Projet de loi relatif aux transports

Rapport n° 16 (1995-1996) de MM. Jean-François LE GRAND et Jacques ROCCA SERRA , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 octobre 1995

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N° 16

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 1995.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan ⁽¹⁾ sur le projet de loi relatif aux transports.

Par MM. Jean-François LE GRAND et Jacques ROCCA SERRA,

Sénateurs.

⁽¹⁾ Celle commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents : Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Raymond Cayrel, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cléach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 383 (1994-1995)

Transports.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Adopté en Conseil des ministres le 19 juillet 1995, le projet de loi n° 383 (Sénat 1994-1995) relatif aux transports qui vous est soumis a été déposé sur le bureau du Sénat le même jour.

Votre commission des Affaires économiques a confié le soin de rapporter le projet à M. Jean-François Le Grand (mesures relatives au transport maritime et au transport aérien) ainsi qu'à M. Jacques Rocca Serra (mesures relatives au transport routier).

Dans certaines de ses dispositions, le projet n'est pas dépourvu de toute similitude avec le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale le 18 novembre 1994 et relatif à la sécurité et la modernisation des transports,

que le calendrier politique n'avait pas permis de soumettre à la lecture du Sénat au début de 1995. il évoque également le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre maritime déposé par le Gouvernement Cresson en

janvier 1992.

Comme ces textes de loi, le projet qui nous est soumis revêt la forme, désormais familière aux parlementaires, des « diverses dispositions » ou du " fourre-tout » législatif.

PREMIÈRE PARTIE - EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN « FOURRE-TOUT » MULTI-MODAL

Le projet qui nous est, comme ses devanciers, multi-modal puisqu'il concerne aussi bien le transport maritime, que le transport aérien et le transport terrestre.

Le titre premier, intitulé « Mesures relatives au transport maritime" est élément principal du projet qui nous est soumis, puisqu'à lui seule il regroupe vingt-deux des vingt-six articles du projet.

Il se divise en six chapitres d'inégale longueur.

Le chapitre premier est intitulé « Dispositions relatives à la francisation des navires ». Il comprend deux articles.

Le chapitre II, qui ne comprend qu'un seul article, est intitulé " Dispositions relatives aux transports maritimes d'intérêt national ».

Le chapitre III, intitulé « Dispositions relatives à la sécurité en mer » regroupe les articles 4 et 5.

Le chapitre IV « Dispositions relatives aux compétences des agents de l'État en mer » est le plus long car il regroupe les articles 6 à 18 du projet de loi.

Le chapitre V, qui comprend les articles 19 à 21, est intitulé « Dispositions relatives au régime du travail et au régime social applicables sur les navires battant pavillon français.

Enfin, le chapitre VI, qui ne compte que l'article 22, est intitulé « Dispositions relatives à l'immatriculation des navires au Territoire des terres australes et antarctiques françaises ».

Le titre II, qui regroupe les articles 23 à 25 du projet de loi, est consacré à des « Mesures relatives au transport aérien ».

Enfin, le titre III, qui ne compte que le seul article 26, est intitulé « Mesures relatives au transport routier ».

II. DES DISPOSITIONS DE CARACTÈRE TECHNIQUE QUI SUSCITENT DES COMMENTAIRES POLITIQUES LIMITÉS

Outre son absence d'unité, le projet de loi qui nous est soumis est caractérisé par son aspect essentiellement technique. Sa lecture, et a fortiori, sa compréhension est malaisée pour le profane. Cette extrême technicité conduit à réduire le commentaire politique qui peut en être fait.

Cinq points méritent cependant d'être évoqués :

- l'amélioration souhaitable de la coordination de l'action entre les divers services concourant à la sécurité en mer ;

- la démocratisation nécessaire de la promotion dans les corps des affaires maritimes ;

- la sauvegarde du pavillon français ;

- le caractère contrasté des mesures relatives au transport aérien ;

- l'absence de toute disposition ayant trait au transport fluvial.

A. L'AMÉLIORATION SOUHAITABLE DE LA COORDINATION DE L'ACTION ENTRE LES DIVERS SERVICES CONCOURANT A LA SÉCURITÉ EN MER

La mer est un milieu par définition spécifique qui appelle intervention de véritables spécialistes familiarisés à ses particularités.

A l'heure actuelle quatre autorités distinctes y co-interviennent. Deux d'entre elles relèvent du ministère de la Défense : la marine nationale et la gendarmerie qui, depuis 1973, a cessé d'être la « gendarmerie maritime ». L'une de ces autorités relève du ministère de l'Économie et des Finances : la direction des douanes. Enfin, la quatrième est l'administration des affaires maritimes.

L'examen du projet de loi et les consultations auxquelles il a donné heu ont inspiré à votre Commission des affaires économiques et du Plan le sentiment que certaines améliorations peuvent être apportées à la coordination des actions de ces quatre autorités. Il paraît, en particulier, souhaitable que l'action des agents des Douanes soit bien complémentaire de celle des Affaires maritimes. Par ailleurs, alors que les gendarmes détiennent tous la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire et peuvent, à ce titre, monter à bord des navires, il paraît convenable que, dans les faits, une telle responsabilité soit réservée aux spécialistes des brigades côtières ou des arrondissements côtiers.

B. LA DÉMOCRATISATION NÉCESSAIRE DE LA PROMOTION DANS LES CORPS DES AFFAIRES MARITIMES

La création, en novembre 1992, d'un corps nouveau des inspecteurs des affaires maritimes a été, en elle-même, une mesure excellente. Ce corps, qui s est substitué à celui des attachés des affaires maritimes, des inspecteurs de la navigation et du travail maritime et des inspecteurs mécaniciens de la marine marchande regroupe désormais des fonctionnaires civils de catégorie A.

Le corps civil des inspecteurs des affaires maritimes vient compléter es deux corps militaires des administrateurs des affaires maritimes et des officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes.

Mais pour que la « civilisation » du corps soit un succès complet, il conviendrait qu'existent des possibilités concrètes de promotion interne, c'est-à-dire d'accès aux postes de direction, pour les inspecteurs des affaires maritimes. Tel n'est pas le cas actuellement. Sur les 157 membres du corps des administrateurs des affaires maritimes, un seul est issu de la base. Quant aux cent officiers du corps technique et administratif, s'ils accueillent dans leurs rangs d'anciens capitaines au long cours, ils ne sont pas encore ouverts à la base.

Il y donc là un sujet qui mérite réflexion.

C. LA SAUVEGARDE DU PAVILLON FRANÇAIS

Tout a été dit sur l'urgence de la sauvegarde du pavillon français.

Notre pays a besoin d'une marine marchande à la dimension de ses ambitions économiques et de son commerce extérieur mais aussi capable de répondre, si besoin était, à toute demande d'action extérieure, qu'il s'agisse d'action humanitaire ou de service de défense.

Il n'y a pas, dans la remarque qui précède, de part pour la nostalgie, quelle que soit l'admiration que l'on peut garder pour l'époque héroïque de la marine à voile. Il s'agit d'une considération géo-stratégique de simple bon sens.

Tout doit donc être fait pour sauvegarder notre pavillon national sur les mers.

La création, depuis 1987, du pavillon des terres antarctiques et australes (TAAF) ou pavillon « Kerguelen » n'a, de ce point de vue, constitué qu'un expédient. Certes, depuis 1987, 159 navires ont fait l'objet d'une immatriculation dans les TAAF, dont 16 navires de servitude ou de recherche et 83 navires de commerce effectuant des relations internationales, soit un total de 2.995.330 tonnes de jauge brute (tjb).

Les plus optimistes diront que la flotte française a été sauvée par le pavillon « Kerguelen ». Telle n'est pas exactement la position de votre Commission des affaires économiques pour laquelle tout doit être fait, non pour assurer le passage de notre flotte sous pavillon « Kerguelen », mais pour maintenir le pavillon français.

D. LE CARACTÈRE CONTRASTÉ DES MESURES RELATIVES AU TRANSPORT AÉRIEN

Le titre II du projet regroupe des mesures ayant toutes un même objet -le droit du transport aérien-, mais des portées très sensiblement différentes.

Au sein d'un ensemble disparate de dispositions réglant des questions juridiques parfois complexes, mais rarement fondamentales, on distingue, en effet, deux réformes plus significatives.

La première -portée par l'article 24- vise à favoriser un meilleur dialogue social à l'intérieur du groupe Air France ce qui, dans le contexte actuel, souligne bien que le Gouvernement ne néglige aucun moyen pour soutenir la politique de redressement engagée dans l'ensemble du groupe.

La seconde réforme est plus ample (article 23 II et III-A), mais sa pertinence est -malheureusement-, elle aussi, soulignée indirectement par l'actualité, puisqu'elle vise à dégager de nouveaux moyens pour renforcer la sûreté des aéroports et du transport aérien.

Il n'en demeure pas moins que, dans tous les cas, les orientations présentées rencontrent l'approbation de votre commission. Aussi, les amendements qu'elle sera amenée à présenter au titre II visent essentiellement à conforter les mesures proposées.

E. L'ABSENCE DE TOUTE DISPOSITION RELATIVE AU TRANSPORT FLUVIAL

Texte « fourre-tout » et multi-modal, le projet de loi qui nous est soumis est caractérisé par l'absence de toute mesure relative au transport fluvial.

Cette lacune peut s'expliquer par la publication récente de la loi n°94-576 du 12 juillet 1994 relative à l'exploitation commerciale des voies navigables. En revanche, elle peut paraître surprenante alors que la profession fluviale traverse des difficultés sérieuses.

Par ailleurs, l'effort de construction d'infrastructures à réaliser pour le désenclavement des divers bassins fluviaux, qui a été décidé, dans le cadre de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, se heurte à des difficultés de mise en oeuvre.

D'une part, le Fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables (FITTVN), institué par l'article 37 de la loi, a été marqué par la lente -et parfois contestée- mise en place de son comité de gestion.

D'autre part, l'achèvement de la liaison inter-bassins à grand gabarit « Rhin-Rhône », décidée à l'article 36 de la même loi, se heurte aux lenteurs de certains des partenaires à son financement qui seraient tentés, selon certains commentateurs, de se retrancher derrière l'existence du FITTVN pour éluder leur contribution spécifique à la liaison « Rhin-Rhône ».

Votre commission des Affaires économiques et du Plan, dont le rôle a été déterminant dans l'adoption des articles 36 et 37 de la loi d'orientation saisit l'occasion que fournit le projet de loi qui nous est soumis pour rappeler le prix qui s'attache au respect des lois telles qu'elles ont été adoptées par la représentation nationale.

DEUXIÈME PARTIE - EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER - Mesures relatives au transport maritime

Chapitre premier

Dispositions relatives à la francisation des navires

Article premier

Francisation des navires

(Articles 3 et 3.1 de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967)

L'article premier du projet de loi a trait à la « francisation » des navires. Aux termes de l'article 25 de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer, « la francisation confère au navire le droit de porter le pavillon de la République française avec les avantages qui s'y attachent. Cette opération administrative est constatée par l'acte de francisation. »

L'article premier du projet de loi a pour objet de modifier les articles 3, et 3.1 de la même loi de 1967, articles qui résultaient eux-mêmes de modifications apportées par la loi n° 75-300 du 29 avril 1975.

On remarquera que cette rédaction reprend les articles premier et 2 du projet de loi « Quilès - Le Drian » n° 2533 (AN 1992) portant diverses dispositions d'ordre maritime que l'alternance politique n'avait pas permis de discuter.

Actuellement, la francisation est réservée aux navires qui appartiennent ou qui sont destinées à appartenir, au terme d'un crédit-bail, pour moitié au moins à des Français résidents ou ayant élu domicile en France pour leurs affaires administratives et judiciaires en France.

Il a été estimé que ces conditions n'étaient pas conformes aux articles 48, 52, 58 et 221 du Traité de Rome qui établissent la liberté de circulation et d'établissement des ressortissants de la Communauté européenne et leur participation à des sociétés bénéficiaires du droit d'établissement.

L'article premier du projet a pour effet de mettre en harmonie la rédaction des articles 3 et 3.1 de la loi de 1967 avec le Traité.

Notre pays a toutefois le souci de préserver le lien substantiel entre les navires et le territoire national tout en étendant la législation aux quinze États-membres de la Communauté européenne mais également aux États qui, sans être membres de la Communauté, sont parties à l'accord sur l'Espace unique européen, c'est-à-dire la Norvège, l'Irlande et le Liechtenstein.

Ainsi, lorsqu'une société qui possède un navire a son siège social situé sur le territoire d'un État membre de la Communauté européenne autre que la France, l'exploitation et l'utilisation du navire doivent être dirigées et contrôlées à partir d'un établissement stable sur le territoire français.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

Article 2

Harmonisation des règles de francisation figurant au Code des douanes

(Article 219 du code des douanes)

L'article 2 du projet de loi répond, s'agissant du Code des douanes, au même souci d'harmonisation des règles de francisation des navires avec le Traité de Rome que l'article premier.

On remarquera, ici encore , que l'article 2 reprend, la rédaction proposée, dès janvier 1992, par l'article 3 du projet de loi « Quilès-Le Drian »

(AN n° 2533) portant diverses dispositions d'ordre maritime qui n'avait pu être discuté par le Parlement.

L'article 2 conduit à transposer dans le Code des douanes les assouplissements apportés par l'article premier à la loi du 3 janvier 1967.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Chapitre II

Dispositions relatives aux transports maritimes d'intérêt national

Article 3

Harmonisation des règles relatives aux transports maritimes d'intérêt national avec le Traité de Rome

(Articles premier, 3 et 4 de la loi n° 69-441 du 20 mai 1969)

L'article premier de la loi n° 69-441 du 20 mai 1969 dispose que « les armateurs de nationalité française sont tenus d'assurer les transports maritimes présentant un caractère d'intérêt national ».

A défaut d'accord amiable ou en cas d'inexécution de l'accord par l'armateur, la réquisition des services de ce dernier ou de l'usage des navires nécessaires peut intervenir par application des dispositions de l'ordonnance n° 59-367 du 26 mars 1959 relative à la réquisition des biens et des services et de son décret d'application n°62-367 du 26 mars 1962.

La loi du 20 mai 1969, qui a déjà reçu plusieurs mesures d'application, tous par la voie d'accord amiable, notamment lors de l'opération « Daguet », a eu pour mérite d'éviter le recours à la procédure lourde de la réquisition. Elle nécessite toutefois des aménagements liés à l'adaptation de la législation nationale aux traités européens.

La mise en conformité du régime de francisation des navires avec les dispositions du Traité de Rome, telle que prévue au chapitre premier du titre premier du présent projet ouvre l'accès au pavillon français à des navires appartenant à des ressortissants de la Communauté européenne. Il a semblé nécessaire d'ajouter un alinéa à l'article premier de la loi du 20 mai 1969 permettant d'appliquer ce dispositif aux armateurs de nationalité étrangère disposant de navires battant pavillon français.

Tel est l'objet du I de l'article 3.

Par ailleurs, la modification de l'article 3 du code du travail maritime, telle que prévue à l'article 19 du présent projet, vise à étendre la condition de nationalité française relative aux équipages au profit des ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen. Une telle disposition risquerait, selon les experts, de rendre inopérantes certaines missions ponctuelles poursuivies par le ministère de la défense et nécessitant un équipage entièrement français à bord des navires marchands utilisés. Aussi, est-il apparu nécessaire d'ajouter à l'article 3 de la loi du 20 mai 1969 un alinéa permettant de déroger à ces sujétions nouvelles.

Tel est notamment l'objet du II de l'article 3.

Si les objectifs assignés aux armements lors des diverses applications de la loi du 20 mai 1969 ont pu être généralement atteints, des difficultés liées, selon l'exposé des motifs du projet qui nous est soumis, aux « contours juridiques imprécis du cadre législatif actuel » sont apparues s'agissant :

- des conditions dans lesquelles les ordres donnés par les autorités compétentes doivent être exécutés ;

- de l'étendue des sujétions que les mises à disposition ou la réquisition des services impliquent pour les personnels de l'armateur.

Le II de l'article 3 du projet vise à combler ces lacunes, en conférant au ministre utilisateur un moyen de droit tout en préservant les opérateurs -armateurs et équipages- des conséquences dommageables qui pourraient découler de l'utilisation d'un tel dispositif.

Enfin, dans une même perspective de clarification, le paragraphe III de l'article I associe les personnels de l'armateur à la réquisition des services qui pourrait éventuellement les concerner.

Il convient de préciser que les modifications de la loi du 20 mai 1969 contenues dans le présent projet ont recueilli un avis favorable, lors de la session du Conseil supérieur de la marine marchande du 7 avril 1992.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sous réserve de deux amendements de précision.

Chapitre III

Dispositions relatives à la sécurité en mer

Article 4

Extension de l'application la législation sur le transport de matières dangereuses

(Articles premier, 6, 7-2 et 9-1 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983)

L'échouage récent de produits dangereux (détonateurs, pesticides) sur le littoral national, a conduit à renforcer notre dispositif législatif relatif à la sécurité des navires et de la navigation.

Il est, en particulier, apparu nécessaire de modifier la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, l'habitabilité à bord des navires et la prévention de la pollution :

- en élargissant son champ géographique d'application à nos eaux territoriales, c'est-à-dire dans la limite des douze mille, et au cas de perte de marchandises dangereuses ;

- en insérant, dans son dispositif répressif, le principe de la responsabilité pénale des personnes morales ;

- en précisant, dans notre droit interne, les modalités du compte rendu des accidents mettant en cause des navires transportant des cargaisons de produits dangereux, rendu obligatoire depuis le 1er janvier 1994 par la nouvelle règle 7-1 du chapitre VII de l'annexe à la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Safety of life at sea ou« Solas ») faite à Londres le 1er novembre 1974 et modifiée à Montego Baytout en prévoyant des sanctions pénales en cas de méconnaissance de cette obligation.

Rappelons que la rédaction de Montego Bay a été tacitement acceptée par notre pays (cf JO L et D 1er septembre 1994 p. 12657 à 12673). Le texte proposé par le projet de loi pour l'article 7-2 à insérer dans la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 reprend, pour l'essentiel et parfois mot à mot, le texte de la convention. Il est permis cependant de regretter que l'expression de « compte rendu(...) impossible à obtenir », visée au quatrième alinéa de l'article 7-2, et qui reprend le texte même de la convention SOLAS, soit un peu imprécise dans la mesure où on ne peut affirmer que cette impossibilité résulte d'une cause technique (panne de transmission) ou de l'impéritie du commandant.

En revanche, l'intérêt principal de l'article 7-2 est d'étendre la zone d'application des sanctions, en cas de perte de marchandises dangereuses, non seulement aux navires étrangers navigant dans les eaux territoriales (deuxième alinéa) mais également aux navires étrangers navigant dans la zone économique exclusive, c'est-à-dire -conformément à la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976- à une distance de 200.000 milles marins des côtes.

Votre commission des affaires économiques et du plan qui a consacré un important rapport d'information au sujet de la sécurité en mer, du transport de matières dangereuses et de la pollution du littoral (n° 500 Sénat 1993-1994) ne peut qu'être favorable à une telle disposition qu'elle vous propose d'adopter sous réserve d'un amendement de coordination et de la rectification d'une erreur matérielle.

Article 5

Refonte de la loi du 7 juillet 1976 réprimant les opérations d'incinération en mer

(Articles 2 et 8 de la loi n° 76-600 du 7 juillet 1976)

L'incinération en mer de déchets provenant de la production de pesticides, de plastiques, de produits pharmaceutiques, de solvants, avait été autorisée à titre de méthode intérimaire d'élimination de déchets, dans le cadre des conventions de Londres et d'Oslo, et a commencé au début des années 1970.

Le principe de telles autorisations n'avait, toutefois, été envisagé que dans le cadre d'une stratégie globale de gestion des déchets. L'objectif de mettre fin le 31 décembre 1994 à ce mode d'élimination a été annoncé par les commissions d'élaboration des conventions de Londres et d'Oslo.

Ces opérations sont actuellement soumises, en France, au régime d'autorisation institué par la loi n° 76-600 du 7 juillet 1976 qui renvoie à un décret en Conseil d'État la définition d'une procédure d'autorisation. Or, ce décret n'a jamais été publié. Les incinérations de déchets français étaient réalisées en mer du Nord, hors des eaux sous juridiction française.

En fait, les opérations d'incinération en mer ont cessé et il n'existe plus, au niveau mondial, de navire incinérateur. Les capacités de traitement à terre de ces déchets sont suffisantes et fonctionnent dans des conditions satisfaisantes de protection de l'environnement.

Dans une déclaration conjointe des 7 et 8 mars 1990, les ministres chargés de la protection de l'environnement des pays riverains de la mer du Nord sont convenus de mettre fin avant le 31 décembre 1994 aux incinérations dans cette mer.

L'article 5 du projet de loi qui nous est soumis a pour objet de remplacer le régime d'autorisation des incinérations en mer que fondait la loi n° 76.600 du 7 juillet 1976 par une interdiction pure et simple de telles opérations, tout en renforçant le régime pénal institué par la loi du 7 juillet 1976.

Les pénalités ont ainsi été harmonisées avec celles de l'article 22 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

Seule restriction, s'agissant de la zone économique exclusive des deux cents milles marins : seules les peines d'amendes prévues aux articles 5 et 6 de la loi du 7 juillet 1976 pourront être prononcées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de coordination.

Chapitre IV

Dispositions relatives aux compétences des agents de l'État en mer

Le chapitre IV du titre premier du projet tend à modifier certains textes relatifs aux interventions de l'administration en mer, essentiellement en y intégrant les modifications d'ordre catégoriel ou fonctionnel intervenues dans le statut des inspecteurs des affaires maritimes.

L'encadrement des services déconcentrés de l'administration de la mer est désormais composé de trois corps :

- les administrateurs des affaires maritimes ;

- les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes.

Ces deux corps relèvent de la fonction publique militaire ;

- un troisième corps civil de catégorie A, celui des inspecteurs des affaires maritimes, a vu son statut publié au Journal officiel du 15 novembre 1992. Suivant les souhaits émis par la section des finances du Conseil d'État le 26 mai 1992, il a été nécessaire, dans le projet qui nous est soumis, de modifier les différents textes définissant les attributions des agents des affaires maritimes afin d'y intégrer le corps des inspecteurs des affaires maritimes qui s'est substitué à celui des attachés des affaires maritimes, des inspecteurs de la navigation et du travail maritimes, des inspecteurs mécaniciens de la marine marchande ;

Corollaire de cette intégration, il était logique :

- de substituer à la notion strictement statutaire « d'administrateur des affaires maritimes » la notion fonctionnelle « d'officier ou inspecteur des affaires maritimes » ;

- de remplacer les termes « d'officier d'administration des affaires maritimes » par ceux « d'officier du corps technique et administratif des affaires maritimes » ;

- d'introduire les corps de « contrôleurs des affaires maritimes » et des « personnels embarqués d'assistance et de surveillance des affaires maritimes ».

Par ailleurs il a semblé nécessaire d'étendre aux commandants et officiers en second exerçant sur les bâtiments de la Marine nationale ou sur les aéronefs militaires, les compétences réservées exclusivement aux commandants en matière de constatation d'infractions.

Article 6

Autorisation d'accès à bord, et pouvoir de constatation des infractions des inspecteurs des affaires maritimes

(Articles 3, 4,5 et 7 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983)

L'article 6 du projet de loi vise à modifier diverses dispositions de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, l'habitabilité à bord des navires et la prévention de la pollution.

Le quatrième alinéa de l'article 3 de cette loi autorise les personnels des affaires maritimes à exercer des contrôles directs sur les embarcations en procédant notamment à des visites à bord des navires. Il était nécessaire de préciser à nouveau, en les actualisant, les catégories d'agents autorisés à opérer de telles visites.

• La principale modification apportée par le I de l'article consiste à inclure la catégorie des inspecteurs des affaires maritimes dans la liste de ces agents.

Il est permis de s'interroger sur l'utilité de laisser subsister dans cette liste la catégorie des gendarmes maritimes. En effet, depuis 1973, la gendarmerie maritime a cessé de relever la Marine nationale pour être fondue dans la gendarmerie. De ce fait, tous les gendarmes -qui ont la qualité requise au regard de la police judiciaire- sont censés aujourd'hui avoir libre accès à tout navire sans qu'il soit besoin de le préciser. Votre rapporteur émet toutefois le souhait que, dans la pratique, seuls les personnels de gendarmerie ayant une bonne connaissance du milieu maritime se voient confier une telle mission et que toute rivalité entre services (gendarmerie, Marine nationale, Douanes, affaires maritimes) soit dépassée dans le souci du bien commun.

• Le II de l'article 6 complète l'article 4 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983.

L'article 4 autorise, en effet, les personnels des affaires maritimes, y compris, selon le cas, les inspecteurs et les contrôleurs, à constater les infractions aux règles de sécurité contenues dans ce même texte et dans certaines conventions internationales que la France a ratifiées en la matière.

On notera que sont visées notamment, les infractions aux marques dites « de franc bord ». Les marques de franc bord sont définies par une convention de 1966 qui fixe la charge maximum (load line) du navire pour que celui-ci navigue en sécurité. Celle-ci est matérialisée par un trait horizontal d'enfoncement du bateau, gravé sur la coque et recoupant un disque dit « de Plinson ».

Afin de renforcer la coopération des administrations intervenant en mer et pour garantir une meilleure sécurité du transport maritime, le C du paragraphe II prévoit d'autoriser les agents des douanes à appliquer ces règles de sécurité aux navires de plaisance et à contrôler les transports des marchandises dangereuses à bord des navires.

Il ne faut toutefois pas se dissimuler que cet élargissement de la compétence des agents de douane aboutira à renforcer la « concurrence » entre les divers services chargés du contrôle (Marine nationale, Gendarmerie, Affaires maritimes et Douanes).

• Le III de l'article 6 procède à une réécriture de l'article 5 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983.

L'actuel article 5 de la loi du 5 juillet 1983 fixe les conditions de mise en oeuvre des sanctions lorsque des infractions sont constatées par les autorités compétentes mentionnées à l'article 4.

Il est apparu nécessaire de modifier cet article afin de préciser les pouvoirs d'investigation de ces autorités en soumettant les opérations organisées de contrôle des navires (opérations type « coup de poing ») conformément aux principes dégagés par le Conseil constitutionnel en la matière et en précisant les compétences judiciaires en matière de jugement des infractions contenues à l'article 4 de la loi du 5 juillet 1983.

• Enfin, le paragraphe IV de l'article 6 du projet modifie l'article 7 de la loi n° 83-581 du 5 juillet 1983.

Cet article 7 fixe les sanctions pénales applicables à toute personne qui fait ou tente de faire naviguer un navire sans titre de sécurité en cours de validité.

Il est proposé d'étendre l'application de ces peines à toute personne qui entraverait l'action des personnels de l'Etat lors des opérations de contrôle sur ces titres.

Le deuxième alinéa de l'article 7 est supprimé. Cet alinéa faisait obligation aux courtiers interprètes et conducteurs de navires de faire la déclaration de partance relative aux navires étrangers dont ils assuraient la conduite.

En outre, un alinéa nouveau vient préciser que toute entrave aux contrôles prévus à l'article 4 de la loi du 5 juillet 1983 est passible de peines prévues au premier alinéa, du même article 7, soit 1.000 à 100.000 francs d'amende et un emprisonnement d'un mois à un an ou l'une ou l'autre peine.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sous réserve de trois amendements rédactionnels ou de précision.

Article 7

Pouvoirs des inspecteurs des affaires maritimes en matière de pêche maritime

(Articles 16 et 19 du décret-loi du 9 janvier 1852)

Avec la loi n° 83-582 du 5 juillet 1983, le décret loi du 9 janvier 1852, modifié à de nombreuses reprises, constitue l'un des deux grands textes régissant, dans notre pays, l'exercice de la pêche maritime.

L'article 7 du projet qui nous est soumis en réalise le « toilettage » pour tenir compte de la création du corps des inspecteurs maritimes. Il a aboutira, dans les faits, à une relative « démilitarisation » de la fonction du contrôle.

A l'article 16 du décret loi -dont la rédaction résulte de la loi du 12 février 1930 modifiée par l'article 5 de la loi n° 70-1302 du 31 décembre 1970 - il est précisé que les inspecteurs ont qualité pour rechercher et constater les infractions.

A l'article 19 -dont la rédaction résulte de l'article 8 de la même loi du 31 décembre 1970-, il est précisé que les inspecteurs ont qualité pour diligenter des poursuites.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sous réserve d'un amendement de précision.

Article 8

Rôle des inspecteurs des affaires maritimes Substitution du service au quartier

(Articles 6 et 7 de la loi n° 83-582 du 5 juillet 1983)

Avec le décret loi du 9 janvier 1852, la loi n° 83-582 du 5 juillet 1983 constitue l'un de deux principaux textes régissant l'exercice de la pêche maritime dans notre droit.

L'article 8 du projet qui nous est soumis vient mettre en harmonie cette loi avec les modifications statutaires intervenues pour les personnels des affaires maritimes.

Il est ainsi précisé que les inspecteurs des affaires maritimes peuvent rechercher et constater les infractions.

Il est en outre indiqué que détiennent ces pouvoirs non seulement les commandants mais aussi les commandants en second ou officiers en second des bâtiments de la marine nationale ainsi que les chefs de bord des aéronefs de la marine nationale. Cette dernière précision vise l'accès aux navires porte-hélicoptères tels que les thoniers qui disposent d'hélicoptères pour détecter les bancs de poissons.

La référence à l'article 5 du décret n° 79-97 du 25 janvier 1979 s'agissant des contrôleurs des affaires maritimes est supprimée.

Enfin, l'expression de « chef de quartier » est remplacée par celle de « chef de service » pour préciser la qualité de l'officier (administrateur ou officier du corps technique) ou de l'inspecteur compétent pour opérer la saisie en vertu du premier alinéa de l'article 7 de la loi du 5 juillet 1983.

Cette dernière modification justifie un bref rappel historique.

Avant 1967, le quartier constituait la circonscription de base de l'Inscription maritime, administration distincte depuis 1903 de la marine nationale. En fait, le « quartier  » correspondait au bassin d'emploi des ports. Il était largement fonction, pour son étendue, de l'activité maritime. Ainsi, les quartiers étaient-ils -et restent-ils- sensiblement plus nombreux sur les côtes bretonnes. En 1967, l'Inscription maritime s'est muée en administration des affaires maritimes. En 1984, la décentralisation a abouti à créer des directions départementales auprès des préfets.

Aujourd'hui, certains chefs de quartier sont, en même temps, directeurs départementaux (ex. : Alpes Maritimes). D'autres, comme à Concarneau ou au Guilvinec sont chefs de quartier -représentant du préfet maritime en vertu du décret de 1977- et ordonnateurs secondaires de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) alors que le directeur départemental n'est parfois pas chef de quartier (ex. : Finistère).

Au total, il existe 45 quartiers métropolitains et 4 quartiers outremer.

A cette complexité des quartiers et des directions départementales s'ajoute le fait que les préfets maritimes représentants de l'Etat en mer (Brest, Toulon et Cherbourg) ne résident pas dans les mêmes villes que les préfets.

Le « quartier » doit donc être adapté. L'autorité de base de proximité sera désormais, si l'on suit l'expression du II de l'article 8 du projet, le « chef de service » soit au niveau de l'arrondissement, soit au niveau du département.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9

Transmission des rapports concernant les navires de pêche à l'inspecteur des affaires maritimes chef de quartier

(Article 5 de la loi n° 70-1264 du 23 décembre 1970)

Sous une apparence anodine, l'article 9 est important sur le plan social et administratif.

Dans sa lettre, il consiste à rendre possible la transmission des rapports concernant les navires de pêche français, établis par les inspecteurs et officiers étrangers habilités, à l'inspecteur des affaires maritimes s'il est chef du service du port d'immatriculation du navire. La transmission est effectuée par les autorités françaises auxquelles les rapports ont été adressés.

Cette disposition résulte de l'adaptation de l'article 5 de la loi n° 70-1264 relative à la procédure à suivre en matière de contrôle international des pêches maritimes prévu par les conventions internationales.

Dans la rédaction actuelle de l'article 5, n'est envisagé que le cas où le chef de quartier est un administrateur des affaires maritimes.

La nouvelle rédaction proposée par le projet ouvre la possibilité d'accès à la responsabilité aux officiers du corps technique et administratif mais aussi aux inspecteurs des affaires maritimes, corps de catégorie A dont le statut a été, rappelons le, rendu public en novembre 1992.

Dans son principe, une telle extension est excellente. Toutefois, les consultations auxquelles a donné lieu le projet de loi laissent à penser qu'elle relève, pour l'instant, du voeu pieux en raison du « verrouillage » de fait qui régit la gestion des corps concernés pour l'accès aux postes de responsabilité.

La commission des affaires économiques et du plan saisit donc l'occasion de l'examen de l'article 9 pour inviter le Gouvernement à examiner dans quelles conditions et dans quels délais une démocratisation véritable de l'accès aux responsabilités de chef de quartier, de chef de service et de directeur départemental des affaires maritimes pourrait être réalisée, notamment au profit des fonctionnaires du corps des inspecteurs maritimes.

Sous le bénéfice de cette observation, elle vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article 10

Constatation des infractions à la loi réprimant la pollution de la mer par les hydrocarbures

(Article 11 de la loi n° 83-583 du 5 juillet 1983)

L'article 10 tend à opérer une adaptation de l'article 11 de la loi n° 83-583 du 5 juillet 1983 qui énumère les autorités aptes à constater les infractions en matière de pollution de la mer par les hydrocarbures.

Il s'agit essentiellement :

- d'insérer dans cette liste les inspecteurs des affaires maritimes, en remplacement des inspecteurs de la navigation et du travail maritimes et des inspecteurs mécaniciens ;

- d'ajouter les commandants en second et officiers en second des bâtiments de la marine nationale, mais aussi les chefs de bord des aéronefs de la marine nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sous réserve d'un amendement rectifiant la numérotation des alinéas.

Article 11

Constatation des infractions à la loi relative à la prévention et à la répression de la pollution marine

(Article 8 de la loi n° 76-599 du 7 juillet 1976)

L'article 11 -parallèle en cela à l'article 10- procède à un « toilettage » de l'article 8 de la loi n° 76-599 du 7 juillet 1976 relative à la prévention et à la répression de la pollution marine par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs et à la lutte contre la pollution marine accidentelle.

L'article 8 fixe la liste des autorités habilitées à rechercher et à constater les infractions à la loi.

L'article 11 du projet de loi propose :

- d'insérer dans cette liste les inspecteurs des affaires maritimes, en remplacement des inspecteurs de la navigation et du travail maritimes et des inspecteurs mécaniciens ;

- d'étendre l'habilitation aux commandants en second et officiers en second des bâtiments de la marine nationale. On observera que les chefs de bord des aéronefs figuraient déjà dans la liste.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sous réserve d'un amendement précisant la numérotation des alinéas.

Article 12

Autorités habilitées à rechercher et constater les infractions en matière d'incinération en mer

(Article 11 de la loi n° 76-600 du 7 juillet 1976)

L'article 12 procède au même « toilettage » que les articles 10 et 11 s'agissant de la loi n° 76-600 relative à la prévention et à la répression de la pollution de la mer par les opérations d'incinération.

L'article 11 de la loi qui fixe la liste des autorités habilitées à rechercher et à constater les infractions à la loi.

L'article 12 du projet de loi propose :

- d'insérer dans la liste les inspecteurs des affaires maritimes en remplacement des anciennes catégories d'inspecteur ;

- d'étendre l'habilitation aux commandants en second ou officiers en second des bâtiments de la marine nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sous réserve d'un amendement précisant la numérotation des alinéas.

Article 13

Autorités habilitées en matière d'infractions à la loi relative à la responsabilité civile et à l'assurance en cas de pollution par les hydrocarbures

(Article 5 de la loi n° 77-530 du 26 mai 1977)

L'article 13, à l'image des articles 10 à 12, procède à la mise à jour de l'article 5 de la loi n° 77-530 du 26 mai 1977 relative à la responsabilité civile et à l'obligation d'assurance des propriétaires de navires pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures.

Il s'agit d'insérer dans la liste des autorités habilitées à rechercher et constater les infractions en ce domaine, les inspecteurs des affaires maritimes en remplacement des anciennes catégories d'inspecteurs.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14

Autorités habilitées en matière d'infractions à la loi relative à l'exploration du plateau continental

(Articles 33 et 33-1 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968)

Comme les articles 10 à 13, l'article 14 procède à une refonte de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à la prospection du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles.

Il s'agit de compléter, à l'article 33, la liste des autorités habilitées à constater les infractions en ce domaine, en y incluant :

- les inspecteurs des affaires maritimes ;

- les commandants en second ou officiers en second des bâtiments de la marine nationale.

Il s'agit ensuite de substituer, à l'article 33-1 la notion de chef de service à celle de chef de quartier.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sous réserve d'un amendement précisant la numérotation des alinéas.

Article 15

Autorités habilitées à constater les infractions à la loi relative à la prospection, à la recherche et à l'exploitation des substances minérales

(Article 5 de la loi n° 76-646 du 16 juillet 1976)

L'article 15 -comme les articles 10 à 14- procède à une réécriture de l'article 5 de la loi n° 76-646 du 16 juillet 1976 relative à la prospection, à la recherche et à l'exploitation des substances minérales non visées à l'article 2 du code minier et contenues dans les fonds marins du domaine public métropolitain.

Il s'agit d'inclure parmi les autorités habilitées à constater les infractions en ce domaine :

- les inspecteurs des affaires maritimes et officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes ;

- les commandants en second et officiers en second des bâtiments de la marine nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sous réserve d'un amendement de précision.

Article 16

Autorités habilitées à constater les infractions à la loi sur l'exploitation des grands fonds marins

(Article 15 de la loi n° 81 -1135 du 23 décembre 1981)

L'article 16, comme les articles 10 à 15, opère une adaptation de l'article 15 de la loi n° 81-1135 du 23 décembre 1981 sur l'exploration et l'exploitation des ressources minérales des grands fonds marins.

Il s'agit, une fois encore, de compléter la liste des autorités habilitées à constater les infractions en ce domaine en y incluant :

- les inspecteurs des affaires maritimes et les officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes ;

- les commandants en second et officiers en second des bâtiments de la marine nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sous réserve d'un amendement précisant la numérotation des alinéas.

Article 17

Autorités habilitées à constater les infractions à la loi relative aux biens culturels maritimes

(Article 17 de la loi n° 89-874 du 1er décembre 1989)

L'article 17 -comme les articles 10 à 16- adapte l'article 17 de la loi n° 89-874 du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes et modifiant la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques.

Il s'agit de compléter la liste des personnes habilitées à constater les infractions à cette loi, en y incluant :

- les inspecteurs des affaires maritimes ;

- les personnels embarqués d'assistance et de surveillance des affaires maritimes ;

- les commandants en second et officiers en second des bâtiments de la marine nationale.

Votre commission des affaires économiques et du plan dont l'attachement au patrimoine maritime est bien connu, vous invite à adopter cet article, sous réserve d'un amendement de précision.

Article 18

Autorités habilitées à constater les infractions à la police des épaves maritimes

(Article 2 de la loi n° 61-1262 du 24 novembre 1961)

L'article 18, dans le même esprit que les articles 10 à 17, procède à la mise à jour de l'article 2 de la loi n° 61-1262 du 24 novembre 1961 relative à la police des épaves maritimes.

Il s'agit d'inclure dans la liste des personnes habilitées à constater les infractions à cette loi les inspecteurs des affaires maritimes, pour autant qu'ils accèdent à la responsabilité de chef de service.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sous réserve d'un amendement de précision concernant les alinéas à modifier.

Chapitre V

Dispositions relatives au régime du travail et au régime social applicables sur les navires battant pavillon français

Le chapitre V du titre premier du présent projet vise à adapter le régime du travail applicable aux marins, en mettant en conformité avec les normes communautaires certaines dispositions du code du travail, du code du travail maritime et du code des douanes.

Article 19

Adaptation du code du travail maritime au principe de la circulation des travailleurs dans la communauté européenne

(Articles 3 et 101 de la loi du 13 décembre 1926)

La loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime dans son article 3, deuxième alinéa, dispose que «  personnel d'un navire doit, dans une proportion définie par arrêté du ministre chargé de la marine marchande, être français ».

Bien qu'elle n'ait plus été opposée aux ressortissants de la Communauté européenne depuis 1974, il convenait de mettre cette disposition en conformité avec le principe communautaire de la libre circulation des travailleurs.

Le projet de loi n° 2533 (AN) portant diverses dispositions d'ordre maritime, dans son article 5 tendait déjà, en janvier 1992, à cette harmonisation. L'article 19 qui vous est soumis en reprend les termes.

Toutefois, en application du principe de réservation de certains emplois à des ressortissants nationaux reconnu à l'article 55 du Traité de Rome, l'État entend maintenir l'exigence de la nationalité française pour le commandant et l'officier chargé de sa suppléance, en raison des prérogatives d'ordre public et de sécurité publique qui leur sont attribuées par la législation.

Le I de l'article 19 permet de concilier ces deux exigences et d'étendre l'application de ces dispositions non seulement aux ressortissants des quinze États de la Communauté européenne mais aussi aux ressortissants des États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (Norvège, Irlande, Liechtenstein).

Actuellement, les dispositions des articles 95, 96 et 101 du code du travail maritime, portant sur les conditions dans lesquelles, en dehors d'une faute grave du salarié, la résiliation du contrat d'engagement maritime peut intervenir, limitent la possibilité, pour le marin, de démissionner dans un port français métropolitain ou d'outre-mer.

Depuis 1991, les instances de l'Organisation internationale du travail ont considéré ce dispositif comme non conforme aux termes de l'article 9 de la convention n° 22 de l'Organisation internationale du travail (OIT) que la France a ratifiée et suggéré à la France de modifier en ce sens l'article 101 du code du travail maritime.

Tel est l'objet du II de l'article 19.

La législation du travail applicable aux personnels navigants sur les navires de commerce, de pêche ou de plaisance constitue un domaine spécifique du droit du travail. Aussi, a-t-il semblé nécessaire de confier aux officiers et personnels civils relevant du ministère chargé de la marine marchande le contrôle exercé sur l'application de cette réglementation.

Le III de l'article 19 du projet permet ainsi de substituer à la notion « d'autorité maritime » les termes « d'autorité chargée de l'inspection du travail maritime » dans les dispositions du code du travail maritime.

En outre, les IV et I de ce même article permettent d'insérer dans le code du travail maritime un titre spécifique à l'inspection du travail maritime.

Les dispositions de ce nouveau titre renvoient aux deuxième et troisième alinéas de l'article L.742-1 du code du travail créés, dans la même logique, par l'article 21 du présent projet déterminant le régime de l'inspection du travail maritime.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sous réserve d'un amendement rédactionnel et d'un amendement abrogeant, par coordination, l'article 132 du Code du travail maritime.

Article 20

Adaptation du code des douanes au principe de libre circulation des travailleurs dans la Communauté européenne

(Article 221 du code des douanes)

L'article 221 du Code des Douanes prévoit, dans les mêmes termes que le Code du travail maritime, que « le personnel d'un navire portant le pavillon français doit, dans une proportion définie par arrêté du ministre chargé de la marine marchande, être français ».

L'article 20 du projet de loi permet de concilier, dans cet article, l'exigence de nationalité française pour le commandant et le principe communautaire de libre circulation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 sans modification.

Article 21

Compétence en matière d'inspection du travail maritime

(Article L.742-1 du Code du travail)

L'article 21 du projet est à mettre en liaison avec l'insertion, dans le Code du travail maritime, d'un titre VIII intitulé « Inspection du travail maritime » prévue à l'article 19 du présent projet de loi.

Il convient de rappeler que la Cour de Cassation, dans un arrêt « Verdier » du 12 janvier 1993, a affirmé le caractère spécifique du code du travail maritime. Ne sont, ainsi, applicables au travail maritime que les articles du Code du Travail expressément prévus.

Dans cette perspective, l'article 21 du projet complète la rédaction de l'article L.742-1 du Code du travail.

L'inspection du travail des marins de commerce, pêche et plaisance est ainsi confiée aux officiers et fonctionnaires (c'est-à-dire les inspecteurs mais aussi les contrôleurs de niveau B) relevant du ministère de la marine marchande.

Un décret en Conseil d'État fixera la répartition, entre ces agents, des compétences attribuées à l'inspecteur du travail, aux directeurs départemental et régional du travail et de l'emploi dans ce domaine.

L'article 21 énumère, en outre, les personnels civils et militaires compétents pour constater les infractions à l'ensemble de la réglementation du travail applicable aux marins.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 sans modification.

Chapitre VI

Dispositions relatives à l'immatriculation des navires au territoire des terres australes et antarctiques françaises

Article 22

Conditions d'immatriculation des navires au registre des terres australes et antarctiques françaises

L'article 22 du projet de loi qui nous est soumis est, oserait-on dire, une vieille connaissance.

Il reprend, en effet, l'essentiel de ce qui était devenu l'article 27 du projet de loi adopté, par l'Assemblée nationale le 18 novembre 1994, en première lecture, après déclaration d'urgence, relatif à la sécurité et à la modernisation des transports. On se souvient que les impératifs du calendrier avaient contraint le Gouvernement d'alors à ne pas inscrire la discussion de ce projet de loi à l'ordre du jour du Sénat lors de la session extraordinaire de janvier 1995.

La rédaction de cet article était due à la volonté du Gouvernement de légaliser une matière dans laquelle les règlements pris étaient contestés.

L'immatriculation est en effet régie par un décret modifié du 20 mars 1987 (JO L et D 24 mars 1987 p. 3312) et un recours reste pendant -depuis quelque huit années- sur ce décret devant le Conseil d'État.

L'article 22 du projet qui nous est soumis reprend l'esprit du décret du 20 mars 1987 dans -précise le ministère- le but de faciliter la survie d'une flotte française.

S'agissant du fond, il convient de rappeler l'état du dossier du pavillon des Terres antarctiques et australes françaises.

Depuis une quinzaine d'années, il était apparu nécessaire d'assurer la survie de l'immatriculation française de la flotte de commerce et de mettre un frein au phénomène croissant de « dépavillonnement », qui entraînait le transfert de nos navires vers des pavillons de complaisance. Un décret et quatre arrêtés d'application du 20 mars 1987 ont ainsi permis la création du pavillon des terres antarctiques et australes françaises (TAAF), ou pavillon « Kerguelen ».

A l'exemple d'autres États européens, comme l'Allemagne, qui instituaient des « pavillon bis », le registre « Kerguelen » a établi pour certains types de navires, dont l'armement est de plein fouet soumis à la concurrence internationale -notamment les navires de transport international de vrac sec ou liquide, à l'exclusion des transporteurs de pétrole brut-, un système d'immatriculation allégé, assouplissant notamment les conditions de nationalité du personnel de bord. Sous le registre des TAAF, un quart de l'équipage au moins doit être français ainsi que le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance.

Au 1er juillet 1995, 159 navires étaient immatriculés à Port-aux-Français aux Kerguelen, totalisant 2.995.330 tonneaux de jauge brute. Il a pu être ainsi considéré, par les plus optimistes, que l'existence du registre aux TAAF a permis de sauver le pavillon français.

A cette même date, le nombre total de marins embarqués à bord des navires immatriculés aux TAAF s'élevait à 1.556, répartis comme suit :

Nombre de postes embarqués	Français	Étrangers	Total
Officiers	513	120	633
Personnels d'exécution	352	571	923
Total	865	691	1556

Les navires immatriculés aux TAAF utilisent, pour plus de la moitié, du personnel français (plus de 38 % pour le personnel d'exécution).

Depuis le 4 août 1993, le pavillon « Kerguelen » est marqué par deux caractéristiques :

- la part de l'équipage pouvant être prise en compte au titre des mesures d'allégement des charges sociales patronales au régime social des marins est portée de 35 % à 70 % ;

- le pavillon est ouvert à tous les navires de commerce international exploités en ligne régulière ou en transport à la demande, à l'exception des transports de passagers.

Le nouveau régime exerce toutefois des effets que certains commentateurs ont qualifié de « contrastés » sur l'emploi des navigants français.

D'une part, l'ouverture des possibilités d'immatriculation à une nouvelle catégorie de navires a conduit les armateurs nationaux à diminuer leurs effectifs de navigants français afin de réduire l'écart de compétitivité par rapport à leurs principaux concurrents étrangers. Cet élément doit cependant être relativisé, selon les experts, par le nombre de sorties de la flotte française qui a été, en contrepartie, évité.

Les réductions d'effectifs ont été échelonnées dans le temps et négociées au niveau de chaque entreprise, par des plans sociaux dans le cadre desquels l'État veille à ce que l'ensemble des dispositifs d'aide, notamment au reclassement, soient correctement mobilisés.

A contrario, ce mouvement est ralenti par l'extension de l'allégement des charges qui a permis, pour les navires de lignes régulières transférées du registre métropolitain, de conserver une proportion de navigants français supérieure au minimum obligatoire.

De plus, la prise en compte de 70 % de l'équipage au titre de l'allégement des charges sociales semble exercer un effet à l'embauche de navigants français sur l'ensemble des navires immatriculés aux TAAF.

Si le jeu combiné de ces deux tendances est difficile à quantifier, il convient en 1993 de constater la répartition des nouveaux postes de navigants entre français (+ 69 %) et étrangers (+ 38 %) était inversée sur les navires immatriculés au TAAF.

Au total, l'extension du régime d'immatriculation dans les TAAF aux navires de lignes régulières internationales de fret à permis de maintenir sous pavillon national la plus grande partie des navigants français dans ce secteur d'activité, de renforcer la compétitivité française et de sauvegarder l'essentiel du savoir faire maritime de notre pays.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 du projet soulève deux interrogations.

La première tient au fait que cette rédaction ne tient pas compte de deux amendements rédactionnels adoptés par l'Assemblée nationale, avec avis favorable du Gouvernement (Cf. JO AN 18 novembre 1994 p. 7209-7210), sur proposition du rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges.

La seconde tient à la disparition des deux derniers alinéas de l'article, tel qu'il résultait de son adoption par l'Assemblée nationale en novembre 1994.

Or, ces deux alinéas précisaient :

- d'une part que les dispositions n° 52-1322 du 15 décembre 1952 instituant un code du travail dans les territoires et territoires associés relevant du ministère de la France d'Outre-mer, ainsi que les articles 16 à 23 et 72 à 78 de la loi du 13 décembre 1926 portant code du travail maritime s'appliquent aux navires immatriculés dans le ressort du territoire des Terres australes et antarctiques françaises ;

- d'autre part, que lorsque le marin embarqué ne réside pas en France, les parties au contrat d'engagement maritime peuvent appliquer la loi du lieu de résidence du marin pour fixer les conditions d'engagement, de rémunération, de congés et de rapatriement ainsi que le régime de protection sociale.

Le souci d'une harmonie avec les dispositions adoptées par nos collègues députés pourrait conduire à suggérer que soit reprise dans la rédaction de l'article 22 du projet de loi l'intégralité du texte adoptée par nos collègues députés en novembre 1994. Mais le caractère constitutionnel de ces dispositions de même que leur conformité aux Traités régissant l'Union européenne prête à interrogation du fait de la rupture de l'égalité qu'ils postulent entre marins français et marins étrangers.

Votre commission vous propose, en conséquence, d'adopter l'article 22 sous la seule réserve de deux amendements rédactionnels.

Titre II - Mesures relatives au transport aérien

Ce titre II, composé de trois articles, regroupe l'ensemble des dispositions qui, au sein du projet de loi, modifient des règles de nature législative regroupées dans le code de l'aviation civile.

Article 23

Modifications de la première partie (législative) du code de l'aviation civile

L'article 23 du projet de loi est divisé en trois parties (numérotées I à III) dont deux (la première et la troisième) sont elles-mêmes divisées en plusieurs paragraphes (A à C pour le I, A à H pour le III). Chacune de ces divisions correspond à une proposition de modification de la partie législative du code de l'aviation civile. Au total, ce sont onze articles qu'il est ainsi projeté d'amender, de remplacer ou d'insérer dans les trois premiers livres de ce code.

Les changements proposés ont un triple objet :

harmoniser certaines des dispositions du livre premier du code de l'aviation civile, relatif aux aéronefs, avec les règles posées par le droit européen ou d'autres livres du même code (I) ;

établir de nouvelles procédures de contrôle des passagers et du fret embarqués dans les aéroports français (II et A du III) ;

transposer en droit national les règlements communautaires composant ce qu'il est convenu d'appeler le « troisième paquet » de libéralisation du transport aérien (III B à H).

A quelques exceptions près ^{1 ( * )} , la grande majorité de ces dispositions a été examinée en novembre 1994 par l'Assemblée nationale dans le cadre de la discussion, en première lecture, du projet de loi relatif à la sécurité et à la modernisation des transports, présenté par M. Bernard Bosson qui était alors ministre de l'équipement, des transports et du tourisme.

A cette occasion, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale avait apporté à ces textes plusieurs amendements qui avaient reçu un accueil favorable du Gouvernement. Cependant, celles de ces mesures qui figurent aujourd'hui dans le texte présenté par M. Bernard Pons, ministre de l'Aménagement du Territoire, de l'Équipement et des Transports et Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'état, chargé des Transports, sont soumises au Sénat dans la rédaction initiale du projet de loi « Bosson » et ne tiennent pas compte des modifications que les Députés y avaient introduites.

Renseignements pris par votre Rapporteur, seules des contraintes de délai et de procédure expliquent cette situation. Aussi, votre Commission des Affaires économiques sera-t-elle amenée à vous proposer de retenir plusieurs de ces modifications, votées il y a neuf mois par l'Assemblée nationale, en raison de leur pertinence et dans le souci de faciliter le dialogue entre les deux Assemblées au cours de la navette.

1. L'adaptation de certaines dispositions relatives aux aéronefs

Article 23 I-A

Conditions d'immatriculation des aéronefs (Article L. 121-3 du code de l'aviation civile)

La nouvelle rédaction de l'article L. 121-3 du code de l'aviation civile, que propose l'article 23 du projet de la loi, vise à rendre conforme au droit communautaire et à l'accord sur l'Espace économique européen les règles législatives régissant l'immatriculation en France des aéronefs, c'est-à-dire de tous les appareils capables de s'élever ou de circuler dans les airs ^{1 ( * )} .

En effet, en vertu de l'article L.121-1 du code de l'aviation civile, un aéronef ne peut circuler dans notre pays que s'il est immatriculé.

Actuellement, sauf dérogation accordée par le ministre chargé de l'aviation civile, l'article L. 121-3 limite la possibilité de cette immatriculation aux seuls aéronefs appartenant à une personne physique française ou à une personne morale dont les dirigeants ^{2 ( * )} possèdent la nationalité française.

Or, le règlement (CEE) n° 2407/92 concernant les licences des transporteurs aériens, d'une part, et l'accord sur l'Espace économique européen, d'autre part, prévoient que chacun des États concernés accepte d'immatriculer, dans les mêmes conditions, les aéronefs qui appartiennent à leurs ressortissants et ceux qui sont détenus par des personnes physiques ou morales originaires des autres pays membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen.

La nouvelle rédaction proposée par l'article L. 121-3 tend à assurer le respect de cette exigence. En vertu de ce texte, les aéronefs pouvant être immatriculés en France seraient donc :

- non seulement ceux appartenant à une personne physique française ou à une personne morale constituée en conformité avec la loi française et ayant son siège statutaire ou son principal établissement sur le territoire national ;

- mais, aussi, ceux possédés soit par un ressortissant d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat signataire de l'Accord sur l'Espace économique européen, soit par une personne morale constituée en conformité avec la législation d'un des États précités et ayant son siège statutaire ou son principal établissement sur le territoire d'un de ces États.

Par ailleurs, le nouveau texte autorise -à l'instar du droit actuel- la délivrance d'immatriculation, à titre exceptionnel, par l'autorité administrative. Ceci permettra notamment la circulation, en France, d'avions appartenant à des sociétés extracommunautaires, mais exploitées -en location-bail par exemple- par des compagnies françaises.

Précisons enfin que l'application du dispositif présenté ne permettra nullement qu'un aéronef puisse être immatriculé, simultanément, en France et à l'étranger. En effet, les articles L. 121-4 et L. 121-5 du code de l'aviation civile, qui ne se trouvent nullement modifiés du fait de la nouvelle rédaction de l'article L. 121-3, disposent :

- 'une part, « qu 'un aéronef immatriculé en France perd la nationalité française si ... son propriétaire le fait immatriculer en pays étranger »

- et, d'autre part, « qu'un aéronef immatriculé à l'étranger ne peut être inscrit sur le registre français qu'après justification de la radiation des on inscription sur le registre étranger ».

Au vu de l'ensemble des éléments qui viennent d'être exposés, votre commission vous propose d'adopter sans modification le dispositif soumis à votre examen.

Article 23 I-B

Définition de la location d'aéronefs (Chapitre IV -nouveau- du titre II du livre premier et article L. 124-1-nouveau-du code de l'aviation civile)

Le paragraphe B du I de l'article 23 a un double objet. En premier lieu, il introduit, au sein du titre II du livre premier du code de l'aviation civile, un chapitre IV (nouveau) intitulé « location et mise à disposition d'aéronefs ». En second lieu, il crée dans cette nouvelle division, un article unique visant à préciser la notion juridique de la location d'aéronef.

Quant au fond, la définition de la location d'aéronef donnée par le nouvel article L. 124-1 est, en tous points, identique à celle qui figure déjà à l'alinéa premier de l'article L.323-1 du code de l'aviation civile.

Mais, l'insertion ainsi réalisée tend à rectifier une ambiguïté relative au champ d'application de cette disposition. En effet, elle figure, actuellement, dans une partie du code de l'aviation civile qui traite uniquement du contrat de transport aérien (Titre II du Livre III). Or, tel qu'il est défini, ce type de contrat ne joue pas en cas de mise à disposition d'un avion « coque-nue » -c'est-à-dire sans équipage-, qui est la caractéristique de la location d'aéronef. Dans les cas de cession temporaire d'appareil, le contrat de transport aérien ne joue que pour les mises à disposition d'avions avec équipage, ce qui correspond à la notion d'affrètement.

L'inscription de la définition précitée au Livre premier du code en permettra donc une lecture moins équivoque.

Il convient d'ailleurs de signaler ici que, par cohérence, le III (B et C) du présent article 23 supprime le premier alinéa de l'article L.323-1 et modifie l'intitulé du chapitre dans lequel s'inscrit ce dernier article.

Cette réorganisation, visant à renforcer la rigueur juridique du code de l'aviation civile, rencontre l'approbation de votre commission qui vous propose d'adopter le paragraphe B du I de l'article 23 sans modification.

Article 23 I-C

Sanction des infractions aux règles relatives au certificat de transporteur aérien

(Article L. 150-1-1 du code de l'aviation civile)

Le dernier paragraphe du I de l'article 23 insère un article L. 150-1-1 au sein du titre qui, dans le Livre premier du code de l'aviation civile, regroupe les dispositions pénales.

Cet article L. 150-1-1 institue une peine d'un an d'emprisonnement et une amende de 500.000 francs pour sanctionner l'exploitation d'un aéronef pour une ou plusieurs opérations de transport aérien public, effectuées en violation des règles relatives au certificat de transport aérien (absence d'un certificat en cours de validité ou irrespect des prescriptions dudit certificat).

Ce certificat a été instauré par le règlement communautaire n° 2407/92 du 23 juillet 1992 relatif aux licences d'exploitation des transporteurs aériens. Il est destiné à attester la capacité technique des entreprises qui exercent l'activité de transport aérien. Il contribue ainsi à assurer la sécurité des personnes et des biens transportés ou survolés.

En conséquence, votre commission estime que les peines prévues pour réprimer les infractions aux règles relatives à la détention et au respect des prescriptions de ce certificat ont un caractère dissuasif tout à fait justifié. Ces peines correspondent, d'ailleurs, à celles prévues à l'article L. 150-1 en cas de circulation d'un avion sans document de navigabilité ou dans des conditions non conformes aux règles de sécurité prévues par le code de l'aviation civile.

C'est pourquoi, il vous est proposé d'adopter le dispositif présenté, sous réserve de deux modifications de forme visant à harmoniser la terminologie utilisée avec celle habituellement employée en droit pénal.

2. Institution de nouvelles procédures de contrôle des passagers et du fret embarqués dans les aéroports français

Article 23 II

Contrôles de sûreté dans les aéroports

(Article L.282-8 du code de l'aviation civile)

La nouvelle rédaction de l'article L.282-8 du code de l'aviation civile, que propose le II de l'article 23 du projet de loi. a pour but d'étendre les compétences des agents de droit privé qui peuvent être agréés par l'autorité publique pour effectuer des contrôles de sûreté dans les aéroports.

Ces contrôles de sûreté sont, d'une manière générale, ceux qui sont déployés dans les aéroports, en vue de prévenir tout acte de malveillance pouvant avoir pour effet de porter atteinte à la sécurité tant des personnes employant des moyens de transport aérien que de ces moyens eux-mêmes. En bref, les mesures de sûreté constituent une facette -de plus en plus importante-de la sécurité aérienne, le terme de sécurité englobant, quant à lui, toutes les règles propres à garantir la fiabilité du transport aérien et à donner, au passager, l'assurance d'arriver sain et sauf à destination.

Pour être plus précis et éviter que l'enchevêtrement des deux notions de sécurité et de sûreté perturbe la compréhension du texte examiné, on peut ajouter que :

- la préoccupation générale de sécurité s'exprime au travers des règles qui imposent des normes de fabrication, d'utilisation et d'entretien des avions, des critères de formation et de qualification des équipages, ainsi qu'une organisation de la circulation aérienne garantissant le bon déroulement des vols et les meilleures conditions possibles de décollages et d'atterrissages ;

- les mesures dites de sûreté rassemblent, quant à elles, les dispositions prises pour « organiser, coordonner, mettre en oeuvre, évaluer et contrôler les moyens humains et matériels nécessaires à la protection de l'aviation civile contre des actes d'intervention illicite  », cette dernière qualification désignant la capture, le détournement ou le sabotage d'un aéronef ou des tentatives en ce sens.

Selon certains spécialistes, tel M. Bernard Mark (Aéroports magazine n° 238), la difficulté à traduire la sûreté en terme d'aviation civile trouve son origine dans le sens particulier que lui donnent les Anglo-Saxons, lesquels parlent de « safety » pour ce qui se rapporte à la sécurité de la navigation aérienne (on s'efforce de prévoir la météo, d'éviter les orages, de prévenir les défaillances mécaniques ou humaines) et de « security » à propos de protection contre la piraterie, le terrorisme, etc.. Comme le vocabulaire aérien français comportait déjà, au sens large, le mot sécurité, les experts ont alors décidé d'employer « sûreté » pour exprimer la protection de l'aviation civile contre des agressions volontaires, au sens où elles sont définies par l'annexe 17 de la Convention de Chicago passée au sein de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) : « Chaque Etat contractant prendra des mesures pour empêcher que des armes, des explosifs ou tous autres engins dangereux pouvant être employés pour commettre un acte d'intervention illicite et dont le port ou le transport n'est pas autorisé, ne soient introduits, par quelque moyen que ce soit, à bord d'un aéronef effectuant un vol d'aviation civile international. »

Le texte qui nous est soumis tend à permettre un renforcement des moyens de sûreté mis en place dans les aéroports français en étendant le nombre de personnes pouvant être habilitées à effectuer certains contrôles. Pour mieux comprendre la portée de ce nouveau dispositif, il s'agit donc, avant d'examiner les changements qu'il emporte (b) et ceux de leurs aspects qu'il convient de préciser (c), de rappeler brièvement l'état actuel du droit en vigueur (a).

a) Le droit en vigueur

Dans sa version actuelle qui résulte de l'article 15 de la loi n° 89-467 du 10 juillet 1989 tendant à renforcer la sécurité des aérodromes et du transport aérien et modifiant diverses dispositions du code de l'aviation civile, l'article L.282-8 dudit code autorise les contrôles de personnes et de biens, dans les aéroports, « en vue d'assurer préventivement la sûreté des vols ».

Les personnes pouvant être contrôlées sont celles «  pénétrant ou se trouvant dans les zones non librement accessibles au public des aérodromes et de leurs dépendances » ^{1 ( * )} , ces zones étant celles auxquelles ne peuvent accéder que les équipages des avions en partance ou les personnels habilités des compagnies aériennes et des exploitants aéroportuaires.

Les biens pouvant être contrôlés sont « les bagages, le fret, les colis postaux, les aéronefs et les véhicules » se trouvant dans les mêmes zones.

La « visite » des biens -pour reprendre la formule juridique employée au premier alinéa de l'actuel article L.282-8 et conservée dans la nouvelle rédaction proposée- peut être effectuée soit directement par « les officiers de police judiciaire assistés des agents de police judiciaire », soit, sous leurs ordres, par :

- les policiers ou gendarmes auxiliaires (appelés du contingent effectuant leur service national dans la police ou dans la gendarmerie) ;

- et éventuellement par des agents agréés par le procureur de la République, que les entreprises de transport aérien ou les personnes publiques chargées d'une exploitation aéroportuaire ont pris l'initiative de désigner pour cette tâche ^{2 ( * )} .

Cependant, seuls les « officiers de police judiciaire assistés d'agents de police judiciaire et, si besoin, de policiers et gendarmes auxiliaires » peuvent procéder à la « visite des personnes ». Les employés agréés d'entreprises privées ne sont pas autorisés à effectuer de tels contrôles.

Précisons que lorsque les « visites » de personnes et de biens interviennent sur des vols en provenance ou à destination de l'étranger ^{3 ( * )} , les autorités compétentes qui viennent d'être énumérées doivent agir en liaison avec les agents des douanes. Ces derniers se trouvent, en outre, sur le fondement du dernier alinéa de l'article L.282-8, habilités à fouiller les bagages, le fret, les colis postaux, les aéronefs et les véhicules placés en régime international, c'est-à-dire le régime applicable aux vols précités.

b) Les modifications proposés

Le nouveau dispositif présenté pour l'article L.282-8 simplifie les attributions de compétence -quelque peu subtiles- qui viennent d'être décrites afin de permettre un renforcement des procédures de sécurité aéroportuaires selon des modalités permettant :

- d'une part de continuer à assurer, lors des fouilles, le respect des garanties fondamentales reconnues à la personne humaine par notre droit ;

- et, d'autre part, d'éviter de recourir, dans des proportions excédant leur capacité de réponse, aux forces de police et au service des douanes.

Sur ce dernier point, l'exposé des motifs du projet de loi « Bosson » présentait très clairement la situation :

« L'accroissement rapide du trafic aérien civil conjugué à une application plus rigoureuse des règles internationales en matière de sûreté du transport aérien conduit à augmenter indubitablement la charge de l'Etat, pour assurer sur les aéroports les contrôles de sûreté des personnes, des bagages, du fret, des colis postaux, des aéronefs et des véhicules.

D'autre part, les priorités actuelles du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire visent à intensifier la lutte contre la petite et moyenne délinquance et la lutte contre l'immigration irrégulière. Ceci a conduit ce ministère à proposer un retrait progressif de ses personnels affectés aux tâches d'inspection et de filtrage des passagers et de leurs bagages à main pour leur permettre de se consacrer de manière plus intensive aux mesures prioritaires définies par le Gouvernement. Enfin, le ministère du budget ne peut garantir l'accroissement conséquent des moyens en personnels de la direction générale des douanes et droits indirects qui sera nécessaire pour mettre en oeuvre le contrôle de la totalité des bagages de soute. ».

Pour atteindre les objectifs qui viennent d'être décrits, le texte soumis à l'examen du Sénat, apporte deux modifications d'importance au régime de contrôle des personnes et des biens applicables dans les aéroports.

La première modification étend aux « visites de personnes » les compétences des employés agréés de sociétés privées de sécurité.

Pour que ces derniers puissent participer aux tâches de sûreté quatre conditions sont désormais posées :

Ils doivent être de nationalité française au ressortissant d'un État membre de la Communauté européenne (la loi en vigueur ne comportait aucune exigence en ce domaine).

Ils doivent être agréés par le préfet et le procureur de la République (et non plus seulement par le procureur de la République) ; cet agrément peut être retiré lorsque leur moralité ou leur comportement apparaissent incompatibles avec l'exercice des fonctions auxquelles ils sont appelés ^{1 ( * )} .

Ils doivent être présentés par les entreprises de transport aérien ou les personnes publiques chargées d'une exploitation aéroportuaire (même règle qu'actuellement).

Leur intervention doit être limitée à la mise en oeuvre de dispositifs automatiques de contrôle à l'exclusion des fouilles à corps ou de la visite des bagages à main.

Votre commission approuve l'orientation générale du dispositif présenté. La vague d'attentats et de tentatives d'attentats terroristes qu'a connu notre pays depuis le mois de juillet confirme, si besoin en était, la nécessité de disposer des moyens d'améliorer encore les procédures de contrôle participant à la sûreté d'un mode de transport qui, plusieurs fois dans le passé, a été la cible de tels attentats.

De même, votre commission est favorable aux trois premières conditions posées à l'emploi, dans des tâches de contrôle, aéroportuaire d'agents n'appartenant pas à des administrations publiques ayant reçu compétence pour exercer de telles tâches. Il convient, en effet, de réduire les charges annexes imposées notamment aux forces de police, afin de leur permettre d'exercer mieux encore leur mission principale qui, à l'évidence, n'est pas de contrôler les passagers d'un aéroport mais, bel et bien, de participer au maintien de l'ordre et à la lutte contre le crime et la délinquance.

Cependant, il apparaît à votre commission que, si l'interdiction faite à ces agents de procéder à des « fouilles à corps » est entièrement justifiée en raison des garanties juridiques dont doivent être entourés de tels actes, l'exclusion de la « visite manuelle des bagages à main » est quelque peu excessive.

D'une part, les atteintes au droit des personnes que peuvent emporter les fouilles au corps et les fouilles de bagages à main ne sont pas de même nature et ne justifient donc pas, à l'évidence, l'emploi de précautions identiques. D'autre part, l'exigence d'une fouille des bagages à main par des officiers de police judiciaire peut jouer à l'encontre du légitime souci d'efficacité poursuivi par le texte gouvernemental.

De fait, le recours à un fonctionnaire de la police de l'air et des frontières à chaque fois que le contrôle électronique d'un bagage à main amène à envisager sa fouille risque d'introduire bien des perturbations dans le bon déroulement des procédures de contrôle des passagers. Ceci peut se révéler, en définitive, un facteur de complication des procédures alors que c'est leur simplification qui est recherchée.

C'est pourquoi, votre commission vous propose une nouvelle rédaction du troisième alinéa -qui outre une clarification du dispositif présenté-autorise les agents privés agréés à inspecter les bagages à main.

Elle vous soumet, en outre, à l'alinéa premier, deux amendements de nature rédactionnelle. Le premier précise clairement -en utilisant la terminologie retenue par l'article 78-2 du code de procédure pénale- qu'officiers et agents de police judiciaire n'ont pas nécessairement à agir de concert, mais que les seconds doivent intervenir sous l'autorité des premiers. L'autre amendement clarifie l'expression des dispositions figurant à la fin de l'alinéa.

Enfin, un amendement au deuxième alinéa b) tend à clarifier une erreur matérielle.

La seconde modification que le projet d'article L.282-8 apporte au droit en vigueur donne aux mêmes agents agréés le droit d'effectuer, sous les ordres des agents des douanes, la visite des bagages de soute, du fret, des colis postaux, des aéronefs et des véhicules.

Actuellement, en droit, ces agents agréés ne peuvent procéder à de telles visites que sous les ordres d'officiers de police judiciaire agissant en liaison avec le service des douanes.

La mesure proposée, à l'instar de l'ensemble du dispositif présenté, tend ainsi à clarifier l'organisation et la distribution des tâches de contrôle aéroportuaire. Elle ne peut donc qu'être approuvée par votre commission.

c) Les précisions qu'il convient d'apporter

Au cours des entretiens qu'il a organisé dans le cadre de son examen des mesures portées par le projet de loi pour renforcer la sécurité aéroportuaire, votre rapporteur n'a pas été sans remarquer que certains de ses interlocuteurs s'interrogeaient tout particulièrement :

d'une part, sur les incidences que pourrait entraîner l'extension des compétences des agents agréés, en termes de responsabilité de ceux qui recourent à leurs services ;

d'autre part, sur le rythme du désengagement de la Police et de la Douane de celles de leurs tâches de contrôle qui pourront, à l'avenir, être exercées par des agents agréés ;

et, enfin, sur les modalités de financement de l'effort tout à fait significatif qui se trouve ainsi engagé.

Il est donc indispensable que le débat parlementaire permette de dissiper les inquiétudes exprimées à cette occasion.

Sur le premier point, il convient de souligner que la réforme de l'article L.282-8 ne modifie en rien les règles de droit applicables.

En cas de dommages résultant de l'intervention ou de l'absence d'intervention des agents agréés participant aux visites de sûreté, ce serait la responsabilité de l'État qui, en premier lieu, pourrait être engagée. En effet, ces agents privés :

- participent à une opération de police administrative ;

- sont placés sous les ordres d'officiers de police judiciaire ;

- sont agréés par le Procureur de la République et le Préfet, après avoir été désignés par les compagnies aériennes ou les gestionnaires d'aéroport.

Il n'en demeure pas moins que, si un incident survenait, malgré les contrôles de sûreté effectués par ces agents agréés, l'État pourrait se retourner contre la société les employant au cas où celle-ci ou ses préposés auraient fait preuve de négligences fautives.

Sur le deuxième point, votre commission souhaiterait vivement obtenir des informations précises du Gouvernement, étant entendu qu'un retrait progressif des moyens administratifs lui paraît de loin préférable. Il s'agit, en effet, non seulement d'éviter un brutal transfert de coûts vers un secteur économique très gravement ébranlé par la crise qu'il traverse mais, également, de prendre garde aux perturbations préjudiciables à la sûreté qui pourraient découler d'un changement trop rapide des équipes en place.

Sur le troisième point, les sommes qu'il conviendra de mobiliser la réforme organisée par la modification de l'article L.282-8 sont tout à fait conséquentes.

Pour le seul contrôle des bagages de soute, les investissements envisagés pour l'achat des équipements et l'adaptation des zones aéroportuaires concernées sont de l'ordre de 1,25 milliard de francs sur sept ans.

En termes de fonctionnement, les frais annuels occasionnés par ce contrôle des bagages de soute sont évalués à 110 millions de francs, dont 65 millions dans les aéroports parisiens et 45 millions dans ceux de province. Les dépenses liées à « l'inspection-filtrage » des passagers sont, quant à elles, évaluées à 200 millions de francs par an (112 millions en province, 88 millions en région parisienne).

Votre commission apprécierait, en conséquence, de se voir préciser les moyens eu le Gouvernement envisage de mettre en oeuvre pour assurer de tels financements.

Semble actuellement envisagé un co-financement des besoins par les aéroports et l'État, la contribution de l'État étant alimentée par le produit de la taxe sécurité-sûreté.

A titre personnel, votre rapporteur estime qu'une telle orientation ne saurait que rencontrer son approbation si elle satisfaisait à une double condition.

Il s'agirait, d'abord, que soit assurée une péréquation de la contribution des aéroports, afin d'éviter que les petits aéroports aient, en raison de la part importante des coûts fixes, à supporter, par passager accueilli, des charges supérieures aux gros aéroports qui traitent des flux importants de trafic. Il y a là, en effet, un enjeu majeur d'aménagement du territoire qui suppose que, pour chaque aéroport, l'importance du soutien de l'Etat soit inversement proportionnelle à la taille dudit aéroport.

Il ne conviendrait pas, par ailleurs, que le recours au produit de la taxe de sécurité-sûreté conduise à une augmentation de cette taxe ou, d'une manière plus large, des charges pesant directement ou indirectement sur le transport aérien. Nos entreprises du secteur sont trop rudement éprouvées actuellement pour qu'il soit raisonnable de contribuer, fût-ce marginalement, à leurs difficultés financières. Plutôt qu'une telle solution, il serait sans doute préférable d'accroître la part du produit de la taxe de sécurité-sûreté consacrée à la sûreté.

Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle vous a soumis, votre commission vous propose d'adopter la nouvelle rédaction présentée pour l'article L.282-8.

Article 23 III-A

Contrôle du fret embarqué par les entreprises transitaires

(Article L.321-7 -nouveau- du code l'aviation civile)

Le paragraphe A du III de l'article 23 participe de la même préoccupation que le II qui vient d'être examiné puisque l'article L.321-7 (nouveau) qu'il propose d'ajouter au titre II du Livre III du code de l'aviation civile vise, lui aussi, à assurer préventivement la sûreté des vols.

Plus précisément, ce dispositif tend à transposer en droit français une mesure adoptée au sein de l'Organisation de l'aviation civile internationale (amendement n° 8 à l'annexe 17 de la Convention de Chicago ^{1 ( * )} ), qui impose aux Etats signataires de cette Convention de Chicago, de soumettre la totalité du fret embarqués sur les avions de passagers à des « contrôles de sûreté appropriés ». Les contrôles exigés sont définis comme des mesures permettant « d'empêcher l'introduction d'armes, d'explosifs ou d'objets susceptibles d'être utilisés pour commettre un acte d'intervention illicite. »

Cependant, la recommandation émise par l'OACI (recommandation 4.3.7) pour assurer une mise en oeuvre homogène de cette obligation reconnaît la difficulté d'opérer un contrôle physique efficace (inspection visuelle ou radioscopique) juste avant le chargement à bord. Elle précise donc que les vérifications exigées peuvent être faites, avant la livraison aux transporteurs aériens, par des agents de fret ayant reçu un agrément qui leur confère la qualité « d'expéditeur connu » ^{2 ( * )} .

C'est pour répondre à cette recommandation que le nouvel article L.321-7 organise une procédure d'agrément au terme de laquelle les agents de fret y ayant satisfait pourront obtenir la qualité d'expéditeur connu.

Le premier alinéa du dispositif présenté précise les modalités de délivrance et les effets de l'agrément permettant à un transitaire de recevoir la qualité d'expéditeur connu. Il n'est nullement imposé aux transitaires en douane de demander l'agrément. Il leur en est simplement offert la faculté.

L'autorité désignée pour accorder cet agrément est le ministre chargé des transports. Ceux qui peuvent en bénéficier sont les entreprises ou organismes ^{1 ( * )} qui mettent en place des procédures appropriées de sûreté en vue du transport par air de certaines marchandises. Les marchandises concernées sont le fret ou les colis postaux expédiés, par ces entreprises ou organismes, pour leur compte ou celui d'un tiers, hors du territoire national, sur les vols de passagers.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces procédures seront définies par le ministre chargé de l'aviation civile et elles devraient satisfaire à un certain nombre de prescriptions telles que :

- la vérification que le déposant est soit l'expéditeur réel, soit un « expéditeur connu », soit une personne dûment mandatée par ceux-ci et agissant en leur nom ;

- la vérification que l'envoi correspond à son état descriptif ;

- le déploiement de moyens garantissant que les marchandises restent à l'abri de toute intervention d'un tiers depuis leur réception jusqu'à leur livraison au transporteur aérien ou à son représentant.

Une fois accordée, l'agrément entraîne que ces marchandises ne sont pas soumises aux contrôles prévus au dispositif modifié de l'article L.282-8, précédemment commenté. Cependant, l'État conserve la possibilité d'imposer ces contrôles si les circonstances l'exigent (en cas de menaces terroristes par exemple).

Cette construction juridique est cohérence et conforme aux prescriptions de l'OACI. Cependant, votre Commission des Affaires économiques et du Plan est très réservée quant à la limitation des exigences du contrôle aux seules marchandises circulant sur les vols de passagers.

Cette restriction lui apparaît à la fois difficile à mettre en oeuvre, dangereuse et source potentielle de distorsion de concurrence.

Elle est difficile à mettre en oeuvre au plan pratique car, lors de la préparation du fret, l'expéditeur ne sait pas toujours sur quel type de vol (cargo ou passagers) ce fret sera embarqué.

Elle est dangereuse car, d'une part, elle peut être de nature à mettre en péril les équipages des avions cargo et, d'autre part, il n'est pas rare -votre rapporteur l'a appris au cours de ses investigations- que des marchandises chargées en France sur un avion-cargo soient ensuite, pour être acheminées à destination, déchargées sur un aéroport étranger et transférées sur un vol de passagers.

Enfin, elle peut être source de distorsion de concurrence car les « procédures appropriées de sûreté » à mettre en oeuvre auront un coût dont on ne peut négliger les incidences sur les résultats des entreprises concernées. Or, à maintenir la restriction, ce coût ne pèsera que sur les transitaires traditionnels qui assurent leurs expéditions indifféremment sur les vols dits « tout cargo » et sur des vols de passagers alors que les grands intégrateurs -la plupart américains- qui opèrent en France pourraient s'exonérer de ces charges puisqu'ils centralisent la quasi-totalité de leurs envois sur leur flotte d'avion cargo.

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement visant à supprimer la restriction du contrôle au seul fret circulant sur les vols de passagers.

Il lui apparaît, en outre, nécessaire de préciser le régime de responsabilité des agents de fret aérien.

En droit, la sûreté des vols demeure de la seule responsabilité de l'État, mais ce dernier pourrait se retourner contre «  l'expéditeur connu  » ayant effectué un contrôle de sûreté s'il était prouvé un défaut d'application des procédures prescrites ou une négligence fautive.

L'expéditeur connu a donc une obligation de moyens dont l'irrespect peut engager sa responsabilité. Il n'a, en aucun cas, une obligation de résultats, puisque le texte ne le précise pas et qu'une telle obligation ne saurait exister sans disposition légale.

Cependant, le silence du nouvel article L.321-7, sur ce point, est un fort motif d'inquiétude pour les professionnels concernés.

Aussi, votre commission vous soumet-elle un alinéa additionnel visant à préciser, après l'alinéa premier, que la responsabilité de l'expéditeur connu, en matière de sûreté, ne saurait être engagée qu'en cas de manquement aux procédures dont le respect lui est imposé en vertu de l'agrément qu'il a reçu.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L.321-7 précise les cas dans lesquels l'agrément pourra être refusé au retiré. Il établit parallèlement les principes auxquels est soumise la procédure de retrait.

Le refus ou le retrait de l'agrément sont justifiés quand le transitaire ne se conforme pas aux obligations édictées par l'article L.321-7 ou par le décret devant en fixer les conditions d'application. Ils sont également fondés quand le transitaire peut constituer «  par ses méthodes de travail ou le comportement de ses dirigeants ou agents, un risque pour la sûreté ».

Dans l'un ou l'autre de ces cas, le refus ou le retrait de l'agrément ne peut être décidé, qu'après que l'entreprise ou l'organisme aura été mis en mesure de présenter ses observations. Il n'en demeure pas moins qu'en cas d'urgence, une suspension immédiate des activités pourra être ordonnée.

Le troisième alinéa charge les officiers de police judiciaires et les agents des douanes de contrôler le respect des conditions de l'agrément.

Il leur confie à cet effet :

- un droit d'accès, à tout moment, aux locaux et terrains à usage professionnel des entités titulaires de l'agrément ou l'ayant demandé ;

- le pouvoir de requérir l'ouverture de « tout colis, bagages ou véhicules professionnels » et de se faire communiquer « les documents comptables, financiers, commerciaux ou techniques » propres à faciliter l'accomplissement de leur mission.

Le quatrième alinéa indique que les responsables des entreprise sou organismes agréés ou, s'ils sont absents, leurs préposés doivent toujours être en mesure de déférer aux réquisitions des officiers de police judiciaire ou des agents des douanes.

Une telle précision apparaît quelque peu superfétatoire à votre commission en raison du dispositif de l'alinéa précédent. Elle vous en proposera donc, par souci de meilleure lisibilité, la suppression et vous présentera, en outre, un amendement de cohérence, au deuxième alinéa et un amendement améliorant la rédaction du début du troisième alinéa.

Les cinquième, sixième et septième alinéas de l'article L.321-7 confie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions d'application dudit article et indique quelles sont quelques unes des dispositions que ce décret devra comporter.

D'un point strictement juridique, on peut légitimement se demander s'il est pertinent de faire figurer dans un texte de loi tant d'indications -au demeurant partielles, puisque précédées de l'adverbe « notamment »- sur le contenu d'un texte réglementaire. Cependant, l'énumération effectuée présentant l'avantage d'imposer au Gouvernement de respecter les engagements réglementaires pris devant le Parlement, votre commission n'y oppose aucune objection.

Elle vous demande, en conséquence, d'adopter le texte proposé pour l'article L.321-7 avec les modifications qu'elle vous a présentées.

3. Coordination et transposition de règlements communautaires

3.1 Coordination

Article 23 III B et C

Coordination avec d'autres dispositions inscrites à l'article 23

(Intitulé du chapitre III du titre II du Livre III et article L.323-1 du code de l'aviation civile)

Les paragraphes B et C du III de l'article 23 tirent les conséquences du déplacement opéré par le paragraphe B du I du même article, de la définition juridique de la location d'aéronef vers le titre II du Livre premier du code de l'aviation civile.

Par cohérence, le paragraphe C du III supprime cette définition à l'article L.323-1 dudit code où elle figurait jusqu'à présent. Parallèlement, et en toute logique, le paragraphe B modifie l'intitulé du chapitre dans lequel s'inscrit cet article L.323-1 : il substitue la formule « Affrètement d'aéronefs » au titre « Location et affrètement d'aéronefs ».

Votre commission jugeant entièrement justifiée ces deux modifications, elle vous propose de les adopter en l'état.

3.2 Transposition de règlements communautaires

C'est en juin 1992 que le Conseil des ministres des transports de la CEE a adopté une série de mesures désignées dans le jargon communautaire par l'expression « troisième paquet » de libéralisation du transport aérien.

Cette décision s'insérait dans la politique de déréglementation qui, suite à l'arrêt « Nouvelles Frontières » rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes, avait été menée par Bruxelles.

Marquant l'aboutissement communautaire d'un processus de libéralisation qui, à l'échelle mondiale, avait été impulsé par les États-Unis depuis la fin des années 1970, ce « troisième paquet » a pris la forme de trois règlements publiés le 23 juillet 1992 et appliqués à compter du 1er janvier 1993. ¹

Le premier de ces règlements prévoit que les licences accordées aux compagnies aériennes continueront à être délivrées par les États membres mais selon des critères fixés par la Communauté.

Le deuxième introduit le principe de la liberté d'accès des compagnies de la CEE aux liaisons aériennes intracommunautaires dès lors que celles-ci ne sont pas poursuivies vers un pays non membre de la CEE, une période de transition s'achevant le 1er avril 1997 étant prévue pour la mise en oeuvre de ces nouvelles règles.

Le troisième règlement arrête les modalités de l'ouverture à la concurrence de l'ensemble des services aériens intracommunautaires en organisant la liberté des tarifs de prestation. Cette liberté tarifaire est toutefois assortie de clauses de sauvegarde laissant, dans certaines circonstances (tarifs trop élevés ou trop bas), aux États la possibilité d'intervenir sous le contrôle de la Commission.

Ces règlements ont, en vertu des Traités fondateurs de la Communauté économique européenne, d'ores et déjà pris plein effet en droit national puisqu'ils sont directement applicables et qu'en outre, le juge administratif français considère qu'ils ont une valeur supérieure à celle des lois. Ainsi, les articles du code de l'aviation civile contraires aux mesures immédiatement applicables du troisième paquet n'ont plus de portée juridique depuis le 1er janvier 1993 ^{1 ( * )} .

Au vu de ces éléments, on peut donc être quelque peu étonné d'observer que les paragraphes D à H du III de l'article 23 ont pour objet exclusif de transcrire, dans des articles du code de l'aviation civile, certaines des dispositions des règlements européens ayant ouvert le transport aérien à la concurrence. Force est aussi de constater que le droit d'amendement ouvert aux parlementaires sur de telles mesures est extrêmement limité. Ne sont-elles pas la copie de dispositions ayant, en vertu de l'article 55 de notre Constitution, une valeur supérieure aux lois ?

Cependant votre Commission des Affaires économiques et du Plan n'est pas sans comprendre le louable souci de clarification qui a conduit le Gouvernement à présenter ce dispositif. Le but poursuivi est, en effet, d'adapter le code de l'aviation civile au nouveau contexte juridique du transport aérien et de n'y faire figurer que des règles effectivement applicables.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle -à l'instar de ce qu'avait décidé la Commission des lois de l'Assemblée nationale lorsqu'elle avait été saisie du même dossier- d'accepter l'orientation arrêtée par le Gouvernement en simplifiant, à chaque fois que cela est possible, la rédaction du texte proposé et en en précisant la portée quand cela s'avère nécessaire.

Article 23 III D et E

Conditions d'exercice du transport aérien public

(Articles L.323-2 et L.330-1 du code de l'aviation civile)

Les paragraphes D et E du III de l'article 23 adaptent aux règles communautaires les articles L.323-2 et L.330-1 du code l'aviation civile. Se trouve ainsi précisé le régime juridique applicable aux transports de passagers effectués par des aéronefs sans moteur (planeur, montgolfière), des ULM ou dans le cadre de « baptêmes de l'air ».

Le paragraphe D modifie la définition des entreprises qui, frétant un aéronef, sont soumises aux règles relatives au transport aérien public inscrites à l'article L.323-2 du code l'aviation civile.

En effet, le d) de l'article 2 du règlement (CEE) n° 2408/92 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires définit le service aérien comme « un vol ou une série de vols transportant, à titre onéreux, des passagers du fret et du courrier  ». Or, dans sa version actuelle, l'article L.323-2 prévoit qu'est soumise aux lois et règlements applicables au transport aérien public toute entreprise frétant un aéronef, « à titre professionnel ou contre rémunération » pour une opération de transport.

Le dispositif examiné harmonise donc la rédaction française avec la terminologie retenue au plan communautaire. Il vous est proposé de l'adopter en la forme.

Le paragraphe E propose une nouvelle rédaction de l'article L.330-1 du code de l'aviation civile dont la version actuelle est incompatible avec le règlement communautaire (n° 2407/92) concernant les licences des transporteurs aériens.

Le premier alinéa du texte examiné donne une définition du transport aérien public simplifiant la rédaction du dispositif en vigueur et remplaçant -tout comme au paragraphe D- l'expression « à titre professionnel ou contre rémunération » par la formule « à titre onéreux » employée par le règlement communautaire.

Par ailleurs, traditionnellement, le droit français soumettait l'exercice de l'activité de transporteur aérien public à l'obtention d'une autorisation administrative préalable. Aussi, dans son deuxième alinéa, la nouvelle version de l'article L.330-1 supprime-t-elle cette règle et subordonne-t-elle, conformément au règlement n° 2407/92 précité, une telle activité à la délivrance d'une licence d'exploitation et d'un certificat de transporteur aérien.

Le même alinéa rappelle que -en vertu de l'article 4 du règlement CEE- le principal établissement et, le cas échéant, le siège des entreprises souhaitant obtenir en France, cette licence et ce certificat doivent être situés sur le territoire national.

Soulignons à ce propos que lesdites entreprises doivent également satisfaire aux exigences de l'article 5 du règlement CEE : démonstration de leur capacité à faire face à leurs obligations pendant deux ans, communication de leur plan d'entreprise pour la même période,...

Le dernier alinéa du dispositif présenté organise un régime dérogatoire pour des formes particulières de transport aérien : par aéronefs sans moteurs -montgolfières, planeurs-, par des ultralégers motorisés -ULM-ou par vols locaux n'impliquant pas de transport entre différents aéroports.

Dans ces cas, il n'est exigé de licence d'exploitation et de certificat de transporteur aérien que quand la capacité d'emport des appareils utilisés est supérieure à une limite restant à fixer en décret en Conseil d'État. Ledit décret devra également déterminer les conditions d'octroi de ces documents lorsque la limite précitée sera dépassée.

Sur ce paragraphe E, votre Commission des Affaires économiques et du Plan vous soumet uniquement un amendement d'ordre rédactionnel visant, d'une part, à simplifier la rédaction du deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L.330-1 et, d'autre part, à imposer l'insertion du règlement communautaire visé dans les annexes du code de l'aviation civile.

Article 23 III - F

Autorisation d'accès au marché

(Article L.330-2 du code de l'aviation civile)

En modifiant l'article L.330-2 du code de l'aviation civile, le projet de loi vise à exprimer dans le code de l'aviation civile les règles essentielles posées par le règlement (CEE) n° 2408/92, qui sont rappelées dans l'encadré ci-dessous.

PRINCIPALES RÈGLES POSÉES PAR LE RÈGLEMENT CEE N° 2408/92

L'article 3 du règlement (CEE) n° 2408/92 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intra-communautaires dispose :

« 1. Sous réserve du présent règlement, les transporteurs aériens communautaires sont autorisés par le ou les États membres concernés à exercer des droits de trafic sur des liaisons intra-communautaires.

2. Nonobstant le paragraphe 1, un État membre n'est pas tenu d'autoriser, jusqu'au 1er avril 1997, l'exercice de droits de cabotage sur son territoire par des transporteurs aériens communautaires titulaires d'une licence délivrée par un autre État membre, à moins que :

i) les droits de trafic soient exercés sur un service qui constitue le prolongement d'un service au départ de l'État d'enregistrement du transporteur ou le préliminaire d'un service à destination de cet État et qui est programmé comme tel ;

ii) le transporteur aérien n'utilise pas, pour le service de cabotage, plus de 50 % de la capacité qu'il met en oeuvre durant une saison sur le même service dont le service de cabotage ^{1 ( * )} constitue le prolongement ou le préliminaire.

3. Nonobstant le paragraphe 1, un État membre peut, jusqu'au 1er avril 1997, sans discrimination fondée sur la nationalité des propriétaires et l'identité du transporteur aérien, qu'il exploite les liaisons concernées ou demande à les exploiter, réglementer l'accès à des liaisons sur son territoire pour des transporteurs aériens titulaires d'une licence délivrée par cet État membre conformément au règlement (CEE) n° 2407/92, tout en n'affectant, d'aucune autre façon, le droit communautaire et notamment les règles de concurrence. »

Par ailleurs, les deux premiers paragraphes de l'article 9 du même texte précisent :

« 1. Lorsqu'il existe des problèmes graves de congestion et/ou en matière d'environnement, l'État membre responsable peut, sous réserve du présent article, imposer des conditions, limiter ou refuser l'exercice des droits de trafic, notamment lorsque d'autres modes de transport peuvent fournir un service satisfaisant.

2. Les mesures prises par un État membre conformément au paragraphe I :

- ne comportent pas de discrimination fondée sur la nationalité ou l'identité des transporteurs aériens,

- ont une durée de validité limitée, ne dépassant pas trois ans, à l'issue de laquelle elles sont réexaminées,

- ne portent pas indûment atteinte aux objectifs du présent règlement,

- ne provoquent pas indûment une distorsion de la concurrence entre les transporteurs aériens,

- ne sont pas plus restrictives que nécessaires pour résoudre les problèmes ».

Ce sont les dispositifs présentés ci-dessus qui se trouvent traduits en droit français par la rédaction de l'article L.330-2 du code de l'aviation civile que présente le F du III de l'article 23.

Tout comme actuellement, une autorisation préalable de l'autorité administrative est exigée pour exploiter des « services réguliers ou non réguliers de transport aérien public au départ, à destination ou à l'intérieur du territoire national » -la détermination des conditions de cette autorisation étant confiée à décret en Conseil d'État - (alinéa premier, première phrase).

Cependant, en raison des règles posées par les textes communautaires cités ci-dessus, les droits conférés à l'autorité administrative se trouvent être sensiblement différentes selon qu'il s'agit d'autoriser une liaison extracommunautaire, une liaison intracommunautaire ou une liaison exclusivement nationale.

Pour une ligne extracommunautaire les prérogatives de l'administration française ne se trouvent pas modifiées par le règlement CEE : ses pouvoirs sont de nature discrétionnaire, sous réserve des accords bilatéraux passés avec le pays étranger concerné.

En revanche, l'exploitation d'une desserte intracommunautaire mais non exclusivement nationale ne peut être refusée que lorsqu'il existe des problèmes graves en matière d'environnement ou de congestion aéroportuaire (art. 9 précité du règlement CEE).

Enfin, pour une liaison exclusivement nationale, l'autorité administrative continue de décider en toute souveraineté de l'autoriser ou pas. Toutefois, cette liberté de décision ne joue que jusqu'au 1er avril 1997 et à condition qu'il ne s'agisse pas d'une liaison consécutive à un vol entre États membres sur laquelle la capacité offerte par le transporteur est inférieure à 50 % de la capacité totale de l'avion. Dès maintenant dans ce dernier cas et, d'une manière générale après le 1er avril 1997, c'est le régime d'ores et déjà en vigueur pour les liaisons intracommunautaires qui a vocation à s'appliquer.

Il convient toutefois de rappeler, sur ce point, que des obligations de service public peuvent continuer à être imposées sur des liaisons considérées comme vitales pour l'aménagement du territoire (article 4 du règlement CEE).

La seconde et dernière phrase du premier alinéa est d'une portée juridique très limitée : elle fournit simplement plusieurs indications partielles sur le contenu du décret prévu dans la première phrase.

Le dernier alinéa de la rédaction présentée pour l'article L.330-2 précise que pour l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons intracommunautaires -c'est-à-dire, en l'espèce, toutes les liaisons couvertes pour l'alinéa premier à l'exception des liaisons extracommunautaires-, l'autorisation administrative doit être délivrée dans le respect des dispositions du règlement CEE n° 2408/92 qui régit ce domaine.

Sur un plan strictement juridique, une telle mention est quelque peu superfétatoire puisqu'en tout état de cause, l'autorisation visée se trouve subordonnée au règlement CEE en vertu de la hiérarchie des normes applicable en droit français.

La précision n'en présente pas moins un certain intérêt en cela qu'elle souligne, nettement, la dualité des règles applicables selon que le trafic présente un caractère intracommunautaire ou extracommunautaire.

Cependant votre commission vous propose une rédaction de l'article L.330-2 reposant, d'une part, sur un ajout d'une mention soulignant cette dualité de règles à la fin de la première phrase du premier alinéa et, d'autre part, sur la suppression tant de la deuxième phrase du premier alinéa que du deuxième alinéa dans son ensemble. Ceci offre l'avantage d'exprimer l'ensemble du dispositif sous une forme simplifiée.

Tel est l'objet de l'amendement présenté au paragraphe F de l'article 23.

Article 23 III-G

Consultation des organismes intéressés pour la délivrance d'une autorisation d'exploitation d'une liaison nationale

(Article L.330-3 du code de l'aviation civile)

La modification de l'article L.330-3 du code de l'aviation civile qui est présentée au paragraphe G de l'article 23 du projet de loi est, elle aussi, la conséquence de l'intervention du règlement CEE n° 2408/92 qui inspire la nouvelle rédaction de l'article L.330-2 précédemment commenté.

Dans sa version actuelle, l'article L.330-3 dispose que l'autorisation nécessaire à l'exploitation de dessertes strictement nationales est délivrée après « consultation des collectivités territoriales, des chambres de commerce et d'industrie et des autres établissements publics intéressés. »

Cette consultation perdra, à l'évidence, tout intérêt à compter du 1er avril 1997 puisqu'à cette date, la décision d'autoriser ou pas une ligne nationale dépendra entièrement du jeu des règles communautaires qui ont été exposées lors de la présentation du paragraphe F ci-dessus.

Cependant, jusqu'à cette échéance, l'avis formulé par les instances énumérées à l'article L.330-3 peut encore avoir une influence sur la décision définitive à condition que les dessertes intérieures concernées, ne soient pas le prolongement d'un vol entre États membres de l'Union européenne sur lequel l'offre de la compagnie étrangère intéressée serait, pour la partie française du vol, inférieure à 50 % des sièges disponibles.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe G ici examiné propose d'exclure du champ d'application de l'article L.330-3 les dessertes intérieures possédant cette double caractéristique car -nous l'avons souligné lors de l'examen du dispositif proposé au paragraphe F- leur régime d'autorisation est d'ores et déjà entièrement soumis aux règles communautaires.

Votre commission partage la préoccupation de clarification juridique qui inspire le dispositif examiné et elle vous en proposera l'adoption sous réserve d'un amendement visant à préciser un visa trop large.

Article 23 III-H

Dépôt préalable ou homologation administrative des tarifs

(Article L.330-8 du code de l'aviation civile)

C'est le troisième règlement CEE composant le troisième paquet aérien qui inspire, au paragraphe H du III, l'adaptation proposée pour le code de l'aviation civile.

En effet, l'article 5 dudit règlement sur les tarifs des passagers et de fret des services aériens autorise, uniquement, un État membre à exiger des compagnies aériennes le dépôt préalable de leurs tarifs et rien d'autre.

Or, l'actuel article L.330-8 prévoit que les programmes d'exploitation, les programmes d'achat et de location de matériels volants, les conditions de transports et les tarifs des entreprises de transport aérien sont soumis, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, à homologation administrative.

Le paragraphe H ici commenté prend en compte cette contrariété entre les deux dispositifs. Il réécrit l'article L.330-8, afin de maintenir l'homologation administrative pour les liaisons extracommunautaires, tout en n'imposant que le simple dépôt préalable des tarifs et des conditions de transport pour les liaisons intracommunautaires.

Votre Commission des Affaires économiques et du Plan a d'autant moins d'objections à présenter envers cette mesure que l'article 3 du décret n° 93-421 du 17 mars 1993 portant application de règlements communautaires relatifs au transport aérien et modifiant diverses dispositions du code de l'aviation civile (partie réglementaire) a déjà repris, en les précisant, de manière fort claire et fort satisfaisante, les dispositions de l'article 5 du règlement relatives aux modalités de dépôt préalable des tarifs.

Il vous est demandé, en conséquence, de retenir le paragraphe H du III de l'article 23 sous la seule réserve d'une modification de cohérence qui, à l'instar des amendements qui vous ont été soumis au E et au F, impose que le règlement CEE visé soit annexé au code de l'aviation civile.

Votre commission vous propose également d'adopter l'ensemble de l'article 23 avec les amendements qu'elle vous a présentés.

Article 24

Mise à jour de la loi relative à la démocratisation du secteur public

(Article 4 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983)

Pour comprendre la portée de cet article 24, il convient de se rappeler que le législateur a inscrit les compagnies aériennes du secteur public (Air France, Air Inter, UTA et Aéromaritime international) en annexe II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. Cette disposition a permis, par dérogation aux règles posées par le chapitre premier du titre II de la loi, qu'au nombre des représentants élus des salariés aux conseils d'administration de ces compagnies aériennes, figurent des élus de collèges électoraux particuliers constitués par leurs personnels navigants techniques et leurs personnels navigants commerciaux.

La structure du Groupe Air France a, depuis, été modifiée avec la création d'une société commune de direction, dénommée « Groupe Air France S.A. » et détenue par l'État. Devenue l'actionnaire majoritaire des compagnies Air France et Air Inter, cette nouvelle société entre dans le champ d'application du chapitre premier du titre II de la loi du 26 juillet 1983. De ce fait, les représentants du personnel à son conseil d'administration ne peuvent, actuellement, être que des administrateurs élus par l'ensemble des salariés du groupe.

L'article 24 ici commenté propose donc d'inscrire cette société « Groupe Air France SA » en annexe II de la loi du 26 juillet 1983 pour que les catégories particulières de salariés que sont les personnels navigants puissent être représentées au conseil d'administration de la société mère.

Par ailleurs, et par souci de cohérence, ce même article 24 :

- supprime au sein de cette annexe II la mention relative à la Compagnie aéromaritime international qui a été dissoute fin 1991 ;

- et tirer les conséquences de la fusion d'Air France et d'UTA, intervenue en décembre 1992, en supprimant la société UTA de l'annexe II et en y maintenant Air France sous sa dénomination sociale exacte qui est « Compagnie nationale Air France ».

Votre commission approuve entièrement l'ensemble de ces mesures.

Elle observe toutefois que, conformément aux dispositions du chapitre 1er du titre II de la loi du 26 juillet 1983, le conseil d'administration de la société « Groupe Air France SA » est actuellement composé de six représentants de l'État et de six personnalités qualifiées, nommées par décret. Du fait de l'inscription de la société en annexe II de ladite loi, les dispositions du chapitre 1er du titre II ne lui seront plus applicables. En d'autres termes, la rédaction du projet de loi permettra que les administrateurs représentant les salariés soient élus par des collèges électoraux séparés, mais interdirait que des personnalités qualifiées soit nommées par décret au conseil d'administration.

L'amendement que vous soumet votre commission a donc pour objet de maintenir cette possibilité de nomination et d'éviter que le souci d'un meilleur dialogue social poursuivi par le Gouvernement n'aboutisse, par un enchaînement juridique pervers, à évincer des personnalités qualifiées du conseil d'administration d'Air France.

Il vous est, en conséquence, demandé d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25

Exclusion de Saint-Pierre-et-Miquelon du champ d'application de certaines des nouvelles dispositions du code de l'aviation civile

Cet article vise à éviter que la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à laquelle le droit communautaire ne s'applique pas puisqu'elle ne fait pas partie de l'Union européenne, se voit imposer des dispositions du code de l'aviation civile transposées de règlements communautaires.

En effet, l'article 22 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon dispose que les lois de la République sont applicables de plein droit sur ce territoire. Une mention législative expresse est donc nécessaire pour maintenir cette collectivité territoriale sous le régime juridique qui régissait l'aviation civile française avant l'intervention des règlements communautaires.

Votre commission approuve entièrement l'inspiration de ce dispositif et, par la même, elle considère qu'il ne convient d'exclure, au sein de l'article 23, que les seules dispositions relevant directement d'un texte communautaire. Tel est le sens principal de la nouvelle rédaction de l'article 25 qu'elle vous soumet.

Elle vous propose en conséquence d'adopter l'article 25 dans la forme qu'elle vous présente.

Titre III - Mesures relatives au transport routier

Article 26

Adaptations du code de la route

(Articles L premier, L.3, L.14, L.15, L.18, L.18-1, L.20 et L.40 du code de la route)

L'article 26 comporte, à lui seul, trois dispositions de portée distincte qui ont en commun de contribuer à la lutte contre l'insécurité routière et de modifier le code de la route.

Ces dispositions ont été qualifiées de « mesures de simple bon sens » par le communiqué rendu public lors du passage du projet de loi en Conseil des ministres.

* L'extension du contrôle de l'alcoolémie à l'accompagnateur de l'élève-conducteur.

Chacun s'accorde pour déplorer le lien catastrophique existant entre l'imprégnation alcoolique et les accidents de la route. Tel est le constat que l'avis rendu par notre commission sur le projet de budget des « Routes et Voies navigables » dresse chaque année ^{1 ( * )} .

Non moins intéressante est la remarque des auteurs du projet de loi : « Les textes en vigueur ne sont actuellement opposables qu'au seul conducteur du véhicule, y compris s'il est élève conducteur (...). Si la responsabilité pénale du conducteur, en l'occurrence celle de l'élève, peut être engagée en application du code de la route, celle de l'accompagnateur n'a, à ce jour, qu'une existence jurisprudentielle ».

Le projet de loi a donc pour objet d'étendre le contrôle de l'alcoolémie aux personnes accompagnant un élève conducteur. Une telle disposition vise à responsabiliser les personnes qui ont en charge la formation pratique des élèves-conducteurs et qui doivent veiller à la fois au respect du code de la route et à la maîtrise du véhicule.

Corollaire de l'extension du contrôle, la suspension du permis de conduire que les articles L.14 et L.18 du code de la route prévoient à l'encontre de l'élève conducteur est étendue à l'accompagnateur en cas d'infractions en état d'alcoolémie, telles qu'elles sont visées non seulement à l'article L.. Ier mais aussi à l'article R.233.5 du même code, à savoir :

- conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique caractérisé par une présence dans le sang d'un taux d'alcool pur supérieur ou égal à 0,8 gramme pour mille ou supérieur à 0.40 milligrammes par litre (article L. 1er du code de la route) ;

- conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique caractérisé par une concentration d'alcool pur dans le sang égale ou supérieure à 0,7 grammes pour mille (article R.233-5 du code de la route).

Ces dispositions apparaissent opportunes. Sur le plan rédactionnel, il apparaît toutefois nécessaire de bien préciser, pour prévenir toute ambiguïté et tout contentieux, que par « accompagnateur », il ne saurait s'agir que de l'accompagnateur de l'élève-conducteur.

Par ailleurs, en ouvrant à l'accompagnateur de l'élève-conducteur la faculté de proposer au conducteur qualifié capable par son intervention, de mettre fin à l'immobilisation d'un véhicule, le texte proposé par l'article 26 du projet pour modifier le troisième alinéa de l'article L.18-1 du titre premier du livre II de la première partie du code de la route induit une interrogation.

Dans quelles circonstance concrètes une telle disposition pourrait-elle, en effet, entrer enjeu ? Il est permis de s'interroger sur ce point.

* L'article 26 du projet introduit ensuite une disposition dans la perspective de la mise en place du brevet de sécurité routière pour la conduite des cyclomoteurs entre 14 et 16 ans.

Un brevet de sécurité routière (B.S.R.) sera, en effet, exigible pour la conduite des cyclomoteurs par les jeunes gens de 14 à 16 ans. Un tel brevet répond au souci de renforcer la sécurité routière en imposant à ces jeunes une formation alors que, dans les conditions actuelles, tout jeune de quatorze ans peut conduire un cyclomoteur sans formation.

Il reste à préciser -et c'est le sens du E du I de l'article 26 du projet-que le BSR ne constitue pas un « titre de conduite » au sens de l'article L.20 du code de la route. Le brevet serait ainsi exclu du champ d'application des contraventions de la cinquième classe (10.000 francs d'amende possible) qui seraient disproportionnées pour les jeunes conducteurs concernés.

Une telle disposition avait déjà été adoptée par l'Assemblée nationale, en novembre 1994, avec l'article 12 du projet de loi relatif à la sécurité et à la modernisation des transports. Mais si celle-ci paraît de bon sens, il est permis de s'interroger sur l'opportunité de son insertion dans le code de la route avant même que le BSR n'ait été effectivement institué.

* L'article 26 procède, enfin, à un « toilettage » de l'article L.40 du code de la route pour tirer les conséquences de la récente réforme du code pénal.

Une telle disposition avait déjà été adoptée par l'Assemblée nationale, en novembre 1994, avec l'article 13 du projet de loi relatif à la sécurité et à la modernisation des transports.

Rappelons que l'article L.40 -qui résultait de l'article premier de la loi n° 90-1131 du 19 décembre 1990 stipulait que l'usurpation du nom, en cas de condamnation judiciaire, était passible de l'article 780 du code de procédure pénale.

Désormais, il est fait référence à l'article 434.23 du code pénal et non plus à l'article 780 du code de procédure pénale.

Dans la nouvelle rédaction, une telle usurpation est passible de 5 ans d'emprisonnement et de 500.000 francs d'amende. Les peines sont cumulables avec celles qui ont été prononcées pour l'infraction ayant provoqué l'usurpation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de six amendements.

Réunie le mercredi 11 octobre 1995, sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission des Affaires économiques a décidé de vous proposer d'adopter le projet de loi n° 383 (Sénat 1994-1995) relatif aux transports, sous réserve des amendements qu'elle vous soumet.

ANNEXE N° 1 - Annexe n° 17 - CONVENTION DE CHICAGO

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ANNEXE N° 2 - TEXTE DES RÈGLEMENTS COMMUNAUTAIRES COMPOSANT « LE TROISIÈME PAQUET » DE LIBÉRALISATION DU TRANSPORT AÉRIEN

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* ¹ Articles L.121-3 (I-A), L. 124-1 (I-B), L. 150-1 (1-C), article L.323-1 (III-C) et changement d'intitulé du chapitre 111 du titre 11 du livre III du code de l'aviation civile (III-B).

* ¹ Au sens de l'article L.l 10-1 du code de l'aviation civile

* ² Les associés en nom ou les commandités dans les sociétés de personnes ; les propriétaires de la majorité des parts et les gérants dans les sociétés à responsabilité limitée ; le président-directeur général et la majorité des membres du conseil d'administration dans les sociétés anonymes ; les administrateurs et les trois quarts des membres dans les associations

* ¹ Le terme « dépendances » vise, ici, des bâtiments qui sont situés à l'intérieur de l'aéroport, mais ne sont pas dédiés à l'activité aéroportuaire : bureaux, salles de réunion, restaurants d'entreprise...

* ² Dans la pratique ces agents agréés sont, le plus souvent, les employés d'entreprises privées de sécurité qui contractent avec les compagnies et les autorités aéroportuaires en vue de mettre à leur disposition des personnels qualifiés.

* ³ Ajoutons, pour mémoire, que sont assimilés à de tels vols, ceux qui survolent des pays étrangers pour relier entre elles deux parties du territoire français.

* ¹ Le retrait de l'agrément ne peut avoir lieu qu'après que l'intéressé ait été mis en mesure de présenter ses observations. Néanmoins, celui-ci peut faire l'objet d'une suspension immédiate en cas d'urgence.

* ¹ Voir texte de cette annexe n° 17 en annexe I au présent rapport

* ² Au sens de l'OACI, un « expéditeur connu » est « un agent transitaire ou toute autre entité qui traite avec un exploitant et applique au fret, aux envois par courrier, aux envois express et à la poste des contrôles de sûreté préalablement agréés par l'autorité compétente ».

* ¹ Cette précision terminologique vise à permettre d'accorder le statut d'expéditeur connu à une administration effectuant beaucoup d'envois aériens.

* ¹ Joints en annexe II

* ¹ Le cabotage est la possibilité pour une compagnie étrangère d'effectuer des dessertes intérieures au territoire d'un États membres de l'Union européenne, c'est-à-dire d'embarquer est de débarquer des passagers à l'intérieur de cet État en concurrence avec des compagnies nationales.

* ¹ Cf Avis n° 81 tome XII Routes et voies navigables de M. Jacques Braconnier (Sénat 1994-1995) p. 9 à 11.