 |
3 160 000,00 |
605 110 000,00 |
|
1985 |
214 820 000,00 |
374 280 000,00 |
3 160 000,00 |
592 260 000,00 |
|
1986 |
237 820 000 |
379 700 000,00 |
3 160 000,00 |
620 680 000,00 |
|
1987 |
247 280 000,00 |
346 230 000,00 |
5 640 000,00 |
599 150 000,00 |
|
1988 |
257 729 698,00 |
412 598 088,00 |
690 488,00 018 |
671 274,00 |
|
1989 |
303 689 102,00 |
432 068 790,00 |
3 165 510,00 |
738 923 402,00 |
|
1990 |
336 669 286,00 |
462 350 491,00 |
2 474 638,00 |
801 494 415,00 |
|
1991 |
385 074 000,00 |
476 249 000,00 |
137 000,00 |
861 460 000,00 |
|
1992 |
408 970 000,00 |
488 120 000,00 |
20 000,00 |
897 110 000,00 |
|
1993 |
375 471 025,00 |
467 039 700,00 |
25 000,00 |
842 535 725,00 |
|
1994 |
415 915 663,00 |
456 393 048,00 |
164 162,00 |
872 472 873,00 |
|
1995 |
455 040 000,00 |
449 580 000,00 |
0,00 |
904 620 000,00 |
|
1996 |
474 636 000,00 |
456 830 000,00 |
0,00 |
931 466 000,00 |
La diminution des crédits de près de 1 % inscrits au projet de loi de finances pour 1998 est jugée peu satisfaisante par votre rapporteur pour avis.
C. LES ORDURES MÉNAGÈRES
Votre rapporteur pour avis rappelle que les communes et leurs
groupements vont devoir faire face à des investissements importants pour
satisfaire aux objectifs de la loi.
Les projets d'installations d'élimination des déchets
ménagers et assimilés, dont ceux des communes rurales, qui
répondent aux critères retenus par le comité consultatif
de modernisation de la gestion des déchets pourront donc
bénéficier du fonds de modernisation. Les ressources de ce fonds
seront d'ailleurs accrues : le taux de la taxe sur le stockage des
déchets ménagers et assimilés a été
augmenté par la loi du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement.