Projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

TITRE III - MESURES DE SOUTIEN À L'ACTIVITÉ

Article 11

Déblocage anticipé de l'épargne salariale

Commentaire : le présent article s'inscrit dans le cadre des mesures de soutien à l'activité annoncées par le gouvernement le 21 décembre 1995. En vue de stimuler la consommation des ménages, il autorise le déblocage anticipé de sommes revenant aux salariés au titre de la participation, et qui sont aujourd'hui immobilisées dans la réserve de participation ou sur un plan d'épargne entreprise. Dans son principe, il s'inspire donc très largement d'une mesure adoptée dans la loi du 25 juillet 1994 relative à l'amélioration de la participation des salariés dans l'entreprise.

I. LES RÉGIMES DE PARTICIPATION

Réorganisé par l'ordonnance du 26 octobre 1986, et désormais intégré dans le Code du travail, le régime actuel de participation financière des salariés aux résultats de leur entreprise s'organise autour de deux catégories de dispositifs :

- la première, ne recouvre en fait que le régime d'intéressement, et permet d'attribuer aux salariés un complément de rémunération immédiat, dont le montant est fonction du bénéfice de l'exercice.

- la seconde regroupe deux dispositifs - le régime de participation et le plan d'épargne entreprise - qui prévoient une période d'indisponibilité pour les fonds revenant aux salariés, et s'apparentent ainsi à des mécanismes d'aide à la constitution d'une épargne salariale dans le cadre de l'entreprise.

De fait, le présent article ne concerne que cette seconde catégorie d'instruments.

• Prévu aux articles L 442-1 à L 442-15 du Code du travail, le régime de la participation est un mécanisme obligatoire pour les entreprises de plus de 50 salariés. Il est toutefois ouvert, à titre facultatif aux entreprises dont l'effectif est inférieur à ce seuil.

En principe mis en oeuvre par voie d'accord entre les partenaires sociaux, il se traduit par la constitution, au bénéfice des salariés, d'une réserve de participation dont l'abondement annuel est calculé par rapport au bénéfice net dégagé par l'entreprise.

A cet effet, la législation fixe un mode de calcul, mais l'accord peut toujours retenir une formule plus favorable.

Les sommes ainsi affectées à la réserve de participation au titre d'un exercice sont alors indisponibles pendant cinq ans. Toutefois un déblocage anticipé reste possible dans une série de cas limitativement énuméré par la loi.

Sous réserve du respect de ces conditions, le régime de la participation s'accompagne alors d'avantages fiscaux :

- les sommes revenant au salarié sont exonérées d'impôt sur le revenu,

- la réserve spéciale de participation constitue une charge fiscalement déductible pour l'entreprise. En outre, si son montant s'avère supérieur au minimum légal, l'excédent ouvre droit à constitution d'une provision pour investissement.

Sur ces bases, environ cinq millions de salariés sont actuellement couverts par un accord de participation et chaque année trois millions d'entre eux en bénéficient effectivement.

Le flux annuel des sommes inscrites en réserve de participation s'avère d'ailleurs important : 15 milliards de francs en 1991 et 17 milliards en 1992. De fait, et compte tenu des mesures de déblocage anticipé déjà mises en oeuvre en 1994, le stock actuel des fonds immobilisés à ce titre est actuellement estimé à 60 milliards de francs.

• Défini aux articles L 443-1 à L 443-9 du Code du travail, le plan d'épargne entreprise (PEE) repose sur des principes profondément différents.

Il s'analyse en effet comme un système d'épargne collectif permettant aux salariés qui le souhaitent de se constituer, le cas échéant avec l'aide de leur entreprise, un portefeuille de valeurs mobilières.

Le PEE est mis en place par le chef d'entreprise, ou à la suite d'un accord avec les partenaires sociaux, mais l'adhésion de chaque salarié reste facultative. Le plan peut ainsi être alimenté par :

- les sommes revenant aux salariés concernés au titre de la participation ou de l'intéressement,

- les versements volontaires des adhérents,

- éventuellement, des versements complémentaires de l'entreprise, ceux-ci étant toutefois enserrés dans des limites annuelles précises.

Ces sommes sont alors investies sous forme de titres, qui sont indisponibles durant cinq ans.

Dans ce cadre, l'abondement versé par l'entreprise peut être déduit de son résultat et n'est pas imposable au nom du salarié. En outre, les revenus afférents aux titres du portefeuille collectif sont exonérés d'impôt sur le revenu lorsqu'ils sont eux-mêmes réinvestis dans le plan, jusqu'à la fin de la période d'indisponibilité.

S'agissant d'un régime facultatif, les données globales le concernant restent inexistantes. Le ministère de l'économie et des finances estime toutefois que 10 milliards de francs auraient pu être versés sur ces plans en 1992.

II. LE PRÉCÉDENT DE 1994

Dans l'ensemble, et en dépit des incertitudes pesant sur les PEE, les sommes immobilisées au titre des régimes de participation atteignent donc des montants importants.

Aussi, dans le passé récent, le gouvernement a donc tenté de mobiliser cette manne en vue de stimuler la conjoncture, et plus précisément la consommation des ménages.

Les premières mesures de ce type ont été mises en place dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994 relative à l'amélioration de la participation des salariés dans l'entreprise.

Ce dispositif s'organisait alors autour de deux volets :

- d'une part, une possibilité de déblocage automatique jusqu'au 31 décembre 1994, des sommes acquises par les salariés au titre de la Participation, sous réserve que ces fonds soient réinvestis dans l'acquisition d'une automobile ou la réalisation de travaux immobiliers d'un montant supérieur à 20.000 francs ;

- d'autre part, un processus de déblocage anticipé, sans condition d'emploi mais soumis à la conclusion d'un accord préalable, pour les tranches 1989 et 1990 de la réserve de participation.

Force est de constater que dans l'ensemble, ces mesures ont rencontré un certain succès.

Selon les données transmises par le ministère de l'économie et des finances, les déblocages effectués en 1994 en vue d'acquérir une automobile ou de réaliser des travaux s'élèvent à 264.000 et représentent un montant de 6,94 milliards de francs.

Parallèlement, 1.200 accords spécifiques de déblocage ont été enregistrés pour les tranches 1989 et 1990 de la réserve de participation. Ces accords, qui pourraient s'appliquer à 800.000 salariés environ, ont en définitive été utilisés par 114.000 d'entre eux, qui au total, ont retiré 1,25 milliards de francs.

Dans l'ensemble, les dispositions de 1994 ont donc permis d'injecter 8,2 milliards de francs dans l'économie.

III. L'OUVERTURE DE NOUVELLES POSSIBILITÉS CONJONCTURELLES DE DÉBLOCAGE ANTICIPÉ

Afin de stimuler la consommation des ménages et dans l'attente d'une reprise plus générale de l'activité, le gouvernement propose de renouveler l'expérience de 1994. A cet effet, le présent article organise donc deux possibilités temporaires de déblocage anticipé des droits acquis par les salariés au titre de la participation et des sommes figurant sur un plan d'épargne entreprise.

Ces possibilités de déblocage s'organisent d'ailleurs selon des schémas rigoureusement identiques.

• D'une part, le déblocage anticipé est soumis à la conclusion d'un accord avec les partenaires sociaux.

Cette règle connaît une seule dérogation, dans le cas d'un PEE ouvert à l'initiative du seul chef d'entreprise. En l'espèce, il appartiendra alors à ce dernier d'autoriser le déblocage anticipé.

L'exigence d'un accord entre le chef d'entreprise et ses salariés, qui permet de matérialiser une volonté commune, s'analyse comme une précaution. En effet, dans certains cas, les fonds revenant aux salariés au titre de ces régimes sont directement investis dans l'entreprise, ou gérés par elle. Il convient donc de s'assurer, en préalable qu'une ponction exceptionnelle sur les sommes en cause n'affectera pas l'équilibre financier ou ses projets d'investissement de l'entreprise.

De fait, cette exigence répond à un souci que votre commission des finances avait déjà exprimé lors de l'examen du dispositif de 1994.

• D'autre part, la faculté de déblocage ne concerne que les droits portés au compte des salariés durant les années 1992 et 1993, et qui normalement se trouvaient indisponibles respectivement jusqu'en 1997 et 1998.

En d'autres termes, il est donc prévu d'autoriser le retrait anticipé des sommes acquises au titre des années les plus anciennes.

Dans le cas de la participation, il s'agit en fait des sommes affectées à la réserve spéciale du fait des résultats dégagés au cours des exercices 1991 et 1992 et donc de deux années encore marquées par la croissance.

S'agissant des PEE, les versements s'effectuent en cours d'exercice et la possibilité de déblocage porte alors sur l'épargne constituée par le salarié en 1992 et 1993

• En outre, l'accord autorisant le déblocage peut porter sur toutou partie des sommes concernées.

II s'agit là encore de permettre une certaine modulation de la fraction immédiatement mobilisable par les salariés, afin de respecter les contraintes financières qui peuvent peser sur l'entreprise.

• Parallèlement, les retraits anticipés ne sont autorisés que durant la période comprise entre le 1er janvier et le 30 septembre 1996.

Dans les faits, cette période s'avère donc relativement brève, les retraits anticipés effectués jusqu'à ce jour étant sans doute assez réduits, en l'absence de base législative solide. La période réellement utile devrait être ouverte par le vote définitif du présent projet de loi.

Lors du débat devant l'Assemblée nationale, le gouvernement s'est toutefois opposé à tout report de la date butoir. Il entend en effet éviter les phénomènes d'attentisme, qui seraient préjudiciables à l'efficacité économique de la mesure. Aussi, la grande majorité des retraits devrait-elle intervenir entre avril et septembre, c'est-à-dire au moment où les conjoncturistes escomptent l'amorce d'une reprise plus profonde de l'économie. Dans ce contexte, l'effet additionnel interviendra alors au moment le plus opportun.

• Enfin, et contrairement à l'approche retenue dans l'un des mécanismes adopté en 1994, les déblocages anticipés ne seront subordonnés à aucune condition d'emploi de fonds.

L'objectif est en effet de stimuler la consommation, dans son ensemble, et non de privilégier un secteur économique particulier.

Sur le fond, votre commission est convaincue de la nécessité de réactiver la conjoncture et admet que le déblocage anticipé des sommes acquises au titre de la participation constitue un instrument efficace et neutre au plan budgétaire.

Elle regrette cependant que l'utilisation des fonds de la participation à des fins conjoncturelles ait désormais tendance à se banaliser. Elle relève en effet qu'une telle démarche est contraire à l'esprit même de ces mécanismes de participation, dont l'objectif est d'encourager la constitution d'une épargne longue. En outre, l'appel prématuré à ces sommes soulève deux questions importantes ;

- d'une part, ces mesures de déblocage anticipé organisent un effet de trésorerie dont la contrepartie se fera sentir à l'échéance normale de la période d'indisponibilité des fonds concernés. En d'autres termes, le flux de sommes débloquées naturellement lors des années 1997 et 1998 se trouvera amoindri, prolongeant ainsi le phénomène déjà organisé, pour les années 1995 et 1996, par les mesures de déblocage anticipé adoptées en 1994. Dans ce cadre, il conviendrait alors d'éviter que les contraintes économiques imposent à nouveau de telles mesures ;

- d'autre part, l'ensemble des avantages fiscaux accordés au fonds de la participation trouve aujourd'hui sa justification dans la période d'indisponibilité. Or, il est manifeste que les mesures de déblocage anticipé fragilisent cet enchaînement.

Aussi, et sans remettre en cause le principe de ces dispositions, votre commission souhaite vivement qu'elles conservent un caractère nettement exceptionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12

Retrait anticipé de fonds d'épargne par les titulaires de plans d'épargne populaire

Commentaire : le présent article autorise le déblocage anticipé des plans d'épargne populaire, sans perte des avantages attachés au plan. Il pérennise ainsi une mesure entrée en vigueur pour la première fois le 22 septembre 1993 et reconduite plusieurs fois depuis, jusqu'au 31 décembre 1995, au profit des personnes les plus modestes, titulaires à un moment quelconque de la vie du plan du droit à prime. Il généralise par ailleurs transitoirement cette mesure, en autorisant le déblocage anticipé des autres plans.

I. UN PRODUIT ATTRACTIF, VICTIME DE SON SUCCÈS

A. UN DISPOSITIF SIMPLE, MAIS ORIGINAL

Institué par l'article 109 de la loi de finances pour 1990, le plan d'épargne populaire (PEP) s'analyse comme un produit d'épargne longue. Il présente, dans l'ensemble, des caractéristiques simples, mais comporte une originalité majeure par rapport aux autres produits financiers.

* En tant que produit d'épargne, le PEP s'organise autour de quelques principes simples qui en font un instrument relativement souple.

- Il peut être ouvert auprès d'un établissement de crédit ou d'une société d'assurance,

- il est formalisé par un contrat qui permet de définir le support financier utilisé, à savoir un compte rémunéré ou un contrat d'assurance-vie,

- les versements sur le PEP sont libres, mais ne peuvent excéder 600.000 francs sur la durée du plan,

- les produits acquis chaque année sont capitalisés à l'intérieur du plan,

- tout retrait de fonds pendant les dix premières années entraîne la clôture du plan.

• Le régime fiscal applicable au PEP est relativement classique et constitue d'ailleurs le mécanisme d'incitation pour une épargne longue.

Par construction, les produits capitalisés à l'intérieur du plan ne sont pas soumis à l'impôt l'année de leur acquisition. En outre, ils sont définitivement exonérés lorsque le premier retrait intervient à l'issue d'une période de blocage de huit ans. Au contraire, en cas de sortie anticipée, les produits capitalisés à cette date sont en principe imposables dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers ^{(20 ( * ))} sauf si ce retrait résulte d'un événement assimilable à un cas de force majeure dont la liste est limitativement énumérée.

De fait, ce régime fiscal reste relativement classique et s'avère très proche de celui applicable aux produits acquis dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie.

• La principale originalité du PEP réside dans le dispositif spécifique prévu en faveur des personnes non imposables à l'impôt sur le revenu.

Pour cette catégorie d'épargnants, non ou peu imposable sur son revenu, le régime précédent présente un intérêt réduit. Aussi, le régime du PEP prévoit-il à leur intention le versement d'une prime d'épargne. Prise en charge par l'État, celle-ci est égale au quart des versements annuels sans pouvoir excéder 1.500 francs par an. Elle produit des intérêts qui se capitalisent jusqu'à la date de son versement, c'est-à-dire en pratique, la date de clôture du plan. Toutefois, et par analogie à la solution retenue pour le régime fiscal, ce droit à prime n'est définitivement acquis qu'à l'expiration de la huitième année suivant celle de l'ouverture du plan.

La comptabilisation de la charge budgétaire suscitée par cette prime fait d'ailleurs l'objet d'un dispositif particulier.

Le coût des droits potentiels afférents à une année considérée est inscrit dans la loi de finances de l'année suivante, et fait l'objet d'une provision spécifique, inscrite au chapitre 44-92 du budget des charges communes.

B. UN SUCCÈS IMPORTANT, DIFFICILE À ENRAYER

Les caractéristiques du PEP mettent clairement en évidence son objectif premier : inciter les personnes modestes à se constituer une épargne longue.

Dans les faits, le succès du PEP s'avère beaucoup plus large, de nombreux contribuables ayant été séduits par la simplicité du produit, les avantages fiscaux qui l'accompagnent et surtout, les conditions offertes par les organismes de placement. En effet, ceux-ci n'ont pas hésité à proposer des taux garantis sur l'ensemble de la durée du plan, ce qui aujourd'hui se révèle avantageux pour les titulaires à la suite de la baisse généralisée des taux de marché à long terme.

Le PEP est aujourd'hui en quelque sorte victime de ce succès. Les deux premières mesures destinées à l'enrayer ont été prises en loi de finances pour 1994 :

- la suppression du droit à prime pour les PEP ouverts à compter du 22 septembre 1993 ;

-la possibilité de sortie anticipée, à partir du 25 août 1993, pour les détenteurs de PEP qui, à un moment quelconque de la vie du plan, ont pu prétendre au droit à prime. Cette mesure ciblée, initialement transitoire, a pris depuis des allures de dispositif permanent.

Deux raisons ont milité en faveur de ces mesures. La première est budgétaire : la prime coûte 1,7 milliard de francs en 1995, 2 milliards de francs en 1996. La seconde est économique : il s'agit de favoriser la relance de la consommation.

Le graphique précédent démontre néanmoins leur faible efficacité. Le PEP est un produit performant et sûr (le plus souvent investi en obligations). Depuis l'origine des mesures de déblocage, seuls 77 millions de francs ont été retirés à ce titre (soit 1,3% de l'encours actuel), l'essentiel des déblocages anticipés se faisant pour les raisons de force majeure prévues par la loi. La charge budgétaire, de 1,6 milliard de francs en 1994 et que le Gouvernement souhaitait réduire, a continué d'augmenter, certes beaucoup plus faiblement que si le droit à prime avait été maintenu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE PÉRENNISATION ET UNE GÉNÉRALISATION DE LA MESURE DE DÉBLOCAGE ANTICIPÉ

Le présent article met en place un dispositif relativement complexe, destiné à enrayer plus efficacement la progression de l'encours des PEP.

II rend permanente la possibilité de déblocage anticipé sans pénalité pour les titulaires d'un plan qui, à un moment quelconque de la vie du plan, justifient du droit à prime. Il s'agit des personnes qui ont été non imposables ou ont acquitté une cotisation inférieure à un maximum déterminé (400 francs ou, depuis le 1er janvier 1992, le seuil de recouvrement sans tenir compte des réductions d'impôt).

Il généralise cette possibilité, de façon toutefois limitée et transitoire. Ainsi, pour tous les plans ouverts avant le 20 décembre 1995, il sera possible de retirer des fonds, en une seule fois, du 1er janvier au 30 juin 1996. Cette généralisation est l'élément nouveau par rapport aux mesures de déblocage existantes.

Dès lors qu'un déblocage est réalisé, le présent article distingue deux cas : celui du retrait partiel des fonds, celui de leur retrait total.

Dans le droit commun du PEP, le retrait partiel des fonds avant dix ans entraîne la clôture du plan. Pour le présent dispositif, le plan est maintenu avec les droits y afférents, mais tout nouveau versement est interdit.

Le droit à prime n'est alors pas remis en cause, celle-ci n'étant cependant versée qu'à la clôture du plan. Et dans le cas des PEP adossés à un contrat d'assurance-vie, les réductions d'impôt correspondant aux versements faisant l'objet d'un retrait anticipé ne sont pas remises en cause.

Toutefois, ces droits ne sont maintenus que pour les versements effectués à compter du 1er janvier 1996 et après le 1er janvier de l'année précédant celle du retrait partiel, de façon à ce qu'un délai d'un an s'écoule entre les versements futurs et les retraits (afin d'éviter les versements uniquement destinés à bénéficier des avantages de la sortie anticipée).

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait souhaité repousser l'échéance au 30 septembre et avait recueilli l'accord du Gouvernement, mais le sens des votes intervenus ne l'a pas permis. Cet amendement est légitime : il tient compte du caractère tardif de la promulgation du présent texte et permet d'harmoniser les différentes mesures de déblocage et d'incitation à la consommation. Quel que soit l'opinion qu'on ait par ailleurs de ces mesures, il ne serait pas convenable de les empêcher de fonctionner faute de temps.

L'Assemblée nationale a souhaité à juste titre que ce régime s'applique également au retrait total des fonds, ce qui ne paraissait pas évident à la lecture du projet d'article.

Chaque retrait partiel donne lieu à la récupération par l'épargnant d'une somme représentative d'une partie du capital qu'il avait déposé sur le plan, et d'une partie des primes et intérêts capitalisés venus augmenter ce capital. Ces deux éléments sont calculés au prorata de la part respective du capital et des produits financiers capitalisés qui se trouvent au sein du plan à la date du retrait.

Cependant, les produits financiers ne sont pas immédiatement récupérés par l'épargnant, ils ne le seront qu'à la date de clôture du plan. Ils sont exonérés d'impôt.

Le retrait total des fonds entraîne quant à lui la clôture du plan et le versement immédiat des primes d'épargne et de leurs intérêts capitalisés.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Votre commission a approuvé à plusieurs reprises les mesures de déblocage anticipé du PEP, pour deux raisons essentiellement.

Destiné initialement aux personnes modestes, détenant par définition peu de trésorerie disponible, le PEP peut se révéler difficile à conserver dans le long terme, puisqu'il faut attendre dix ans pour bénéficier de tous ses droits et retirer des fonds, tout en pouvant conserver le plan.

La seconde raison est budgétaire : le coût direct et en dépenses fiscales du PEP est élevé. Il pouvait, faute de mesures de lissage de cette nature, entraîner une charge potentiellement très lourde pour l'État quand les plans ouverts les premières années auraient atteint dix ans.

Cependant, votre commission s'interroge sur la pertinence de la remise en cause, pour des raisons largement conjoncturelles, d'un produit d'épargne longue, destiné en priorité aux personnes qui peuvent avoir des difficultés à constituer une épargne patiente, et qui avait rencontré le succès. Il convient de ne pas oublier que le prédécesseur du PEP était le plan d'épargne pour la retraite. Il s'agissait bien dans les deux cas de créer un système d'épargne de moyen terme, éventuellement destiné à financer des rentes viagères : une sorte de ballon d'essai pour les fonds de pension.

On peut dès lors s'interroger sur ce qu'il adviendra des fonds de pension quand ils auront été créés et rassembleront des masses financières significatives. Un gouvernement en butte à un ralentissement ou à une récession ne sera-t-il pas tenté de briser la logique de l'épargne longue pour les besoins d'une relance de court terme ?

C'est pourquoi votre commission n'accepte le présent article que sous la réserve du caractère transitoire d'une partie de son dispositif, et dans l'esprit de voir mis en place des fonds de pension véritables dont pourront bénéficier aussi les personnes visées par le PEP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES ARTICLES 13 À 15

Les aménagements au régime des plans d'épargne-logement proposés par le présent projet tendent à mobiliser une épargne massive et les facultés de crédit qui lui sont attachées. Ce faisant, le Gouvernement tente davantage de relancer la consommation en général par un déblocage de l'épargne, que d'optimiser un mécanisme destiné avant tout à financer le logement. Une gestion plus adéquate des taux d'intérêt de cette épargne aurait pu aboutir à un résultat analogue.

I. LE RÉGIME DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT : UN SYSTÈME REMARQUABLE CRÉANT UN PUISSANT EFFET DE LEVIER AVEC DES RISQUES MINIMES DE SURENDETTEMENT

A. PRINCIPALES DONNÉES

L'épargne-logement a été créée par la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965. Il s'agit d'un mécanisme au principe remarquable. Il consiste en effet à accumuler une épargne préalable sur une certaine durée, qui permet ensuite, au moment de la réalisation d'une opération immobilière portant en principe sur l'habitation principale, de détenir un droit à prêt proportionnel aux intérêts produits (article L 315-1 du code de la construction et de l'habitation). Il en résulte un financement intrinsèquement équilibré entre les fonds propres (l'apport personnel) et l'endettement, d'autant que les taux d'intérêt de épargne et du prêt sont égaux, à la différence minime des frais de gestion et des frais financiers liés à cette gestion ^{(21 ( * ))} .

La destination de l'épargne-logement comme celle du prêt qu'elle a Permis d'obtenir est strictement encadrée par les articles L 315-1, L 315-2 et R 315-8 du code de la construction et de l'habitation.

D'une part, il peut s'agir d'une résidence principale, acquise neuve ou ancienne, ainsi que de travaux de construction, d'extension, de réparation ou d'amélioration de cette résidence. La résidence principale peut être celle de l'épargnant ou d'un locataire.

D'autre part, il peut s'agir d'un logement ayant une autre affectation, mais seulement pour des travaux de construction, d'extension, de réparation ou d'amélioration, ce qui signifie que l'acquisition de logements anciens est exclue (article L 315-2, tel qu'inséré par la loi n° 85-536 du 21 mai 1985).

Par extension, un décret du 27 mars 1993 a autorisé le financement de parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) spécialisées dans le logement locatif (les SCPI "Méhaignerie").

En règle générale, l'épargne-logement est surtout utilisée par ses titulaires comme un levier d'accession à la propriété.

La distribution de l'épargne-logement se fait par l'ensemble du système de crédit (article L 315-3).

Enfin, l'épargne-logement bénéficie d'un important effort public puisqu'elle est assortie d'une prime financée par le budget des charges communes lorsque le déposant décide de réaliser son opération (coût annuel : 7 milliards de francs), et que ses intérêts sont exonérés d'impôt.

A la fin de 1993, sur 1.602 milliards de francs de crédits à l'habitat ^{(22 ( * ))} l'épargne-logement représentait 267 milliards de francs.

Elle se présente sous deux formes : les comptes d'épargne-logement, créés à l'origine et les plans d'épargne-logement, créés en 1969. A la fin de 1994, 19,5 millions de ces livrets étaient ouverts. Fin décembre 1995, leur encours atteignait 750 milliards de francs ^{( 23 ( * ) )} L'équilibre d'ensemble du système repose sur une certaine abondance de l'épargne préalable par rapport à l'encours de prêt. En effet, la durée de la phase d'épargne est courte ou moyenne, tandis que les prêts sont à long terme.

B. COMPTES ET PLAN

La différence entre les comptes et les plans d'épargne-logement tient à leur degré de liquidité.

Les comptes sont ouverts pour une période minimale assez brève (18 mois) et les sommes déposées sont retirables à vue sans entraîner la clôture du compte. Leur encours figure dans la masse monétaire M 2.

Les plans constituent au contraire une épargne de moyen terme, à ce titre plus fortement rémunérée. La Banque de France ne les classe pas dans la niasse monétaire, mais dans un agrégat de placement, P 1, qui regroupe l'épargne contractuelle de moyen terme. Un plan peut toujours être cassé avant Quatre ans, mais il se transforme alors automatiquement en compte, dont il Présente rétroactivement toutes les caractéristiques.

Récapitulation de la réglementation de l'épargne-logement

(depuis février 1994)

A l'issue de la période de blocage préalable, l'épargnant peut retirer ses fonds, bénéficier de la prime d'État et obtenir un prêt dont le montant et la durée sont calculés par multiplication des intérêts acquis sur l'épargne préalable. Le coefficient est de 1,5 pour les comptes et 2,5 pour les plans. Le montant d'emprunt possible est plafonné à 150.000 francs pour les CEL, 600.000 francs pour les PEL, de façon à éviter un éventuel déséquilibre du système (les prêts des uns sont financés par l'encours d'épargne des autres).

Le montant et la durée ne sont pas directement le résultat de la multiplication du coefficient par les intérêts, mais leur résultat indirect : le produit du coefficient par les intérêts correspond au total des intérêts que l'emprunteur devra verser sur son prêt. Par rétropolation, on peut ensuite calculer une série de couples de durées et de montants pouvant correspondre à ces intérêts. L'emprunteur pourra choisir entre une forte somme sur une durée courte ou une somme plus faible sur une durée plus longue. Tout dépend alors de l'effort qu'il peut consentir, étant entendu que l'établissement dépositaire de l'épargne n'a pas le droit de lui refuser le prêt.

II. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS

Le plan de relance propose cinq aménagements au régime de l'épargne-logement. Ces aménagements portent exclusivement sur les plans à l'exception des comptes. Ils sont transitoires, et ne valent que pour les neuf premiers mois de 1996, ou pour l'année entière. Trois d'entre eux sont législatifs (ou érigés à ce niveau) et les deux autres restent d'un niveau réglementaire.

A. LES CINQ AMÉNAGEMENTS SONT JUSTIFIÉS PAR L'ABONDANCE DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

Les aménagements proposés peuvent être récapitulés dans le tableau ci-dessous. Ils sont justifiés par l'encours élevé du PEL, utilisé de plus en plus comme un véhicule quelconque d'épargne de moyen terme.

Ces cinq aménagements tendent au même objectif : faciliter l'utilisation de l'épargne et des prêts correspondants pour accroître la demande.

Ils se fondent sur une réalité : l'abondance de l'épargne-logement, qui a rapidement progressé ces dernières années, alors que le volume de prêts est resté stable. On peut s'interroger sur la pertinence de l'exclusion des CEL de ce train de mesures, mais il faut reconnaître que la Progression de l'épargne-logement observée récemment est pour l'essentiel imputable aux plans, ainsi que l'illustre le graphique ci-dessous.

Source : Banque de France - Commission des finances du Sénat

Face à une progression rapide de l'encours d'épargne des PEL (de 499 à 733 milliards de francs de juin 1993 à décembre 1995), celle des prêts principaux d'épargne-logement est restée très modeste (de 260,4 milliards de francs à 278,8 milliards de francs).

Lorsqu'au début des années 90, des inquiétudes s'étaient fait jour sur l'équilibre du système de l'épargne-logement, notamment au sein de la commission Lebègue ^{(24 ( * ))} , les experts se sont accordés sur la nécessité de maintenir une proportion de prêts par rapport à l'encours d'épargne qui n'excède pas 40%. En juin 1995, la marge pour atteindre ce seuil était de 44,6 milliards de francs, et elle est probablement plus grande aujourd'hui.

B. DEUX LOGIQUES CONTRADICTOIRES

La logique profonde du plan d'épargne-logement est celle d'une épargne à moyen terme stable, destinée à financer l'investissement le plus durable des ménages, le logement, grâce à cette épargne et à un emprunt dont la sécurité repose sur l'effort préalablement consenti par l'épargnant.

Les quatre derniers des cinq éléments du dispositif du plan de relance répondent à cette logique, et à ce titre, ne posent pas de problèmes. Il conviendra seulement de veiller, dans la mesure où ils étendent les facilités d'utilisation de l'épargne et du prêt, à ce qu'ils ne mettent pas en cause "équilibre du système, ce qui devrait ne pas être le cas puisque leur durée est limitée à l'année 1996.

Toute autre est la logique d'une partie du premier élément du dispositif (article 13 du présent projet), qui permet d'orienter une partie de l'épargne (et non des droits à prêt, il faut le souligner) vers la consommation, en autorisant l'utilisation des plans ouverts avant le 30 juin 1993 pour le financement de meubles meublants ou de biens d'équipement à usage non Professionnel.

Cette ouverture brise la logique du plan d'épargne-logement sur deux Points fondamentaux :

- elle autorise des prélèvements effectués sur des plans d'une durée comprise entre deux ans et demi et quatre ans, ce qui transforme une épargne de moyen terme en épargne de court terme :

- elle autorise l'acquisition de biens de consommation, certes durables, mais qui ne sauraient s'assimiler à de l'investissement et qui ne peuvent, en tout état de cause, avoir l'effet multiplicateur ^{(25 ( * ))} pour la croissance de l'investissement en logements.

Ce faisant, s'il est possible d'obtenir par cette mesure un surcroît immédiat - au demeurant limité - de consommation, il est également vrai que ces prélèvements obéreraient pour l'avenir des investissements dans le logement, par une réduction à due concurrence des fonds et droits à prêt qui pourraient lui être affectés.

C. UNE GESTION PLUS ADÉQUATE DES TAUX D'INTÉRÊT SERAIT UNE MEILLEURE SOLUTION

Votre commission a eu plusieurs occasions de déplorer la mauvaise gestion des taux d'intérêt de l'épargne administrée.

Sans lien avec ceux du marché et n'ayant qu'un lointain rapport avec le niveau de l'inflation, les taux d'intérêt administrés provoquent tour à tour, sur chacun des produits concernés (Livret A, Codevi, épargne populaire, épargne logement...), un afflux d'épargne rémunérée à un taux trop élevé pour pouvoir être utilisée dans des conditions satisfaisantes, ou une pénurie du fait du délaissement du produit par les épargnants alors que son taux serait attractif pour l'emprunteur.

C'est à cette dernière situation qu'était confrontée l'épargne-logement lors des investigations de la commission Lebègue, et c'est d'ailleurs pourquoi celle-ci préconisait de réduire le coefficient multiplicateur des intérêts de 2,5 à 1,5, comme cela se pratiquait en Allemagne.

La commission Lebègue préconisait également, et votre rapporteur général ne peut qu'y souscrire, "l'introduction d'un élément de révisabilité dans la rémunération et la fixation du taux du prêt en fonction de l'évolution d'un indice combinant le taux créditeur servi sur le Livret A et le taux du marché obligataire". ^{(26 ( * ))} Votre rapporteur général ne se prononce pas sur la référence choisie, mais il lui paraît indispensable que soit déterminé un mode de fixation des taux des livrets administrés qui assure autant que possible l'équilibre des ressources et des emplois (voir article additionnel après l'article 16 nonies).

La situation qui conduit aujourd'hui le Gouvernement à tenter de fluidifier l'épargne-logement est inverse de celle du début des années 90. Mais le diagnostic est le même : il n'y aurait pas d'excès d'épargne sur les plans d'épargne-logement, et l'achat de logements serait facilité si les taux de l'épargne comme du prêt étaient aujourd'hui plus bas. Sans risquer de porter atteinte à la structure fondamentalement équilibrée de l'épargne-logement, celle-ci pourrait jouer pleinement son rôle de levier de l'accession à la propriété et du financement de l'immobilier d'habitation en général.

Evolution des taux (PEL)

Article 13

Déblocage anticipé d'une partie des fonds déposés sur certains plans d'épargne-logement

Commentaire : le présent article autorise le déblocage anticipé des fonds placés sur les plans d'épargne-logement ouverts avant le 30 juin 1993, et précise le champ des dépenses susceptibles d'être réalisées à l'aide de l'épargne ainsi débloquée.

Le présent article autorise une double dérogation au régime existant du plan d'épargne-logement. La première est le déblocage d'une épargne initialement immobilisée pour quatre ou cinq ans. La seconde porte sur le champ des dépenses éligibles.

I. LE DÉBLOCAGE ANTICIPÉ DE L'ÉPARGNE

L'Assemblée nationale a décidé, à juste titre, de prolonger jusqu'au 30 septembre une mesure initialement prévue pour s'achever au 30 juin, soit à une date probablement proche de la promulgation du présent texte.

Le champ d'application du présent article porte sur les plans ouverts avant le 30 juin 1993. Cette épargne pourra être libérée du 1er janvier au 31 décembre.

La durée minimale des plans d'épargne-logement a varié dans le temps. Pour les plans ouverts du 1er janvier 1981 au 31 mars 1992, cette durée est de cinq ans. Pour ceux ouverts depuis le 1er avril 1992, elle est de quatre ans. Le caractère anticipé du déblocage ne porte donc que sur une Partie limitée des PEL, qui peut être récapitulée dans le tableau suivant :

PEL bénéficiant d'un déblocage anticipé

Tous ces plans portent intérêt au taux de 6 %, le taux des PEL ayant été abaissé de 7,5 % à 6% le 15 mai 1986. Les PEL dont le taux est de 5,25 %, ouverts depuis le 7 février 1994, ne sont pas concernés par la mesure.

Votre rapporteur juge ce champ d'application peu satisfaisant pour deux raisons. D'une part, il n'est pas bon sur le principe de revenir sur la nécessité de la constitution d'une épargne stable de moyen terme, qui doit rester le levier sur lequel s'appuie l'épargnant pour investir en toute sécurité dans un logement. D'autre part, le déblocage porte sur des plans ayant atteint une durée variable, mais laissera de côté des plans de durée égale voire supérieure à certains plans bénéficiaires de la mesure. Ainsi, au 1er janvier 1996, un plan ayant une durée de 2 ans et demi pourra en bénéficier, alors qu'au 30 septembre 1996 un plan ayant plus de 3 ans mais ouvert après le 30 juin 1993 ne pourra en bénéficier. Ceci n'est guère logique, dès lors que la mesure porte sur des plans nécessairement ouverts entre le 16 mai 1986 et le 6 février 1994, c'est-à-dire ayant toutes les mêmes caractéristiques de taux d'intérêt et de droits à prêts.

Votre rapporteur vous propose donc d'appliquer la mesure, entre le 1er janvier et le 30 juin 1996, aux plans ouverts depuis au moins trois ans entre ces deux dates.

II. LE CHAMP DES DÉPENSES ÉLIGIBLES

L'article L. 315-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que l'épargne-logement doit être affectée au financement de logements destinés à l'habitation principale.

Le présent article prévoit que, pendant une durée limitée à un an (du 1er janvier au 31 décembre 1996), l'épargne des plans souscrits avant le 30 juin 1993 pourra être affectée à trois types de dépenses :

- les travaux d'entretien ou d'amélioration de logements destinés à l'habitation principale ;

- l'acquisition de meubles meublants ;

- l'acquisition d'équipements ménagers à usage non professionnel.

Les travaux d'amélioration mentionnés par le présent article sont définis par l'article premier du décret du 15 mars 1976 (Journal officiel du 17), qui vise notamment "l'équipement et l'amélioration du confort des logements et des conditions de vie et de sécurité", mais exclut explicitement les "travaux de menu entretien".

Ces travaux font déjà partie des dépenses éligibles. En effet, même si l'article L. 315-1 ne les mentionne pas expressément, ils sont visés par l'article L. 315-2 qui définit le champ des dépenses éligibles aux prêts principaux d'épargne-logement. Il est évident qu'on ne peut concevoir un champ plus restreint pour l'utilisation de l'épargne que pour l'utilisation du prêt. Bien souvent en effet, les titulaires d'un PEL à échéance l'utilisent pour une opération unique, et on ne peut différencier dans le financement ce qui vient de la phase épargne de ce qui vient du prêt. Cette interprétation est corroborée par l'article R.315-8 du code de la construction et de l'habitation, pris pour l'application des articles L.315-1 et L.315-2, et qui fait masse des emplois de l'épargne et du prêt.

La mention de ce type de dépenses n'est néanmoins pas superflue. En effet, pour les plans arrivés à échéance, le champ des dépenses éligibles défini par le présent article constitue un élargissement. Les PEL peuvent déjà servir aux travaux d'amélioration.

En revanche, pour les plans non arrivés à échéance et qui bénéficient d'un déblocage, ce champ de dépenses éligibles constitue une fenêtre exclusive des utilisations normales du plan, ce qui est pour le moins Paradoxal.

Les travaux d'entretien dérogent clairement à l'article L. 315-1 et aux textes subséquents. Il appartiendra à un décret en Conseil d'État de les définir, mais on peut supposer qu'il s'agira des travaux actuellement exclus des notions de grosses réparations ou d'amélioration tels que les travaux de plomberie, peinture, papiers-peints, carrelage ou autres petites réparations qui ne modifient ni la surface, ni le gros-oeuvre mais greffent sur le logement des éléments fixes.

Les meubles meublants sont définis par l'article 534 du code civil comme des "meubles destinés à l'usage et à l'ornement des appartements", et comme d'"autres objets de cette nature". L'article 534 en donne des exemples : tapisseries, lits, sièges, glaces, pendules, tables, porcelaines", à savoir tout ce qu'englobe la notion de "meuble" dans le langage courant.

Les équipements ménagers à usage non professionnel ne sont pas définis et il appartiendra au pouvoir réglementaire de le faire. Mais on peut également supposer qu'il s'agira de biens analogues aux meubles meublants tels que machines à laver (le linge, la vaisselle), cuisinière, réfrigérateur...

Pour des raisons déjà exposées, votre rapporteur est hostile à la Possibilité de détourner une partie de l'épargne-logement, qui doit financer l'investissement, vers la consommation. Si cela peut donner un petit "coup de fouet" immédiat à la croissance, cela ne peut que nuire à son caractère durable dès lors que l'on empêcherait, pour l'achat de quelques téléviseurs ou chaises aujourd'hui, la construction de logements demain.

Votre rapporteur vous propose donc de limiter le champ des dépenses éligibles aux seuls travaux d'entretien et d'amélioration, qui peuvent s'assimiler à des travaux d'investissement.

En revanche, l'extension du champ des dépenses éligibles à l'équipement ménager pourrait très bien s'appliquer aux comptes d'épargne-logement. Cette proposition revêt une logique plus grande, puisque les comptes d'épargne-logement sont un produit de court ou moyen terme, et qu'il n'est pas illégitime de leur permettre de financer des biens qui, sans être des biens d'équipement, n'en sont pas moins des biens durables.

Par rapport au dispositif proposé, cette solution aurait l'avantage sur le plan des principes, de ne pas porter atteinte aux fondements de l'épargne-logement. L'investissement en logement resterait la finalité d'une épargne stable à moyen terme. Pour financer leur consommation, les épargnants devraient accepter de transformer un produit d'épargne moyenne en produit d'épargne courte.

D'ores et déjà, même si la base légale en est incertaine, l'épargne des CEL, retirable à vue, peut servir en pratique à financer toutes les dépenses des ménages.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 14

Extension temporaire de l'objet des prêts sur plans d'épargne-logement

Commentaire : le présent article autorise temporairement l'utilisation des prêts d'épargne-logement pour l'acquisition de logements anciens non affectés à la résidence principale

L'article L 315-2 du code de la construction et de l'habitation, tel qu'inséré par la loi n° 85-536 du 21 mai 1985, prévoit que les prêts d'épargne-logement peuvent être accordés pour l'acquisition d'une résidence principale neuve ou ancienne, ou pour des dépenses de réparation ou d'amélioration. Ils peuvent être également accordés pour des logements non destinés à l'usage de résidence principale, mais il est alors nécessaire que ces logements soient neufs ou à construire, ou encore en réparation ou amélioration.

Le présent article permet de déroger à cette restriction qui interdit l'acquisition de résidences secondaires anciennes.

Le dispositif ne porte pas préjudice aux principes de l'épargne-logement. Il tient compte de la situation de nombreux épargnants, déjà propriétaires de leur logement, et pour lesquels le plan d'épargne-logement est devenu un véhicule commode d'épargne de moyen terme depuis que la baisse des taux d'intérêt l'a rendu attractif par lui-même, en dehors de tout projet d'acquisition.

Votre rapporteur considère que cette disposition aurait vocation à devenir permanente mais il n'est sans doute pas mauvais de prévoir une période expérimentale d'un an.

En revanche, on ne comprend pas très bien pourquoi cette disposition n'est pas étendue aux comptes d'épargne-logement.

Certes, la trésorerie des CEL est moins favorable que celle des PEL. Au 30 septembre 1995, le ratio prêts/épargne était de 30,1 % pour les PEL et de 48,4 % pour les CEL. Cela traduit la différence de rémunération de l'épargne, beaucoup moins attractive pour les CEL.

Cependant, il serait sans doute fâcheux d'entraver la réalisation des Projets de certains ménages titulaires à la fois de PEL et de CEL. Ainsi que votre rapporteur a eu maintes fois l'occasion de le dire, c'est la gestion des taux qui doit s'adapter aux nécessités de l'équilibre des encours, et non l'inverse.

Votre rapporteur vous propose donc une extension de la mesure aux prêts issus des comptes d'épargne-logement, mais exclusivement pour les ménages qui financeront par ailleurs leur acquisition à l'aide d'un plan d'épargne-logement.

Il vous propose par ailleurs d'insérer cette mesure dans le code de la construction et de l'habitation.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé

Article 15

Majoration des droits à prêt sur plans d'épargne logement

Commentaire : le présent article relève temporairement de 2,5 à 3 le coefficient de calcul des droits a prêts sur les plans d'épargne-logement

La correspondance entre l'épargne préalable et le prêt qu'elle permet d'obtenir repose sur un calcul subtil : le montant des intérêts du prêt est égal au montant des intérêts perçus dans la phase d'épargne, multiplié par un coefficient. Le système permet, en fonction des capacités de l'emprunteur, de moduler le prêt entre une certaine durée et un certain montant. Cependant, quel que soit le montant des intérêts initialement obtenu, le montant du prêt est plafonné à 600.000 F depuis le 1er avril 1992 ^{(27 ( * ))} . Ce plafond est valable pour les emprunteurs qui obtiennent à la fois un prêt au titre d'un PEL et un prêt au titre d'un CEL.

Le coefficient actuel des PEL est de 2,5 ^{(28 ( * ))} , sauf en cas d'acquisition de Parts de SCPI (il n'est alors que d'1,5). Le coefficient des CEL est de 1,5.

Le présent article relève à 3 le coefficient applicable au PEL, pour la durée de l'année 1996.

Il s'applique aux PEL en cours, et c'est pourquoi il a valeur législative bien que le régime de droit commun soit réglementaire.

Le reste du régime est inchangé. Les PEL concernés devront être arrivés à échéance. Le montant du prêt reste plafonné à 600.000 F et la durée ne pourra excéder 15 ans.

Exemple :

Soit un épargnant ayant acquis 30.000 F d'intérêt sur son plan (ce qui correspond à environ 125.000 F placés sur 4 ans)

En fonction de la durée, il obtiendra un prêt (en francs) de :

La réserve qui peut être émise sur ce dispositif porte sur le risque de surendettement. En effet, la jurisprudence a affirmé à plusieurs reprises que les droits à prêt résultaient de l'épargne préalable et que les établissements de crédit n'ont pas de marge d'appréciation quant à l'octroi du prêt, quelle que soit la solvabilité du ménage titulaire du PEL. C'est pourquoi la majoration de 20 % des droits à prêt portera probablement davantage sur la durée que sur le montant.

Par ailleurs, elle sera d'un coût non nul pour les établissements, qui devront prêter davantage à taux réduit (et donc moins à taux plus élevé).

Son principal avantage est d'augmenter le levier de l'épargne-logement sans coût budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16

Exonération des plus-values de cession de titres d'OPCVM monétaires ou obligataires de capitalisation en cas de réinvestissement dans l'immobilier d'habitation ou l'acquisition d'équipements ménagers

Commentaire : Le présent article réactive l'exonération temporaire de taxation des plus-values de cessions d'OPCVM de capitalisation investis en titres de taux en cas de réinvestissement dans un logement, dans des travaux de reconstruction, d'agrandissement ou de grosses réparations, ou dans l'achat d'un terrain destiné à la construction d'un logement individuel. Cette mesure est étendue à l'achat d'équipements ménagers destinés au logement.

Le dispositif proposé répond à une double logique. La première est celle de la relance du marché du logement, par la réactivation à quelques changement près - d'un dispositif apparu dans la loi de finances pour 1994, puis prorogé par le DDOEF de 1994 et la loi de finances pour 1995. La seconde est celle de la relance de la consommation, par la création d'une nouvelle mesure d'exonération en faveur de biens durables destinés au logement.

La possible efficacité de ces mesures repose sur l'attrait de la défiscalisation, les OPCVM de capitalisation investis au titre de taux voyant leurs plus-values de cession imposées au premier franc dès 1996. ^{(29 ( * ))}

Si l'on peut comprendre la perpétuation de l'exonération en faveur du logement, puisqu'il s'agit de transformer une épargne courte en épargne longue avec un fort effet de levier sur l'investissement, la création d'une exonération en faveur de la consommation apparaît pour le moins paradoxale. La SICAV monétaire est en effet par excellence un véhicule d'épargne de réserve à court terme destiné à financer ce type d'achat. N'aurait-il pas été plus rationnel, dans ces conditions, de maintenir un seuil de cession ou un abattement ?

I. L'EXONÉRATION EN FAVEUR DU LOGEMENT (PARAGRAPHES I - III - IV)

Le dispositif prévu par le paragraphe I du présent article est peu différent de celui de l'article 92 B quinquies du code général des impôts, qui a expiré le 30 juin 1995.

A. CHAMP D'APPLICATION

Le champ d'application du paragraphe I du présent article est très proche de celui de l'article 95 B quinquies.

Sont susceptibles de bénéficier de l'exonération d'impôt :

- les logements neufs comme les logements anciens ;

- les acquisitions pour occupation comme les investissements locatifs ;

- les terrains en vue de bâtir un logement individuel, sous réserve du dépôt du permis de construire avant le 31 décembre 1996 et de l'achèvement des fondations le 31 mars 1997. A cet égard, on doit pouvoir considérer, dès lors que les délais sont respectés, qu'une cession finançant à la fois l'acquisition d'un terrain à bâtir et la construction d'une maison doit bénéficier de l'exonération ;

- les travaux de reconstruction ou d'agrandissement qui se définissent comme modifiant la surface habitable, le volume de l'immeuble ou le gros oeuvre ;

- les travaux de grosses réparations. Il s'agit des dépenses définies à l'article 199 sexies C du code général des impôts sous réserve que pour les cas visés par le présent article, il ne s'agit pas nécessairement des dépenses effectuées par un propriétaire pour sa propre résidence principale. Dans le régime de l'article 92 B quinquies, il y avait une condition de montant minimal de travaux de 30.000 francs qui ne se retrouve pas ici.

B. CONDITIONS D'APPLICATION

Moins contraignantes que celles de l'article 92 B quinquies, ces conditions sont au nombre de quatre.

1. Nature des titres cédés

Ces valeurs doivent être des actions ou parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières, qui, à un moment quelconque de l'année d'imposition, ont employé 50 % au moins de leur actif en obligations, bons du Trésor ou titres de créance négociables et qui ont opté pour la capitalisation, même partielle, des intérêts des valeurs en portefeuille. Il s'agit des OPCVM de capitalisation investis en titres de taux.

2. Délai de deux mois entre la cession et le remploi

Ce délai bref est le coeur du dispositif, car il lui confère toute son efficacité, en liant les deux transactions. Il n'est pas pénalisant, car l'événement déclenchant sera nécessairement l'opération immobilière, la cession d'OPCVM ne venant que la financer. L'épargnant aura toujours intérêt à céder ses titres à la date la plus rapprochée du versement.

Par ailleurs, deux mois paraissent suffisants pour les cas où, à proximité de la limite temporelle du dispositif (le 31/12/1996), le dénouement de l'opération devait avoir lieu tardivement.

3. Durée de la mesure

L'effet de la mesure est limité du 1er janvier au 31 décembre 1996. Ce délai s'impose pour l'ensemble du mécanisme, c'est à dire y compris pour l'achat du logement, du terrain à bâtir, des travaux de reconstruction, d'agrandissement ou de grosses réparations. Ce sont les versements qui sont pris en compte. Toutefois, le versement soldant une acquisition définitive peut avoir lieu jusqu'au 28 février 1997 pourvu que le délai de deux mois après la cession soit respecté.

Cette interprétation exclut les ventes en état futur d'achèvement, en tout cas pour les versements qui se situeraient hors délai.

4. Demande expresse du contribuable

Pour bénéficier de la mesure, le contribuable doit en faire la demande, ce qui permet un meilleur contrôle et devrait, en principe, favoriser une meilleure connaissance de l'impact de la mesure.

Par rapport à l'article 92 B quinquies du code général des impôts, on observe que cet ensemble de conditions est allégé sur deux points :

- Il n'est pas retenu de plafond pour les cessions, ce qui est particulièrement avantageux pour les grosses opérations (l'article 92 B quinquies retient un plafond de 600.000 F pour une personne seule, 120.000 F pour un couple). Cependant, pour le calcul de l'exonération, le montant retenu est la plus petite des deux sommes entre la cession des OPCVM et l'opération immobilière. Par ailleurs, comme dans l'article 92 B quinquies, les cessions ainsi réalisées n'entrent pas dans la comptabilisation des cessions réalisées au titre du seuil général des cessions de valeurs mobilières (paragraphe III).

- Il n'est pas prévu d'interdiction du cumul de cet avantage avec d'autres avantages fiscaux. Il faut donc se reporter, pour les éventuelles impossibilités de cumul, à chacun des différents régimes fiscaux susceptibles de s'appliquer aux mêmes opérations.

II. L'EXONÉRATION EN FAVEUR DES BIENS DURABLES DESTINÉS AU LOGEMENT (paragraphes II, III et IV)

A. CHAMP D'APPLICATION

Le champ d'application du paragraphe II du présent article est à peu près le même que celui de l'article 13 ^{(30 ( * ))} (déblocage des PEL). L'exonération bénéficie à quatre emplois possibles :

- les travaux d'amélioration d'une résidence principale ou secondaire pour un montant d'au moins 3.000 F par opération ;

- l'acquisition de meubles meublants (liste définie par arrêté ministériel) ;

- l'acquisition d'équipements ménagers à usage non professionnel d'une valeur unitaire supérieure ou égale à 1.000 F (liste définie par arrêté ministériel).

B. CONDITIONS D'APPLICATION

Elles sont au nombre de cinq.

1. Nature des titres cédés

Les titres cédés sont les mêmes que ceux visés par le paragraphe I

2. Demande expresse du contribuable

Pour bénéficier de l'exonération, le contribuable doit en faire la demande, en produisant les justificatifs prévus par le paragraphe IV et qui seront fixés par décret.

3. Durée

Initialement limitée aux 6 premiers mois de 1996, la durée de ce dispositif a été étendue à l'année entière par l'Assemblée nationale.

4. Délai d'investissement

Il n'y a pas à proprement parler de délai à respecter entre la cession des titres et le remploi des fonds ainsi dégagés. L'important est que la cession ait lieu au cours de l'année 1996.

En revanche, le remploi doit avoir lieu au plus tard un mois après la date d'expiration de la mesure, soit le 31 janvier 1997.

Il n'y a pas de restriction quant au nombre des opérations : toutes les cessions d'OPCVM ayant servi à financer les opérations visées par le paragraphe II peuvent bénéficier de l'exonération.

5. Plafond

Le montant de cessions pouvant bénéficier de ce dispositif est plafonné à 100.000 F sur la période. Ce montant n'entre pas en ligne de compte pour le calcul du seuil général de cessions des valeurs mobilières prévu à l'article 92 B du code général des impôts.

A l'intérieur de ce plafond, le montant retenu pour l'exonération est celui qui correspond aux opérations pouvant bénéficier de l'exonération.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Pour 1997, le coût de la première mesure (paragraphe I) serait de 230 millions de francs ; celui de la seconde de 255 millions de francs, selon des informations recueillies auprès du S.L.F. Sur ce total, 221 millions de francs seraient imputables à la neutralisation du seuil de cession.

Pour juger des autres aspects, il convient de distinguer les deux éléments du dispositif.

A. L'EXONÉRATION EN FAVEUR DU LOGEMENT

Votre rapporteur ne fait pas de commentaire particulier sur ce dispositif qui est déjà rôdé.

Tout juste peut-on remarquer que la situation qui avait conduit à sa mise en place a totalement changé. En effet, d'une part, lorsque cet avantage fiscal a été créé fin 1993, les OPCVM de trésorerie bénéficiaient de taux d'intérêt très rémunérateurs (9 à 10 %), étaient d'un encours très élevé (plus de 1.200 milliards de francs) et constituaient un frein à la croissance économique alors que le marché du logement était très déprimé. D'autre part, leur fiscalité était très avantageuse et l'objectif de la mesure était d'encourager les cessions massives, les seules à être imposées.

Aujourd'hui, les OPCVM de trésorerie ne rapportent guère plus de 3 % à 4 % et leur fiscalité n'encourage guère à en faire l'élément principal d'un patrimoine. Même sans aucun avantage fiscal, il devient désormais concevable de céder des SICAV monétaires au profit de placements de long terme, tels que le logement.

La rationalité de ce dispositif consistait à favoriser la conversion d'une épargne de court terme mais qui avait tendance à demeurer longtemps entre les mains des épargnants, en une épargne de long terme, l'investissement des ménages en logements.

• Cette logique demeure défendable, même si l'efficacité de cette mesure est mal connue, faute d'une exploitation statistique des demandes des contribuables.

Votre rapporteur vous propose d'étendre le paragraphe I de cet article aux transformations de bureaux en logements.

B. L'EXONÉRATION EN FAVEUR DES BIENS MÉNAGERS

Votre rapporteur souhaite faire deux remarques sur ce deuxième élément du dispositif.

En premier lieu, compte tenu de la connexité entre les travaux d'entretien ou d'amélioration et ceux de grosses réparations, de reconstruction ou d'agrandissement, l'application concurrente des deux dispositifs risque d'être difficile. ^{(1)31 ( * )} En revanche, il n'y a pas de lien entre l'acquisition de biens d'équipement ménagers ou de meubles meublants, et les travaux d'entretien ou d'amélioration. Par conséquent, il conviendrait d'appliquer le paragraphe I aux travaux d'entretien et d'amélioration des logements. Votre rapporteur vous Propose un amendement en ce sens.

En second lieu, votre rapporteur s'interroge sur le principe même d'une exonération des cessions d'OPCVM de capitalisation au profit de biens de consommation. En effet, ces OPCVM constituent une épargne de court terme destinée normalement à financer ce type d'achat, et il paraît curieux de devoir consentir un avantage fiscal pour qu'ils jouent leur rôle. Dès lors qu'un seuil de cession de 100.000 F est fixé, on peut s'interroger sur la suppression en loi de finances pour 1996 de tout seuil de cession sur ce type de valeurs.

Outre que cela crée une fuite fiscale importante, ce dispositif risque d'introduire des distorsions injustifiées dans les choix des contribuables : d'une part on ne voit pas la pertinence d'une orientation vers certains biens de consommation et pas vers d'autres ; d'autre part, il est illogique de favoriser la consommation au détriment de l'épargne à long terme. Ainsi, on pourra en 1996, bénéficier d'une exonération pour l'achat d'un aspirateur ou d'un réfrigérateur alors qu'on sera taxé au premier franc dès lors qu'on cédera des titres pour acheter des actions, notamment de sociétés privatisées, ou des OAT.

Votre commission rappelle qu'elle avait proposé une possibilité temporaire de réinvestissement des produits de cession d'OPCVM de trésorerie en faveur du plan d'épargne en actions, à l'occasion du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, et que le Gouvernement s'y était opposé.

Pour un bénéfice économique très hypothétique et probablement très faible, ce dispositif remet en cause les principes de base d'une fiscalité rationnelle de l'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 16 bis (nouveau)

Création du livret jeune

Commentaire : le présent article, adopté sur amendement du Gouvernement, porte création d'un livret d'épargne défiscalisé, réservé aux jeunes de 12 à 25 ans.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le livret jeune est un produit d'épargne analogue aux autres livrets réglementés, doté toutefois de quelques caractéristiques propres.

A. LES ÉLÉMENTS CARACTÉRISTIQUES DU LIVRET JEUNE

Le livret jeune est doté de quatre caractéristiques propres. Deux sont législatives, deux sont réglementaires.

• Le livret jeune est un produit d'épargne destiné exclusivement aux jeunes de 12 à 25 ans, résidant en France à titre habituel (II du présent article). L'ouverture du livret est libre, ce qui ne pose pas de difficultés dès lors que le découvert y est impossible. Le décret en Conseil d'État, pris pour appliquer le présent article, précisera les modalités de clôture du livret quand son titulaire atteint 25 ans, ainsi que la notion de résidence en France à titre habituel.

• Outre cette spécificité principale, la seule propriété législative du livret jeune est un régime de sanction particulier (2 ^ème alinéa du V), applicable aux personnes qui auraient commis des infractions dans son utilisation. Le ministre de l'économie et des finances pourra leur retirer les intérêts afférents aux trois années précédant l'infraction.

• Le plafond du livret jeune sera fixé par le comité de la réglementation bancaire, présidé par le directeur du Trésor, dans un règlement homologué par arrêté du ministre de l'économie et des finances. Celui-ci a annoncé que ce plafond s'élèverait à 10.000 francs, niveau supérieur à la grande majorité des sommes actuellement déposées sur les livrets A des jeunes de cette tranche d'âge ^{(32 ( * ))} .

• De même, le taux d'intérêt sera fixé selon des modalités identiques. Il sera, dans un premier temps, de 4,75 %. Ce niveau est le même que le nouveau taux du livret d'épargne populaire.

B. LES ÉLÉMENTS COMMUNS

Cinq caractéristiques du livret jeune sont communes avec un ou plusieurs des autres livrets réglementés (livret A, livret bleu, Codevi, livret d'épargne populaire). Trois d'entre elles sont législatives.

• Les conditions tenant aux opérations sont les mêmes que pour le livret A. Pour les personnes âgées de moins de 16 ans, l'autorisation du représentant légal est requise pour les opérations de retrait. Entre 16 et 18 ans, cette autorisation n'est plus requise mais le représentant légal a un droit d'opposition (II - 2ème alinéa).

Par ailleurs, le livret jeune sera totalement liquide, des sommes pouvant être déposées pour n'importe quel montant dans la limite du plafond, et retirées à vue. Il fonctionnera donc comme un compte de dépôt, à l'exception du chèque et de la possibilité de découvert.

ï Les conditions de cumul sont les mêmes que pour les autres livrets. Il ne peut être ouvert qu'un livret par titulaire (paragraphe III). En revanche, le cumul est possible avec les autres livrets : Codevi, livret A, LEP, livret bleu, compte d'épargne-logement.

L'absence totale de fiscalité est une troisième caractéristique législative commune (paragraphe IV). Les titulaires de livrets réglementés sont exonérés d'impôt sur le revenu à raison des intérêts perçus, lesquels ne font même pas l'objet de déclaration.

Les trois autres caractéristiques communes sont réglementaires.

• La distribution des livrets jeunes sera ouverte à tous les établissements habilités par la loi bancaire ou les textes qui les régissent à recevoir des dépôts de la clientèle. Cette caractéristique est commune avec le livret d'épargne populaire et le Codevi, mais pas avec le livret A ou le livret bleu.

ï Comme pour les autres livrets, le plafond ne s'entendra probablement pas des intérêts perçus. Seuls les dépôts devront être inférieurs au plafond, la somme totale contenue dans le livret pouvant excéder ce plafond si les intérêts venaient à le lui faire dépasser.

ï Enfin, les opérations seront soumises aux vérifications de l'inspection générale des finances, comme pour le Codevi ou l'épargne-logement.

II. UN DISPOSITIF ADMISSIBLE DANS SON PRINCIPE, MAIS CRITIQUABLE DANS SES MODALITÉS

Le principe du livret jeune, qui réserve un produit d'épargne spécifique pour les jeunes, est louable. Mais comme il ne s'agit pas du seul objectif de sa création, ce principe est affecté par des modalités critiquables.

A. UN PRINCIPE LOUABLE : UNE ÉPARGNE RÉSERVÉE AUX JEUNES

L'idée de créer un produit d'épargne réservé aux jeunes est bonne, même si cette mesure n'est en rien demandée par les tranches d'âges à laquelle elle s'adresse.

En effet, le livret jeune permettra une certaine forme d'éducation à l'épargne, à la gestion d'un petit patrimoine financier, qui peut être utile pour la suite de la vie, surtout dans la perspective des fonds de pension. Ceux-ci nécessiteront que tout un chacun fasse un minimum d'effort de gestion personnelle, ce qui créera une habitude assez nouvelle dans la vie quotidienne des Français.

A cet égard, il est probablement utile de créer un livret distinct du livret A, qui jouait traditionnellement ce rôle, mais ne permettait pas aux jeunes de s'identifier comme des gestionnaires véritablement autonomes.

B. DES MODALITÉS CRITIQUABLES

L'objectif principal de la création du livret jeune n'est pas de répondre à un besoin de la jeunesse ou à la volonté de l'éduquer à l'épargne. S'il en était autrement, il n'y aurait eu aucune raison que cette création soit énoncée concomitamment à la baisse du taux d'intérêt du livret A.

Le but principal de la création du livret jeune est double : apaiser un éventuel mécontentement de l'opinion face à la baisse du taux du livret A, apporter une réponse à la distorsion de concurrence induite par l'oligopole du livret A.

ï La tranche d'âge à laquelle s'adresse le livret jeune est définie par rapport à une référence discutable. En effet, le livret A peut être ouvert au nom d'un enfant dès la naissance, et l'ouverture d'un livret à un enfant de moins de douze ans est une pratique courante. Le gouvernement s'est calé sur l'âge minimal d'ouverture des comptes bancaires.

ï Son taux d'intérêt est trop élevé, ce qui risque d'entraîner une cascade d'effets pervers (dont le premier aura été, contre toute logique économique, de fixer un taux trop élevé au livret d'épargne populaire - voir le commentaire de l'article 16 nonies).

Le refinancement interbancaire au jour le jour a aujourd'hui un taux très inférieur à celui du livret jeune (4,06 % contre 4,75 %). Or, ce refinancement occasionne des coûts annexes considérablement moindres puisqu'il n'entraîne aucun coût de collecte ni de tenue de comptes. Dans le meilleur des cas, les crédits octroyés sur la ressource du livret jeune ne pourront être inférieurs à 6,75 % pour les meilleures signatures. En tout état de cause, ce taux "de sortie" sera nécessairement plus élevé que celui provenant du taux précédent du Codevi ou du livret A, ce qui constitue une entrave au mouvement généralisé de baisse des taux d'intérêt ^{(33 ( * ))}

Or ce taux trop élevé s'explique par une mauvaise réponse à un vrai problème : celui de l'oligopole du livret A dont bénéficient les Caisses d'épargne et la Poste.

La tentative de réponse à ce problème réside dans la distribution universelle du livret jeune. Cette modalité de distribution n'est sans doute pas étrangère à la création de ce livret. L'étude d'impact effectuée par le gouvernement pour justifier la mesure en fait explicitement état : "La distribution du livret jeune par tous les établissements de crédit permettra par ailleurs de réduire la distorsion de concurrence liée à la distribution du livret A par uniquement quelques établissements".

La création du livret jeune ne cherche pas à répondre globalement à cette difficulté (le gouvernement parle de "réduire" et non pas de "supprimer" la distorsion), mais s'attaque à un de ses aspects, particulièrement important, celui de la fidélisation de la jeune clientèle. Les Caisses d'épargne et la Poste bénéficient d'un formidable avantage : celui de pouvoir, sans aucun risque, ouvrir un compte rémunéré et défiscalisé à des enfants, ce qui n'est possible à aucun autre établissement. Cette clientèle, non rentable pendant très longtemps, restera très probablement fidèle à son premier établissement à l'âge adulte, comme le démontrent toutes les statistiques. Ceci est d'autant plus vrai que, contrairement à une époque encore récente, la Poste et les baisses d'épargne offrent une panoplie très complète des services bancaires.

Il est indéniable, de ce point de vue, que les établissements de crédit se trouvent désormais dans une situation plus favorable vis-à-vis de la jeune clientèle, à cette réserve près que la borne d'âge de douze ans maintient un avantage important en faveur des distributeurs du livret A ^{(34 ( * ))} .

Cependant, cette résorption partielle de la distorsion de concurrence ne se produira que progressivement, au fur et à mesure des nouvelles ouvertures de livrets jeunes, d'autant que sur le plan commercial, les distributeurs du livret A ou du livret bleu ne sont pas désarmés, puisqu'ils bénéficient aussi de la distribution du livret jeune.

Plus immédiat et plus puissant se révélera l'effet de la concurrence du livret jeune vis-à-vis du livret A au sein même des établissements qui distribuent ce dernier. En effet, les 12-25 ans titulaires d'un livret A, qui pour la grande majorité possèdent moins de 10.000 francs ^{(35 ( * ))} , ont intérêt à transférer immédiatement leurs avoirs du livret A sur le livret jeune. Selon une étude réalisée par les caisses d'épargne en 1993, environ 10 % de l'encours livrets A ouverts chez elles sont détenus par les jeunes de moins de 25 ans. Compte tenu de la faiblesse de l'encours détenu par les moins de 12 ans, la somme menacée d'un transfert entre le livret A et le livret bleu, d'une part, et le livret jeune, d'autre part, pourrait être supérieure à 70 milliards de francs.

Cet effet peut difficilement être qualifié autrement que de pervers.

A cet égard, l'attitude des réseaux distribuant le livret A ou le livret bleu, consistant à se soucier des intérêts de leur clientèle, ne saurait être condamnée.

La création du livret jeune constitue donc une entrave au mouvement de baisse des taux d'intérêt, notamment ceux des prêts au logement social, sans pour autant répondre de façon satisfaisante au problème de l'avantage concurrentiel représenté par le livret A.

• Dans de telles conditions, l'absence d'affectation des ressources du livret jeune à des emplois d'intérêt général comme c'est le cas du livret A et du livret bleu (prêts locatifs aidés), du livret d'épargne populaire (prêts locatifs intermédiaires) ou du Codevi (prêts aux PME) est très regrettable.

Le livret jeune va contribuer au siphonage de ressources d'intérêt général bon marché, au profit de ressources plus coûteuses et d'affectation libre (les prêts à la consommation, selon les propos du ministre de l'économie et des finances devant l'Assemblée nationale). Il est nécessaire de prévoir une clause de sauvegarde des ressources privilégiées, que le livret jeune devrait venir abonder si elles venaient à manquer.

Cette affectation d'intérêt général, au moins partielle, devra nécessairement être définie, dès lors que la Poste et le réseau du Trésor public pourront offrir le livret jeune, alors qu'ils n'ont pas le droit d'accorder des prêts.

Votre rapporteur vous propose un amendement en ce sens.

• Enfin, votre rapporteur ne peut que déplorer d'être placé devant le fait accompli. Dès le lendemain de l'annonce de la création du livret jeune par le ministre le 31 janvier, les ondes de radio étaient inondées de publicités faites par les réseaux pour le livret jeune, sans émettre la moindre réserve quant à la possibilité qu'il ne soit finalement pas créé. S'agissant des décisions appartenant au législateur, il conviendrait sans doute que soit créée une obligation d'émettre dans les publicités commerciales une mention du caractère précaire de la décision jusqu'à la promulgation définitive des textes.

Votre rapporteur soumet cela à votre réflexion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Annexe

Tableau récapitulatif des caractéristiques essentielles du régime fiscal applicable aux différentes formes d'épargne aidée

Source : Service de la législation fiscale.

Article 16 ter (nouveau)

Déduction au titre de l'amortissement des biens immobiliers locatifs neufs

Commentaire : le présent article crée un nouveau système d'amortissement applicable à l'investissement en logements locatifs neufs.

Le dispositif proposé par le présent article représente une innovation dans notre fiscalité immobilière. Cet article crée en effet un régime autonome d'amortissement pour les biens locatifs neufs. Jusqu'à présent, cet amortissement fait partie de la déduction forfaitaire pour frais en matière de revenus fonciers, qui couvre, en outre, les frais d'assurance et de gestion.

Modernisant la fiscalité des revenus fonciers, ce dispositif est en outre une incitation très puissante à l'investissement locatif, puisqu'il crée à son bénéfice un avantage inégalé.

Très utile pour l'économie du logement, il souligne néanmoins le problème du traitement du logement locatif ancien.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il s'agit d'un régime optionnel qui, compte tenu de ses caractéristiques, peut se substituer au régime Quilès-Méhaignerie (articles 199 nonies à 199 decies D du code général des impôts).

Il obéit néanmoins à un mécanisme très différent : le régime Quilès-Méhaignerie est une réduction d'impôt sur le revenu, tandis que ce nouveau régime agit comme un abattement sur le revenu foncier imposable (et non directement sur le revenu global imposable).

Il convient également d'observer que, prenant place dans le 1° du I de l'article 31, ce nouveau régime ne concerne que les propriétés urbaines, et non les propriétés rurales.

A. DESCRIPTION DE L'AVANTAGE

Les paramètres spécifiques de ce régime sont au nombre de trois : une déduction forfaitaire dérogatoire, un amortissement de 80 % de la valeur d'acquisition du bien, et enfin un plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu global de 100.000 F.

1. La déduction forfaitaire (paragraphe I)

Dès lors que le contribuable a opté pour le régime de l'amortissement, il ne lui est pas appliqué la déduction forfaitaire de droit commun de 13 % prévue au e. du 1° du I du code général des impôts. Plus exactement, il ne lui est pas appliqué la déduction forfaitaire dérogatoire de 25 % pour les dix premières années, qui s'applique aux habitations locatives neuves dans le cadre du régime Quilès-Méhaignerie (article 199 decies A). On verra en effet que les champs d'application des deux régimes sont identiques et que le fait d'opter pour l'amortissement fait renoncer à une déduction forfaitaire de 25 % sur dix ans, puis de 13 % pour les années suivantes.

La déduction forfaitaire applicable est de 6 %, et elle représente les frais de gestion et les primes d'assurance (à l'exception des assurances pour impayés de loyers) ; à l'exclusion de l'amortissement qui fait l'objet d'un calcul différent. Ce taux de 6 % laisse penser que l'amortissement entrerait pour 7 points dans la déduction forfaitaire de droit commun. En réalité, ce rapprochement ne doit pas être effectué car il ne procède pas d'un calcul réaliste ^{(36 ( * ))} .

2. L'amortissement (paragraphe II)

Le coeur de ce régime est le calcul autonome d'un amortissement qui vient se substituer à celui que recouvre la déduction forfaitaire de droit commun. A cet égard, s'il est vrai que ce nouveau régime peut avoir vocation à remplacer la réduction d'impôt Quilès-Méhaignerie, il se place résolument dans la logique de la fiscalité des revenus fonciers puisqu'il s'impute sur le revenu foncier, et non sur le revenu global.

Cet amortissement est égal à 80 % du coût de l'investissement, étalé dans le temps à raison de :

- 10 % pour chacune des quatre premières années ;

- 2 % pour chacune des vingt années suivantes.

Les 20 % restant sont représentatifs de la charge foncière (terrain viabilisé) qui n'est pas amortissable. Cette proportion de 20 % est définie forfaitairement. La charge foncière est en effet supérieure dans les zones urbaines tendues (en Ile de France notamment), et inférieure dans les zones rurales Cependant, les professionnels du secteur s'accordent pour reconnaître que cette proportion de 20 % constitue une moyenne acceptable.

Le point de départ de la période d'amortissement se situe au moment même de l'achèvement des travaux, ou de l'acquisition si elle est Postérieure. Il s'agit du premier jour du mois où l'on constate cet événement. Pour les constructions nouvelles, il s'agira du mois au cours duquel est effectuée la déclaration d'achèvement des travaux prévue par l'article 430-1 du code de l'urbanisme. Celle-ci ne signifie pas que le chantier soit totalement terminé, mais que les aspects extérieurs (volume, façades, toitures, abords) ont pris leur forme définitive.

Ce point de départ est conforme au principe de l'amortissement selon lequel ne peut être amorti que ce qui est terminé. Mais s'agissant d'une vente en état futur d'achèvement (VEFA), ou de travaux importants, qui pourraient donner lieu à des versements échelonnés, il est très important d'observer que le contribuable ne pourra pas bénéficier immédiatement de l'avantage fiscal. Ainsi, si les travaux durent deux ans, le contribuable ne pourra pas opter pour amortissement dès la deuxième année du chantier, même s'il a déjà déboursé des sommes importantes.

Enfin, il convient de noter que l'avantage fiscal ne se concrétise que année du paiement de l'impôt sur le revenu, soit l'année suivant celle au cours de laquelle l'opération est terminée.

3. Le plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu global (paragraphe III)

Pour les opérations entrant dans le champ d'application du présent article, le plafond d'imputation du déficit foncier sur le revenu global est porte à 100.000 F, contre 70.000 F dans le droit commun. Le contribuable bénéficiera en outre du nouveau délai de report de 10 ans sur les revenus fonciers ultérieurs de la fraction du déficit qui excéderait ce plafond (voir le commentaire de l'article 16 quater nouveau).

B. CHAMP D'APPLICATION

Le dispositif s'applique dans tous les cas au logement locatif neuf, situé en France. On doit alors distinguer trois situations : les conditions de réalisation de l'investissement, la période de vie de l'immeuble, enfin le cas particulier des sociétés civiles.

1. Les conditions de réalisation de l'investissement

Quatre types d'investissement peuvent être considérés comme des logements locatifs neufs pour l'application de ce dispositif :

- les logements neufs, c'est-à-dire acquis sous le régime de la TVA (en principe 4 ans au plus après leur achèvement, sans transaction intermédiaire) ou vendus en état futur d'achèvement ;

- les logements ayant fait l'objet d'une réhabilitation de telle ampleur qu'elle est assimilable à une reconstruction de sorte que leur cession entre dans le régime de la TVA aux termes du 7° de l'article 257 du code général des impôts ;

- les logements dont le contribuable assure lui-même la construction, pour lesquels il a obtenu un permis de construire et effectue auprès du maire de sa commune la déclaration d'ouverture de chantier prévue par l'article R-421-40 du code de l'urbanisme ;

- enfin, les logements résultant de la transformation de locaux affectés à un autre usage que l'habitation.

Dans ces quatre cas, l'amortissement s'applique au prix total de 1 opération, et pas seulement aux travaux que le contribuable a éventuellement été amené à réaliser.

2. Le régime applicable à la période de vie de l'immeuble

Les travaux réalisés postérieurement à l'investissement au titre duquel l'option pour le régime d'amortissement a été prise obéissent eux-mêmes à un régime particulier.

Il faut distinguer deux types de travaux :

- les travaux de reconstruction ou d'agrandissement ;

- les travaux d'amélioration.

Les travaux de reconstruction ou d'agrandissement ne sont en principe pas imputables sur le revenu foncier, car ils constituent des investissements de capacité susceptible de générer du revenu. En cas d'option pur le régime d'amortissement, ils peuvent bénéficier eux-mêmes de ce régime selon les mêmes règles que pour l'investissement initial. Malgré l'absence de terrain figurant dans le coût, ces dépenses ne sont donc amortissables qu'à hauteur de 80 %.

Les travaux d'amélioration sont en principe déductibles du revenu foncier. Si le contribuable a opté pour le régime de l'amortissement, il ne peut plus imputer en une seule fois ces dépenses sur son revenu foncier comme le prévoit le b. du 1° de l'article 31 du code général des impôts, mais il doit procéder à une déduction de 10 % de ces dépenses pendant 10 ans (soit 100%)

3. Le cas particulier des sociétés civiles

Le 7e alinéa du f nouveau du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts étend le bénéfice du nouveau régime aux sociétés civiles qui investissent dans des immeubles qui répondent aux conditions permettant à leur propriétaire d'en bénéficier.

Cette disposition concerne les opérations dont les investisseurs sont constitués en sociétés civiles immobilières, et surtout en sociétés civiles de placement immobilier (SCPI). Ces dernières sociétés, spécialisées dans le logement locatif neuf et qui ont en général l'appellation de SCPI "Méhaignerie", pourront faire bénéficier leurs porteurs de parts du nouveau régime selon le principe de la transparence fiscale ^{(37 ( * ))} .

C. CONDITIONS ET PÉNALITÉS

Les conditions requises pour bénéficier de la mesure sont peu nombreuses mais strictes. Les pénalités en cas de non-respect de ces conditions sont proportionnées à la durée effective de mise en location selon un système de quotient.

1. Les conditions

Elles sont au nombre de six

. Durée du dispositif

Le dispositif est prévu du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1998 (3 ans). Il couvre donc la dernière année du dispositif Quilès-Méhaignerie, qui expire le 31 décembre 1997, et pourrait ne pas être reconduit.

Pour en bénéficier, il faudra avoir commencé l'opération au cours de la période, et pas nécessairement l'avoir achevée. En particulier, en cas de construction, il faudra avoir rempli la formalité de déclaration d'ouverture de chantier avant le 31 décembre 1998.

Il conviendrait de préciser le fait générateur du droit en cas de transformation d'un local en logement : votre rapporteur vous propose qu'il soit fait référence à la déclaration d'affectation temporaire des locaux prévue Par la loi relative à l'habitat de 1994 ^{(38 ( * ))}

Le fait générateur du droit d'option

Il n'est pas prévu de limitation du nombre d'opérations durant cette période.

. Demande expresse du contribuable

Le bénéfice du dispositif est réservé aux contribuables qui en font la demande expresse, à l'occasion de leur déclaration de revenus. Ils doivent alors fournir les pièces justificatives qui seront précisées par décret en conseil d'Etat (paragraphe IV).

. Irrévocabilité de l'option

Le contribuable qui aura opté pour ce régime à l'occasion d'une opération ne pourra pas y revenir. Il lui sera donc impossible de demander à changer de régime au profit du régime Quilès-Méhaignerie ou de la fiscalité de droit commun des revenus fonciers.

On verra que, du point de vue du strict intérêt financier, cette irrévocabilité ne pose pas de problème, car ce régime est plus avantageux que les systèmes existants. En revanche, l'obligation de location est relativement longue (9 ans) et le contribuable doit mesurer la contrainte que cette durée peut représenter.

. Engagement de location de neuf ans

L'obligation de location pour une durée de neuf ans est au codeur du dispositif. Le logement doit être loué nu (la location meublée est donc exclue). L'obligation pèse sur le propriétaire lui-même. Elle comporte donc une obligation de détention de même durée.

Cette obligation peut faire l'objet de trois remarques :

- il n'est pas requis que la location soit effectivement constatée.

Un simple engagement suffit, ce qui est normal s'agissant de logements neufs pour lesquels un certain délai est inévitable entre la fin des travaux et la mise en location ;

- le logement ne doit pas être nécessairement affecté à la résidence principale du locataire. Celui-ci peut changer au cours de la période ;

- la durée, neuf ans, est plus longue que pour le régime Quilès-Méhaignerie (6 ans). Elle est la même que pour le régime d'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit prévu par l'article 793 ter (6°) du code général des impôts, en faveur des logements locatifs anciens.

Aucune condition de loyer, ou de ressources du locataire, n'est requise.

L'engagement de neuf ans connaît deux variantes dans deux cas particuliers :

- en cas de travaux de reconstruction ou d'agrandissement d'un logement bénéficiant du régime, il faut renouveler l'engagement pour faire bénéficier les dépenses nouvelles du même régime ;

- en cas de souscription de parts de SCI ou de SCPI, l'obligation de location pèse sur la société civile et les porteurs ont, de leur côté, une obligation de détention de même durée.

. Délai de 12 mois entre l'achèvement des travaux et la mise en location

Pour bénéficier du régime prévu par le présent article, le contribuable doit parvenir à louer le bien dans les douze mois qui suivent l'achèvement du chantier ou de l'acquisition si elle est postérieure.

Cette contrainte est destinée à éviter la vacance, et un éventuel attentisme spéculatif. S'il est vrai que ce phénomène peut toucher les investisseurs institutionnels, il est en revanche très rare s'agissant des particuliers qui ont toujours intérêt à ce que leur bien soit productif de revenus.

. Non cumul des avantages fiscaux

La dernière condition est relative à l'impossibilité du cumul du régime de l'amortissement avec le régime "Quilès-Méhaignerie", prévu aux articles 199 nonies à 199 decies D ; ou avec le régime "Pons", spécifique à l'outre-mer, prévu à l'article 199 undecies (et qui reste en vigueur jusqu'au 31 décembre 2001).

Cette interdiction de cumul découle du caractère substituable de ces différents régimes.

2. La pénalité

En cas de non respect de l'un des engagements qu'il a souscrit, le contribuable voit réintégrer dans ses revenus fonciers imposables de l'année de rupture des engagements le montant de l'amortissement déduit depuis l'origine de l'opération. Il n'est cependant pas imposé en bloc sur cette somme, mais se voit appliquer un système de quotient selon le calcul suivant :

Ce calcul complexe permet d'atténuer les effets de la progressivité de l'impôt en évitant au contribuable de franchir un nombre trop élevé de tranches d'imposition, ou de voir la totalité du revenu ainsi réintégré imposé à son taux marginal. Cela permet en quelque sorte de rétablir l'impôt tel qu'il aurait été annuellement si l'amortissement n'avait pas été déduit.

Cette pénalité n'est pas applicable en cas de trois événements pouvant affecter, au cours de la période de neuf ans, le contribuable ou son conjoint soumis à imposition commune :

- invalidité de deuxième ou troisième catégorie (art. L341-4 du code de la sécurité sociale)

- licenciement (ce qui exclut le chômage par démission)

- décès.

Contrairement à ce qui avait pu être annoncé, le régime des plus-values immobilières est applicable de plein droit sans aucune modification. Si le contribuable dénonce ses engagements, l'amortissement sera réintégré à son revenu et ne s'impute pas sur la valeur d'acquisition de l'immeuble.

II. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Le dispositif mis en place par le présent article constitue une mini-révolution à deux titres. D'une part, il fait souffler un vent de modernité sur la fiscalité du logement ; d'autre part, la hiérarchie des rendements entre produits d'épargne redevient favorable au logement de rapport pour la première fois depuis plus de dix ans. De ce double point de vue, l'appréciation ne peut être que très positive.

Néanmoins, ce nouveau régime pose avec une acuité accrue le problème du logement locatif ancien, auquel il fait perdre quasiment tout intérêt relatif. La fiscalité de droit commun, malgré ses améliorations récentes, paraît excessivement pénalisante. Les dispositions en faveur de la remise sur le marché des logements vacants vont perdre leur efficacité. Il convient donc de réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre pour garantir la continuité des marchés du neuf et de l'ancien.

A. VERS UNE FISCALITÉ PLUS RÉELLE DES REVENUS FONCIERS ?

Une grande partie du caractère pénalisant de notre fiscalité immobilière tient à un déséquilibre entre la fiscalité du revenu et celle des plus-values.

La fiscalité du revenu, fondée sur la déduction forfaitaire, ne tient pas compte pour l'essentiel des charges réelles des propriétaires et ne les encourage pas à conserver leur bien. A l'inverse, la fiscalité des plus-values est très favorable alors que, contrairement aux valeurs mobilières, la détention d'actifs immobiliers a vocation à s'inscrire dans la durée, et qu'il est d'intérêt général de maintenir un parc stable de logements locatifs privés.

1. Un traitement de l'amortissement très insuffisant dans le régime de droit commun

Dans l'étude qu'il a réalisée pour le Sénat, l'observatoire foncier et immobilier (OFI) du Crédit foncier de France a montré que, à coût budgétaire échangé, le régime de la déduction forfaitaire est équivalent à un amortissement de 1,3 % à 1,5 % sur 15 à 20 ans. On obtient ainsi, dans le meilleur des cas, un amortissement de 30 % du bien en 20 ans.

Il apparaît donc clairement que l'amortissement est insuffisamment pris en compte dans le régime général des revenus fonciers, et que cette insuffisance est incompatible avec l'émergence d'une reconnaissance véritable de l'activité économique du bailleur privé.

2. Un principe inspiré d'Allemagne

Parmi les pays les plus industrialisés, l'Allemagne est celui qui Présente la répartition des statuts d'occupation la plus tournée vers la location, notamment dans le secteur libre : 44 % des habitants contre 21 % en France.

Les facteurs de cette préférence pour la location sont multiples et ne sauraient se réduire à la fiscalité. Mais incontestablement, l'Allemagne connaît Une politique favorable à une offre abondante de logements locatifs privés. Celle-ci se fonde notamment sur l'amortissement fiscal, qui se juxtapose à une absence totale de taxation des plus-values au-delà de deux ans de détention.

Les grands principes de l'amortissement des logements locatifs en Allemagne

Deux modes d'amortissement principaux sont pratiqués : le dégressif, pour les logements neufs le linéaire, pour les logements anciens.

. Amortissement dégressif

Ø Pour les logements neufs construits avant le 01/03/89, amortissement sur 50 ans aux taux de :

- 5 % sur 8 ans

- 2,5 % sur 6 ans

- 1,25 % sur 36 ans

Ø Pour les logements construits entre le 01/03/89 et le 01/01/96, un amortissement accéléré sur 40 ans a été introduit à raison de :

- 7 % sur 4 ans

- 5 % sur 6 ans

- 2 % sur 6 ans

- 1,25 % sur 24 ans

Ø Dans les nouveaux Länder, un régime transitoire plus favorable s'applique, à raison de
•

- -12,5 % sur 4 ans -1,4% sur 35 an

- -1 % sur la dernière année

Amortissement linéaire

- sur 50 ans au taux de 2 % pour les immeubles construits après le 31/12/1924

- sur 40 ans au taux de 2,5 % pour les immeubles construits avant le 01/01/1925

Les travaux d'agrandissement ^{(39 ( * ))} s'amortissent comme les achats de logements anciens sur 50 ans au taux de 2 %. Par dérogation à cette règle générale, la réglementation a prévu un régime spécifique pour les travaux d'agrandissement, en particulier pour l'aménagement des combles, réalisés entre le 02/10/89 et le 01/01/96 sur des logements ne bénéficiant pas de subventions. Ce régime consiste à amortir un montant égal à 20 % des coûts de construction plafonnés à 60.000 DM (soit 12.000 DM/an) sur les 5 premières années. Les coûts excédentaires" sont amortis au taux de 2 %.

Des mesures spécifiques ont été prises pour favoriser la réhabilitation lourde dans des quartiers désignés par la législation fédérale comme prioritaires (nouveaux Länder) : un amortissement accéléré des frais de construction et de remise en état à hauteur de 10 % par an sur 10 ans.

Un mode d'amortissement accéléré sur 10 ans est proposé aux investisseurs en échange du conventionnement de leur logement sur 10 ans sous conditions d'occupation sociale et de modération de loyer-exclus du bénéfice de ce régime les logements subventionnés au titre de certaines aides à la pierre.

Taux d'amortissement :

- 10% sur 5 ans

- 7 % sur 5 ans

- 3,1/3 sur la durée résiduelle soit 40 ans

On peut remarquer que le dispositif introduit en France est assez proche de celui mis en place pour la reconstruction de l'Allemagne de l'Est.

3. Un système plus rationnel qu'une réduction d'impôt, motivé par une situation conjoncturelle très difficile

Il est assez remarquable d'observer que le groupe de travail interministériel mis en place par le précédent ministre du logement en 1993 afin d'améliorer la fiscalité ne s'était pas penché sur un régime d'amortissement. Il avait étudié la création d'un abattement annuel de 12.000 F sur les loyers (coût budgétaire = 500 millions de francs) et un relèvement de la déduction forfaitaire de 10 % à 25 % (coût budgétaire = 5,25 milliards de francs). Sur ce second aspect, le ministère du budget et celui du logement ne s'étaient pas accordés sur le taux correspondant aux charges réelles et à un amortissement normal.

Néanmoins, les ministères des finances et du logement ont continué de prospecter les pistes d'une fiscalité plus réelle des revenus fonciers. Votre rapporteur avait eu confirmation de ces recherches lors du débat sur la loi de finances pour 1996.

Finalement, il apparaît que c'est la situation catastrophique du nombre de permis de construire qui a décidé le gouvernement à agir. De ce point de vue, la situation de 1995 a été nettement pire que celle de 1993, année noire de la construction, et que la détérioration de la tendance des autorisations a été la plus grave depuis le début de la crise immobilière en 1990.

Bien qu'il soit encore un peut tôt pour l'affirmer avec certitude, il est Probable que l'essoufflement de la réduction d'impôt Quilès-Méhaignerie a été à l'origine d'une certaine désaffection des bailleurs de logements neufs.

Cette incitation, plafonnée dans son montant, est peu favorable aux grosses opérations. Elle s'est surtout traduite par la construction de petits logements, notamment pour étudiants. Ce marché, développé grâce à la montée en charge depuis 1993 de l'allocation de logement sociale, atteint aujourd'hui sa maturité et ne peut plus constituer un palliatif efficace aux difficultés de la construction.

Par ailleurs, la rechute de l'année 1995 indique avec netteté que la réduction d'impôt Quilès-Méhaignerie n'est pas suffisante pour permettre aux bailleurs privés de relayer la baisse de la construction sociale aussi bien en locatif qu'en accession.

Il était donc nécessaire de mettre en place une réforme profonde, plus rationnelle, qui a montré son efficacité en Allemagne.

B. UN INTÉRÊT ÉCONOMIQUE TRÈS FORT

Le nouveau régime est d'un très grand intérêt objectif pour le contribuable, à la fois parce que son effet incitatif est plus puissant que celui du système Quilès-Méhaignerie, mais aussi parce que la hiérarchie des rendements est à nouveau favorable au logement de rapport.

1. Un effet incitatif puissant

Par rapport au régime général des revenus fonciers, le système Quilès-Méhaignerie permet d'augmenter le rendement des opérations locatives d'un à deux points selon le niveau de revenu et la taille des opérations.

Par rapport au système Quilès-Méhaignerie, le nouveau régime d'amortissement peut permettre d'augmenter le rendement des mêmes opérations de plus de deux points.

Rentabilité comparée d'opération locative en Quilès-Méhaignerie et selon le régime d'amortissement

Soit un logement de 65 m ² acquis neuf par un couple marié ayant deux enfants à charge, non titulaires d'autres revenus fonciers. Le couple finance son acquisition à l'aide d'un emprunt représentant 80 % de l'opération, d'un taux d'intérêt de 8 %. Le rendement brut procuré par le loyer est de 6 %. On fait l'hypothèse que le couple revend son bien au bout de 10 ans.

En fonction de la taille de l'opération et du niveau de revenu du couple, le taux de rentabilité interne obtenu varie selon le graphique suivant :

Rentabilité comparée du régime d'amortissement avec le régime Quilès-Méhaignerie

Source : OFI

Si l'on suppose que le taux de rendement brut du loyer n'est pas constant, mais que le loyer initial est de 70 F/m²/mois et qu'il augmente de 2 %/an (soit l'objectif d'inflation à moyen terme de la Banque de France), or obtient les résultats suivants :

Source : Modèle OFICRIL

OFI - Commission des finances du Sénat

Cet effet incitatif sera renforcé par la situation relative des rendements des différents produits d'épargne, désormais favorable au logement de rapport.

Les deux effets combinés permettront peut-être de ralentir la désaffection des épargnants pour le logement.

Structure du patrimoine de rapport des ménages (%-source : INSEE)

D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur, le coût de la mesure sera nul en 1997, du fait de la compensation opérée par le retrait d'autres avantages.

Par la suite, le coût budgétaire s'élèverait à 400 millions de francs en 1998, 1,7 milliard de francs en 1999 puis croîtrait jusqu'à 2,6 milliards de francs en l'an 2.000, avant de décliner dans l'hypothèse où le régime ne serait Pas maintenu.

D'après le modèle OFICRIL élaboré pour le Sénat par l'Observatoire foncier et immobilier, le coût budgétaire actualisé d'une opération dans le cadre de ce régime peut se comparer avec le régime Quilès-Méhaignerie selon le tableau suivant (en francs) :

Source : modèle OFICRIL

Si l'on considère une opération de 340.000 francs, taille proche de la moyenne des opérations constatées dans le régime Quilès-Méhaignerie, effectuée par un ménage de 4 personnes disposant d'un revenu annuel de '00.000 francs, on constate que le coût budgétaire total est supérieur de 24 % dans le nouveau régime.

Comme à l'accoutumée, ces estimations de coût budgétaire ne tiennent pas compte de l'impact de la mesure sur la construction. L'état des connaissances ne permet malheureusement pas de mesurer cet impact. Il en est ainsi de toutes les mesures fiscales.

Cependant, le ministère du logement escompte 40.000 constructions supplémentaires.

Si cette hypothèse optimiste devait se réaliser, le coût budgétaire final serait largement amoindri.

C. LE PROBLÈME DU TRAITEMENT RELATIF DU LOGEMENT ANCIEN

Lorsqu'une puissante mesure d'incitation est prise en faveur du logement neuf, le problème de sa rétroaction sur le marché du logement ancien se pose nécessairement. Cette question a été soulevée lors de l'instauration du "prêt à taux zéro" et il a fallu au bout de trois mois se rendre à la nécessité d'une extension plus réaliste à l'ancien.

Dans le même ordre d'idée, votre rapporteur souhaite faire quelques propositions.

1. Une différence de rendement accrue ne pouvant qu'entraîner une rupture entre les marchés

La puissance du levier constitué en faveur du logement neuf, vers lequel les acquéreurs se tournent déjà naturellement, réduit considérablement la portée des différentes incitations à l'achat de logements locatifs anciens qui ont pu être prises ces dernières années.

Augmentation de la déduction forfaitaire (de 8 % à 13 %), imputation des déficits fonciers sur le revenu global à hauteur de 70.000 F, baisse des droits de mutation à titre onéreux (35 % des parts régionale et départementale), exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit, exonération de deux ans des revenus fonciers pour mise en location de logements vacants ; toutes ces mesures réunies sont loin d'égaler l'effet incitatif du nouvel amortissement.

Bien que votre rapporteur salue cette mesure en elle-même, il ne peut que redouter deux effets secondaires qui ne manqueront pas de se produire.

Le premier effet se produira directement sur le marché de l'ancien. Il sera davantage délaissé, si faire se peut, par les investisseurs personnes physiques, qui pourront bénéficier de rendements très supérieurs dans le neuf.

Le second effet sera indirect : les immeubles acquis grâce au régime de l'amortissement subiront une décote massive, à due concurrence de la perte de l'avantage fiscal lors de leur transmission. En effet, l'avantage fiscal n'étant pas transmissible, sa perte ne pourra que s'imputer sur les prix de revente. Comme par ailleurs, la demande pour les biens locatifs neufs sera stimulée par l'avantage, leurs prix seront probablement surévalués par rapport à ce qu'ils auraient été en l'absence d'avantage. Une différence accrue de prix entre le neuf et l'ancien apparaîtra donc.

Ces effets secondaires ne doivent pas être négligés, car ils introduisent une solution de continuité artificielle sur le marché du logement. On sait pourtant que la cession des biens anciens est l'aliment naturel de la construction. Or, les propriétaires de logements existants vont être encouragés à les céder pour acquérir du neuf. Un risque de déprime sur le marché de l'ancien pourrait s'accompagner d'une surchauffe sur le marché du neuf.

Votre rapporteur tient à souligner en particulier que les efforts de résorption de la vacance de logements risquent de perdre tout effet. En aucun cas la remise en location d'un logement vacant n'aura la même rentabilité qu'une opération locative neuve.

2. Explorer les voies d'une extension à l'ancien

Quelles que soient les qualités intrinsèques du nouveau système, il apparaît nécessaire de prendre des mesures d'accompagnement destinées à éviter une rupture au sein du marché du logement.

La première possibilité est une adaptation, mutatis mutandis, du nouveau système au marché de l'ancien. Votre rapporteur rappelle qu'en Allemagne, l'amortissement se pratique aussi pour les immeubles anciens (voir encadré), même si, compte tenu de leur âge, on pourrait considérer qu'ils sont déjà amortis d'un point de vue strictement économique. Ce régime d'amortissement est moins favorable que pour le neuf. Il reste attractif en cas de travaux.

Si l'on adaptait au logement locatif ancien le nouveau régime d'amortissement dans toutes ses composantes, à l'exception du taux d'amortissement accéléré des quatre premières années, qui serait non pas de 10 % mais de 5 %, on obtiendrait une amélioration de la rentabilité des opérations locatives qui serait à peu près la même que celle constatée entre le nouveau régime d'amortissement et le régime Quilès-Méhaignerie.

Rentabilité comparée : amortissement de 5% régime des revenus fonciers

Source : modèle OFICRIL

Bien évidemment, le coût budgétaire d'une telle extension serait considérable, c'est pourquoi elle ne pourrait être envisagée que pour les acquisitions nouvelles de logements. A cet égard, le risque de voir se multiplier des transactions n'ayant pour but qu'un changement de régime fiscal (type allers-retours) paraît faible, compte tenu du coût de ces transactions, notamment en droits de mutation. Mais à supposer qu'il s'en produise, cela ne pourrait pas nuire aux finances des départements et des régions, ni à celles de l'Etat qui voit gonfler dangereusement la facture de la compensation de la réduction transitoire des droits de mutation à titre onéreux.

La deuxième possibilité consisterait en une amélioration de ce que prévoit le nouveau régime en matière de travaux. Le régime d'amortissement n'est pas totalement fermé à l'ancien, mais l'acquisition doit alors s'accompagner de travaux d'une telle ampleur qu'ils sont assimilables à une construction nouvelle (réhabilitation faisant entrer le logement dans le régime de la TVA ou transformation de locaux en habitations). On pourrait proposer par exemple d'étendre le régime aux acquisitions se faisant avec une quotité de travaux minimale, qui pourrait être de 30 % du total de l'investissement (soit 43 % du prix d'achat du bien avant travaux).

Enfin, la troisième possibilité pourrait consister à créer une incitation à la résorption de la vacance. Bien souvent, les propriétaires de logements vacants ne les mettent pas en location faute de moyens pour les réhabiliter. On pourrait suggérer que, pour les logements vacants depuis plus d'un an au 1er janvier 1996, les propriétaires de ces logements, ou leurs acquéreurs, puissent bénéficier du régime de l'amortissement. Celui-ci serait calculé sur la valeur du bien à laquelle s'ajouterait le coût des travaux, ou bien sur une fois et demi le coût des travaux, si l'on ne retient pas la valeur initiale du bien. Cette mesure serait exclusive de l'exonération des revenus fonciers actuellement en vigueur. Elle encouragerait les propriétaires de biens vacants, soit à les mettre en location, soit à les vendre en créant un courant de demande pour ce type de biens aujourd'hui à l'abandon.

Votre commission a marqué une préférence pour la deuxième solution, qui ménage une certaine continuité sur le marché du logement, tout en conservant un impact économique fort à la mesure. En effet, cette solution a surtout un intérêt pour les logements qui, une fois acquis, feront l'objet d'investissements de capacité (agrandissement, reconstruction) qui pourront bénéficier de l'amortissement.

Par ailleurs, votre commission vous propose d'adopter un rendement précisant le fait générateur du droit pour les transformations de nouveaux logements.

Enfin, votre commission vous propose d'autoriser la donation des biens en cours d'avantage fiscal. Le donataire pourra alors bénéficier du régime, à condition d'en respecter les obligations.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le Présent article ainsi amendé.

Article 16 quater (nouveau)

Majoration d'un point des coefficients d'amortissement dégressif

Commentaire : introduit par le gouvernement lors du débat devant l'Assemblée nationale, le présent article retrace une des mesures importantes du plan de soutien à l'activité arrêté par le gouvernement le 30 janvier dernier. Afin de relancer l'investissement des entreprises, il propose de majorer d'un point, de façon temporaire, les divers coefficients utilisés pour calculer les annuités d'amortissement dans le cadre du régime dégressif.

I. LE RÉGIME ACTUEL DE L'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

En général, la constatation de la dépréciation des biens inscrits à l'actif d'une entreprise s'effectue par application du régime de l'amortissement linéaire.

Toutefois, et pour certains types de biens, l'article 39 A du code général des impôts autorise l'entreprise à recourir au régime de l'amortissement dégressif.

Celui-ci permet de comptabiliser une part plus importante de la dépréciation du bien au cours des premières années, la régularisation s'effectuant alors sur les annuités de fin de période.

• Aux termes de l'article 39 A du code général des impôts, ce régime est ouvert aux "entreprises industrielles". Toutefois, en pratique, il peut être utilisé par toute entreprise soumise à un régime réel d'imposition, quelle que soit la nature de son activité.

Il s'agit en outre d'un régime facultatif et l'entreprise décide de l'appliquer au cas par cas. En revanche, pour un bien donné, le choix est définitif et l'entreprise ne peut donc changer son régime d'amortissement en cours de période.

• Le régime dégressif est toutefois réservé aux biens neufs d'équipement, dont la durée normale d'utilisation est supérieure à trois ans.

Les différentes catégories de biens susceptibles d'être soumis à ce régime sont fixées à l'article 22 de l'annexe II du code général des impôts. Il s'agit :

- des matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles de fabrication, transformation ou transport ;

- du matériel de manutention,

- des installations destinées à l'épuration des eaux et à l'assainissement de l'atmosphère, et des installations productrices de vapeur, chaleur ou énergie,

- des installations de sécurité ou à caractère médico-social,

- des machines de bureau, autres que les machines à écrire,

- des matériels et outillages utilisés à des opérations de recherche scientifique ou technique,

- des installations de magasinage et de stockage,

- des immeubles et matériels des entreprises hôtelières,

- des bâtiments industriels dont la durée normale d'utilisation n'excèdent pas quinze ans.

• Dans le cadre de ce régime, le taux d'amortissement applicable au bien est égal au produit du taux de l'amortissement linéaire correspondant par un coefficient, lui-même fixé par l'article 24 de annexe II du code général des impôts.

Le coefficient est d'ailleurs différent selon la durée normale d'utilisation du bien. Ainsi, il représente actuellement :

§ 1,5 si la durée normale d'utilisation du bien est de trois à quatre ans ;

§ 2 si la durée normale d'utilisation du bien est de cinq à six ans ;

§ 2,5 si la durée d'utilisation du bien est supérieure à six ans.

Exemple

Pour un bien dont la durée normale d'utilisation est de cinq ans, le taux de l'amortissement linéaire est de 20 %.

Le coefficient applicable pour passer au régime dégressif est de 2.

Le taux applicable en régime dégressif est donc de 40 %, soit 20 % X 2.

Sur ces bases, l'annuité d'amortissement se calcule en appliquant le taux du régime dégressif à la valeur comptable résiduelle du bien.

Lorsqu'à la fin d'un exercice, l'annuité ainsi calculée s'avère inférieure au rapport existant entre la valeur résiduelle du bien et le nombre d'années d'utilisation restant à courir, l'entreprise peut alors retenir ce dernier montant.

Exemple

L'entreprise acquiert, le 1er janvier, et pour une valeur de 1.000, un bien amortissable sur sept ans (soit un taux linéaire de 14,29 %. Le taux dégressif est donc de 35,72 %, soit 14,29 %x 2,5.

En début d'année 6, la valeur résiduelle du bien est de 109,8.

L'application du taux de 35,72 % conduirait à comptabiliser une annuité, au titre de année 6, de 39,22 -soit un montant inférieur au chiffre de 54,9 qui correspond au rapport entre la valeur résiduelle (109,8) et le nombre d'années restant à courir (2).

L'entreprise peut donc comptabiliser 54,9 au titre des annuités d'amortissement des années 6 et 7.

II. UN RELÈVEMENT TEMPORAIRE DES COEFFICIENTS DE CALCUL DU TAUX D'AMORTISSEMENT DÉGRESSIF

Le présent article propose de majorer d'un point, et donc de porter respectivement à 2,5, 3 et 3,5 les coefficients utilisés pour calculer le taux d'amortissement dégressif des biens d'équipement acquis ou fabriqués entre le 1er février 1996 et le 31 janvier 1997.

Il s'agit alors clairement d'une mesure conjoncturelle, simple dans son principe, et comparable à celle mise en oeuvre en 1977.

Le tableau suivant retrace les conséquences de cette mesure sur les taux d'amortissement dégressif applicables.

L'application du nouveau coefficient à l'exemple précédent permet d'apprécier l'effet de la mesure sur les comptes de l'entreprise.

Rappel : bien acheté 1.000 le 1er janvier et amortissable sur 7 ans.

Le dispositif alimente donc un effet de trésorerie au bénéfice des entreprises en leur permettant de constater plus rapidement un amortissement qui, en tout état de cause, aurait été réalisé.

L'effet en terme de recettes fiscales est évidemment symétrique. La perte de ressources immédiate est évaluée à 3 milliards de francs pour chacune des années 1997 et 1998. Mais, la compensation intervient les années suivantes. De ce fait, compte tenu du "prix du temps", le coût net du dispositif sur l'ensemble de la période est évalué à 1 milliard de francs.

Sur le fond, l'objectif de cette mesure est d'inciter les entreprises à engager rapidement leurs projets d'investissements. En effet, si les enquêtes de conjoncture confirment que les perspectives d'investissement restent élevées, les programmes effectivement réalisés s'avèrent nettement inférieurs aux intentions.

L'année 1995 illustre d'ailleurs ce décalage : l'investissement industriel n'a progressé que de 4,5 % en volume, soit trois fois moins que les perspectives affichées en début d'année. Or, dans le contexte actuel, l'attentisme ne facilite pas la reprise de l'activité attendue pour le second semestre.

Les dispositions du présent article ont donc pour objectif de créer un choc psychologique et incitent les entreprises à investir dès maintenant. De fait, elles devraient susciter un effet d'appel tout à fait positif pour consolider la reprise économique.

En revanche, et compte tenu de l'expérience du passé, il est probable que l'effet additionnel sur le volume de l'investissement en moyenne période restera assez faible.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 quinquies (nouveau)

Allongement de la durée d'imputation des déficits fonciers sur le revenu global

Commentaire : Le présent article porte de cinq à dix le nombre d'années sur lesquelles un déficit foncier peut être reporté, aussi bien pour les propriétés urbaines que pour les propriétés rurales.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le droit actuellement en vigueur figure à l'article 156 du code général des impôts (I-3°).

La loi de finances rectificative du printemps 1993 a rétabli, à compter du 1er janvier 1993 l'imputation du déficit foncier sur le revenu global, interdite depuis la loi de finances initiale pour 1977. Ce rétablissement n'était que partiel, puisque le régime antérieur à 1977 permettait une imputation sans limitation, alors que le collectif de 1993 avait fixé un plafond de 50.000 F, porté à 70.000 F par la loi de finances pour 1995 (article 63).

Outre le relèvement du plafond, la loi de finances pour 1995 avait homogénéisé le délai de report des déficits fonciers, en alignant celui des propriétés rurales (alors de 9 ans) sur celui des propriétés urbaines (5 ans).

A. LE TRAITEMENT DU DÉFICIT FONCIER DES PROPRIÉTÉS URBAINES

1. Champ d'application

Le régime des déficits fonciers est d'un champ d'application très vaste puisqu'il porte sur n'importe quel type de bien foncier. Il n'est donc pas réservé au logement, mais s'applique également aux bureaux, locaux d'activités, commerces et

Les personnes physiques, seules concernées par ce régime, sont essentiellement détentrices de logements et assez peu de locaux professionnels. Ainsi, sur 126 milliards de francs de revenus fonciers déclarés en 1994, 102 milliards de francs étaient des revenus d'habitations.

Il convient de préciser que le régime fiscal du déficit foncier s'applique également aux revenus produits par les sociétés immobilières non soumises à l'impôt sur leurs revenus : sociétés civiles immobilières et sociétés civiles de placement immobilier. Les revenus de ces titres sont en effet imposables entre les mains de leurs détenteurs personnes physiques dans la catégorie des revenus fonciers, ces sociétés bénéficiant de la transparence fiscale.

2. Calcul du déficit foncier

Le déficit foncier résulte d'un excédent des charges définies à l'article 31 du code général des impôts sur les revenus fonciers définis à l'article 14.

Les charges se composent des coûts déductibles pour leur valeur réelle et de la déduction forfaitaire, égale à 13 % des revenus fonciers.

Les revenus sont essentiellement des loyers, mais peuvent être constitués d'autres droits, tels que des redevances.

Généralement, un déficit apparaît sur un immeuble du fait de charges importantes, générées par une acquisition ou de gros travaux.

Lorsqu'un propriétaire détient plusieurs immeubles, il doit déduire les déficits afférents aux immeubles déficitaires des excédents afférents aux immeubles excédentaires avant de constater ou non un déficit foncier.

3. Modalités de l'imputation sur le revenu global

L'imputation du déficit foncier sur le revenu global n'est pas totale. Elle comporte trois restrictions :

- l'exclusion des intérêts d'emprunt,

- un plafond,

- une possibilité de report du déficit excédant le plafond, mais exclusivement sur les revenus fonciers.

a) L'exclusion des intérêts d'emprunt

Les intérêts d'emprunt afférents à l'acquisition ou aux réparations sont considérés comme des charges déductibles du revenu foncier.

Pour le calcul du déficit foncier imputable sur le revenu global, on déduit par priorité les charges d'emprunt. Si ces charges excèdent les revenus fonciers, à savoir les loyers, elles ne sont pas déductibles du revenu global, mais peuvent être reportées sur les revenus fonciers des cinq années ultérieures.

Seul l'excédent d'intérêts d'emprunt sur les revenus n'est pas imputable sur le revenu global. Mais l'imputation par priorité de ces intérêts sur le revenu foncier permet éventuellement, par l'adjonction des autres charges, de générer un déficit foncier imputable. Par conséquent, les intérêts d'emprunt contribuent à la formation d'un déficit imputable.

b) Le plafonnement

Il faut ici distinguer trois cas : celui des nus-propriétaires ; les déficits résultant de restaurations complètes d'immeubles bâtis (loi "Malraux") ou de la détention de monuments historiques ; et enfin le droit commun.

Les déficits fonciers subis par les nu-propriétaires (qui n'ont pas l'usufruit de leur bien) sont imputables sur le revenu global sans limitation dès lors que deux conditions sont réunies :

ï le démembrement de propriété résulte d'une succession, ou d'une donation entre parents jusqu'au 4e degré

ï le déficit résulte de charges de grosses réparations mentionnées à l'article 31 du code général des impôts et définies par l'article 605 du code civil.

Les déficits fonciers résultant d'une restauration complète d'immeuble bâti ^{(40 ( * ))} , exécutée dans un secteur sauvegardé ou une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ; ou subis par les propriétaires d'immeubles classés monuments historiques sont imputables sur le revenu global sans limitation.

Pour les restaurations, le propriétaire doit respecter une obligation de durée de six ans de location de son immeuble.

Dans tous les autres cas, le déficit foncier s'impute dans la limite d'un plafond de 70.000 F.

On commence par exclure les intérêts d'emprunt. A ce stade, le déficit déductible est au plus égal à zéro.

On déduit ensuite les autres charges déductibles pour leur valeur réelle, et l'on applique la déduction forfaitaire (13 % des loyers).

S'il y a excès de charges sur les revenus, ce déficit est imputable sur le revenu global de l'année dans la limite de 70.000 F.

c) Les modalités du report

Si le déficit est supérieur à 70.000 F, la fraction du déficit au-delà de cette somme est reportable sur le seul revenu foncier des cinq années postérieures. Ce déficit supplémentaire doit donc être traité les années suivantes comme les intérêts d'emprunt.

Ce plafonnement se combine selon la même logique avec les déficits imputables sans limitation, pour les propriétaires qui possèdent plusieurs types d'immeubles.

On fait dans un premier temps le calcul du déficit foncier de droit commun, et on l'impute sur le revenu global, dans la limite de 70.000 F. On y ajoute dans un second temps, le déficit foncier qui s'impute sans limitation.

Il faut enfin rappeler que le bailleur qui impute un déficit foncier sur le revenu global au titre d'un ou plusieurs immeubles ayant généré ce déficit, est réputé s'engager à les donner en location pour les trois années qui suivent, sous peine de rappel de l'avantage fiscal.

B. L'ALIGNEMENT TRANSITOIRE DU RÉGIME DU REPORT DU DÉFICIT DES PROPRIÉTÉS URBAINES SUR L'ANCIEN RÉGIME DES PROPRIÉTÉS RURALES

Avant la loi de finances pour 1995, la fiscalité des propriétés rurales, soumises au statut de fermage, était plus favorable : elle permettait le report des déficits fonciers non imputables sur le revenu foncier des neuf années qui suivaient.

La loi de finances pour 1995 avait aligné le régime des propriétés rurales sur celui des propriétés urbaines, soit un report de cinq ans.

Cette mesure était justifiée par l'intérêt relativement faible que revêtait un report de neuf ans, dès lors que le plafond d'imputation sur le revenu global était relevé de 50.000 à 70.000 F.

Mais paradoxalement, l'administration fiscale a décidé d'appliquer un régime transitoire strictement inverse de celui voté en loi de finances. Par une instruction du 8 mars 1995, la direction générale des impôts décidait d'autoriser un report de neuf ans pour les déficits tant urbains que ruraux pour les années 1993 et 1994. Cette mesure de tempérament était justifiée par une grande difficulté à faire le départ dans les revenus des propriétaires entre les deux types de déficit, dès lors que depuis 1993, ils pouvaient être imputés en bloc sur le revenu global.

En principe, le report était ramené à cinq ans pour les déficits constatés en 1995, conformément à la loi.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tranche la difficulté apparue avec le rétablissement de l'imputation du déficit foncier sur le revenu global : il homogénéise le délai de report entre les propriétés urbaines et rurales à un niveau plus favorable que celui qui prévalait pour les propriétés rurales avant 1995, soit 10 ans.

Pour les contribuables, cette mesure n'aura pas un intérêt financier considérable, car seulement 8 % des contribuables qui déclarent un déficit foncier excèdent les 70.000 F. Cependant, cette poignée de contribuables déclare à elle seule 55 % de la masse des déficits fonciers ^{(41 ( * ))} .

Ce dispositif aura donc un intérêt essentiellement administratif, ce qui est loin d'être négligeable dès lors que le coût pour les finances publiques sera mineur.

On peut observer qu'il s'applique au déficit encore reportable après le 31 décembre 1995, c'est-à-dire aux déficits constatés depuis 1991, de la sorte, jamais le délai de cinq ans ne s'appliquera pour les propriétés rurales et, concrètement, tous les déficits fonciers imputables sur le revenu global à partir de l'imposition des revenus de 1993 bénéficieront de la mesure.

Enfin, il convient de remarquer que ce nouveau délai s'applique au régime de droit commun des propriétés urbaines ou rurales, mais aussi aux régimes particuliers : nus-propriétaires, loi Malraux, monuments historiques, et immeubles neufs bénéficiant de l'amortissement et d'un plafond dérogatoire de 100.000 F

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification

Article 16 sexies (nouveau)

Aménagement de la réduction d'impôt en faveur du logement locatif neuf outre-mer

Commentaire : Inséré sur amendement du gouvernement, le présent article prolonge en le modifiant le régime de réduction d'impôt pour investissement en logements locatifs neufs dans les départements et territoires d'outre-mer.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 199 undecies du code général des impôts institue un régime de réduction d'impôt en faveur des investissements outre-mer, notamment le logement neuf. Au sein de ce dernier régime, il existe un sous-régime applicable spécifiquement au logement locatif et à celui que le contribuable affecte à sa résidence principale.

La réduction d'impôt s'applique aux acquisitions et constructions de logements neufs, ainsi qu'aux souscriptions de parts ou actions de sociétés qui procèdent à de telles opérations en vue de louer les logements.

Elle s'applique pendant cinq ans. Elle est égale, chaque année à 50 % de 20 % de la valeur de l'investissement de 1993 à 1996. Elle est ainsi très supérieure à celle qui s'applique aux logements non locatifs ^{(42 ( * ))} , qui est de 25 % de 20 % de la valeur de l'investissement chaque année, et dont la durée courte de 1990 à 2005.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prolonge, en le modifiant, ce régime.

La prolongation va de 1996 à 2001 (inclus) pour les investissements réalisés à compter du 1er juillet 1996 (les investissements effectués avant restent sous

Le champ d'application reste partiellement identique : l'acquisition ou la construction de logements locatifs neufs, ou la souscription de parts de sociétés civiles de placements immobiliers ou de parts ou actions de sociétés immobilières spécialisées dans l'habitation (sociétés immobilières d'investissement ou sociétés civiles immobilières).

La condition d'utilisation du logement est légèrement modifiée : la durée de location est portée de cinq à six ans (l'engagement de location doit toujours avoir lieu sous six mois). II faut observer sur ce point que l'article ne fait pas concorder cette durée avec celle de l'obligation de détention de parts ou actions de sociétés immobilières. Votre rapporteur vous propose un amendement en ce sens.

L'affectation à la résidence principale du contribuable est supprimée de façon à orienter le flux d'investissement vers le logement locatif.

Une condition supplémentaire est imposée : un plafonnement du loyer et des ressources du locataire, pour que les logements considérés correspondent au parc intermédiaire . Cet aspect du dispositif est cohérent avec la réforme du prêt locatif intermédiaire en métropole : il convient de mettre l'accent sur ce créneau, dont les besoins sont aujourd'hui largement insatisfaits.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 16 septies (nouveau)

Réduction d'impôt sur le revenu à raison des intérêts versés au titre de certains prêts

Commentaire : le présent article vise à instituer une réduction d'impôt sur le revenu égale au quart des intérêts versés en 1996 et 1997 au titre des prêts à la consommation souscrits entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996.

I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES :

A. LE PREMIER ARBITRAGE : CONSOMMATION ÉPARGNE

A partir de leur revenu disponible brut, les ménages peuvent soit consommer, soit épargner.

a) Une hausse tendancielle du taux d'épargne

Le phénomène marquant dans ce domaine réside dans l'élévation du taux d'épargne des ménages depuis la fin des années 1980. De 10,8 % en 1987, celui-ci est passé à environ 14 % en 1995.

Les raisons de cette tendance ne sont pas totalement identifiées. Cependant, il est clair qu'un sentiment général de précarité y contribue fortement et que doit, par ailleurs, jouer un désir de rééquilibrage financier pour les ménages qui se sont endettés en période de taux d'intérêt élevés.

Quoi qu'il en soit, le niveau du taux d'épargne des ménages est anormalement élevé au regard de ses déterminants habituels qui sont :

ï le niveau de l'inflation

ï l'évolution du revenu des ménages

ï l'évolution des taux d'intérêt

Dans la situation conjoncturelle présente, caractérisée par un arrêt de la régression du chômage, il n'y a guère que l'inflexion des taux d'intérêt qui, du côté des déterminants de l'épargne, puisse constituer un fait nouveau de nature à infléchir le taux d'épargne. Sa contribution pourrait être double : abaisser le coût du renoncement à l'épargne, stimuler la consommation à crédit.

Sans qu'il soit possible, faute de recul, de se prononcer à ce stade sur les conséquences du récent repli des taux d'intérêt, il y a lieu d'observer que, jusqu'à présent, la baisse des taux n'a pas stoppé la tendance à la hausse du taux d'épargne.

Celle-ci paraît de fait résister aux évolutions ponctuelles concernant l'un ou l'autre de ses déterminants traditionnels et obéir de plus en plus à un climat économique d'ensemble.

b) Une consommation plus volatile :

Malgré la hausse du taux d'épargne des ménages, leur consommation de s'accroître mais sur un rythme ralenti.

Entre 1990 et 1994, le taux de croissance de la consommation des ménages s'est élevé en moyenne annuelle à 3,5 % en valeur. Mais entre 1992 et 1994, la progression annuelle n'a été que de 2,9 %

La consommation des ménages est devenue, en même temps que moins dynamique, beaucoup plus volatile qu'autrefois. Par exemple, si la consommation de produits manufacturés a reculé au quatrième trimestre 1995 à un taux contenu dans une fourchette de -2,3 à -1,7 %, elle devrait se redresser au premier trimestre 1996 et dégager un peu plus d'un point de croissance selon certains prévisionnistes.

Cette volatilité rend très ardu le pilotage de la consommation.

Les chiffres des mois de décembre 1995 et janvier 1996 renforcent ce jugement. La consommation des ménages en produits manufacturés a augmenté de 5,1 % en janvier après une baisse de 0,8 % en décembre. Certains postes importants de la consommation des ménages obéissent traditionnellement à des variations temporelles d'apparence cyclique. Il en va ainsi en particulier des biens durables. Des évolutions récentes on ne peut tirer la conclusion que le cycle a disparu, mais très certainement qu'il est désormais lu "chahuté".

Les indications de politique économique qu'on peut tirer de ces analyses sont les suivantes :

ï comme une part importante de la consommation des ménages obéit à une logique cyclique, les mesures prises dans le domaine de la consommation risquent souvent de ne se traduire que par une simple déformation du cycle ;

ï étant donné l'accroissement de la volatilité de la consommation et ses effets sur les cycles de consommation, il est improbable que les mesures concernant la consommation atteignent l'objectif qui est le leur ;

• Enfin, et surtout, compte tenu des variables qui semblent actuellement l'influencer, il paraît peu probable que le volume de la consommation réagisse à des mesures limitées visant à l'accroître.

En conclusion, il est douteux qu'une mesure ponctuelle accroisse durablement le niveau de la consommation.

Son impact risque de n'être que temporel (effets d'aubaine) et de n'affecter que la structure de la consommation des ménages (effets de substitution).

L'intensité de son impact dépend de la qualité de la mesure mais aussi de la position de la consommation des ménages sur son cycle.

De ce dernier point de vue, il y a lieu de rappeler que, depuis 1993, la consommation des ménages en biens manufacturés s'est inscrite sur une tendance haussière avec un pic à mi-1995, directement lié aux mesures de soutien à la consommation automobile.

B. LE SECOND ARBITRAGE : AUTOFINANCEMENT- ENDETTEMENT

Pour financer leurs achats, les ménages disposent de ressources propres - leur revenu et leur épargne - ou des facilités de l'accès au crédit.

Pour les achats importants le recours au crédit est général. Mais il s'agit alors de réaliser des investissements, immobiliers notamment.

Pour les consommations courantes, il est exceptionnel.

Pour les achats de moyenne importance, ceux qui portent sur les biens durables, de la machine à laver à la voiture, il dépend de deux variables :

ï une contrainte financière ;

ï les taux d'intérêt créditeurs et débiteurs.

S'agissant de la contrainte financière, elle s'impose aux ménages. Si globalement, ceux-ci disposent d'une capacité de financement qui leur permet d'autofinancer leur consommation, le recours au crédit à la consommation s'impose pour certains ménages. L'encours des crédits à la consommation hors découvert évolue dans une fourchette allant de 230 à 250 milliards de francs. ^{( 43 ( * ) )}

Il représente ainsi quelque 5,4 % du montant de la consommation des ménages.

Pourquoi ce chiffre modeste ?

Une première explication provient certainement du coût élevé des crédits à la consommation qui à pour conséquence de dissuader les ménages de s'endetter pour consommer. Ils préfèrent alors soit renoncer à consommer, soit autofinancer leur consommation en prélevant sur leur revenu courant ou sur leur épargne. Cette dernière solution se révèle, en particulier, avantageuse par rapport à l'endettement. En désépargnant, les ménages renoncent à un revenu égal au rendement de leurs placements qui est devenu très inférieur au coût des crédits à la consommation. Un écart minimal de 6 points peut être cité.

Par conséquent, pour tous les ménages qui le peuvent, un arbitrage financier primaire consiste à sacrifier leur épargne plutôt qu'à accroître leur endettement.

Compte tenu du haut niveau de l'épargne des ménages, des ressources substantielles sont disponibles pour consommer sans s'endetter.

Il faudrait une modification sensible du rapport entre intérêts débiteurs et créditeurs appliqués aux ménages pour modifier leur comportement.

Comme le recours à l'endettement n'apparaît guère avantageux, il y a tout lieu de penser que ceux qui y recourent le font contraints et forcés.

Les bénéficiaires des crédits à la consommation sont donc, dans le cas général dépourvus d'une épargne suffisante et, selon toute vraisemblance, dotés de revenus modestes, mais suffisants pour s'endetter.

Ils ont probablement des revenus modestes car, sans cela, ils disposeraient d'une épargne. Ils ont peut-être des revenus suffisants pour s'endetter car, sans cela, il encourrait des problèmes de solvabilité. Cette dernière conjecture n'est cependant qu'hypothétique compte tenu de la croissance des cas de surendettement.

Le chiffre de 5,4 % de la consommation des ménages financé par le truchement de prêts à la consommation peut ainsi apparaître doublement comme le plafond des crédits à la consommation.

Plafond d'abord, parce que les conditions du crédit à la consommation le rendent peu désirable pour les éventuels bénéficiaires.

Plafond ensuite, parce qu'élargir le nombre des bénéficiaires supposerait de distribuer des crédits coûteux à des ménages peu solvables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES PERSONNES BÉNÉFICIAIRES

Les bénéficiaires de la mesure sont les contribuables qui ont leur domicile fiscal en France et qui seront imposables à l'impôt sur le revenu à raison des revenus perçus par eux en 1996 et 1977.

Il en résulte plusieurs conséquences.

L'avantage ne concernera que les personnes imposables à l'impôt sur le revenu. Or, il se trouve que les bénéficiaires des crédits à la consommation échappent souvent à cet impôt. Au demeurant, dans les estimations portant sur le coût de la mesure communiquées par les services du ministère, il est conventionnellement admis que seulement 40 % de la clientèle des crédits commerciaux est imposable à l'impôt sur le revenu.

Ce chiffre est conventionnel. En effet, il semble que rien ne permet de juger avec précision du nombre des bénéficiaires de crédits à la consommation passibles de l'impôt sur le revenu. En tout cas, tout invite à penser qu'il est faible.

L'avantage concédé l'est aux contribuables, c'est à dire au foyer fiscal. Autrement dit, la mesure n'est pas modulée en fonction de considérations familiales.

B. L'AVANTAGE INSTITUÉ

Il s'agit d'accorder une réduction d'impôt égale au quart des intérêts versés par les ménages à raison de certains emprunts contractés par eux entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996.

La réduction accordée se déduira de la cotisation d'impôt sur le revenu due à raison des revenus perçus en 1996 et 1997.

De cela, il résulte que l'avantage est différé. L'avantage institué ne trouvera de réalité qu'au moment où les contribuables paieront leurs impôts au titre de leurs revenus de 1996 et 1997, c'est à dire en 1997 et 1998.

L'aspect temporel du dispositif ne peut être jugé comme de nature à en renforcer le caractère incitatif.

Outre que le bénéfice de l'avantage est disjoint de l'acte qui le fait naître et très différé dans le temps, il y a lieu d'observer que les ménages qui pourront en bénéficier supporteront en trésorerie le coût de leur endettement pendant une période variable.

La réduction sera égale au quart des intérêts versés en contrepartie des prêts à la consommation ou du coût du financement des contrats de location avec option d'achat et de location -vente pour autant que ces prêts et contrats auront été conclus entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996.

a) La nature des prêts visés :

Les prêts à la consommation visés par l'article recouvrent les opérations de prêt définies aux articles L 311-1 et suivants du code de la consommation.

Les dits articles sont issus de la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 qui était destinée à créer un véritable statut du crédit à la consommation.

Les prêts qu'ils concernent sont définis largement. Il s'agit de toute opération de crédit, ainsi que son cautionnement éventuel, consentie à titre habituel par des personnes physiques ou morales à titre onéreux ou gratuit ainsi qu'un certain nombre d'opérations assimilées : location-vente, location avec option d'achat, ventes ou prestations de services dont le paiement est échelonné, différé ou fractionné.

On relèvera à ce stade une première restriction : la condition d'habitude qui exclut les opérations de prêt simplement occasionnelles.

L'article L 311-3 énonce quant à lui une série d'exclusions du champ des prêts à la consommation. Elle se compose :

ï des prêts, contrats et opérations de crédit passés en la forme authentique ;

ï des prêts qui sont consentis pour une durée totale inférieure ou égale à trois mois, ainsi que des prêts dont le montant est supérieur à une somme fixée par décret, soit 140.000 francs ;

ï des prêts qui sont destinés à financer les besoins d'une activité professionnelle ainsi que des prêts aux personnes morales de droit public ;

ï des opérations de crédit portant sur des immeubles sauf lorsqu'il s'agit d'opérations liées à des dépenses de construction, de réparation, d'amélioration ou d'entretien lorsqu'elles sont inférieures à un certain seuil.

Le renvoi opéré par l'article considéré aux dispositions du code de la consommation ne va pas sans poser de problèmes.

Les dispositions de la loi du 10 janvier 1978 avaient un objectif précis : renforcer la protection du consommateur contre les pratiques de crédit abusives. Ce dessein explique la définition du champ des prêts que la loi de 1978 entendait placer sous surveillance.

Le présent article obéit à une toute autre logique, celle de favoriser la consommation en allégeant les charges qui peuvent résulter des crédits à la consommation. Dans cette perspective, quelques unes des exclusions que suppose implicitement le renvoi au code de la consommation ne paraissent pas justifiées.

Il en va ainsi :

•de celle qui résulte de la condition que le prêteur le soit à titre habituel ;

ï de celle qui découle de ce que le contrat de prêt ait été passé en la forme authentique ;

ï et de celle qui vient de la condition d'une durée minimale du prêt.

A l'inverse, l'inclusion des prêts consentis pour des dépenses de construction immobilières inférieures à un certain montant a pour effet d'élargir à des opérations d'investissement la portée d'une mesure destinée à soutenir la consommation.

En revanche, les autres motifs d'exclusion paraissent, sous les réserves examinées plus loin, cohérents avec le dispositif proposé dans la mesure où ils portent sur des opérations dont le montant excéderait celui que suppose généralement un acte de consommation ^{(44 ( * ))} ou qu'ils garantissent un non cumul d'avantages fiscaux à raison d'une seule et même opération (hypothèses où les opérations de crédit sont destinées à financer une activité professionnelle).

La question se pose donc de savoir si le champ d'application de la mesure est entièrement pertinent.

b) Les caractéristiques des prêts visés :

Les prêts à la consommation revêtent, dans la pratique, des formes diverses et concernent des montants variables. Le texte propose des solutions qui amènent à réserver l'avantage fiscal institué à certaines opérations.

S'agissant du montant des prêts, il faut d'abord observer que le texte du Gouvernement exclut du bénéfice de la mesure les petits crédits d'un montant inférieur à 3.000 francs. La commission des finances de l'Assemblée nationale avait souhaité porter le montant de ce plancher à 10.000 francs, puis à 5.000 francs. ^{(45 ( * ))}

L'édiction d'une limite inférieure est destinée à favoriser une bonne administration de la mesure en évitant la multiplication des cas où les réductions d'impôts ne concerneraient que de très faibles montants. Mais, elle n'est pas entièrement satisfaisante.

La fixation d'un seuil conduit traditionnellement à traiter différemment des actes proches dans leur nature.

En outre, un certain manque de précision entoure la mesure. Le seuil revient-il à exclure du bénéfice de la mesure les intérêts versés à raison de tout crédit d'un montant inférieur à la somme visée ou faut-il pour apprécier la condition de montant, sommer l'ensemble des crédits ouverts au contribuable ?

Une application équitable et efficace de la mesure suppose que la seconde branche de l'alternative soit privilégiée. Ce que la mesure entend favoriser c'est en effet l'achat à crédit en général et non chaque achat à crédit. Retenir la première interprétation pourrait avoir pour effet d'exclure du bénéfice de la réduction un emprunteur dépassant le seuil d'endettement mais qui n'aurait contracté aucun prêt supérieur à 3.000 francs.

Ce choix, en outre, contribue à prévenir un effet pervers éventuel qui pourrait se manifester par une hausse des prix unitaires des biens ou services de consommation pour satisfaire la condition de seuil.

Enfin, il faut observer qu'en matière de consommation, de nombreux achats peuvent impliquer des sommes modestes si bien que plus le seuil sera élevé, moins la mesure trouvera à s'appliquer.

Mais il laisse entiers les problèmes d'administration de la mesure.

Dans cette hypothèse, en effet, le contrôle de l'application du dispositif pourra supposer que soit vérifiée la réalité et l'usage de petits crédits, au demeurant éventuellement contractés auprès d'organismes différents. Une clarification s'impose là aussi.

La nomenclature des statistiques monétaires de la Banque de France ignore la rubrique des prêts à la consommation pour retenir la rubrique "Trésorerie des particuliers". Le ministère de l'économie et des finances a reconstitué les données relatives au crédit pour construire le tableau suivant qui serait représentatif des prêts à la consommation.

Prêts a la consommation en 1994

Les informations récapitulées dans ce tableau doivent être maniées avec une certaine prudence car il n'est pas sûr qu'elles recensent de manière exhaustive les prêts à la consommation qui ne transitent pas par des établissements financiers spécialisés.

En tout cas, elles ne représentent pas une image fidèle de l'encours de crédits qui pourrait être concerné par le dispositif -v-infra-.

Il apparaît en particulier que la rubrique la plus importante dans ensemble, les prêts personnels, ne donnera lieu à réduction d'impôt que sous certaines conditions restrictives dont l'une renvoie à un critère de montant.

Le texte exclut en effet que la réduction d'impôts puisse être accordée à raison des intérêts versés au titre "des prêts personnels pour la fraction qui n'a pas été utilisée... à l'acquisition d'un bien... d'une valeur unitaire au moins égale à 1.000 F". L'Assemblée nationale a porté ce dernier montant à 3.000 F.

Une harmonisation s'imposait. Elle a été entreprise mais reste incomplet, les dépenses des constructions financées à partir des prêts personnels restant sans plancher.

Le projet du gouvernement, en revanche, ne plafonne pas l'avantage.

Il a été fait parfois état d'un plafond naturel en ce sens que les prêts visés par le texte ne pouvaient excéder chacun 140.000 francs. Mais comme il est loisible de bénéficier de plusieurs prêts, le montant de la réduction d'impôt telle qu'elle est organisée dans le projet initial du gouvernement n'est théoriquement pas soumise à plafond ^{(1)46 ( * ).}

Sur ce point, la commission des finances de l'Assemblée nationale avait souhaité introduire une modification en prévoyant que la réduction d'impôt serait plafonnée à 2.500 francs par an.

Ce plafond supposait une charge d'intérêts, à raison des prêts contractés, égale à 10.000 francs (2.500 F x 4), l'an. Le coût moyen des prêts à la consommation pouvant être de l'ordre de 12 %, le plafonnement institué limitait à environ 85.000 francs le montant total des emprunts susceptibles de donner lieu à réduction.

L'opportunité de ce plafonnement dépend d'appréciations diverses par nature.

Du point de vue de l'efficacité de la mesure en termes de relance de la consommation, le plafonnement revient à limiter l'abaissement du coût du crédit visé par le dispositif pour tous les crédits supérieurs à 85.000 francs. Le plafonnement limite donc l'impact de la mesure.

Au regard du coût pour les finances publiques de la réduction fiscale instituée, les effets du plafonnement sont incertains.

Si l'on pense que la mesure proposée sera suffisamment incitative, elle devrait se traduire par un supplément net de recettes fiscales. Dans cette hypothèse, le plafonnement institué serait contre-productif fiscalement.

Mais il faudrait pour cela dans la meilleure hypothèse, que le dispositif institué suscite un accroissement de 15 % de la consommation effectuée sous condition d'endettement.

Au contraire, si l'on estime que le dispositif n'augmentera pas substantiellement le niveau de la consommation, alors la mesure est coûteuse pour les finances publiques et la limitation de son champ réduit la dépense fiscale.

Enfin, au regard de l'endettement des ménages, qui, si la mesure était efficace, serait aggravé par le dispositif, limiter la réduction d'impôt à 2.500 francs peut être considéré comme une mesure de prudence. Dans cette hypothèse, la charge d'intérêts supportée par le ménage endetté et qui vient en sus du remboursement du principal s'élèverait au plus à 625 francs par mois, somme à elle seule non négligeable.

S'agissant des formes des prêts à la consommation, le tableau ci-dessus recense les différentes sortes de prêts à la consommation. Deux catégories distinctes apparaissent : les prêts affectés à un objet particulier, ceux qui ne le sont pas.

Le projet du gouvernement entend favoriser la consommation en allégeant les coûts de son financement, ce qui suppose qu'il soit possible de contrôler l'usage du prêt.

Dans cette perspective, le texte exclut du bénéfice de la mesure les prêts dont l'affectation ne peut être contrôlée. Dans cette logique, il eût été envisageable d'exclure l'ensemble des prêts personnels.

Ceux-ci financent, en effet, la personne et non l'acquisition d'un bien. Mais outre que les prêts personnels sont utilisés pour consommer, ils représentent l'essentiel des crédits dont le gouvernement entend favoriser l'essor : 100 milliards de francs d'encours sur un total de 250 milliards de francs.

Le texte vise donc les prêts personnels mais soumet l'application de l'avantage fiscal à des conditions laissant présumer que lesdits prêts auront été consacrés à des consommations.

Ainsi les intérêts versés au titre des prêts personnels ne peuvent-ils donner lieu à réduction pour "la fraction des prêts personnels qui n'a pas été utilisée dans un délai de deux mois, à l'acquisition en France d'un bien meuble corporel d'une valeur unitaire au moins égale à 3.000 F ou à des dépenses de construction entretien ou réparation d'un montant inférieur à 140.000 francs qui ne seraient pas déjà déductibles au titre de l'impôt sur le revenu.

Tout ceci n'est pas entièrement satisfaisant.

D'abord, la condition de délai - 2 mois - posée pour asseoir la présomption que l'utilisation du prêt est conforme à l'objet de la mesure paraît sévère et peu pertinente. Ce qu'il faut rechercher, c'est si le prêt a été utilisé entre le 1er janvier et le 31 décembre 1996 pour conclure un acte de consommation. Il aurait été préférable de ménager au bénéficiaire du prêt la possibilité de rapporter la preuve d'une utilisation conforme à l'esprit du texte.

En outre, le texte comporte une condition particulière aux prêts personnels qui porte sur la nature de l'achat. Celui-ci doit concerner un bien meuble corporel. Cette condition n'est nulle part posée ailleurs dans le texte qui concerne, généralement, les biens ou les services.

Enfin, s'agissant des dépenses immobilières, il y a lieu d'observer qu'elles sont concernées par le dispositif sans condition de montant minimal.

III. TENTATIVE D'APPRÉCIATION DE LA MESURE

A. QUELQUES DONNÉES DE BASE

Le total des encours de crédits à la consommation entrant dans le champ de la mesure s'élevait en 1994 à

- crédits affectés 58 milliards de Frs. x 40 % = 23,2 milliards de Frs

- -crédits personnels 75 milliards de Frs. x 40 % = 30 milliards de Frs

- crédits permanents 18 milliards de Frs x 40 % = 7,2 milliards de Frs

- crédits-bails 8 milliards de Frs x 40 % = 3,2 milliards de Frs

- TOTAL 159 milliards de Frs x 40 % = 63,6 milliards de Frs

Les hypothèses sous-jacentes à ces calculs doivent être explicitées.

• Seuls 40 % des bénéficiaires des différents crédits étant imposables à l'impôt sur le revenu, on ne retient pour calculer l'impact fiscal ou économique de la mesure que cette fraction du montant des encours de crédits à la consommation parce qu'elle est la seule à pouvoir être jugée sensible à la mesure.

Le pourcentage retenu provient des estimations fournies par les services de Bercy. Il comporte une marge d'imprécision faute de données statistiques précises et doit être considéré comme un simple dire d'expert.

En particulier, il ne tient pas compte de l'effet d'une hausse des revenus sur la proportion des ménages bénéficiaires des crédits à la consommation imposables à l'impôt sur le revenu qui pourrait en ressortir augmentée.

• Le total des crédits à la consommation qui sert à la fois de base fiscale et de plate-forme économique à la mesure -159 milliards de francs diffère des crédits à la consommation -250 milliards de francs- résultant des calculs du ministère de l'économie et des finances.

Cela résulte des corrections à introduire pour tenir compte des différentes conditions d'affectation posées par l'article. Là aussi, les calculs supposent une marge d'erreur. Il ne faut pas dissimuler que celle-ci soit d'une grande ampleur pour les prêts personnels. En l'état, en effet, seuls 25 % de ces crédits rempliraient les conditions d'affectation posées par le texte alors que les estimations fournies sont fondées sur un chiffre de 75 %, trois fois supérieur. L'incertitude maximale qui s'attache à cette prévision s'élève ainsi à 20 milliards de francs pour cette catégorie de crédits. Elle rejaillit sur le total des crédits à la consommation que pourrait concerner le dispositif, qu'on peut estimer en conséquence à un chiffre compris dans une fourchette de 43,6 à 63,6 milliards de francs.

Il va de soi que tant l'impact économique que les conséquences escales de la mesure examinée doivent être appréciés à partir de cette fourchette.

Enfin, et surtout, il convient de souligner que les estimations citées portent non sur des flux mais sur des encours. La durée moyenne pour laquelle est accordée les prêts à la consommation étant un peu inférieure à deux années, il n'est pas possible d'estimer avec précision et certitude une relation entre les chiffres produits et les flux annuels de prêts.

B. UN IMPACT ÉCONOMIQUE INCERTAIN

L'avantage institué revient à réduire le coût des consommations à crédit. Fondamentalement, elle est équivalente à une baisse des prix des biens ou services dont l'acquisition suppose endettement de la part de l'acquéreur, cette baisse n'est toutefois pas naturelle : elle est supportée par l'Etat qui accepte, pour la provoquer, une baisse de ses recettes fiscales.

a) Un effet direct modeste

La mesure proposée équivaut à une baisse des prix de certains biens et services.

La réduction d'impôt organisée par l'article revient, en effet, à abaisser le coût d'accès aux biens et services acquis par les ménages moyennant endettement. Soit un niveau moyen des taux des crédits à la consommation de 12 %, le mécanisme proposé consiste à réduire ce surcoût de trois points. Le taux moyen des crédits à la consommation serait ainsi ramené à 9 %. Appliquée à un achat de 10.000 francs, l'inflexion du coût qui en résulte s'élève à 300 francs l'an pour une somme totale de 11.200 francs, soit une baisse relative de 2,7 %.

En théorie, cette baisse de prix devrait provoquer l'accroissement de la demande et, donc de la consommation. Mais, il convient de faire plusieurs observations.

D'abord l'ampleur de la réduction de prix provoquée par la mesure est modeste (2,7 % dans tous les cas où le taux d'intérêt est de 12 %). A titre d'illustration, elle correspond, pour un achat de 80.000 francs à une remise commerciale de 2.900 francs.

Cependant, à supposer que la mesure s'applique deux années pleines, la réduction devient plus substantielle. Elle s'élève alors à 5,4 %, ce qui n'est pas négligeable.

Il n'est évidemment pas question de bâtir une équation permettant de rendre compte de l'effet de cette "baisse de prix" sur la consommation. Mais, dans la meilleure hypothèse, on pourrait estimer que le volume de la consommation à crédit concerné par la mesure s'accroîtrait parallèlement à la baisse des prix de cette consommation, soit de 5,4 %.

En l'état, sur la base des encours des crédits à la consommation, on pourrait escompter un supplément de consommation compris entre 3,4 et 2,3 milliards de francs selon que l'on estime l'encours des crédits à la consommation à 63,6 ou 43,6 milliards de francs, soit un surcroît de consommation, par rapport à son niveau de 1995, compris entre 0,007 et près de 0,005 point du montant global de la consommation des ménages.

Ensuite, ce résultat modeste suppose que les ménages "mordent" mécaniquement à l'effet-prix, ce qui n'est pas acquis compte tenu de leur manque d'appétence pour un endettement qui restera coûteux.

Deux phénomènes éventuels ne doivent enfin pas être passés sous silence.

Jusqu'ici, on a raisonné à comportements inchangés des vendeurs et des prêteurs. Or, il n'est pas exclu que ceux-ci profitent de la mesure pour améliorer leurs marges respectives. Dans un cas pourrait se produire un léger effet inflationniste, dans l'autre une faible hausse des conditions de crédit. En toute hypothèse, même si le dispositif ne paraît a priori pas favorable à une inflexion des taux des crédits à la consommation, il y a lieu d'observer qu'une part de son sort est tributaire de comportements commerciaux.

b) Une baisse supportée par l'Etat ?

La mesure proposée revient à un transfert différé de revenu entre l'Etat et les ménages.

Ce transfert est différé compte tenu des modalités de la mesure qui repose sur les mécanismes de l'impôt sur le revenu.

Il n'en est pas moins établi : l'Etat renonce à percevoir en 1997 et 1998 une somme égale au quart des intérêts versés au titre des prêts contractés par les ménages en 1996.

Dans les estimations fournies par les services du ministère, on estime que la première année, le coût de la mesure serait de 50 % du coût normal d'une année de crédit. Cette hypothèse résulte d'une anticipation, celle qui consiste à escompter une modification du comportement des agents. Compte tenu de la rapidité de réaction des intermédiaires financiers et de la proximité du terme du dispositif, il n'est pas certain qu'elle soit entièrement valide.

Mais là n'est pas l'essentiel. Si l'on veut appréhender l'ampleur de la perte de recettes fiscales que supporterait l'Etat, il faut distinguer selon que la mesure susciterait un supplément de consommation ou non. Dans la seconde hypothèse, la perte fiscale se situerait dans une fourchette entre 1,9 et 1,3 milliard de francs par an ^{(47 ( * ))} .

Dans la première hypothèse, moyennant les estimations précédentes, la perte de recettes fiscales brutes serait un peu supérieure : entre 2,01 et 1,37 milliards de francs.

Mais, grâce à des recettes supplémentaires de TVA - 0,7 ou 0,47 milliard de francs - la perte de recettes nettes serait moindre : entre 1,31 milliard de francs et 897 millions de francs.

Dans ce dernier cas, le coût de la mesure est partiellement compense par la hausse des recettes de TVA. Mais, pour que celle-ci compense entièrement les moins-values de recettes tirées de l'impôt sur le revenu, il faudrait que l'accroissement de la consommation financière à crédit soit réellement conséquent (+ 30 % ou + 16 % selon les cas).

Dans ces conditions, il ne fait guère de doute que la mesure proposée se traduira par une perte fiscale d'un montant voisin de celui évoqué plus haut en 1997 et en 1998.

c) Bref retour macro-économique

Les effets directs de la mesure proposée seront selon toute vraisemblance modeste. Cependant, elle est susceptible d'augmenter la consommation de 0,07 % dans le meilleur des cas, ce qui n'est pas négligeable dans un contexte de croissance molle de la consommation. Ainsi, comparé à une croissance de la consommation de 1,5 %, le surcroît de dépenses que pourrait engendrer la mesure équivaudrait à 4,7 % de la croissance spontanée de la consommation.

Ce résultat serait entièrement satisfaisant s'il n'était accompagné de deux phénomènes connexes :

ï un supplément d'endettement des ménages ;

ï un supplément d'endettement de l'État.

Le surcroît d'endettement des ménages pose deux problèmes en l'espèce. Il advient dans une période où, compte tenu du niveau des taux d'intérêt et des perspectives de croissance, il ne pourra être comblé que moyennant une hausse ultérieure de leur taux d'épargne. Il concernera, selon toute probabilité, des ménages à revenu intermédiaire qui, dans les conditions économiques actuelles, optimiseraient leur situation en épargnant.

En un mot, la baisse des taux d'intérêt encouragée par l'État n'est pas suffisante pour changer la donne même en supposant que le supplément de croissance issu de la mesure serait entièrement redistribuée par les entreprises.

Quant au supplément d'endettement de l'État, il n'est pas certain qu'il soit totalement compatible avec les objectifs d'assainissement des finances publiques. Plus encore, il excède le supplément de consommation qu'on peut raisonnablement attendre de la mesure

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 octies (nouveau)

Développement de l'offre de logements locatifs intermédiaires dans les DOM-TOM

Commentaire : L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du gouvernement, un article additionnel dont l'objet est de stimuler l'offre de logements intermédiaires dans les départements et territoires d'outre-mer. Il est, en effet, proposé d'étendre le dispositif de déduction au titre des investissements réalisés par les entreprises dans ces départements et territoires (Loi Pons) à la construction ou à l'acquisition de logements neufs à usage locatif affectés à la résidence principale lorsque le loyer et les ressources du locataire n'excèdent pas un plafond fixé par décret.

Le dispositif proposé comprend deux volets :

- une déduction au titre des investissements directs par les entreprises (paragraphe I) ;

- une déduction au titre des souscriptions par les entreprises au capital des sociétés exerçant leur activité dans les DOM-TOM (paragraphe II).

L'investissement, qu'il soit direct ou indirect, doit être réalisé à compter du 1er juillet 1996 ^{(48 ( * ))} et remplir concomitamment les deux conditions suivantes :

- l'entreprise ou la société s'engage à louer l'immeuble nu dans les six mois de son achèvement, ou de son acquisition si elle est postérieure, et pendant six ans au moins à des personnes qui en ont fait leur résidence principale ;

- le loyer et les ressources du locataire n'excèdent pas des plafonds fixés par décret.

Ce dispositif de faveur est bien sûr justifié par la situation extrêmement préoccupante du logement outre-mer, caractérisée depuis de nombreuses années par la pénurie. Sa complexité et les délais extrêmement brefs impartis pour son examen n'ont toutefois pas permis à votre commission d'en vérifier toute la portée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 16 nonies (nouveau)

Relèvement du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour l'ouverture d'un livret d'épargne populaire

Commentaire : le présent article porte de 1.890 francs à 4.000 francs pour 1995 le plafond de cotisation maximale d'impôt sur le revenu qu'un contribuable doit acquitter pour bénéficier du livret d'épargne populaire.

Le dispositif proposé par cet article est inspiré du souci de protéger les personnes les plus modestes de la baisse du taux du livret A de 4,5 % à 3,5 %, annoncée le 31 janvier ^{(49 ( * ))} Il élargit ainsi la population éligible à un livret présentant les mêmes caractéristiques, mais rémunéré à 4,75 % (et plafonné à 40.000 francs). Il se combine avec un utile réforme du prêt locatif intermédiaire, qui pourra ainsi bénéficier de ressources plus importantes et moins chères (le taux précédent du LEP était de 5,5 %).

I. LE RÉGIME ACTUEL DU LIVRET D'ÉPARGNE POPULAIRE

Le livret d'épargne populaire est très proche des autres livrets réglementés dont les caractéristiques ont été exposées à propos de l'article 16 bis. Il présente trois particularités intéressantes : son obtention est soumise à des conditions de ressources, sa rémunération est protégée contre l'érosion monétaire, il est affecté pour partie au prêt locatif intermédiaire.

A. UN LIVRET D'ÉPARGNE SOUS CONDITION DE RESSOURCES

Créé par la loi n° 82-357 du 27 avril 1982, le livret d'épargne populaire ne peut être ouvert que par les contribuables qui paient pas ou peu d'impôt sur le revenu. L'article 3 de ce texte pose cette condition de principe, appréciée par foyer fiscal, bien que le contribuable et son conjoint puissent bénéficier chacun d'un livret, ce qui le rend plus facilement accessible aux familles.

L'appréciation porte sur la cotisation versée au titre de l'impôt mis en recouvrement l'année précédant l'ouverture du compte, c'est-à-dire sur les revenus de l'année n-2. Cette cotisation est considérée avant imputation de l'avoir fiscal, du crédit d'impôt et des prélèvements non libératoires, mais après calcul des réductions d'impôt ou abattements pouvant résulter d'avantages spécifiques.

Initialement, la cotisation maximale avait été fixée à 1.000 francs Pour 1981. Révisable en fonction de l'évolution du barème de l'impôt sur le revenu, elle avait atteint 1.890 francs en 1995.

B. UNE PROTECTION DU POUVOIR D'ACHAT

La seconde caractéristique remarquable du LEP est la protection de sa rémunération en termes réels. Ce principe est posé par l'article premier de la loi de 1982. Il traduisait à l'époque le souci d'éviter aux épargnants modestes la situation qui avait longtemps prévalu pour les titulaires du livret A, à savoir une rémunération inférieure à l'évolution des prix.

Initialement, le taux du LEP était identique à celui du livret A ("premier livret des caisses d'épargne"). Mais dès 1983, le ministre de l'économie et des finances a fixé un taux autonome, traditionnellement supérieur d'un point à celui du livret A.

C'est un arrêté du 28 mai 1982 qui a fixé la procédure de revalorisation de la rémunération du LEP pour en maintenir le pouvoir d'achat.

Méthode de calcul du supplément éventuel de rémunération du LEP

Le complément de rémunération C (m) acquis au cours d'un mois m par le compte sur livret d'épargne populaire est fourni par la différence : C (m) = R (m) - A (m), dans laquelle R (m) représente le montant de la rémunération globale nécessaire au maintien du pouvoir d'achat de la somme à protéger et A (m) celui des intérêts déjà acquis par cette somme au taux du LEP. Les termes R (m) et A (m) sont déterminés par les formules développées ci-dessous :

1. Rémunération R (m) globalement nécessaire au maintien du pouvoir d'achat :

où :

S (m-1) est le capital stable du mois précédent (solde minimum du compte au cours des mois (m-6) à (m-1) ;

R (m-1) est la rémunération de maintien de pouvoir d'achat du mois précédent ;

1 (m), l (m-1) sont les valeurs de l'indice des prix publiées par l'INSEE au cours des mois m et m- 1 ;

m/m ^-1 est la variation du capital stable entre le mois m-1 et le mois m ;

K est un coefficient dont la valeur est :

2. Rémunération A (m) déjà acquise au taux du LEP :

où :

S (m-1) et A mm' ont la signification indiquée au paragraphe 1 ; t est la valeur du taux d'intérêt du LEP ;

a est un paramètre qui vaut :

1 si A m/m ^-1 est négatif ou nul ;

6 si A m/ m ^-1 est strictement positif.

Dans les deux formules ci-dessus, l'expression "capital stable" est employée pour désigner l'ensemble des dépôts qui remplissent la condition de stabilité posée par l'article 5 de la loi susvisée du 27 avril 1982.

Cette formule relativement complexe n'est autre qu'une indexation, mois par mois, sur l'inflation, de la rémunération du LEP qui s'applique aux fonds restés stables sur le livret pendant au moins six mois au moment du calcul.

Ce système n'a jamais eu à fonctionner, car la désinflation entamée des 1982 a toujours permis au livret d'épargne populaire de bénéficier d'une rémunération positive.

C. UNE AFFECTATION PARTICULIÈRE : LE PRÊT LOCATIF INTERMÉDIAIRE

Aux termes du décret n° 82-454 du 28 mai 1982, 85 % des sommes déposées sur le LEP sont centralisées, les 15 % restants étant laissés à la disposition des établissements qui en supportent alors la rémunération.

A la fin de 1995, l'encours du LEP s'élevait à environ 100 milliards de francs, dont un peu plus de 85 milliards de francs étaient centralisés.

Le bilan de cette partie centralisée est retracé dans le schéma ci-dessous (données au 31 décembre 1995).

Bien qu'elle soit quantitativement faible, l'affectation de principe du LEP est le prêt locatif intermédiaire, destiné à construire des logements sociaux de moyenne gamme en faveur de la population dépassant les ressources des prêts locatifs aidés (PLA) mais qui n'est pas en mesure de se loger dans le secteur libre ou d'accéder à la propriété.

Le prêt locatif intermédiaire

Le prêt locatif intermédiaire est distribué par la Caisse des dépôts, le Crédit foncier et le Comptoir des entrepreneurs.

Ses caractéristiques principales sont les suivantes :

- le taux d'intérêt est de 6,5 % ;

- la durée peut aller jusqu'à 25 ans ;

- la quotité maximale du prêt est de 70 % du coût de l'opération dans la limite de 85% des prix plafonds au m ² de surface habitable des prêts conventionnés du secteur groupé ;

- les plafonds de loyers sont de 65 francs/mois/m ² de surface utile en ce qui concerne la zone centrale de l'Ile-de-France (Paris, départements limitrophes et certaines communes des Yvelines), de 50 francs/mois/m ² de surface utile pour le reste de l'Ile-de-France et de 40 francs/mois/m ² de surface utile pour les autres régions ;

- les plafonds de ressources dépendent de ceux des PLA par l'application de coefficients variant entre 1,9 et 1,4 selon la zone ; les plafonds de ressources PLI ne sont, cependant, pas indexés sur ceux du PLA.

- les opérations d'acquisition-amélioration de logements, sous réserve de la réalisation d'au moins 20 % de travaux, sont possibles ;

Nombre de PLI distribués depuis 1988

Malgré des réformes permanentes (la dernière date de 1994), le a des difficultés à connaître le succès. Pourtant son utilité est indéniable sur un créneau d'habitat dont les besoins sont mal satisfaits.

D'où l'opportunité de combiner une baisse de son taux avec une simplification de son utilisation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RELÈVEMENT DU PLAFOND DE RESSOURCES

Le présent article fait passer de 1.890 à 4.000 francs le plafond de cotisation d'impôt sur le revenu permettant d'accéder au LEP.

Bien que ce relèvement soit une multiplication par plus de deux, il ne permettra d'augmenter le nombre de contribuables éligibles que de 12,5 %, ce qui résulte de la progressivité de l'impôt. Ainsi, dix-huit millions de foyers fiscaux contre seize aujourd'hui seront susceptibles d'ouvrir un LEP.

Le transfert d'encours entre le livret A et le LEP est difficile à évaluer. En extrapolant à partir du niveau actuel du LEP, on pourrait tabler sur un minimum de 12 à 13 milliards de francs, étant entendu que les épargnants accédant nouvellement aux LEP disposent de livrets en moyenne plus garnis que ceux des actuels titulaires.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Contrairement à l'appréciation portée sur le livret jeune, dont les finalités sont très différentes, votre commission porte un jugement plutôt positif sur cette mesure, qui se combine avec une nouvelle réforme du PLI. Elle formulera néanmoins quelques critiques, liées au niveau trop élevé du taux d'intérêt retenu.

A. UN DISPOSITIF QUI SE COMBINE AVEC UNE RÉFORME DU PLI

Sur le plan social, le relèvement du plafond de ressources permettant d'accéder au LEP est assez bienvenu : les contribuables visés restent assez modestes, que ce soit par le niveau absolu de leur revenu, ou du fait de charges de familles importantes. Ce dispositif combine ainsi un aspect social et un aspect familial, même s'il n'est probablement pas dénué d'un objectif de banalisation, le LEP étant de distribution universelle.

Par ailleurs, cette réforme doit s'apprécier en combinaison avec celle du PLI, la baisse du taux du LEP permettant celle du PLI. Votre rapporteur observe toutefois qu'alors que le taux du LEP diminue de 0,75 point, celui du PLI ne diminue que de 0,5 point (de 6,5 % à 6 %), ce qui est une anomalie.

La réforme du PLI

Elle comporte six nouveautés.

B. UN TAUX QUI RESTE TROP ÉLEVÉ

Fixé par référence au taux du livret jeune, qui se devait d'être attractif pour permettre aux banques de concurrencer les distributeurs du livret A, le taux de 4,75 %, qui déroge à la tradition d'une différence d'un point entre le livret A et le LEP, est trop élevé.

Ceci entraîne deux conséquences :

- d'une part, le taux du PLI ne peut pas être abaissé en deçà de

6 %. Pour les fonds d'épargne de la Caisse des dépôts, le PLI n'est pas rentable : il faut rémunérer la collecte, le risque de signature et le risque de transformation. Pour un coût de ressources de 4,75 %, un prêt ne peut être rentable, pour les meilleures signatures, qu'à un niveau de 6,75 % environ ;

- d'autre part, ce niveau de taux entraîne une inégalité de traitement entre les épargnants. Les plus modestes, déjà titulaires d'un LEP, perdent 0,75 point d'intérêt. En revanche, à la suite de la réforme, une frange d'épargnants moins modestes, gagne 0,25 point.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Article additionnel après l'article 16 nonies

Fixation annuelle des taux de l'épargne administrée

Commentaire : Le présent article additionnel prévoit que les taux de l'épargne administrée sont fixés au moins une fois par an, selon des modalités qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de préciser.

Depuis 1995, votre commission a eu de multiples occasions de se pencher sur le problème de la gestion des taux de l'épargne administrée : une mission sur le Codevi au printemps 1995 ^{(50 ( * ))} ; l'examen de la situation des fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts, suivie de près par nos collègues de l'Assemblée nationale, à l'occasion du débat sur le second collectif budgétaire de 1995 ^{(51 ( * ))} ; enfin l'adoption de la proposition de loi de notre collègue député Alain G est sur l'utilisation des Codevi en faveur de l'investissement des collectivités locales ^{(52 ( * ))} .

Auparavant déjà, préoccupée de la situation du financement du logement, elle s'était penchée sur l'épargne-logement et le livret A, au travers des rapports sur les crédits du logement de nos collègues Ernest Cartigny ^{(53 ( * ))} et Henri Collard ^{(54 ( * ))} .

Il ressort de l'ensemble de ces investigations, dont il n'y a pas lieu de rappeler le contenu, que la gestion des taux d'intérêt de l'épargne administrée est défaillante, non pas du fait du Gouvernement, mais à cause de l'absence d'un processus de décision adapté.

L'épargne administrée est constituée en France de comptes de dépôts souvent très simples, exonérés d'impôts et capable de drainer une épargne considérable, ainsi qu'en témoigne le tableau suivant :

L'épargne administrée en France au 31 décembre 1995 (en mdf)

Source : Banque de France

Cependant, le fait que les taux d'intérêt de ces produits d'épargne ne soient pas ajustés en fonction du taux d'inflation et des taux d'intérêt de marché provoque deux effets pervers alternatifs : ou bien le taux est trop élevé et l'épargne est très abondante, mais il est difficile de l'utiliser parce qu'elle est trop chère ; ou bien le taux est trop bas, la ressource est alors réellement privilégiée, mais il y a pénurie.

Votre commission a souhaité que le Conseil de la politique monétaire puisse donner son avis de gardien des taux d'intérêt à court terme sur cette question.

Elle a obtenu satisfaction, le ministre de l'économie et des finances Jean Arthuis, exprimant un point de vue clair du Gouvernement au cours de la séance du 25 janvier 1996, dont le débat portait sur l'utilisation du Codevi en faveur des collectivités locales. Répondant au rapporteur du texte, M. Arthuis a déclaré : "je tiens à remercier M. Marini et à rappeler que, d'ores et déjà, rien ne s'oppose à ce que le Conseil de la politique monétaire fasse connaître son opinion sur le niveau de rémunération de l'épargne administrée".

Votre commission suggère que les taux de l'épargne administrée soient ajustés périodiquement.

Elle a prévu à cette fin un dispositif très souple, qui laisse toute latitude d'action au Gouvernement dans la définition des paramètres de référence, et même dans la périodicité, à condition toutefois d'examiner la question au moins une fois par an, sans être pour cela obligé de modifier les taux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

Article 17

Dispositions relatives aux pouvoirs des agents des douanes

Commentaire : Le présent article institue, au bénéfice des agents des douanes, la possibilité d'accéder aux locaux professionnels pour prélever des échantillons sur les marchandises circulant sur le territoire français, sans que ces visites soient liées à la recherche ou à la constatation d'infractions identifiées.

I. LES POUVOIRS DES AGENTS DES DOUANES DANS LE DROIT ACTUEL

Actuellement, le code des douanes ouvre aux agents des pouvoirs Plus ou moins étendus selon les situations rencontrées.

On peut, en fait, distinguer quatre cas.

A. LA RECHERCHE D'INFORMATIONS

Dans le cadre de la recherche de documents relatifs aux opérations intéressant le service des douanes, l'article 65 du code ouvre un droit général de communication aux agents de ces services ayant au moins le grade d'inspecteur ou d'officier et ceux chargés des fonctions de receveur.

Ce droit de communication concerne l'ensemble des "livres, registres, notes et pièces justificatives relatives à l'activité professionnelle de l'entreprise".

Il peut être mis en oeuvre dans le cadre des dispositions relatives à l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des Etats membres de l'Union européenne, pour le contrôle des opérations douanières ou agricoles réalisées dans les autres Etats membres.

B. LA CONTESTATION D'UNE DÉCLARATION

Dans le cas où le service des douanes conteste, au moment de la vérification des marchandises, les énonciations de la déclaration relative à l'espèce, à l'origine ou à la valeur des marchandises (article 104 du code des douanes), la contestation donne lieu à un prélèvement d'échantillons nécessaires à une expertise ; si le désaccord persiste, il est alors porté devant la commission de conciliation et d'expertise douanière (articles 441 et suivants).

C. LA RECHERCHE DE FRAUDES

Les articles 60 à 63 bis définissent les pouvoirs des agents des douanes dans le cadre de recherche de fraudes : examens médicaux des personnes, visite des moyens de transports des marchandises ou des installations de la zone maritime.

D. LA CONSTATATION OU LA PRÉSOMPTION D'INFRACTIONS

Trois articles du code définissent les pouvoirs des agents des douanes dans les cas de constatation des infractions ou de contrôle sur des produits particuliers :

- le contrôle des marchandises "prohibées" : les marchandises soumises à des règles restrictives de circulation peuvent faire l'objet de consignation et de prélèvement d'échantillons (article 322 bis) ;

- la constatation d'une infraction douanière : cette constatation ouvre le droit de saisir tous objets passibles de confiscation et les documents qui leur sont relatifs (article 323) ;

- enfin, la recherche et la constatation des délits douaniers (article 64) donnent aux agents des douanes un droit de visite "en tous lieux, même privés", où les marchandises et documents se rapportant à ces délits sont susceptibles d'être détenus, ainsi que le droit de procéder à leur saisie. Dans ce cas, hormis le flagrant délit, chaque visite doit être autorisée par une ordonnance du président du tribunal de grande instance, susceptible d'un recours -non suspensif- en cassation.

II. LE CONTRÔLE A POSTERIORI

L'ensemble de ces dispositions ne peut pas servir de cadre juridique au contrôle à posteriori effectué sur les marchandises, sans infraction identifiée, et ce alors que ce type de contrôle est prévu dans le droit communautaire.

A. L'ARTICLE 78 DU CODE COMMUNAUTAIRE DES DOUANES

L'article 78 du code communautaire des douanes, issu d'un règlement du Conseil du 12 octobre 1992, prévoit que les autorités douanières peuvent, de leur propre initiative, procéder à la révision des déclarations, et pour cela procéder aux contrôles des documents, des personnes et marchandises.

Cette disposition est censée permettre à tout moment le contrôle des marchandises circulant sur le territoire de l'Union européenne.

B. LES PROBLÈMES POSÉS PAR LE CONTRÔLE A POSTERIORI ENDROIT FRANÇAIS

La Cour de Cassation a consacré dans deux décisions récentes l'inadéquation du cadre juridique actuel aux contrôles a posteriori :

• La chambre criminelle de la Cour de Cassation a jugé, dans un arrêt janvier 1994, qu'un contrôle douanier effectué dans un magasin de cassettes vidéo ne peut être effectué "ni sur le fondement de l'article 60 du code des douanes, qui n'organise qu'un droit de visite sur la voie publique, ni sur celui de l'article 65 de ce code qui n'autorise, au siège des entreprises, Qu'un droit de communication des documents intéressant des opérations en cours ; qu'ils n'auraient pu agir ainsi, en l'absence de flagrant délit, qu'en vertu d'une autorisation préalable du tribunal de grande instance qu'ils n'ont pu solliciter".

• Dans un arrêt du 10 juillet 1995, la Cour de Cassation a confirme cette interprétation, en jugeant que la remise, même volontaire, d'échantillons, ne pouvait s'effectuer dans le cadre de l'article 65 du code des douanes relatif au droit de communication des documents, ni dans le cadre des articles 441-1 et 450-1 du code, relatifs à la contestation des déclarations douanières.

L'article 17 du présent projet de loi a pour objet de créer un cadre juridique spécifique pour les contrôles a posteriori de produits circulant en France.

III. LE PROJET D'ARTICLE 63 TER

Le texte proposé par l'article 17 du projet de loi pour l'article 63 ter du code des douanes permet aux agents des douanes d'exercer un contrôle sur pièces a posteriori, sans qu'il y ait pour autant contestation d'une déclaration ou constatation d'une infraction.

1. La notion de contrôle a posteriori

L'article 63 ter vise toutes "les investigations menées dans le but de rechercher et constater les infractions" prévues au code des douanes, ce qui lui permet de servir de base à un contrôle a posteriori sans qu'il y ait de fraude présumée. Ce contrôle peut être effectué sur des opérations réalisées sur le territoire communautaire.

2. L'étendue du droit d'accès

L'article 63 ter prévoit un accès aux locaux, terrains et moyens de transport professionnels et exclut expressément toute visite domiciliaire. La visite doit s'effectuer dans les horaires normaux d'activité, soit de 8 h à 20 h, ou en dehors de ces heures si une "activité" est en cours.

3. Les garanties des contribuables

Les garanties prévues sont de deux types :

- seuls les agents des douanes ayant au moins le grade de contrôleur peuvent effectuer les visites,

- le procureur de la République est préalablement informé des opérations et peut s'y opposer.

4. Les modalités de contrôle

Au cours de la visite peuvent être effectués des prélèvements d'échantillons, de même que la retenue ou la copie de documents utiles à J'enquête.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE PRINCIPE DES CONTRÔLES A POSTERIORI

Votre commission admet le principe des contrôles a posteriori, c'est-à-dire des contrôles effectués une fois que les marchandises sont en circulation sur le territoire de l'Union européenne.

En effet, il peut apparaître nécessaire de pratiquer des contrôles sur des marchandises qui, par exemple, ont échappé manifestement, aux contrôles normaux à l'entrée du territoire de l'Union européenne, alors qu'ils ne sont plus soumis à contrôle aux frontières intracommunautaires depuis le 1er janvier 1993.

A cet égard, il peut paraître surprenant qu'aucune obligation minimale de contrôle aux frontières extérieures n'ait été édictée par la commission européenne, alors que peuvent être en cause les intérêts financiers ou les réglementations communautaires.

B. L'ÉTENDUE DES POUVOIRS DES AGENTS DES DOUANES

1. Une référence : la décision du Conseil Constitutionnel du 27 décembre 1990

Dans sa décision rendue le 27 décembre 1990 sur la loi sur la réglementation des télécommunications, le Conseil Constitutionnel a défini les garanties qui doivent être apportées aux citoyens dans le cas de recherche d'infractions par des fonctionnaires disposant de pouvoirs "étendus dans un domaine qui ressortit à la police judiciaire et non à des mesures de contrôle d'ordre administratif.

Il s'agissait en l'occurrence des pouvoirs d'investigation donnés à des fonctionnaires de l'administration des télécommunications, habilités pour rechercher les infractions auprès des exploitants de réseaux ou prestataires de services.

Dans ce cadre, le Conseil Constitutionnel a considéré que, s'agissant de pouvoirs attribués dans le but de rechercher des infractions qui, pour la plupart, relèvent de peines d'emprisonnement, plusieurs insuffisances de garanties étaient à relever :

- l'absence d'exigence procédurale autre que l'obligation faite aux officiers et agents de police judiciaire ainsi qu'aux fonctionnaires habilités et assermentés de transmettre dans les cinq jours les procès-verbaux qu'ils établissent au procureur de la République,

- l'absence d'information préalable du procureur de la République et de communication du procès-verbal aux personnes concernées,

- l'absence de limitation dans le temps de l'accès aux locaux,

- l'absence de prise en considération de l'hypothèse dans laquelle les locaux susceptibles d'être visités serviraient, pour partie, de domicile aux intéressés.

2. Des précédents : les lois relatives à la consommation, aux télécommunications, aux transports

Plusieurs textes adoptés après la décision du Conseil Constitutionnel ont défini les garanties données en cas d'investigations menées dans le cadre de la recherche d'infractions : la loi du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports, la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, ont ainsi prévu :

- l'information, préalable à la visite des locaux professionnels, du procureur de la République, qui peut s'opposer à la visite,

- la limitation des horaires de visite des locaux entre 8 heures et 20 heures, sauf ouverture au public ou activité en cours,

- l'interdiction d'accès aux locaux qui servent pour partie de domicile aux intéressés,

- la communication des procès-verbaux au procureur de la République dans les cinq jours suivant leur établissement.

3. Les garanties données par l'article 63 ter

a) Le texte proposé

L'article 63 ter tel qu'il est proposé a tenu compte rigoureusement de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, en restreignant les visites aux locaux professionnels, dans des horaires normaux -sauf "activité en cours"-avec une obligation d'information préalable du procureur de la République qui peut s'opposer à la visite.

Sur initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a ajouté fort judicieusement une garantie supplémentaire en prévoyant que le procès-verbal de la visite devait être adressé dans les cinq jours au procureur de la République et au contribuable intéressé.

b) Une comparaison internationale

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les garanties retenues en matière de contrôle a posteriori par les administrations des Etats membres de l'Union européenne paraissent manifestement moins exigeantes que celles qui sont énoncées dans l'article 63 ter tel qu'il vous est proposé.

Le contrôle a posteriori dans les pays de l'Union européenne

En matière de contrôle dans les locaux professionnels, les pouvoirs des agents des douanes des principaux pays de la Communauté sont plus étendus que ceux prévus par le code des douanes français. Ils répondent davantage aux exigences de l'article 78 du code des douanes communautaire, concernant le contrôle a posteriori des marchandises.

ESPAGNE :

En vertu des ordonnances sur les douanes, texte de valeur législative, les services douaniers espagnols, ont un accès libre, à toute marchandise se trouvant dans un lieu librement accessible au public (bar, boutique, gare, hall d'un hôtel etc.).

Ils peuvent de même exiger la communication de tout document en rapport avec des opérations de commerce extérieur.

Pour accéder à des marchandises qui ne sont pas librement accessibles au public (domicile ou lieux assimilés) une autorisation judiciaire (mandat d'un magistrat du siège) est nécessaire.

ITALIE :

1) La douane italienne :

Les douanes italiennes font une application stricte de l'article 78 du code des douanes communautaire.

Les modalités d'accès aux locaux professionnels sont définies par l'article 11 du décret loi n°374 du 8 novembre 1990.

Les agents des douanes italiennes, munis de l'autorisation appropriée de leur chef de service, peuvent accéder aux lieux affectés à l'exercice d'activités commerciales et productives et dans les autres lieux, où doivent être conservées les écritures et la documentation afférentes aux marchandises, objets d'opérations douanières, aux fins de procéder à l'inspection éventuelle des marchandises et à la vérification de la documentation correspondante.

L'information, voire l'autorisation, de l'autorité judiciaire n'est pas requise. Seule l'autorisation écrite du chef du service des douanes compétent est nécessaire.

2) La Garde des Finances

Les agents de la Garde des Finances peuvent accéder aux locaux professionnels (l'autorisation ou l'information de l'autorité judiciaire n'est pas requise à ce stade), pour vérifier la documentation comptable, administrative et commerciale. Si des marchandises se trouvent dans ces locaux, ils procèdent à leur inventaire et ils confrontent les marchandises inventoriées avec la documentation disponible.

PAYS-BAS :

Les contrôles douaniers s'effectuent sur la base de l'article 218 du code des douanes néerlandais.

Ces contrôles sont réalisés en tous lieux et bâtiments qui présentent un intérêt pour la douane, la notion d'intérêt n'étant pas plus particulièrement définie.

Ces contrôles se déroulent entre le lever et le coucher du soleil, sans plus de précisions.

Si sur information provenant d'une source quelconque, une visite des locaux présentant un intérêt pour la douane s'avère nécessaire de nuit, l'autorisation est donnée par le directeur régional des douanes qui est supposé présenter toute garantie de neutralité.

BELGIQUE :

Le contrôle des marchandises est, semble-t-il, fait sans information ni autorisation de l'autorité judiciaire sur la base de l'article 203 du code des douanes belge, alors que ce texte vise uniquement des documents.

ROYAUME-UNI :

Aucune autorisation judiciaire n'est requise pour l'accès aux locaux professionnels et contrôle des marchandises s'effectue en vertu des textes suivants :

- Customs & Excise Management Act 1971 ;

- Customs & Excise Duties Act 1979 ;

- Police and Criminal Evidence Act 1984 ;

- Criminal Justice Act 1988.

c) La position de votre commission

Votre commission des finances estime qu'une précision devrait être apportée au texte afin de n'étendre le droit de visite au-delà de 20 heures ou avant 8 heures au seul cas "d'activité en cours" ayant un rapport avec les produits contrôlés et aussi d'étendre le droit de visite aux horaires où établissement est ouvert au public.

Votre commission vous propose donc un amendement apportant ces aux types de précisions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 18

Obligation d'information sur la constitution des prix des transactions avec les entreprises étrangères

Commentaire : le présent article retrace le premier volet d'un dispositif de contrôle des opérations internationales. II propose d'améliorer les moyens dont dispose l'administration pour apprécier le mode de détermination des prix de transfert entre une entreprise française et un membre de son groupe implanté hors du territoire national. A cet égard, il complète la législation existante sur deux aspects importants :

- d'une part, il organise une procédure spécifique de demande de renseignements permettant à l'administration d'obtenir auprès de l'entreprise française certaines informations sur le mode de fixation des prix de transfert ;

- d'autre part, et en cas de défaut de réponse à cette demande, il maintient le principe d'un recours à une procédure contradictoire, mais autorise l'administration à évaluer les bases d'imposition au vu des éléments dont elle dispose.

I. UN DISPOSITIF JUSTIFIÉ DANS SON PRINCIPE

Par construction, la notion de "prix de transfert" ne concerne que les entreprises disposant d'implantations dans plusieurs Etats, ou membres d'un groupe multinational. Elle correspond au prix facturé, pour un bien ou un service, par une entreprise à l'entité étrangère qui lui est liée.

Or, ce sujet a pris, au cours des dernières années, une acuité particulière et représente désormais un véritable enjeu en terme de finances publiques. De fait, une adaptation des moyens de contrôle dont dispose l'administration française est devenue indispensable.

A. LE POIDS DE L'ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE INTERNATIONAL

Longtemps limité à quelques intervenants, le sujet des prix de transferts a pris une nouvelle importance au cours du passé récent, avec la croissance des échanges internationaux. Celle-ci s'est en effet accompagnée d'une multiplication des entreprises disposant de relais étrangers, et les transactions intra-groupe représentent désormais près de 50 % du commerce mondial. Aussi, tous les pays largement ouverts sur l'extérieur sont-ils concernés.

Pour une entreprise, le prix de transfert d'un bien provenant d'une entité étrangère liée, ou expédié vers une telle entité, représente avant tout une donnée économique, qui est fonction de multiples facteurs liés à la stratégie poursuivie, aux contraintes du marché local ou aux prestations effectuées par chaque intervenant. La négociation de ce prix peut faire l'objet de nombreuses discussions entre les entreprises liées, chacune ayant objectivement intérêt à faire ressortir un résultat représentatif de ses performances et de sa productivité.

Toutefois, cet enchaînement peut aussi être perturbé par des considérations fiscales, le prix de transfert ayant évidemment des conséquences sur l'assiette de l'impôt localisé dans chaque État. Ce prix peut alors être utilisé comme vecteur pour déplacer la base imposable entre les afférents pays, au gré des opportunités offertes, mais aussi des contraintes pesant sur le groupe.

En effet, sur ce point, le comportement des entreprises peut être dicté par deux types de considérations très différentes :

- dans certains cas, l'objectif est d'accumuler une partie importante des bénéfices dans des pays à fiscalité privilégiée ou dans une entité du groupe situé dans un Etat à fiscalité normale, mais bénéficiant localement d'un régime très favorable ;

- mais l'entreprise peut aussi être tentée de faire ressortir une part plus substantielle de son résultat dans les pays disposant des moyens de contrôle les plus sévères. Il s'agit alors très clairement d'éviter sur place des contentieux coûteux et susceptibles d'altérer l'image du groupe. Mais il est évident que les Etats dont les moyens de contrôle sont moins efficaces apportent les conséquences de cette stratégie.

B. LES RÈGLES RETENUES PAR L'OCDE

Compte tenu de son implication pour les différents États, le mode d'appréciation des prix de transfert a fait l'objet d'une série de recommandations de la part de l'OCDE. Actualisé en 1995, ce "code de bonne conduite" destiné tant aux entreprises internationales qu'aux administrations fiscales des États membres de l'organisation n'a certes pas de valeur normative. Mais, il édicté des règles qui ont été acceptées par tous les participants.

Pour l'OCDE, le prix de transfert doit être évalué selon le principe de pleine concurrence, et donc correspondre "aux conditions qui prévaudraient entre entreprises indépendantes pour des transactions et dans des circonstances comparables".

Ce principe est repris dans toutes les conventions fiscales conclues par la France.

Pour appliquer ce principe, l'OCDE recommande, dans un premier temps, de comparer les conditions pratiquées entre entreprises liées avec celles pratiquées pour une transaction entre entreprises indépendantes.

Mais, elle rappelle que cette approche doit être corrigée en intégrant les éléments économiques spécifiques liés à l'organisation du groupe. Plus précisément, elle indique que l'appréciation portée sur le prix de transfert doit notamment tenir compte :

- des caractéristiques des biens ou services transférés ;

- des fonctions exercées par les parties ;

- du respect des clauses contractuelles ;

- de la situation économique du marché sur lequel opère l'entreprise étrangère ;

- de la stratégie économique et commerciale poursuivie par le groupe sur le marché considéré.

Pour mettre en oeuvre ces préconisations, l'administration fiscale d'un État doit être en mesure de disposer des éléments d'information sur la filiale étrangère lui permettant d'apprécier la totalité de l'opération. Aussi, de nombreux États, et notamment le Japon, le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne, exigent de leurs entreprises résidentes des éléments d'information sur les transactions effectuées avec des entités étrangères liées. En revanche, et en l'état actuel du droit, l'administration française n'est pas fondée à demander de tels renseignements.

C. UNE LÉGISLATION FRANÇAISE DÉLICATE À APPLIQUER

En matière d'opérations internationales, notre législation actuelle comporte en fait deux grands volets :

- certaines dispositions visent exclusivement les filiales ou implantations d'entreprises françaises bénéficiant dans leur Etat d'accueil, d'un régime fiscal privilégié. C'est dans ce cadre que s'insère l'article 209 B du code général des impôts qui prévoit l'imposition en France des bénéfices dégagés par ces filiales particulières, dès que l'entreprise française détient une participation, directe ou indirecte, supérieure à 10%. Encore faut-il que l'administration prouve le caractère "privilégié" du régime d'imposition auquel est soumise l'entreprise étrangère ;

- de manière plus générale, l'article 57 du code général des impôts vise les opérations réalisées entre les entreprises françaises et les sociétés étrangères liées, quel que soit le régime fiscal de ces dernières. Il permet de réincorporer, dans les résultats imposables en France, les bénéfices indirectement transférés par une entreprise française à une société étrangère Qu'elle contrôle ou dont elle dépend.

L'article 57 constitue donc la base juridique sur laquelle s'appuie l'administration dans le cas des prix de transfert. Toutefois, actuellement, son application reste difficile, et de ce fait, la législation française en ce domaine reste peu efficace.

Pour mettre en oeuvre ces dispositions, qui sont à l'origine d'une abondante jurisprudence, l'administration doit en effet apporter deux preuves.

• D'une part, elle doit démontrer l'existence, en droit ou en fait, d'un lien de contrôle ou de dépendance entre les deux sociétés.

La notion de contrôle s'apprécie par référence aux dispositions de article 355-1 du code de commerce.

En revanche, la dépendance est plus difficile à cerner et résulte avant tout de circonstances de fait. Elle peut notamment découler de liens contractuels ou des conditions dans lesquelles s'établissent les relations entre les deux entreprises.

Toutefois, la condition liée au contrôle ou à la dépendance n'est plus exigée si l'entreprise étrangère est soumise à un régime fiscal privilégié.

• D'autre part, l'administration doit prouver l'existence d'avantages particuliers accordés à la société étrangère.

A cet effet, il convient d'apprécier l'opération en tenant compte des contreparties économiques, commerciales ou financières auxquelles elle donne lieu. En outre, et compte tenu de la jurisprudence récente, il faut établir que ces contreparties ne sont pas justifiées au regard d'une gestion normale de l'ensemble des intérêts propres de l'entreprise exploitée en France.

Lorsque ces deux preuves sont apportées, l'avantage accordé est présumé être un transfert indirect de bénéfice.

Dans la généralité des cas, le montant de cet avantage, et donc du bénéfice, doit être évalué selon les règles de droit commun, c'est-à-dire d'après les éléments précis de l'opération redressée.

A défaut d'éléments précis, l'article 57 autorise cependant l'administration à utiliser une méthode forfaitaire, s'appuyant sur une comparaison avec les résultats des entreprises exerçant la même activité. Il s'agit toutefois d'une approche qui fait l'objet de critiques de la part de l'OCDE.

En pratique, l'administration se heurte à de réelles difficultés pour apprécier la normalité des opérations en cause, et le cas échéant, réunir les éléments de preuve qui lui incombent. Son pouvoir de vérification lui donne accès aux documents comptables de l'entreprise française. En revanche, elle n'est pas fondée en droit à demander des informations sur le rôle de l'entité étrangère et sur les activités que celle-ci déploie à partir des biens ou services qui sont à l'origine des prix de transfert. Or, ces éléments sont essentiels pour appréhender l'ensemble de l'opération, pour apprécier sa régularité au regard d'une gestion normale de l'entreprise française et pour disposer des éléments précis permettant de fonder le redressement. Dans les faits, certaines entreprises acceptent de fournir ces informations, sans y être juridiquement tenues. Elles peuvent cependant aussi refuser de le faire, ou transmettre des renseignements incomplets et se réserver la possibilité de produire des éléments complémentaires lors d'un contentieux devant les tribunaux.

II. UN DISPOSITIF ASSEZ MESURÉ

Les dispositions du présent article ont donc pour objet de donner à l'administration les moyens d'obtenir les informations qui lui sont nécessaires. A cet effet, il comporte deux mesures :

- d'une part, il organise une procédure spécifique de demande d'information portant sur le mode de fixation des prix de transfert,

- d'autre part, il complète le dispositif de l'article 57 du code général des impôts, en prévoyant qu'à défaut de réponse à ces demandes spécifiques, la procédure contradictoire demeure applicable, mais que l'administration peut évaluer les redressements au vu des éléments dont elle dispose.

A. L'OBLIGATION D'INFORMATION

Elle se traduit par l'organisation d'une procédure de demande de renseignement spécifique, codifiée dans un nouvel article L. 13 B du Livre des procédures fiscales. Compte tenu de son objectif et de la nature un peu particulière des informations qu'elle recouvre, elle se trouve encadrée par une série de règles relativement strictes qui constituent autant de garanties pour le contribuable.

1. Une procédure utilisable dans des circonstances précises

• En premier lieu, cette procédure ne peut être mise en oeuvre qu'à l'occasion d'une vérification de comptabilité.

Elle est donc réservée aux situations où l'administration a engagé un contrôle approfondi de la situation de l'entreprise.

Contrairement à la solution retenue chez certains de nos partenaires, il ne s'agit donc pas d'une obligation déclarative régulière mise à la charge des entreprises, ou d'une procédure susceptible d'être utilisée, à tout moment, sur simple demande.

• En outre, pour employer cette procédure, l'administration doit avoir "réuni des éléments faisant présumer qu'une entreprise a opéré un transfert indirect de bénéfice à l'étranger au sens des dispositions de l'article 57 du code général des impôts".

- La référence à l'article 57, dont le champ a précédemment été rappelé, permet d'affirmer l'objectif même de la procédure et de limiter son champ d'utilisation. Elle peut ainsi être mise en oeuvre à l'égard :

- des entreprises susceptibles d'être liées, ou contrôlées par une société étrangère, et de lui avoir transféré des bénéfices ;

- des entreprises susceptibles d'avoir procédé à un transfert de bénéfice vers une filiale implantée dans un paradis fiscal.

- L'administration doit en outre réunir des éléments laissant Supposer l'existence d'un transfert de bénéfices.

Le recours à la procédure ne pourra pas être immédiat et systématique. Des investigations préalables au sein de l'entreprise seront, en tant, nécessaires.

Compte tenu de cette précision, la demande de renseignements prend en fait l'aspect d'un instrument de dissuasion. Dans l'hypothèse où l'entreprise accepte de fournir spontanément au vérificateur tous les éléments utiles à la compréhension de la formation des prix de transfert, la procédure n'aura en fait pas à être mise en oeuvre. En revanche, elle sera déclenchée si les renseignements fournis spontanément restent incomplets, ou si la première explication de l'entreprise n'apparaît pas convaincante, et laisse subsister des incertitudes sur la normalité du prix.

Dans ce contexte, l'administration devra faire preuve d'une certaine prudence dans la mise en oeuvre de l'article L. 13 B, et sera sans doute conduite à définir, pour elle-même, quels éléments, ou absence d'éléments, sont susceptibles de fonder sa présomption. Une démarche trop hâtive inciterait sans doute l'entreprise à s'abstenir de répondre, et à demander au juge de l'impôt d'apprécier.

En revanche, l'administration n'est pas tenue de motiver formellement sa présomption, et n'a donc pas à préciser à l'entreprise de façon détaillée les éléments sur lesquels elle se fonde.

S'agissant d'une demande de renseignements, une telle exigence serait extrêmement restrictive. Elle ferait en outre surgir un "point d'accroché" pour contentieux, qui priverait la procédure d'une bonne partie de sa portée. En effet, l'administration se trouverait alors en situation d'avoir à démontrer au préalable le caractère anormal des opérations dont elle souhaite apprécier la normalité.

2. Des demandes portant sur des aspects limitativement énumérés

Les interrogations formulées dans le cadre de la nouvelle procédure ont pour but d'obtenir des "précisions", ce qui sous-entend que l'administration dispose déjà d'éléments certains. En fait, par ce biais, l'entreprise aura une indication sur les éléments qui fondent la présomption de l'administration.

Les demandes formulées à cette occasion portent en outre uniquement sur quatre domaines :

a) La nature des relations entre l'entreprise française et une entité étrangère

Aux termes du projet sont visées les relations "entrant dans les prévisions de l'article 57", et donc :

- les liens de contrôle ou de dépendance existant entre les deux sociétés,

- les transactions ou opérations réalisées entre elles.

On notera d'ailleurs qu'une entreprise française qui pourrait établir, à ce stade, qu'elle ne contrôle pas la société étrangère et qu'elle n'en dépend pas, serait en droit de se dispenser de répondre aux autres questions. En effet, il serait démontré, dès cette étape, qu'elle ne relève pas de la nouvelle procédure de l'article L. 13 B du Livre des procédures fiscales.

b) Le mode de détermination des "prix de transfert" facturés entre ces deux sociétés, et les éléments qui les justifient

Il s'agit évidemment de l'information essentielle, l'entreprise étant ainsi conduite à fournir la méthode ayant présidé à la détermination du prix intra groupe.

Elle devra notamment faire connaître les contreparties, économiques, commerciales ou financières, qui accompagnent l'opération, et qui se trouvent intégrées dans le prix, ou devraient l'être.

Dans ce cadre, l'entreprise aura alors à produire les documents, analyses et méthodes de calcul qui explicitent et justifient l'approche retenue.

En l'espèce, il ne s'agit cependant pas de démontrer que le prix facturé est le "meilleur prix possible", approche qui, d'ailleurs, ne serait pas conforme aux recommandations de l'OCDE. En revanche, l'entreprise sera amenée à expliquer si une décision ou un prix a pour origine des considérations internes au groupe ou des facteurs liés à la concurrence ou au marché.

c) Les activités exercées par l'entreprise étrangère, en relation avec les opérations faisant l'objet de la demande

Ces informations permettent de mettre en évidence ce que fait entreprise étrangère à partir des biens et des services objets des prix de transfert. Elles sont donc également importantes pour appréhender le contexte dans lequel se déroulent l'opération, et les transactions annexes qui peuvent y être associées.

d) Le traitement fiscal appliqué à l'entreprise étrangère

Dans une optique "prix de transfert", cette catégorie d'information est destinée à apprécier si la méthode retenue par l'entreprise française doit faire l'objet d'une attention toute particulière, compte tenu du mode et du niveau d'imposition de la filiale ou de l'exploitation située à l'étranger.

Le texte initial du gouvernement retenait cependant une approche relativement large en visant, sans plus de précision, les entreprises exploitées hors de France par l'entreprise française et les sociétés ou groupements étrangers qu'elle contrôle de façon directe ou indirecte.

L'Assemblée nationale a adapté la rédaction de cette disposition en faisant référence aux opérations ou sociétés déjà visées dans la demande. En outre, et dans le cas des sociétés, elle a restreint le champ de la demande aux filiales, majoritairement contrôlées, de façon directe ou indirecte, par l'entreprise française. 11 s'agit ainsi d'éviter les situations où l'actionnaire français se trouverait dans l'impossibilité de fournir les renseignements demandés, en raison d'un blocage de la part des autres actionnaires de la société étrangère.

La rédaction qui nous est soumise demeure toutefois ambiguë et de ce fait incertaine. Formellement, elle n'assure pas une connexion directe entre l'opération faisant l'objet de la demande et la société sur laquelle des renseignements sont demandés, alors que la préoccupation est évidemment de connaître le traitement fiscal de l'opération en cause, dans le cadre de la société étrangère. Votre commission des finances vous proposera donc un amendement assurant la cohérence rédactionnelle de cette disposition avec celle retenue dans les autres paragraphes.

Sur ces bases, les différentes demandes doivent être précises et indiquer explicitement, par nature d'activité ou de produit, le pays ou le territoire concerné, ainsi que l'entreprise ou la société étrangère visée.

3. Le déroulement de la procédure d'information

La demande de renseignement doit mentionner le délai dont dispose l'entreprise pour répondre, celui-ci ne pouvant être inférieur à deux mois.

Ce délai peut d'ailleurs être prolongé, à la demande de l'entreprise, sans toutefois que sa durée totale excède trois mois.

A ce stade, il convient alors de distinguer plusieurs hypothèses :

• Si les réponses apportées par l'entreprise sont considérées comme "suffisantes" par l'administration, la procédure de l'article L.13 B prend fin et la vérification se poursuit dans les conditions de droit commun.

• Si l'administration estime que ces réponses sont "insuffisantes", elle est alors tenue d'adresser à l'entreprise une mise en demeure.

Celle-ci précise les compléments d'information demandés, et ouvre un nouveau délai de réponse de 30 jours. Elle doit en outre rappeler les sanctions applicables en cas de défaut de réponse.

Le caractère "insuffisant" de la réponse est évidemment une question d'appréciation, qui repose sur des éléments relativement subjectifs. Mais cette notion apparaît déjà dans l'article L. 16 A du Livre des procédures fiscales. Elle a fait l'objet d'une abondante jurisprudence qui va s'appliquer au cas particulier et qui aura sans doute l'occasion de se compléter.

Si les informations fournies à la suite de la mise en demeure donnent satisfaction à l'administration, la procédure de l'article L. 13 B prend fin, sans déclencher de pénalités particulières. En revanche, et conformément à la jurisprudence, une réponse insuffisante à cette mise en demeure est assimilée à un défaut de réponse.

• Enfin, en cas de défaut de réponse, à la demande initiale ou à la mise en demeure, l'administration applique une amende fiscale spécifique, un montant égal à 50.000 francs pour chaque exercice visé par la demande.

On notera que cette amende reste d'un montant assez modique, et n'est pas susceptible d'être considérée comme une pénalité grave au sens de la convention communautaire d'élimination des doubles impositions. Elle ne peut donc avoir de conséquences sur les possibilités de recours à la procédure européenne d'arbitrage.

En revanche, le défaut de réponse de la part de l'entreprise ouvre à l'administration la possibilité d'évaluer le montant du transfert de bénéfice sur des bases moins exigeantes.

B. L'ÉVALUATION DES BASES D'IMPOSITION EN CAS DE DÉFAUT DE RÉPONSE

La seconde innovation majeure introduite par le présent article consiste en effet à assouplir les contraintes qui pèsent sur l'administration, à l'occasion d'un redressement sur les prix de transfert, en cas de défaut de réponse de l'entreprise à la demande d'informations prévue au nouvel article L. 13 B.

Cette adaptation s'insère dans l'article 57, ce qui revient à fixer ainsi cadre général des obligations qui s'imposent à l'administration.

• Dans ce contexte, il est expressément prévu que la procédure contradictoire demeure applicable.

Il s'agit donc là d'une garantie importante pour le contribuable. En effet, dans d'autres cas, et en application des dispositions de l'article L. 69 du Livre des procédures fiscales, le défaut de réponse à une demande de renseignements ou de justifications peut déclencher une taxation d'office.

En conséquence, au cas d'espèce :

- la charge de la preuve incombe toujours à l'administration ;

- la notification de redressement doit faire apparaître la méthode et les éléments retenus pour évaluer le redressement ;

- en cas de désaccord persistant, le contribuable peut saisir la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires.

• A défaut de dérogation expresse, l'administration reste tenue de démontrer que l'entreprise entre dans le champ d'application de l'article 57, et donc :

- qu'elle contrôle la société étrangère, ou qu'elle en dépend ;

- qu'elle a consenti à cette même société des avantages spécifiques et non justifiés.

• En revanche, l'administration est alors autorisée à évaluer le montant de ces avantages, et donc du bénéfice imposable en France, à partir des éléments en sa possession. Mais l'entreprise pourra toujours contester cette évaluation, en produisant ses propres éléments.

Cette disposition permet ainsi d'atténuer l'importance des moyens de preuve exigés de l'administration sur ce point. Cet assouplissement de la règle de droit commun apparaît ainsi comme la contrepartie du défaut de réponse à la demande de renseignements.

En ultime recours, en l'absence d'éléments suffisamment précis pour opérer les redressements, l'administration reste en mesure d'utiliser la possibilité que lui offre déjà l'article 57, et d'évaluer le produit imposable par comparaison avec ceux d'entreprises similaires.

L'introduction de cet assouplissement de la règle de procédure, dans un cas bien précis, permet ainsi d'assurer la cohérence d'ensemble du dispositif et d'en distinguer clairement les différentes étapes.

Dans ce contexte, il est à noter qu'en l'absence de précision, ces nouvelles procédures devraient normalement s'appliquer dès la promulgation de la présente loi et pourraient alors être utilisées dans le cadre de contrôles déjà en cours.

Le respect des garanties accordées aux contribuables exige cependant que les règles applicables ne soient pas modifiées en cours de procédure.

Aussi, votre commission des finances vous proposera donc un amendement précisant que les dispositions du présent article peuvent être mises en oeuvre pour les contrôles engagés à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 19

Prorogation du délai de reprise

Commentaire : Le présent article constitue le deuxième volet du dispositif de contrôle des opérations internationales. Il propose en effet de proroger le délai de reprise dont dispose l'administration pour procéder à des redressements dans les cas où elle est conduite à recourir à l'assistance administrative internationale.

Cette dérogation aux règles de droit commun reste toutefois limitée dans la portée. En effet, la prorogation du délai de reprise ne portera que sur les impôts afférents aux éléments faisant l'objet de la demande d'assistance.

Sur le fond, l'objectif est d'accorder à l'administration un délai spécifique pour tenir compte de la longueur des investigations conduites à l'étranger.

I. RAPPEL DES DISPOSITIONS EXISTANTES

Selon les dispositions de l'article L. 186 du Livre des procédures fiscales (LPF) "Dans tous les cas où il n'est pas prévu de délai de prescription plus court, le droit de reprise de l'administration s'exerce pendant dix ans à partir du fait générateur de l'impôt".

Toutefois, ce délai général ne s'applique en réalité qu'aux omissions en matière de droits d'enregistrement ou d'impôt de solidarité sur la fortune.

Dans les autres cas, des dispositions spécifiques prévoient en effet un délai abrégé et qui, généralement, court jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition et duc.

Il en est ainsi notamment en matière :

- d'impôt sur les sociétés ou d'impôt sur le revenu (article L. 169 du Livre des procédures fiscales) et de taxes ou prélèvements qui en tiennent lieu (article L. 169 A du LPF),

- de taxe sur le chiffre d'affaires (article L. 176 du LPF) et de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle.

- de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droit de timbre, sous réserve que l'exigibilité des droits ait été suffisamment relevée dans l'acte soumis à la formalité sans qu'il soit nécessaire de procéder a des recherches ultérieures.

Dans ce contexte, et en application de l'article L. 189 du LPF, la prescription est interrompue par la notification de redressement, ou tout acte emportant reconnaissance de l'erreur ou l'omission par le contribuable.

Ces règles de principe connaissent toutefois quelques exceptions, la législation actuelle admettant en effet que le délai de reprise normalement applicable soit prorogée dans des circonstances particulières.

Ainsi, en matière d'impôt direct, les erreurs ou omissions relevées lors d'une instance devant les tribunaux peuvent être réparées jusqu'à la fin de la décision qui clôt l'instance, et au plus tard, jusqu'à la fin de la période de dix prévue à l'article L. 186 du LPF.

De même, le délai de reprise normalement applicable est prolongé de deux ans en cas d'agissements frauduleux donnant lieu au dépôt d'une Plainte pour fraude fiscale.

Toutefois, dans l'ensemble, notre pays connaît un délai de reprise qui figure parmi les plus brefs des pays industriels.

Délais de prescription de droit de reprise en matière d'IR et d'IS dans les principaux États de l'OCDE

ï Allemagne : Quatre ans. Délai porté à dix ans dans les cas de comportement frauduleux avéré.

ï Belgique : Trois ans. Délai porté à cinq ans en cas de fraude fiscale.

ï Canada : Quatre ans. Délai réduit à trois ans pour les sociétés résidentes du Canada contrôlées exclusivement par des résidents du Canada (personne physique ou personne morale). Délai porté à sept ans en matière de contrôle des opérations internationales et notamment de contrôle des prix de transfert.

ï Espagne : Cinq ans. Le délai court à partir de la date effective de dépôt de la déclaration, en cas de production de la déclaration hors délai.

ï États-Unis : Trois ans ⁽¹⁾ . Délai porté à six ans si la déclaration des résultats ou de revenu fait apparaître une insuffisance d'au moins 25 % du montant du CA ou du revenu. Aucune limitation de durée en cas de déclaration frauduleuse ou en cas de défaut de déclaration. Par ailleurs, le délai est négocié lorsque le contribuable autorise l'administration à poursuivre les investigations sur une période légalement prescrite au cours d'une vérification.

ï France : Trois ans. Délai porté à cinq ans en cas de découverte d'agissements frauduleux donnant lieu au dépôt d'une plainte pénale pour fraude fiscale.

• Italie : Cinq ans. Délai porté à six ans en cas de non dépôt de déclaration.

ï Japon : Trois ans. Délai porté à six ans en cas de contrôle des opérations internationales et notamment de contrôle des prix de transfert.

ï Pays-Bas : Trois ans. Délai porté à cinq ans lorsque de nouveaux faits ou des circonstances nouvelles ont été découverts par l'administration.

ï Royaume-Uni : Six ans. Délai porté à vingt ans en cas de comportements négligents ou frauduleux du contribuable.

ï Suède : Cinq ans.

Notes : 1. En l'absence de délai spécial mentionné ci-dessus pour chaque pays, applicable en matière de contrôle des prix de transfert, le délai général (et ses extensions éventuelles) s'applique.

2. Absence de renseignements concernant l'existence éventuelle d'un délai spécial applicable en Espagne et en Italie en matière de prix de transfert.

¹ . En cas de contrôle des prix de transfert, le point de départ du délai de prescription s'entend de la date à laquelle l'administration a eu connaissance de l'insuffisance.

II. UN NOUVEAU CAS DE PROROGATION DU DÉLAI DE REPRISE

Le présent article propose donc d'adapter votre législation en ce domaine afin de tenir compte du développement des opérations internationales et de la libéralisation des relations financières avec l'étranger.

S'inspirant de ce qui est déjà prévu en cas d'instance devant les tribunaux, il ouvre à l'administration un délai spécifique dans les cas où il est nécessaire de demander des informations à l'étranger sur les activités exercées localement par le contribuable.

Organisées dans le cadre des conventions fiscales, ces procédures d'échanges d'informations s'avèrent en fait assez lourdes. L'administration étrangère ne dispose pas toujours immédiatement des renseignements qui lui sont demandés, et peut être conduite à effectuer des recherches ou même à engager une vérification des activités réalisées sur son territoire et cité dans la demande. Toutes ces démarches supposent du temps, et la réponse de l'administration étrangère intervient dans un délai de 9 à 18 mois.

Or, le délai de prescription continue à courir dans les conditions de droit commun. Pour éviter la forclusion, l'administration française peut être conduite à notifier sans attendre la réponse, et donc sur des bases imparfaites qui résistent mal à un contentieux ultérieur.

Le présent article propose donc d'intégrer cette situation, en permettant à l'administration d'attendre la réponse, sous réserve qu'elle intervienne dans un délai raisonnable.

A. UNE PROROGATION LIMITÉE DANS SON OBJET

Compte tenu de l'objectif poursuivi, la prorogation du délai de reprise est subordonnée à la réalisation de trois événements.

• Le point de départ de la procédure est donc l'envoi d'une demande d'assistance administrative adressée par l'administration fiscale française à l'autorité compétente d'un État étranger.

En France, l'envoi d'une telle demande suppose en fait l'intervention de l'administration centrale.

Cette demande, qui peut concerner tout type d'impôt, doit alors porter :

- soit sur les relations du contribuable avec une entreprise étrangère susceptibles de constituer un transfert indirect de bénéfice à l'étranger, ou de bénéficier, localement, d'un régime fiscal privilégié. Sous cet angle, le dispositif vient alors compléter les mesures prévues à l'article précédent en matière de prix de transfert,

- soit sur les activités exercées par le contribuable dans le pays considéré, ou sur les biens ou revenus dont il dispose localement,

- soit simultanément sur ces deux catégories de renseignements.

• La demande d'assistance doit en outre être adressée dans le délai initial de reprise

Il ne s'agit donc pas de réouvrir des exercices déjà prescrits, mais bien d'éviter la prescription pour des revenus ou opérations pour lesquels l'administration est encore en droit de procéder à des redressements au moment où elle demande des informations à l'étranger.

En revanche, il n'est pas exigé que l'administration ait déjà engage une vérification sur place ou déclenché une procédure d'examen de situation fiscale personnelle.

La procédure pourra donc s'appliquer pour les demandes d'assistance envoyées à la suite des constatations effectuées par le service dans le cadre du contrôle sur pièces.

• Enfin, la demande produit ses effets, sur le délai de reprise, si son existence a été expressément notifiée au contribuable au moment ou elle a été formulée.

Il s'agit évidemment d'une condition essentielle pour assurer le respect des garanties accordées aux contribuables.

En pratique, dans l'hypothèse où une demande d'assistance internationale devient nécessaire, l'administration devra alors choisir entre deux possibilités :

- soit informer le contribuable, et bénéficier ainsi d'un délai de reprise un peu plus long ;

- soit adopter une démarche plus discrète, mais qui la contraint à opérer ses éventuels redressements dans le délai de reprise de droit commun.

B. L'EFFET DE LA DEMANDE

Lorsque les conditions précédentes sont réunies, l'administration dispose alors d'un délai spécifique pour réparer les erreurs ou omissions afférentes aux éléments faisant l'objet de la demande.

Ce nouveau délai se trouve encadré par deux règles qui se combinent, En effet, la notification de redressement pourra être adressée au contribuable :

- jusqu'à la fin de l'année suivant celle de la réponse. Afin d'assurer les droits du contribuable, l'administration est tenue d'informer ce dernier de l'existence de la réponse, dès sa réception. A défaut, le délai de reprise supplémentaire n'est pas ouvert ;

- et au plus tard, jusqu'à la fin de la cinquième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due.

Cette seconde règle tend à éviter un prolongement indéfini ou excessif du délai de reprise, en cas d'absence de réponse ou de réponse trop tardive.

Ainsi, en tout état de cause, le délai de droit commun ne pourra pas être prolongé de plus de deux ans.

La rédaction initiale du gouvernement laissait toutefois supposer que ce butoir de cinq ans ne s'appliquait qu'à défaut de réponse de l'administration fiscale étrangère. L'Assemblée nationale a donc corrigé le texte sur ce point.

La rédaction qui nous est soumise laisse cependant encore planer une ambiguïté. Interprétées de façon stricte, ces dispositions reviendraient en fait, dans certaines circonstances, à abréger le délai de reprise de droit commun pour les éléments faisant l'objet de la demande d'assistance.

Votre commission vous proposera donc un amendement pour éviter cet enchaînement.

C. UNE ADAPTATION CORRÉLATIVE DES RÈGLES DE PROCÉDURES

Compte tenu des dispositions précédentes, et si les circonstances l'exigent, l'administration pourra alors adresser au contribuable, pour une même période vérifiée, deux notifications de redressements :

- la première, adressée dans le délai initial de reprise, portant sur les redressements envisagés pour les activités ou revenus de source française, et pour les activités ou revenus étrangers n'ayant pas fait l'objet d'une demande d'assistance internationale ;

- la seconde, adressée dans le délai spécifique, et retraçant les rectifications notifiées au titre des éléments figurant sur la demande après analyse des renseignements transmis par l'administration étrangère.

Ce dédoublement de la notification conduit à adapter les règles de procédure qui actuellement interdisent à l'administration de revenir sur des périodes, ou des éléments, ayant déjà fait l'objet d'une vérification.

En fait, il convient de distinguer le cas des personnes physiques de celui des entreprises.

• S'agissant des personnes physiques, l'article L. 50 du Livre des procédures fiscales interdit à l'administration de procéder à de nouveaux redressements sur une période ayant déjà fait l'objet d'un examen contradictoire de situation fiscale d'ensemble.

A défaut d'adaptation de cette règle, l'envoi d'une première notification empêcherait à l'administration d'opérer ultérieurement les redressements afférents aux éléments ayant fait l'objet de la demande. Au cas d'espèce, le nouveau dispositif serait alors privé de toute portée pratique.

Aussi, est-il prévu d'introduire une dérogation ponctuelle à cette règle, pour permettre l'envoi de la seconde notification.

• En ce qui concerne les entreprises, l'article L. 51 du Livre des procédures fiscales interdit à l'administration de réexaminer les écritures d'une période ayant déjà donné lieu à une vérification de comptabilité.

Cette règle est donc moins stricte que celle prévue pour les contribuables personnes physiques, et laisse ouverte la possibilité de redressements effectués dans le cadre du contrôle sur pièces.

Toutefois, l'exploitation des renseignements reçus de l'étranger peut nécessiter un examen complémentaire des écritures comptables relatives aux opérations concernées. Cette démarche permet en outre de reprendre le dialogue avec le contribuable avant de notifier les redressements, et donne ainsi à ce dernier l'occasion de faire valoir, en préalable, ses observations sur les éléments nouveaux dont dispose le vérificateur.

Le présent article propose donc d'autoriser ce réexamen des écritures concernant les opérations ayant fait l'objet de la demande d'assistance.

Toutefois, en l'état actuel du texte, cette dérogation paraît un peu large En effet, l'administration pourrait continuer à examiner les écritures de l'exercice déjà vérifié dans l'attente de la réponse à la demande d'assistance.

Cette situation n'est pas satisfaisante. En effet, le réexamen des écritures déjà vérifiées ne peut se justifier que par l'existence d'informations nouvelles obtenues grâce à la réponse de l'administration étrangère. Votre commission des finances vous présentera donc un amendement afin d'encadrer cette possibilité.

Enfin, il est à noter que cet article, comme le précédent, ne comporte pas de date d'entrée en vigueur spécifique. Ces dispositions devraient alors s'appliquer dès la promulgation de la présente loi.

Pour les demandes d'assistance administrative adressées dans le cadre du contrôle sur pièces, cette date d'application ne soulève pas de difficultés particulières.

En revanche, et à défaut de disposition expresse, les nouvelles règles pourraient également s'appliquer pour des demandes d'assistance formulées après la date de publication de la loi. à l'occasion de vérifications de comptabilité ou d'examens de situation fiscale personnelle engagés avant cette même date.

Votre commission estime, là encore, que les règles ne doivent pas être modifiées en cours de procédure. Aussi, et par analogie à la solution retenue à l'article 18, elle vous présentera un amendement pour préciser que ces nouvelles dispositions s'appliquent aux contrôles engagés après la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 20

Contrôle des établissements distribuant des avances sans intérêt en matière de logement

Commentaire : Le présent article a pour objet de soumettre le système de distribution de l'avance à taux nul à un double dispositif de contrôle : celui de l'inspection générale des finances, et celui d'inspecteurs mandatés à cet effet par les ministères de l'économie et des finances et du logement.

Les missions de l'inspection générale des finances et les éventuels contrôles publics "ad hoc" à l'égard d'entreprises privées sont justifiés lorsque ces entreprises sont amenées à engager des fonds publics. Tel est bien le cas des distributeurs de l'avance à taux nul à l'accession à la propriété créée en octobre 1995, comme d'ailleurs, dans une moindre mesure, du prêt d'accession sociale créé au début de 1993. C'est donc très légitimement que le Gouvernement cherche à renforcer les modalités de surveillance d'un système qui sollicite le contribuable à hauteur d'une dizaine de milliards de francs par an. Ce dispositif mérite néanmoins d'être complété.

I. DES FONDS PUBLICS IMPORTANTS, ENGAGÉS PAR UN CIRCUIT FINANCIER BANALISÉ

La politique de banalisation du système français du crédit, engagée vers 1985, n'est pas parvenue à mettre fin à l'injection massive de fonds publics dans les circuits. Dépenses fiscales, bonifications, garanties, dépôts et prêts réglementés prospèrent largement, contrairement à l'objectif initial.

En revanche, cette politique parvient, par petites touches, et parfois avec de grosses difficultés, à mettre fin au statut particulier d'établissements quasi-administratifs situés dans le giron de l'État, et jusqu'alors chargés de la distribution des aides ^{(55 ( * )).}

En conséquence, c'est un système banalisé de distribution de crédits qui est progressivement amené à gérer les fonds publics.

A. LES MODALITÉS D'ENGAGEMENT DES FONDS PUBLICS

Deux modalités peuvent être distinguées : la garantie dans le cas du prêt d'accession sociale (PAS), la bonification dans le cas de l'avance sans intérêt (ASI).

1. Le PAS, prêt garanti

Le prêt d'accession sociale est un prêt conventionné (PC), accordé sous conditions de ressources (très proches de celles de l'ancien PAP), et dont le taux d'intérêt plafond est inférieur de 60 points de base au taux plafond des PC ordinaires. L'État contribue à la rémunération des risques pris par les établissements de crédit qui, bien qu'ayant affaire à une clientèle modeste et donc plus risquée, doivent consentir des taux d'intérêt privilégiés. Il le fait à travers une dotation au fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS) : 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, puis 220 millions de francs en 1996. La contribution de l'État est de 1.25 % du capital prêté.

2. L'avance sans intérêt, prêt bonifié

L'avance sans intérêt bénéficie d'une subvention permettant aux établissements prêteurs de percevoir de l'État les intérêts qu'ils auraient perçus des emprunteurs si le crédit avait été octroyé à des conditions de marché.

Pour chaque prêt, le niveau de cette bonification dépend de la durée, qui dépend elle-même de la situation de famille et du niveau des ressources des ménages emprunteurs. De cette façon, plus le ménage est modeste, plus il emprunte sur une durée longue, et plus la bonification est élevée.

Ce dispositif est assorti d'un subtil mécanisme de régulation qui entraîne la révision trimestrielle des conditions générales de durée des emprunts en fonction de l'évolution des taux d'intérêt du marché, de manière à ce que le coût de la bonification ne dérive pas par rapport à ce qu'a prévu la loi de finances. Ainsi, en cas de hausse des taux d'intérêt, les nouveaux emprunteurs se verraient devoir rembourser l'avance sur une durée plus courte.

Le levier utilisé est beaucoup plus puissant que celui du PAS. L'Etat verse couramment une subvention égale à la moitié du prêt octroyé. Aussi, les crédits engagés sont-il considérables : 7,8 milliards de francs prévus par la loi de finances en 1996, auxquels pourraient s'ajouter 1 milliard de francs supplémentaires liés à l'assouplissement des conditions d'achat de logements anciens.

B. LES RÔLES RESPECTIFS DE LA SOCIÉTÉ DE GESTION DU FGAS (SGFGAS) ET DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT.

La SGFGAS est au centre du dispositif tandis que les établissements de crédit en sont à la périphérie.

1. La SGFGAS

Comme son nom l'indique, la SGFGAS a été créée en 1993 pour gérer le FGAS. Son rôle initial a donc été de centraliser les subventions de l'Etat et les cotisations des établissements distributeur du PAS au sein du fonds, et de verser le cas échéant les garanties ainsi constituées. Elle gère également un mécanisme de "bonus/malus" associé au FGAS afin d'encourager les établissements à maîtriser leurs risques.

Il s'agit d'une société de droit privé (une société anonyme par actions) à laquelle adhèrent les établissements qui, aux termes d'une convention signée avec l'État, sont habilités à distribuer le PAS.

Les actionnaires de la SGFGAS (AU 1er octobre 1995)

- La banque La Hénin.

- La BNP

- La Caisse Nationale et la Fédération Nationale de Crédit Agricole,

- La Caisse Centrale du Crédit Mutuel

- Le Centre National des Caisses d'Épargne et de Prévoyance,

- La Chambre Syndicale des banques Populaires

- La Chambre Syndicale des Sociétés Anonymes de Crédit Immobilier.

- Le Crédit Foncier de France,

- Le Crédit Lyonnais Développement Économique

- L'Union de Crédit pour le Bâtiment,

- La Société Anonyme de Crédit pour le Logement (SOCRELOG)

- Le Crédit Industriel et Commercial

Au moment de la création de l'avance sans intérêt, la SGFGAS est apparue comme une structure tout indiquée pour gérer les subventions de l'État. Pour la politique du logement, l'intérêt de cette nouvelle mission était double : disposer immédiatement d'un organisme opérationnel, confirmer la complémentarité de l'ASI et du PAS pour de nombreuses familles, en incitant les établissements intéressés par l'ASI mais rechignant jusqu'alors à distribuer le PAS, à adhérer au FGAS.

Le rôle de la SGFGAS à ce titre est de percevoir les subventions mensuelles de l'Etat, et de les reverser aux établissements de crédit distributeurs de l'ASI.

2. Les établissements de crédit.

Le PAS comme l'ASI sont des prêts réglementés ouverts à la distribution par tous les établissements de crédit. Pour y avoir accès, ces établissements doivent signer une convention avec l'État. Dans les deux cas, les établissements s'engagent à respecter les règles propres à chaque prêt. En contrepartie, l'État s'engage à verser une subvention.

La responsabilité des établissements est engagée vis-à-vis de l'État. Dans le cas du PAS, un système de "bonus/malus" majore ou minore la cotisation des établissements au FGAS en fonction des sinistres survenus aux prêts qu'ils ont distribués. Dans le cas de l'ASI, les établissements sont responsables du remboursement de l'avance, de façon à ce que la subvention ne soit pas versée à fonds perdus.

Les distributeurs du PAS (1 ^er janvier - 31 août 1995)

Nombre de prêts %

Banques mutualistes 8033 40,2

Crédit Foncier de France 5036 25,2

SACI 4257 21,2

Caisses d'Epargne 2115 1,6

Autres 556 2,8

Total 19.997 100,0

Les distributeurs de l'ASI (1er octobre - 31 décembre 1996)

Nombre de prêts %

(Chiffres approximatifs)

Crédit Agricole 9000 31.6

Crédit Foncier de France 8 800 16,9

Crédit Mutuel 400 14,0

SACI 4000 14,0

Caisses d'Epargne 3650 12,8

Banques populaires 1500 5,3

Autres 1500 5,3

Total 28450

C. LES ACTUELLES MODALITÉS DE CONTRÔLE

Le dispositif de contrôle actuel se situe à deux niveaux.

Au premier niveau, le conseil d'administration de la SGFGAS comprend deux commissaires du Gouvernement, l'un représentant le ministre de l'économie et des finances -le directeur du Trésor-, l'autre représentant le ministre du logement -le directeur de l'habitat et de la construction. Les commissaires du Gouvernement ont accès à toutes les informations et disposent d'un droit de veto sur toute décision ayant des conséquences financières, en particulier contraires aux intérêts de l'État.

Au second niveau, la SGFGAS dispose d'inspecteurs habilités à effectuer, sur pièces et sur place des contrôles inopinés des établissements de crédit dans le cadre de leurs activités de distribution aussi bien du PAS que de l'ASI.

II. DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article renforce le dispositif de contrôle existant pour tenir compte du caractère beaucoup plus massif des fonds publics engagés par la distribution de l'avance sans intérêt que par celle du PAS. Ce dispositif est à deux fois deux niveaux.

A. LE RÔLE DE L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES

L'inspection générale des finances est compétente pour contrôler les organismes privés ou para-publics amenés à gérer des fonds publics, ou des subventions pour le compte de l'État. L'article 21 du présent projet systématise ajuste titre cette compétence en l'étendant au contrôle de l'emploi des fonds accordés par l'Union européenne (voir le commentaire de l'article 21).

Cette compétence existe déjà en matière d'épargne administrée ou de prêts au logement. On peut citer à titre d'exemple le contrôle des emplois des comptes pour le développement industriel (article 5 du décret du 30 septembre 1983) ou de l'épargne-logement et des prêts subséquents (article R 315-22 du code de la construction et de l'habitation, qui lui associe d'ailleurs les commissaires contrôleurs des assurances).

Le présent article étend la compétence de vérification de l'IGF à la distribution de l'avance sans intérêt sous forme de contrôles sur pièces et sur Place, applicables aussi bien à la $SGFGAS qu'aux établissements distributeurs.

L'IGF n'agit cependant que sur ordre du ministre chargé de l'économie. Ses contrôles ne seront donc pas réguliers, mais laissés à l'appréciation du ministre.

III. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

A propos de problèmes récents, souvent graves, survenus à des établissements de crédit publics ou chargés d'une mission de service public, votre commission a eu fréquemment l'occasion de mettre en évidence les insuffisances des systèmes de contrôle, selon une analyse rendue publique en juillet 1994 et qui ne s'est pas démentie depuis ^{(56 ( * ))} Le cas des SDR, du Codevi, puis les affaires du Crédit Lyonnais et du Comptoir des Entrepreneurs ont montré l'absolue nécessité d'une plus grande pertinence du contrôle.

A cet égard, le système des commissaires du Gouvernement et de la nomination directe des dirigeants a montré des limites qui, manifestement, ne tiennent pas aux hommes mais à une problématique structurelle.

Bien que secrètes pour ne pas donner prise à des interférences extérieures, les missions de contrôle de l'IGF ont démontré toute l'efficacité d'un contrôle effectué par des inspecteurs compétents, de culture souvent proche des contrôlés, mais organiquement détachés des intérêts de ces contrôlés. La difficulté est que bien souvent, le secret va au secret, et les missions de l'IGF ne sont pas suivies des actes qui seraient nécessaires.

Votre rapporteur général, tout en approuvant le présent article, vous propose quelques compléments sur la forme et sur le fond.

A. QUELQUES REMARQUES DE FORME

Votre rapporteur général souhaiterait faire trois remarques de forme.

Tout d'abord, il convient de préciser que les avances à taux nul visées par le présent article sont définies à l'article R317-1 du code de la construction et de l'habitation, la rédaction utilisée dans le présent article étant inspirée d'une époque où la partie réglementaire n'était pas encore en vigueur, et aussi par le souci de viser un dispositif législatif.

Ensuite, votre rapporteur vous propose de codifier les présentes dispositions dans le code de la construction et de l'habitation. Une loi portant DDOEF est par nature hétérogène, en se rapportant à de multiples sujets.

S'agissant de la législation relative aux prêts au logement, la clarté serait favorisée par une insertion dans le code qui en est le réceptacle naturel. La création d'un article L. 316-3 dans une partie consacrée au contrôle, paraîtrait adaptée.

Enfin, votre rapporteur s'interroge sur l'articulation du présent article avec l'article 21, qui a pour objet de systématiser les missions de l'IGF. Les deux articles se recoupent partiellement sur un point : les contrôles de l'IGF à l'égard de la SFGFAS et des établissements distributeurs de l'avance sans intérêt.

B. UN DISPOSITIF À COMPLÉTER

Sur le fond du dispositif, votre commission exprime une remarque Préliminaire et deux remarques pouvant aboutir à des modifications.

A titre préliminaire, votre commission souhaite rappeler que le présent dispositif de contrôle n'est pas exclusif de ceux que peuvent être amenées à exercer, dans le cadre de leurs compétences respectives, la Cour des comptes et les rapporteurs spéciaux des commissions des finances des deux Assemblées parlementaires. S'agissant de l'emploi de crédits budgétaires, ces compétences doivent être réaffirmées.

La première modification suggérée est relative au contrôle du prêt d'accession sociale. Le présent dispositif est inspiré par l'importance de la masse des crédits budgétaires en jeux. Mais sur le principe, il n'y a pas lieu d'en exclure le mécanisme de distribution du PAS, et ce pour deux raisons. D'une part, l'octroi des PAS engage des crédits publics. D'autre part, la connexité entre l'ASI et le PAS est forte : on voit mal comment les contrôles sur la distribution de l'ASI pourraient être exercés en fermant totalement les yeux sur les PAS octroyés à titre complémentaire. A ces deux raisons s'ajoute un point de vue plus pragmatique : les systèmes de contrôle existants (commissaires du Gouvernement et inspecteurs de la SGFGAS) s'appliquent indifféremment au PAS et à l'ASI.

La deuxième modification s'inspire de l'une des remarques de forme. Il paraît utile de préciser que les sanctions prévues par le paragraphe III de article 21 pourront être utilisées dans le cadre des missions de contrôle de l'IGF prévues par le présent article. Dès lors qu'il s'agit de dispositifs distincts votés dans la même loi, le fait de ne pas préciser cette extension pourrait être interprété comme une volonté de ne pas la réaliser.

Enfin, votre rapporteur s'interroge sur l'un des éléments du dispositif : le contrôle de la SGFGAS par les agents mandatés par les ministres de l'économie et du logement. En effet, il apparaît que ces agents seront, dans un premier temps au moins les inspecteurs de la SGFGAS. Leur intervention auprès des établissements ne pose pas de problème, mais on voit mal comment ils pourraient contrôler la SGFGAS elle-même. C'est la raison pour laquelle il est utile de préciser que ces agents ne seront pas seulement ceux de la SFGFAS, mais qu'ils seront constitués en une cellule de contrôle spécifique, par exemple composée d'inspecteurs du Trésor.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 20

Contrôle de l'épargne-logement par l'Inspection générale des finances

Commentaire : Le présent article donne une base légale au pouvoir de contrôle de l'Inspection générale des finances sur l'épargne-logement.

L'article R 315-22 du code de la construction et de l'habitation donne à l'Inspection générale des finances un pouvoir de contrôle sur le fonctionnement des comptes d'épargne-logement. Il confie par ailleurs aux commissaires contrôleurs des assurances, qui font désormais partie de la commission de contrôle des assurances, dont le secrétariat est assuré par la direction du Trésor, un pouvoir général de surveillance.

Dans l'esprit des articles 20 et 21 du présent projet, qui étendent et affirment les pouvoirs de l'Inspection générale des finances sur les engagements de fonds publics par des personnes privées, votre commission vous propose de donner une base légale au contrôle de l'inspection générale des finances sur l'épargne-logement. Elle aurait ainsi le droit, à la demande du ministre chargé de l'économie, de procéder à des vérifications sur les opérations relatives aux comptes et aux plans d'épargne-logement, tant vis-à-vis de la ressource que de ses emplois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

Article 21

Contrôle par l'Inspection générale des finances d'organismes bénéficiaires de fonds publics ou assimilés

Commentaire : le présent article a pour objet de clarifier et d'adapter les bases juridiques des pouvoirs exercés par l'Inspection générale des finances.

L'article 31 ^{(57 ( * ))} de l'ordonnance du 23 septembre 1958 relative à des dispositions générales d'ordre financier constitue le fondement juridique en vigueur des pouvoirs de l'Inspection générale des finances.

Or, du fait de l'évolution des organismes utilisant des fonds publics (développement des associations et organismes de droit privé aux budgets souvent conséquents), de l'évolution de la provenance des fonds (fonds en provenance de la Communauté européenne), de l'évolution du type de concours financiers (taxes parafiscales ou autres prélèvements obligatoires) ou encore de l'évolution du nombre de bénéficiaires indirects d'aides publiques, il est apparu nécessaire de clarifier et mieux préciser les pouvoirs de l'Inspection générale des finances.

Ce travail ayant été fait dans des conditions satisfaisantes pour la Cour des Comptes, il est apparu opportun de reprendre l'essentiel des dispositions figurant à l'article 38 du décret du 11 février 1985 relatif à la Cour des Comptes et de les transposer par la loi, à l'Inspection générale des finances.

En effet, l'ordonnance de 1958 attribuait le même champ de compétences à la Cour des Comptes, à l'Inspection générale des finances et aux comptables supérieurs du Trésor.

Cela ne modifie cependant en rien la différence fondamentale existant dans la nature des contrôles effectués par chacune de ces institutions. De fait, la Cour des Comptes est une juridiction qui exerce son contrôle a posteriori sur les comptes des organismes soumis à sa juridiction. L'Inspection générale des finances peut effectuer ses contrôles et vérifications plus en amont, à la demande du ministre de l'économie et des finances qui peut aussi lui demander de procéder à des enquêtes très diverses, allant au-delà de la simple vérification des comptes.

Ainsi, le paragraphe I du présent article définit le champ de compétence de l'Inspection générale des finances en posant le principe du contrôle de tous les organismes bénéficiant de fonds publics.

Il spécifie notamment que ce contrôle s'étend aux organismes bénéficiaires de prélèvements légalement obligatoires ou de taxes parafiscales.

Par ailleurs, il précise que, pour les organismes dont l'aide publique ne dépasse pas la moitié des ressources, le contrôle se limite au compte d'emploi des fonds publics lorsque ceux-ci sont affectés à une dépense déterminée.

On observera que les organismes faisant appel à la générosité du public ne sont pas soumis au contrôle de l'Inspection générale des finances par le présent article, alors que la loi du 7 août 1991 a donné ce pouvoir à la Cour des Comptes et que, à l'initiative de M. Chérioux, l'article 21 du projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, statutaire et social, actuellement en cours de discussion, le prévoit pour l'Inspection générale des affaires sociales. De fait, l'Inspection générale des finances n'a pas souhaité cette extension.

Enfin, ce paragraphe instaure un "droit de suite" au profit de l'Inspection générale des finances qui pourra désormais contrôler les organismes qui bénéficient de subventions ou de concours financiers en provenance d'organismes explicitement soumis à son contrôle.

Le paragraphe II du présent article donne une base légale au contrôle par l'Inspection générale des finances des bénéficiaires de fonds Provenant de la Communauté européenne.

Le commentaire de l'article 22 ci-après, qui donne ce même pouvoir à la Cour des Comptes, fournit les explications et justifications de cette mesure.

Le paragraphe III de l'article prévoit de sanctionner le fait de faire obstacle au contrôle de l'Inspection générale des finances. Il s'agit d'une disposition nouvelle car aucun mécanisme de sanction n'existait jusque là.

Le dispositif proposé est identique à celui qui figure dans les articles L.140-1 et L. 241-1 du code des juridictions financières pour la Cour des Comptes, soit une amende de 100.000 francs. Par ailleurs, il est prévu la répétition des concours financiers dont l'utilisation n'aura pas été justifiée du fait de l'obstacle mis au contrôle

Le paragraphe VI de l'article étend ce même mécanisme de sanction aux contrôles diligents par quatre autres corps d'inspection : l'Inspection générale de l'administration, l'Inspection générale des affaires sociales, l'Inspection générale de l'industrie et du commerce et l'Inspection générale de l'agriculture.

Le paragraphe IV de l'article prévoit les suites du contrôle dans le cas où des fonds publics seraient utilisés à un objet différent de celui qui était initialement prévu. Dans ces circonstances, le ministre compétent ou le représentant légal de l'organisme ayant versé le concours est habilité à en ordonner la répétition, à concurrence des sommes qui ont été employées à un objet différent de celui qui avait été prévu.

Le paragraphe V étend les dispositions de l'article aux comptables supérieurs du Trésor.

En effet, l'article 31 de l'ordonnance du 23 septembre 1958 confère les mêmes pouvoirs à l'Inspection générale des finances et aux comptables supérieurs du Trésor. Il paraît donc justifié de prévoir le maintien de règles générales identiques pour ces deux formes de contrôle qui apparaissent très complémentaires.

L'Assemblée nationale a ajouté un paragraphe V bis à ce dispositif, afin de prévoir son extension à l'Inspection générale de l'administration.

Votre commission a estimé important l'objectif recherché par cette modification, proposée à l'Assemblée nationale par M. Pandraud.

Toutefois, elle a jugé peu souhaitable d'étendre l'ensemble des pouvoirs de l'Inspection générale des finances à l'Inspection générale de l'administration, par simple décalque, sans prendre en compte les particularités propres de ces deux corps d'inspection, aux traditions anciennes et bien établies et aux méthodes de contrôle différentes.

C'est pourquoi, elle a adopté deux amendements pour supprimer cette extension, estimant néanmoins souhaitable que les missions de l'Inspection générale de l'administration soient revues et clarifiées à l'occasion d'un prochain texte de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 22

Disposition relative à la Cour des comptes

Commentaire : Le présent article a pour objet d'étendre les pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes aux organismes bénéficiant de concours financiers provenant de la Communauté européenne.

Parmi les missions actuelles de la Cour des comptes, figure celle de l'article L. 111-7 du code des juridictions financières qui dispose que la Cour Peut contrôler les organismes bénéficiant du concours financier de l'État ou d'une autre personne soumise à son contrôle.

Ainsi, conformément à ces dispositions, la Cour a la possibilité de contrôler des organismes dont la gestion n'est pas assujettie aux règles de la comptabilité publique dès lors que ces organismes bénéficient de taxes parafiscales, de cotisations légalement obligatoires ou de subventions ou concours financiers publics.

Les subventions ou concours visés sont ceux qui sont accordés à ces organismes par l'État, par une collectivité locale (la compétence revient dans ce cas aux chambres régionales des comptes) ou par une autre personne morale soumise au contrôle de la Cour (établissement public, entreprise publique, organisme de sécurité sociale).

Toutefois, ces organismes ne sont pas soumis au contrôle de la Cour lorsque les concours dont ils bénéficient proviennent de la Communauté européenne.

Or, les dispositions du traité instituant la Communauté européenne imposent aux États membres de contrôler l'usage des fonds communautaires afin notamment de "combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté".

Cette obligation de contrôle concerne tous les bénéficiaires de crédits communautaires, quel que soit leur statut.

La Cour des comptes européenne dispose d'ailleurs de ce pouvoir. Elle en effet pour mission de contrôler la totalité des recettes et des dépenses de la Communauté et, dans ce cadre, elle s'est estimée habilitée à effectuer tous types de contrôle sur les bénéficiaires de fonds communautaires, jusqu'à la vérification des comptes de particuliers.

Son contrôle s'exerce "en liaison avec les institutions de contrôle nationales".

La Cour des comptes française a certes la possibilité de contrôler une très large partie des fonds européens versés à des bénéficiaires nationaux. En effet, l'essentiel des sommes versées transite par le budget général ou par des établissements publics (comme les offices d'orientation agricole qui distribuent les aides du FEOGA-garantie).

Ces versements sont comptabilisés dans les écritures de l'Agence comptable centrale du Trésor. Ils l'ont été à hauteur de 97,6 milliards de francs en 1993 et de 87,6 milliards de francs en 1994.

Toutefois, environ 5 % des fonds communautaires ne transitent pas par les finances publiques nationales et ne sont donc pas inscrits dans les comptes publics. Il s'agit de crédits versés directement à leurs bénéficiaires sous forme de virements bancaires, versements dont les États membres ne sont d'ailleurs pas systématiquement informés.

La Cour des comptes française ne peut actuellement contrôler l'usage de ces fonds.

Le présent article a pour objet de remédier à cette situation en étendant les pouvoirs de la Cour aux organismes bénéficiaires de tels concours financiers.

Ainsi, la Cour pourra désormais participer pleinement au contrôle des fonds communautaires et à la lutte contre la fraude au budget européen.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ²⁰ Le contribuable peut toutefois opter pour un prélèvement libératoire au taux de 35 % lorsque la durée du plan s'avère inférieure à quatre ans, et de 15 % si cette durée est comprise entre quatre et huit ans. Au prélèvement libératoire s'ajoutent les prélèvements sociaux, pour un total de 4,9%.

* ²¹ Pour un plan d'épargne-logement ouvert aujourd'hui, la différence n'excède pas 29 points de base.

* ²² Source : Michel Mouillart

* ^23. Source : Banque de France.

* ²⁴ . Rapport de la commission "Financement du logement" du Commissariat général du Plan présidée par Daniel Lebègue. Juillet 1991 - La commission préconisait notamment la réduction du coefficient multiplicateur des intérêts de 2,5 à 1,5 comme en Allemagne (page 67).

* ²⁵ L'effet multiplicateur est l'effet induit sur la demande globale de l'investissement, lié aux dépenses en chaîne que celui-ci entraîne.

* ²⁶ Rapport cité page 67.

* ²⁷ 50000 frs pour un prêt souscrit au titre d'un CEL.

* ²⁸ article R 315-38 CCH

* ²⁹ En 1995, ils bénéficiaient encore d'un seuil de cessions exonérées de 50.000 F et d'un abattement de la plus-value sur le revenu de 8.000 F pour une personne seule, 16.000 F pour un couple.

* ³⁰ Pour la définition des différentes notions, se reporter au commentaire de l'article 13

* ³¹ Ainsi les travaux de réparation, d'entretien et d'amélioration entrent dans le champ de article 31 (charges déductibles du revenu foncier). De même, la réduction d'impôt prévue par article 199 sexies s'applique aux dépenses de grosses réparations et à certaines dépenses d'émélioration

* ³² Selon une étude récente des Caisses d'épargne, 93 % des livrets A de jeunes de moins de 18 ans déposés chez elles comptent moins de 10.000 francs.

* ³³ Cette entrave à la croissance économique est dommageable si l'on songe qu'un jeune aujourd'hui détenteur d'un livret A de 10.000 francs ne gagnera que 125 francs de plus par an !

* ³⁴ leur suffira d'entamer une campagne d'ouverture précoce de livrets A et d'en transférer les sommes sur des livrets jeunes lorsque l'enfant atteindra douze ans.

* ³⁵ Une moyenne d'environ 6.000 francs en 1993.

* ³⁶ Si l'on considère un immeuble dont le rendement brut est de 6 % ; un amortissement de 7 % de ce rendement est annuellement de 0,42 % de la valeur de l'immeuble. Il faudrait alors 190 ans pour amortir 80 % de sa valeur !

* ³⁷ Les SCPI "Méhaignerie" permettent aux épargnants d'investir dans le logement locatif neuf, en bénéficiant de la fiscalité attachée à ce type de biens, mais avec une mise de fonds réduite (5.000 à 10.000 F par part) et en bénéficiant d'une gestion collective déléguée. En 1995, leur encours était de 12,2 milliards de francs .

* ³⁸ N° 94-624 du 21 juillet 1994.

* ³⁹ Les autres travaux sont des charges déductibles du revenu locatif brut pour leur valeur réelle, et les déficits fonciers peuvent être imputés sur le revenu global.

* ⁴⁰ Articles L 313-1 à L 313-15 du code de l'urbanisme

* ⁴¹ Source SLF - Année 1994

* ⁴² A l'exception des logements affectés à la résidence principale du contribuable.

* ⁴³ L'encours des crédits concernés par la mesure est - v. infra -largement inférieur à ce chiffre.

* ⁴⁴ Encore que -voir infra- la possibilité de bénéficier de la réduction d'impôt à raison des intérêts versés au titre de plusieurs prêts, soit de nature à poser, à cet égard, un problème de cohérence.

* ⁴⁵ Ces sous-amendements qui n'ont finalement pas été retenus auraient vidé le dispositif d'une grande partie de sa substance.

* ⁴⁶ Il existe donc un biais dans le dispositif institué par l'amendement du Gouvernement : un contribuable qui emprunte plus de 140.000 francs en une opération ne bénéficie pas de fa mesure tandis que, si, ayant contracté plusieurs emprunts inférieurs, chacun à la limite de 140.000 francs, son endettement dépasse cette limite, il peut bénéficier de la réduction.

* ⁴⁷ Si l'on cumule ces chiffres sur deux années, on obtient un montant supérieur au supplément de consommation à attendre de la mesure. Ce dernier est en effet calculé à partir de la baisse des prix des biens entendus intérêts compris, qui est relativement plus faible que la baisse de la charge d'intérêt prise en charge par l'Etat.

* ⁴⁸ L'acquisition, la livraison ou la souscription ne peuvent intervenir qu'à compter de cette date

* ⁴⁹ Règlement n° 96-01 du 23 février 1996 du Comité de la réglementation bancaire, homologué par arrêté du 27 février 1996.

* ⁵⁰ n° 298 - 1994/1995 - Paul Loridant, Philippe Marini

* ⁵¹ n ° 132 - 1995/1996 - Alain Lambert, page 71

* ⁵² n° 169- 1995/1996 - Philippe Marini

* ⁵³ n° 85 - 1990/1991 - Jean Arthuis, Ernest Cartigny

* ⁵⁴ n° 56 - 1992/1993 - Jean Arthuis, Henri Collard

* ⁵⁵ . On peut citer pêle-mêle les SDR. le CEPME. le Comptoir des Entrepreneurs, le Crédit Foncier de France, les sociétés anonymes de crédit immobilier, le réseau du I % logement, etc...

* ⁵⁶ "Les ambiguïtés de l'Etat actionnaire" n° 591 (1993-1994) - Jean Arthuis, Claude Belot, Philippe Marini.

* ⁵⁷ Cet article 31 n'est pas abrogé par le présent article