II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Première observation
Les crédits affectés aux transports terrestres restent globalement stables en 1997. Les crédits de la section transports terrestres proprement dite régressent très légèrement (- 0,1 %). Si l'on considère l'ensemble des crédits d'Etat affectés au secteur, l'évolution est légèrement positive (+ 0,2 %). En effet, on doit alors ajouter aux 44,56 milliards de francs de la section, 240 millions de francs en provenance du fonds d'aménagement de l'Ile-de-France (FARIF) 16 ( * ) et 1,42 milliard de francs en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) 17 ( * ) .
Toutefois, cette progression n'est due qu'à un seul poste : la subvention de fonctionnement aux services régionaux de voyageurs de la SNCF (+ 800 millions de francs). Il ne faut en effet pas cacher que ce projet de budget marque une sorte de tournant dans la doctrine de l'équipement public en France, puisqu' une pause des investissements est déclarée. Certains symboles sont ainsi remis en cause, au moins dans leur calendrier de réalisation : le TGV-Est, le canal Rhin-Rhône. Car investissement signifie endettement et notre pays prend conscience qu'il doit étaler ses ambitions en fonction de ses capacités financières.
Deuxième observation
L'événement marquant de ce budget est la réforme de l'organisation du transport ferroviaire en France, contenue dans le projet de loi portant création de l'établissement public "Réseau ferré national".
Cette réforme comporte deux volets : le premier consiste à séparer le financement de l'infrastructure de l'exploitation du réseau ; le second porte sur l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs.
Pour l'avenir de la SNCF, le premier volet est le plus important. Il s'agit en effet de créer les conditions d'un redressement financier durable de l'entreprise en la débarrassant des charges liées à l'infrastructure. Dans son principe, le raisonnement est de simple bon sens : on ne demande pas aux usagers de la route, des voies navigables ou des airs de financer et de gérer intégralement le réseau routier, les fleuves ou les aéroports. Il s'agit en effet d'infrastructures d'intérêt public dont il revient à la collectivité de définir les contours et d'assumer une partie de la charge. Il doit en aller de même avec le réseau ferroviaire. Dans ses conséquences, ce raisonnement a une grande portée : la SNCF est déchargée pour l'avenir des investissements portant sur le réseau, et pour le passé de la dette accumulée en vue du financement de celui-ci (cette dette étant constituée d'emprunts directs et de déficits liés à ces emprunts). A l'exception de l'exercice 1995 dont les résultats ont été exceptionnellement détériorés par les grèves de la fin de l'année, la SNCF n'est pas structurellement déficitaire dès lors que les infrastructures ne pèsent plus sur elle. Son avenir est donc assuré.
Le problème est-il pour autant résolu ? Pas tout à fait. Il reste en effet deux interrogations majeures. La première porte sur le financement de l'établissement public RFN. Il récupère l'actuelle contribution aux charges d'infrastructures, mais cela ne suffira pas aux charges annuelles des 125 milliards de francs de dette que la SNCF va lui transférer le 1er janvier prochain. Pour 1997, une dotation en capital est envisagée. Elle ne résout pas complètement la difficulté : elle sera prélevée sur les recettes de privatisation dont la consistance est mal connue aujourd'hui ; elle ne sera pas récurrente alors que les intérêts d'une dette le sont par nature.
La seconde interrogation porte sur l'avenir de RFN. Doit-il prendre exemple sur les sociétés d'autoroutes et ne financer que des investissements rentables que le péage permet d'équilibrer ? Doit-il se comporter comme un levier budgétaire plus classique, la collectivité prenant en charge l'essentiel du financement des infrastructures comme elle le faisait jadis des routes ?
Pour l'organisation du transport ferroviaire en France, le second volet constitue une petite révolution. Inspiré par les travaux de notre collègue Hubert Haenel, la régionalisation des services régionaux de voyageurs tend à créer davantage de réalisme, de proximité du terrain dans la gestion des liaisons collectives intra-régionales. A l'évidence, l'Etat n'est pas le bon échelon pour cette gestion. Mais pour les régions, il s'agit d'un véritable défi, car il leur appartiendra de faire des choix entre les différents modes de transport, notamment en fonction de leurs coûts. Or les recettes des services ferroviaires régionaux représentent moins de la moitié de leurs charges (environ 4 milliards de francs sur 10 milliards de francs). L'épreuve sera donc difficile, mais votre rapporteur ne doute pas de la nécessité de l'expérimentation engagée, tant il est vrai que l'Etat, les régions et la SNCF y ont un intérêt commun.
Troisième observation
Les indemnités compensatrices destinées au transport collectif en Ile-de-France connaissent une augmentation sensible en 1997 de 129,7 millions de francs, surtout pour la SNCF Ile-de-France (+ 10,1 %). Cette augmentation fait toutefois suite à une réduction de 484 millions de francs en 1996, probablement trop optimiste, puisque le versement de transport n'aura pas eu le rendement espéré.
Ainsi, le Syndicat des transports parisiens (STP) escomptait une recette de 11,8 milliards de francs en 1996. Elle sera plus vraisemblablement comprise entre 11,2 et 11,6 milliards de francs, ce qui compromet les rentrées de 1997 (estimées à 11,97 milliards de francs).
Dans ce contexte, votre rapporteur s'interroge sur les effets réels de la politique tarifaire consistant à augmenter la part de l'usager dans le financement du transport public en Ile-de-France. De 1991 à 1996, les tarifs des transports en commun ont augmenté de 21,7 % de plus que l'inflation, et pourtant la part de l'usager est restée stable, à 36,9 % des charges d'exploitation. L'effort ainsi demandé aux franciliens qui prennent le métro, le bus ou le RER, essentiellement pour se rendre sur leur lieu de travail ou pour chercher un emploi, paraît mal récompensé. Il en est de même de celui des entreprises, qui voient augmenter régulièrement les taux du versement de transport, qui pèse sur les charges salariales et donc sur l'emploi.
Quatrième observation
Les crédits d'investissement destinés à la réalisation de nouveaux équipements de transport collectif marquent la pause en crédits de paiement, tant en Ile-de-France qu'en province. En Ile-de-France, ils s'élèvent à 660 millions de francs (contre 848,3 millions de francs en 1996) et en province, à 509,8 millions de francs (contre 627,1 millions de francs en 1996).
En Ile-de-France, ces crédits concerneront les deux nouvelles lignes ferroviaires Est-Ouest de Paris (Eole et Météor) ainsi que la gare Masséna, la desserte du Stade de France à Saint-Denis en vue de la coupe du monde de football de 1998 et la ligne C du RER.
En province, ils concerneront les métros de Lille, Lyon, Toulouse et Rennes et les tramways de Rouen, Orléans, Montpellier, Strasbourg et Clermont-Ferrand.
Cinquième observation
Bien que faisant l'objet d'un volume de crédits restreint au sein de ce budget, le transport routier et le transport par voie d'eau sont l'objet d'une attention particulière.
Le transport routier bénéficiera de 65,8 millions de francs, dont 45 millions pour la mise en oeuvre du contrat de progrès qui a pour but d'améliorer la vie des entreprises et des conducteurs. En outre, 350 millions de francs pourraient être prévus sur le FITTVN pour le transport combiné.
Les voies navigables bénéficieront de 20 millions de francs en faveur de la batellerie et de 280 millions de francs en provenance du FITTVN en faveur des investissements et de l'exploitation de Voies navigables de France (VNF). Sur proposition du comité de gestion du fonds, ces crédits devraient être majorés de 69 millions de francs. Toutefois, les pistes sont quelque peu brouillées s'agissant des choix en matière de liaisons à grand gabarit. Le canal Rhin-Rhône est aujourd'hui remis en cause du fait de son coût très élevé, estimé par l'Inspection générale des finances et le conseil général des Ponts et chaussées à 28 milliards de francs 1995, près du double de l'estimation précédente. En revanche, la liaison Seine-Nord, qui était prioritaire en 1994 puis était passée au second rang derrière Rhin-Rhône, pourrait retrouver à nouveau le premier rang. Son coût est plus modeste (12 milliards de francs) et son tracé commence à prendre tournure, puisque son fuseau devrait être défini en janvier prochain. VNF est maître d'ouvrage de cette liaison, mais le contrat de plan qui doit lier l'établissement public à l'Etat se fait attendre, si bien que ses priorités en matière d'investissement tardent à être proclamées.
* 16 A raison de 120 millions de francs pour la SNCF et 120 millions de francs pour la RATP (subventions d'investissement).
* 17 A raison de 281 millions de francs pour les voies navigables et 1.142 millions de francs pour le transport ferroviaire et le transport combiné.