Projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier

ARTICLE 4

Statut patrimonial des ouvrages de transport d'électricité d'EDF

Commentaire : Le présent article a pour objet de constater le transfert à EDF de la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale (RAG) de l'Etat, jusqu'à présent propriétaire concédant.

Cette opération, accompagnée d'une restructuration du bilan de l'établissement public, vise à mettre fin à l'incongruité de la structure capitalistique d'EDF qui se caractérisait jusqu'à présent par une disproportion frappante entre des capitaux propres inférieurs à 24 milliards de francs et des actifs qui avoisinent 680 milliards de francs. Aux terme de l'opération, le montant des capitaux propres devrait plus que tripler pour atteindre près de 80 milliards de francs. En outre, EDF devrait être en mesure d'acquitter pour la première fois l'impôt sur les sociétés à hauteur de 3 milliards de francs.

Elle répond également aux observations de la Cour des comptes , qui, dans un rapport particulier sur les concessions d'EDF datant d'octobre 1994, mettait en cause le traitement comptable exorbitant du droit commun des ouvrages concédés par la puissance publique. Ce traitement dérogatoire qui a pour conséquence la constitution de substantielles provisions pour renouvellement permettait en outre à EDF d'échapper à l'impôt sur les sociétés.

Elle permet enfin à l'Etat de respecter l'engagement inscrit dans le contrat d'entreprise Etat-EDF signé le 8 avril 1997 de restructurer le bilan d'EDF.

En conséquence, il conviendra désormais de distinguer, pour leur traitement comptable, les installations appartenant au réseau d'alimentation générale (haute et très haute tension) - qui seront amorties comme des immobilisations propres d'EDF - et les ouvrages du réseau de distribution (c'est-à-dire ceux qui distribuent, en moyenne et basse tension, l'électricité jusqu'aux consommateurs finaux), qui, en tant qu'ouvrages concédés par les collectivités locales propriétaires, continueront à faire l'objet de provisions de renouvellement.

Une telle disposition figurait, à un alinéa près, à l'article 45 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) d'avril 1997 dont l'examen par le Parlement a été interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale.

I. LA FIN D'UNE CONTRADICTION

Le présent article tend à mettre fin à une ambiguïté qui se traduisait par une contradiction entre le traitement patrimonial implicite et le traitement comptable réel des ouvrages du réseau d'alimentation générale en énergie électrique. En effet, si les ouvrages du RAG étaient implicitement considérés comme appartenant à EDF, ils étaient traités comptablement comme des ouvrages concédés par l'Etat à EDF et faisaient en conséquence l'objet de provisions injustifiées.

A. THÉORIQUEMENT, LA CONCESSION DES OUVRAGES DE TRANSPORT D'ÉLECTRICITÉ À EDF L'AUTORISE À APPLIQUER UN TRAITEMENT COMPTABLE DÉROGATOIRE

Jusqu'au contrat d'entreprise signé entre l'Etat et EDF le 8 avril 1997 ^{21( * )} , la distribution d'électricité était placée en France sous le régime de la concession. C'est ce que la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie électrique, toujours en vigueur, spécifiait.

Il convient à cette étape de préciser que les ouvrages de transport public d'électricité peuvent être concédés à EDF par deux types de collectivités : les ouvrages du réseau d'alimentation générale sont concédés par l'Etat, tandis que les collectivités territoriales sont les autorités concédantes des installations du réseau de distribution. L'article 3 de la loi du 15 juin 1906 dispose en effet que :

" La concession d'une distribution publique d'énergie est donnée, soit par la commune ou par un syndicat formé entre plusieurs communes , si la demande de concession ne vise que le territoire de la commune ou du syndicat, ou par le département dans l'étendue de celui-ci, soit par l'Etat dans les autres cas . Toute concession est soumise aux clauses d'un cahier des charges conforme à l'un des types approuvés par décret délibéré en Conseil d'Etat, sauf dérogations ou modifications qui seraient expressément formulées dans les conventions passées au sujet de ladite concession. "

La loi n° 46-628 du 8 avril 1946 maintint ce principe et confia la gestion des entreprises nationalisées d'électricité à Electricité de France (EDF) " Service national ", établissement public de caractère industriel et commercial. Le cahier des charges type de la concession à EDF du réseau d'alimentation générale en énergie électrique fut approuvé par le décret n° 56-1225 du 28 novembre 1956. Un décret du 23 décembre 1994 lui a récemment substitué un nouveau cahier des charges type.

Ainsi, EDF est devenu concessionnaire de l'Etat lui-même pour la gestion de la production hydraulique et le transport d'électricité, et des collectivités locales pour la distribution.

La distinction Réseau d'alimentation générale / réseau de distribution

En vertu de l'article 2 du décret du 23 décembre 1994 modifiant le cahier des charges type de la concession à EDF du réseau d'alimentation générale en énergie électrique, relèvent du réseau d'alimentation générale :

" les installations de tension supérieure ou égale à 63 kV, à laquelle peuvent être intégrées, par exception, celles des installations, de tension inférieure, dont la fonction de répartition de l'énergie, ou de desserte de plusieurs concessions, a été reconnue par l'ingénieur en chef chargé du contrôle après avis des autorités organisatrices de la distribution concernées. "

Par exception, sont exclues du RAG et relèvent par conséquent du réseau de distribution, propriété des collectivités territoriales :

" les autres installations de tension inférieure à 63 kV ainsi que, sur autorisation de l'ingénieur en chef chargé du contrôle, les installations de tension supérieure ou égale à 63 kV et inférieure à 225 kV ou, sur autorisation du ministre chargé de l'électricité, les installations de tension supérieure ou égale à 225 kV, qui sont situées sur le territoire des entreprises de distribution, dont la fonction se limite à la distribution locale, et qui permettent d'abaisser les coûts de cette distribution, tout en préservant l'intérêt économique général. "

Compte tenu des contraintes auxquelles doivent faire face les concessionnaires et notamment du principe de pérennité des services publics, le guide comptable des entreprises concessionnaires approuvé par le Conseil national de la comptabilité en 1975, autorise les concessionnaires à appliquer des principes comptables dérogatoires du droit commun pour assurer le traitement comptable des immobilisations mises en concession.

Outre l'obligation d'enregistrer sous une rubrique spécifique à l'actif du bilan du concessionnaire les immobilisations mises en concession par le concédant ou par le concessionnaire, le plan comptable de 1982 énonce le principe suivant :

" Le maintien au niveau exigé par le service public, du potentiel productif des installations concédées, doit être recherché par le jeu des amortissements, ou éventuellement, celui des provisions adéquates. Dans la mesure où la valeur utile d'une installation peut être conservée par un entretien convenable, ladite installation ne fait pas l'objet, au niveau des charges d'exploitation du concessionnaire, de dotations aux amortissements pour dépréciation. Les provisions utilisables pour viser au maintien du potentiel productif sont des provisions pour renouvellement. "

Effectuées pour le compte du concédant, les provisions pour renouvellement viennent en déduction des résultats de l'entreprise, et sont dotées au cours de chaque exercice en fonction du coût prévisionnel - et ajusté chaque année - de remplacement à l'identique de l'immobilisation devant être renouvelée pendant la durée de la concession. Elle est calculée pour un montant égal à la différence entre le coût estimé de remplacement et le coût d'achat du bien.

Les différentes catégories de biens mis en concession

Quelle que soit leur origine, c'est la destination finale des biens en fin de concession qui permet d'identifier leur propriétaire :

Affectés d'une clause de retour obligatoire à la collectivité concédante, les biens de retour sont la propriété de celle-ci dès la période de la concession, et non la propriété du concessionnaire, qui en a seulement la jouissance.

En revanche, les biens de reprise , que la collectivité concédante a la faculté de reprendre en fin de concession, et non pas l'obligation, restent la propriété du concessionnaire tant que l'option finale n'a pas été levée.

Enfin, EDF est propriétaire des biens acquis et aménagés par elle directement. C'est le cas des centrales thermiques, classiques ou nucléaires.

Le traitement comptable des immobilisations mises en concession

Les immobilisations mises en concession par le concessionnaire relèvent d'un traitement comptable différent selon qu'il s'agit d'immobilisations renouvelables pendant la durée de la concession ou d'immobilisations non renouvelables pendant cette durée, et selon qu'elles sont remises gratuitement au concédant à la fin de la concession ou qu'elles lui sont remises, moyennant le versement d'une indemnité.

Les immobilisations non renouvelables peuvent faire l'objet d'un amortissement de caducité permettant à l'entreprise de récupérer leur coût déductible des résultats, à l'exclusion des amortissements pour dépréciation qui ne sont pratiqués que pour présenter l'immobilisation au bilan à sa valeur actuelle.

Les immobilisations renouvelables font l'objet d'un amortissement pour dépréciation, de provisions pour renouvellement, de provisions pour grosses réparations et d'amortissement de caducité.

Forte de ces principes, Electricité de France a , selon des modalités et dans des conditions prévues à son plan comptable particulier ^{22( * )} , mis en pratique les recommandations du régime comptable des entreprises concessionnaires pour le traitement de l'ensemble des ouvrages du réseau de transport de l'électricité à partir de 1987.

Ainsi, comme le retrace la Cour des Comptes dans son rapport particulier sur les concessions d'Electricité de France du 10 octobre 1994 :

" A compter de 1987,  le régime comptable des entreprises concessionnaires, qui n'était jusqu'alors appliqué qu'aux seules concessions de distribution publique concédées par les collectivités locales, a été étendu à l'ensemble des concessions consenties par l'Etat, et les modalités de calcul des provisions de renouvellement ont été modifiées, entraînant la constitution de provisions de rattrapage. Dans le même temps, le principe de l'amortissement de caducité était abandonné, et les participations des tiers étaient comptabilisées en compte de bilan alors qu'antérieurement elles figuraient en compte de résultat. "