Projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie

TITRE VI - MESURES TECHNIQUES NATIONALES

Article 19 - Mesures destinées à réduire la consommation d'énergie et à prévenir les émissions polluantes - Incorporation
d'un taux minimal d'oxygène

Les deux premiers paragraphes de l'article 19 confient au pouvoir réglementaire le soin de prendre un certain nombre de dispositions à caractère technique destinées à réduire la consommation d'énergie et à prévenir les émissions polluantes.

Le paragraphe III de l'article 19 rend obligatoire l'incorporation d'un taux minimal d'oxygène dans les carburants avant le 1 ^er janvier 2000.

I. Les dispositions à caractère technique

? Le pouvoir réglementaire se voit confier, par le paragraphe I, une large délégation pour fixer des règles permettant de répondre à un double objectif :

- la réduction de la consommation d'énergie ;

- la limitation des sources d'émission de substances polluantes.

La notion d'efficacité énergétique paraît plus pertinente que celle de réduction de la consommation d'énergie. Il s'agit, en effet, d'inciter les acteurs économiques à améliorer le rapport entre l'énergie consommée et la prestation obtenue. Une telle amélioration peut, en tout état de cause, permettre des économies d'énergie.

Le paragraphe I prévoit que des décrets en Conseil d'État pourront réglementer et contrôler :

« 1° la fabrication, l'utilisation et l'entretien des objets mobiliers, autre que les véhicules, ainsi que la fabrication et l'utilisation des produits ;

2° l'élaboration, la commercialisation et l'utilisation des combustibles et carburants. »

On vise ici, notamment, des sources mobiles ou diffuses de pollution, telles que les appareils, produits, combustibles et carburants, à l'exception des véhicules qui font l'objet de dispositions spécifiques.

L'article premier de la loi n° 48-400 du 10 mars 1948 sur l'utilisation de l'énergie prévoit déjà que des décrets pourront assurer la publication de telles normes, mais il ne s'agit que d'une publication - pas d'un contrôle - et celle-ci vise exclusivement certaines catégories d'appareils thermiques.

Le présent projet de loi va donc plus loin que la loi de 1948, qui fera l'objet d'une abrogation en application du paragraphe II de l'article 38 du présent projet de loi.

Il paraît toutefois difficile de confier au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités de fabrication des objets mobiliers ou des produits. Il peut fixer des obligations de résultat aux entreprises, mais difficilement réglementer la fabrication des produits en tant que telle. Il peut, en revanche, imposer le respect de normes et de spécifications, c'est-à-dire de conditions techniques de production.

? Le paragraphe II octroie également au pouvoir réglementaire la faculté, en vertu du 1°, d'imposer aux constructeurs et utilisateurs de « vérifier et contrôler » leurs appareils, ceci à leurs frais.

L'article premier de la loi de 1948 précitée sur l'utilisation de l'énergie impose de tels contrôles, mais uniquement pour certaines catégories d'appareils thermiques. Le texte proposé est donc plus global. Une telle disposition est de nature à favoriser des économies d'énergie.

Les décrets pourront, par ailleurs, en vertu du 2° du paragraphe II : « préciser les conditions d'interdiction ou de limitation de la publicité ou des campagnes d'information commerciale relatives à l'énergie ou à des appareils consommateurs d'énergie lorsqu'elles sont de nature à favoriser la consommation d'énergie dans les cas autres que ceux prévus à l'article premier de la loi n° 74-908 du 29 octobre 1974 relative aux économies d'énergie » .

L'article premier de la loi de 1974 visée par cet alinéa autorise le Gouvernement, par décret en Conseil des Ministres, à « interdire toute publicité ou toute campagne d'information commerciale » relative aux produits énergétiques ou à leurs conditions d'utilisation, ceci en vue de remédier à une pénurie énergétique ou à une menace sur l'équilibre des échanges extérieurs.

Les objectifs au nom desquels un tel décret peut être pris sont donc beaucoup plus restrictifs que ceux fixés par le présent projet de loi.

Ce dernier vise, en outre, les appareils consommateurs d'énergie.

Cet alinéa accorde une délégation large au pouvoir exécutif. On autoriserait, en l'adoptant, le pouvoir réglementaire à limiter le libre exercice du commerce et de l'industrie, au-delà des cas prévus par la loi de 1974. On amputerait ainsi le législateur d'une partie de ses compétences. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs déjà annulé des dispositions de cette nature, notamment dans sa décision n° 93-322 du 28 juillet 1993 concernant la loi relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Ce « blanc seing » octroyé au Gouvernement s'avère d'autant plus contestable que c'est bien la loi, et non un décret, qui, par exemple en matière de boissons alcooliques, a précisé les conditions d'interdiction de limitation de la publicité. L'article 17-1 du code des débits de boissons, instauré par l'article 10-V de la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991, va jusqu'à préciser les caractéristiques de la publicité en se référant à « son graphisme, sa présentation, l'utilisation d'une dénomination, d'une marque, d'un emblème publicitaire ou de tout autre signe distinctif. »

Les termes du 2° du paragraphe II du projet de loi sur l'air paraissent ainsi confier au pouvoir réglementaire une latitude d'action qui pourrait être préjudiciable au libre exercice du commerce et de l'industrie.

Enfin, le 3° du paragraphe II prévoit que les décrets en Conseil d'État pourront « définir les cas et conditions dans lesquels peut être interdite ou réglementée l'émission dans l'atmosphère des substances visées à l'article 2 de la présente loi » .

II. Incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène

Le dernier paragraphe de l'article 19 tend à rendre obligatoire, avant le 1 ^er janvier 2000, l'incorporation d'un taux minimum d'oxygène dans tous les carburants et les combustibles liquides. Par carburants, on entend les essences, mais aussi le gazole. Pour ce qui est des combustibles liquides, il s'agit notamment du fioul. Le gaz de pétrole liquéfié (GPL) serait exclu de ce procédé d'incorporation, et ceci pour des raisons techniques : l'incorporation d'oxygène dans un tel combustible est, en effet, impossible. De même, le carburant pour aéronefs ne serait pas concerné par cette incorporation compte tenu de la complexité des règles de sa composition, définies en partie par l'organisation mondiale de l'aviation civile.

Ce paragraphe III de l'article 19 constitue la traduction législative de l'engagement pris par le Premier ministre le 8 février dernier, lors de la conférence annuelle agricole, de rendre obligatoire l'incorporation de composants oxygénés dans les carburants d'ici l'an 2000.

Il faut souligner que le Sénat a été un précurseur en ce domaine puisque, dès 1986, le groupe de travail « Éthanol » avait émis comme première proposition de « modifier la réglementation sur les carburants oxygénés » dans son rapport ^{6 ( * )} . Par la suite, plusieurs propositions de loi d'origine sénatoriale ^{7 ( * )} ont prévu l'incorporation obligatoire de composés oxygénés, notamment la proposition de loi n° 404 - 1993/1994, présentée par votre rapporteur, qui tendait à rendre obligatoire l'incorporation de composants oxygénés dans les carburants pétroliers.

1/ Les précédents

L'obligation d'incorporation de produits oxygénés avait déjà fait l'objet de dispositions législatives dans le passé. En effet, l'article 6 de la loi du 28 février 1923 contraignait les importateurs d'essence à l'acquisition d'alcool pour un montant équivalent à 10 % de leur importation mensuelle. Ce pourcentage d'alcool a été, par la suite, augmenté pour certaines catégories de véhicules, dites « Poids lourds » (article 9 de la loi du 4 juillet 1931).

Ces obligations avaient été renforcées d'une part, par l'article 36 de la loi de finances du 31 mars 1932 qui mettait en oeuvre des sanctions et, d'autre part, en obligeant les importateurs de benzols, benzines, toluènes et essences de houille pure ou mélangée à acheter mensuellement une proportion d'alcool égale au dixième des quantités d'hydrocarbures dédouanées pendant le mois précédent.

L'obligation d'acheter une quantité globale d'alcool était, dés l'origine, complétée par celle d'incorporer un taux minimum de cet alcool dans les essences.

Initialement les mélanges étaient caractérisés par un très fort pourcentage d'alcool incorporé ; l'arrêté du 31 mars 1923 prévoyait 105 volumes d'alcool pour 100 d'hydrocarbures. L'obligation de mélange était assortie d'une exonération totale de la taxe intérieure aux essences.

Ainsi, entre 1923 et 1954, il existait une consommation significative d'éthanol-carburant : le maximum a été atteint en 1936 avec 4.132.007 d'hectolitres. Ces mesures ont été supprimées en 1954.

La loi n° 61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs, et celle du 10 mars 1948 sur l'utilisation de l'énergie, n'envisagent à aucun moment une action sur les composants des carburants ou des combustibles. Tout au plus est-il question du contrôle de l'utilisation des carburants. De même la loi n° 74-145 du 13 mai 1974 relative au contrôle des émissions polluantes dans l'atmosphère prévoit, dans son article 12, que des agents de contrôle peuvent demander des justifications sur la nature des combustibles mais n'évoque pas d'incorporation d'oxygène dans les carburants et combustibles.

Ce sont les crises pétrolières successives de 1973 et 1979 qui ont suscité, notamment dans les pays à forte dépendance énergétique, un vif regain d'intérêt pour les carburants incorporant de l'oxygène (appelés aussi carburants de substitution), issus d'autres sources fossiles que le pétrole ou d'énergies renouvelables telles que la biomasse.

En France, cet intérêt s'est concrétisé au début des années 80 par le plan « Carburol ».

Si, dès 1970, la directive 70/220/CEE a fixé des valeurs limites pour des émissions de polluants par les véhicules à moteur, c'est en décembre 1985 que le Conseil des Communautés européennes a arrêté une directive (85-536) concernant les économies de pétrole brut réalisables par l'utilisation de carburants alternatifs. Aux termes de cette directive, les États membres doivent permettre l'addition de composés oxygénés organiques aux essences dans certaines limites. Pour le bioéthanol, la limite a été fixée à 5 % et pour les éthers, dont l'ETBE (Éthyl Tertio Butyl Éther), à 10 ou 15 %.

Par un arrêté de septembre 1987, la France s'est conformée à cette directive en limitant la proportion des éthers à 10 % et en imposant un marquage pour les alcools, méthanol ou éthanol. Cet arrêté, modifié fin août 1991, amène le taux d'incorporation maximum des éthers à 15 %.

En 1993, les normes applicables en matière d'émissions de polluants par les véhicules à essence ont été renforcées. La directive 94/12/CE, relative aux mesures destinées à lutter contre la pollution de l'air par les émissions des véhicules à moteur, avait mandaté la Commission européenne pour effectuer des propositions avant le 31 décembre 1994. Une « directive-cadre » sur la qualité de l'air est ainsi en cours d'adoption par l'Union européenne ; elle sera suivie par une dizaine de « directives-filles », une pour chaque polluant. Les normes d'émissions seront renforcées à nouveau au 1er janvier 1997 et une nouvelle étape est prévue pour l'an 2000.

Par ailleurs, en matière fiscale, la France a pris de nombreuses mesure en faveur de certains de ces carburants de substitution.

La loi de finances pour 1988 avait fixé, pour le bioéthanol, un taux d'imposition à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) identique à celui du gazole. En décembre 1990 une série de mesures ont été prises par les pouvoirs publics, notamment la suppression du marquage pour le bioéthanol et l'exonération totale de TIPP pour les biocarburants. La loi de finances pour 1993 a rendu définitive l'exonération de la TIPP pour ces derniers.

2/ Un moyen immédiat de lutter contre la pollution

Cette incorporation vise à réduire les émissions de polluants dues principalement à la circulation automobile. Or, comme le relevait déjà votre rapporteur dans sa proposition de loi précitée, « la protection de l'environnement et la lutte contre la pollution, sous de multiples formes, font aujourd'hui partie des demandes les plus fortement exprimées dans nos sociétés développées. Ainsi, dans les grandes agglomérations, à certaines périodes de l'année, l'émission de polluants par les voitures atteint un niveau jugé, à juste titre, insupportable par les professionnels de la santé comme par l'opinion publique ».

Aux États-Unis d'Amériques, le « Clean Air Act » a été mis en place en 1970. Vers la fin des années 80, l'Agence américaine pour l'environnement (EPA) a constaté que les objectifs initiaux n'étaient pas atteints sur deux points : le monoxyde de carbone et l'ozone. Le Clean Air Act a donc été amendé en 1990. Depuis 1992, dans 39 zones où la teneur en monoxyde de carbone de l'air dépassaient les normes admissibles, l'essence doit contenir 2,7 % d'oxygène pendant les quatre mois d'hiver (15 % de MTBE ou 7,7 % d'éthanol). Les essences oxygénées ont été ainsi rendues obligatoires.

Même si, pour de nombreux professionnels, l'utilisation de pots catalytiques ou de filtres à charbon permet de réduire considérablement les émissions polluantes, ces solutions restent insuffisantes. Tout d'abord, entre 50 et 75 % des véhicules européens n'en sont pas dotés ; de plus, ces équipements, notamment les pots catalytiques, ne sont efficaces que s'ils atteignent une température minimum (environ 250°). Or, en ville, les trajets sont courts, et ces pots ne peuvent donc pas remplir leur rôle si les moteurs restent froids. Enfin, la plupart des professionnels estiment qu'il faudra compter environ 10 à 15 ans avant que le parc ne soit totalement renouvelé au profit de nouveaux véhicules moins polluants.

Les carburants propres sont une solution susceptible d'être mise en oeuvre rapidement sans changer ni les systèmes de distribution actuels, ni les moteurs des véhicules, et qui donnera des résultats immédiats. Il se peut qu'une telle option ne soit pas la solution unique pour l'amélioration de la qualité de l'air, mais c'est celle qui se présente comme la solution optimale à court terme.

Par conséquent, s'il va sans dire que le poids des hydrocarbures dans l'économie et les difficultés techniques de la « relève » ne permettent pas de modifier instantanément la situation, la composition des formules d'essence devrait être modifiée en vue d'obtenir une diminution à court terme des gaz d'échappement et des émissions polluantes, sans compromettre les performances du moteur. La caractéristique essentielle de ces essences réside dans le remplacement des composants responsables de la pollution par des composants plus propres contenant de l'oxygène.

Les experts ont mis en évidence le rôle du plomb, renforceur d'octane, mais toxique pour la santé. En Europe, le plomb est condamné à moyen terme, mais rien n'est réglé pour autant. Monoxyde de carbone, oxyde d'azote, composés aromatiques, hydrocarbure imbrûlé et dioxyde de carbone constituent autant de nouvelles et importantes cibles, si l'on veut préserver la santé et l'environnement dans les pays industrialisés. Les effets sur la pollution et la santé de ces différentes substances sont en effet réels.

Cette obligation générale d'incorporation d'un taux minimum d'oxygène permet ainsi d'offrir des perspectives favorables tant en matière d'environnement que de santé publique. Ce projet comble une lacune importante en traitant de la lutte contre les sources mobiles de pollution, c'est à dire pour l'essentiel la pollution d'origine automobile.

3/ Des modalités diverses

L'introduction d'oxygène, notamment dans les carburants, peut s'effectuer de deux manières. Pour l'essence, elle peut s'effectuer soit par l'ajout direct d'alcools d'origine agricole (éthanol) ou industrielle (méthanol), soit par l'incorporation de leurs dérivés obtenus à partir d'isobutène (produit obtenu en raffinerie), le MTBE (Méthyl Tertio Butyl Éther) ou l'ETBE (Éthyl Tertio Butyl Éther). Pour le gazole, il s'agit essentiellement jusqu'à présent de l'ester méthylique de colza, produit chimique obtenu par la réaction du méthanol et d'une huile végétale extraite du colza.

Les oxygénés sont des composés chimiques contenant de l'oxygène dans une chaîne d'atomes de carbone : ils permettent d'augmenter l'indice d'octane présent dans les carburants. Ces carburants oxygénés sont classés en deux grandes familles :

? les biocarburants : éthanol, huiles végétales, biogaz.... et leurs dérivés : ETBE et esters d'huiles végétales ;

? les produits issus de la pétrochimie, tels que le méthanol et le MTBE.

Le débat entre d'une part, les alcools d'origine agricole - comme l'éthanol - ou d'origine industrielle - comme le méthanol - et d'autre part, leurs dérivés obtenus à partir de l'isobutène, l'ETBE et le MTBE, a été ouvert dès les années 1980. Votre commission n'a pas souhaité exclure tel ou tel composé oxygéné : les alcools peuvent être considérés comme un outil efficace, notamment en terme d'aménagement du territoire, même si, techniquement, ils présentent certains inconvénients spécifiques, comme la vulnérabilité vis-à-vis des traces d'eau, l'augmentation de la pression de vapeur du carburant final et un moindre gain en octane.

Le projet de loi ne fait aucune distinction entre carburants de substitution d'origine végétale ou fossile. Si les effets en matière de rejets d'émissions polluantes sont quasi équivalents, votre rapporteur tient à préciser que l'utilisation de dérivés d'origine végétale permet d'équilibrer le dioxyde de carbone dégagé par celui absorbé lors de la photosynthèse liée à la croissance végétale (forêts ou cultures).

4/ La position de votre commission

Votre commission accueille favorablement cette disposition du projet de loi, à laquelle elle vous propose d'apporter deux amendements.

Le premier est d'ordre rédactionnel et tend à clarifier la rédaction du paragraphe III.

Votre rapporteur tient, de plus, à préciser que l'introduction d'oxygène dans les carburants n'est qu'une étape, certes importante, mais qui devrait pouvoir - à moyen terme - déboucher sur l'obligation de produire des essences reformulées dont les teneurs en aromatiques, benzène, oléfines et soufre seront limitées.

Dans ces conditions, le second amendement prévoit qu'un rapport sur la reformulation des carburants et ses effets sur l'économie et la qualité de l'air est soumis par le Gouvernement au Parlement dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi. Ce rapport établira les modalités de reformulation des essences avant l'an 2000.

Cette reformulation des essences est à l'étude au niveau communautaire. Les études réalisées par la Commission européenne dans le cadre du programme « auto-oil » ont comparé 4 types d'essence avec le super 95 actuellement vendu en Europe. Entre ces différents types d'essence, on fait varier les différents paramètres, notamment la teneur en aromatiques, benzène et oxygène.

LES 4 TYPES D'ESSENCES RETENUS POUR L'ÉTUDE COÛT/EFFICACITÉ

Composition des essences	Essence super 95 européen	Essence type I	Essence type II	Essence type III	Essence type IV	Essence reformulée- USA
Aromatiques en %	40	37	36	30	25	25
Benzène en %	2,3	2,1	1,8	1	0,7	1
Oxygène en %		1,0 facultatif	1,7 facultatif	1,6 obligatoire	2 obligatoire	2 obligatoire

Source : Rapport européen EPEFE-AUTO OIL

La reformulation des essences de type I vers des essences de type IV, c'est à dire dès lors qu'il s'agit de réduire fortement les aromatiques et d'incorporer 2 % d'oxygène, soit environ 12 % d'ETBE ou MTBE, améliore la qualité de l'air, notamment en milieu urbain.

Aux États-Unis d'Amérique, après l'application du programme sur les essences oxygénées, une obligation de production d'essences reformulées a été mise en place à partir de 1995. Cette opération concerne 9 villes américaines de plus de 250.000 habitants et doit permettre de réduire les émissions polluantes et l'ozone.

Ces essences doivent contenir, au maximum, 25 % d'aromatiques (dont 1 % de benzène) et 4 % d'oléfines ainsi que 2 % d'oxygène au minimun toute l'année.

Ainsi, les carburants contenant des composés oxygénés et surtout reformulés pourraient apporter une contribution très sensible à l'amélioration de la qualité de l'air dans les villes polluées en diminuant les émissions les plus polluantes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article, sous réserve de quatre amendements rédactionnels, d'un amendement supprimant l'habilitation réglementaire à limiter ou interdire la publicité des appareils consommateurs d'énergie et d'un amendement demandant un rapport au Parlement sur la reformulation des carburants.

* ⁶ Rapport d'information du Sénat n° 404 (1985/1986) sur la filière bioéthanol, fait au nom de la commission des Affaires économiques, présentés par MM. Michel Souplet, Philippe François, Roland Grimaldi, Rémi Herment, Michel Rigou et Michel Sordel.

* ⁷ Proposition de loi n° 509 (1991/1992) tendant à rendre obligatoire l'addition de 5 % de carburant d'origine agricole aux carburants pétroliers, présenté par M. Michel Souplet et plusieurs de ses collègues.