Proposition de loi visant à renforcer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Application du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants

L'article 1^er de la proposition de loi vise à étendre le scrutin de liste aux élections municipales pour les communes de moins de 1 000 habitants, aujourd'hui soumises au mode de scrutin majoritaire plurinominal. Il prévoit, afin de faciliter la composition des listes dans ces communes, la possibilité de déposer des listes incomplètes.

Approuvant dans son principe la généralisation du scrutin de liste à l'ensemble des communes, la commission a toutefois introduit, à l'initiative de ses rapporteurs, plusieurs ajustements destinés à garantir l'opérationnalité juridique et pratique du dispositif. En cohérence avec les modifications apportées aux articles 2 et 3 de la proposition de loi, la commission a notamment relevé de onze à treize le nombre de candidats que doivent au minimum comporter les listes déposées dans les communes de 500 à 999 habitants et permis de dépôt de listes comportant deux candidats supplémentaires.

La commission a également introduit, sur proposition des rapporteurs, un dispositif ad hoc d'élections complémentaires au scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants, afin de prévenir le risque d'une multiplication d'élections partielles intégrales inhérent à la taille de l'effectif des conseils municipaux de ces communes.

1. Face à la crise de l'engagement local affectant les petites communes : la nécessité d'insuffler une nouvelle dynamique démocratique par l'adaptation du mode de scrutin aux élections municipales

1.1. Les mesures introduites par le législateur n'ont pas permis d'enrayer la crise des vocations qui affecte les petites communes rurales

· Une crise de l'engagement local qui touche particulièrement les communes rurales

Comme rappelé régulièrement par le Sénat, la France traverse actuellement une véritable crise des vocations des élus locaux, particulièrement prégnante au niveau municipal et qui ne cesse de s'aggraver en raison de la dégradation continue des conditions d'exercice des mandats locaux. Elle se traduit par une diminution du nombre de candidatures aux élections et l'augmentation des démissions en cours de mandat.

S'agissant de la baisse du nombre de candidats, la mission d'information du Sénat sur l'avenir de la commune et du maire notait ainsi que, lors du premier tour des élections municipales de 2020, 106 communes ne disposaient d'aucun candidat, chiffre en hausse de 75 % par rapport au précédent renouvellement général des conseils municipaux, lors duquel seules 62 communes avaient été concernées^16(*). Parallèlement, en 2020, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet, faute de candidats - contre 228 communes en 2014.

Concernant le nombre de démissions en cours de mandat, celles-ci s'établissent également à un niveau inédit. Au 31 janvier 2024, 1 424 maires avaient par exemple démissionné de leur mandat depuis les élections municipales de 2020, soit plus de 4 % des maires^17(*). S'agissant des conseillers municipaux, au 10 mai 2023, 29 214 d'entre eux avaient démissionné de leur mandat.

Cette crise de l'engagement local touche particulièrement les communes rurales, qui font face, de longue date, à un nombre insuffisant de candidatures aux élections municipales. Déjà, en 2013, les associations d'élus faisaient état de « difficultés pour trouver un nombre suffisant de volontaires dans les communes [de moins de 3 500 habitants] face à l'atomisation des modes de vie et aux difficultés d'exercice des mandats locaux^18(*) ».

Cette situation peut provoquer des difficultés de fonctionnement au sein des conseils municipaux.

En premier lieu, les difficultés pour trouver des candidats pour exercer les fonctions de conseiller municipal peuvent conduire à la présence de personnes moins motivées, situation de nature à entraîner des démissions plus fréquentes et un absentéisme élevé.

En second lieu, cette situation impose d'organiser plus fréquemment des élections municipales complémentaires pour pourvoir les sièges devenus vacants, voire l'instauration d'une délégation spéciale par le préfet dans le cas où les postes ne seraient pas pourvus. En cas de démission, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il n'est en effet pas possible de faire appel au « suivant de liste » pour pourvoir le siège devenu vacant^19(*).

· Les assouplissements et aménagements introduits par le législateur pour répondre à la crise des vocations dans les petites communes

Face aux difficultés provoquées par la crise des vocations municipales, des assouplissements spécifiques ont également été introduits à destination des communes rurales, pour leur permettre de constituer plus facilement leur conseil municipal.

En premier lieu, l'effectif légal des conseils municipaux des petites communes a été réduit pour leur permettre de faire face à l'érosion de l'engagement local. L'article 28 de la loi n° 2013403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a ainsi modifié l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) afin d'abaisser de 9 à 7 le nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants. L'effectif légal des conseils municipaux des communes de plus de 100 habitants n'a en revanche pas été modifié, afin de cibler les plus petites communes. L'objectif de cet abaissement était « d'atténuer les difficultés de candidatures rencontrées dans certaines communes^20(*) ».

En second lieu et à l'initiative du Sénat, une dérogation spécifique aux petites communes a été créée par la loi dite « Engagement et proximité^21(*) » de 2019, afin de « répondre aux inquiétudes des maires des communes de moins de 500 habitants qui craignent un nombre insuffisant de candidatures lors du prochain renouvellement^22(*) ». Celle-ci a créé un nouvel article L. 2121-2-1 dans le CGCT qui prévoit que le conseil municipal est réputé complet :

- dans les communes de moins de 100 habitants, dès lors que le conseil municipal compte au moins cinq membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire ;

- dans les communes de 100 à 499 habitants, dès lors qu'il compte au moins neuf membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire.

L'objectif de cette dérogation était de « répondre aux difficultés sporadiques qui apparaissent dans certaines communes rurales pour trouver des candidats aux élections municipales^23(*) » sans pénaliser les communes ayant la capacité de réunir suffisamment de candidatures^24(*).

1.2. Le mode de scrutin aux élections municipales varie en fonction de la strate démographique à laquelle appartient la commune

a) Un mode de scrutin distinct pour les communes de moins de 1 000 habitants

L'architecture actuelle du scrutin municipal est issue de la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982^25(*), qui a prévu deux régimes électoraux distincts^26(*) selon que les communes comptent plus ou moins de 3 500 habitants. Un scrutin de liste avec prime majoritaire a été mis en place dans les communes de plus de 3 500 habitants, tandis que le scrutin de majoritaire - traditionnel - continuait à s'appliquer aux communes situées en deçà de ce seuil.

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013^27(*) a par la suite étendu l'application du scrutin de liste aux communes de 1 000 habitants et plus, tout en instaurant, pour ces communes, le système du « fléchage »^28(*) permettant l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, élus en même temps et dans les mêmes conditions que les conseillers municipaux.

· Le mode de scrutin applicable dans les communes de moins de 1 000 habitants 

En application de l'article L. 252 du code électoral, les membres des conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants^29(*) sont élus au scrutin majoritaire à deux tours.

Les candidats se présentent par candidatures isolées ou groupées^30(*). Dans le second cas, le « panachage » est autorisé, c'est-à-dire la possibilité de rayer des noms sur les bulletins de vote (sans pour autant les rendre nuls). Les suffrages sont comptabilisés individuellement.

Pour être élu au premier tour, le candidat doit recueillir à la fois la majorité absolue des suffrages et au moins un quart des voix des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative des suffrages exprimés suffit et, en cas d'égalité, le plus âgé des candidats est élu^31(*).

Ce mode de scrutin n'induit aucune obligation de parité.

· Le mode de scrutin applicable dans les communes de plus de 1 000 habitants

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes qui doivent comporter au moins autant de candidats que de sièges à pourvoir - et au plus deux candidats supplémentaires -, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation^32(*).

Aux termes de l'article L. 264 du code électoral,^33(*) la liste « est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ».

Il s'agit d'un scrutin proportionnel empreint d'une logique majoritaire :

- si une liste obtient la majorité absolue au premier tour^34(*) : elle obtient un nombre de sièges égal à la moitié des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes - y compris la liste majoritaire - ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, suivant la règle de la plus forte moyenne ;

- en cas de second tour^35(*) : seules peuvent se présenter les listes qui ont obtenu 10 % des suffrages exprimés et les listes peuvent être « fusionnées » à condition d'avoir obtenu 5 % des suffrages exprimés au premier tour. La liste qui obtient la majorité relative à l'issue du second tour se voit attribuer un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne.

b) L'incidence du mode de scrutin sur l'organisation d'élections partielles

· Dans les communes de moins de 1 000 habitants : élections complémentaires au scrutin majoritaire

Les communes de moins de 1 000 habitants étant soumises au scrutin majoritaire, il ne peut être fait appel au « suivant de liste » lorsqu'un siège de conseiller est vacant.

En application de l'article L. 258 du code électoral, il y a lieu d'organiser des élections partielles complémentaires lorsque le conseil municipal a perdu un tiers^36(*) ou plus de ses effectifs ou qu'il compte moins de cinq membres. Toutefois, à compter du 1^er janvier de l'année qui précède le renouvellement général, les élections complémentaires ne sont obligatoires que si le conseil a perdu la moitié ou plus de ses membres ou s'il compte moins de quatre membres.

Des élections complémentaires sont également nécessaires lorsqu'il convient de compléter le conseil en vue de l'élection du maire ou de plusieurs adjoints au maire^37(*).

· Dans les communes de plus de 1 000 habitants : élections partielles intégrales

Dans ces communes soumises au scrutin de liste, l'élection partielle est nécessairement intégrale. Par principe, conformément à l'article L. 270 du code électoral, les sièges vacants sont pourvus par les « suivants de liste ».

Lorsqu'il ne peut plus être fait appel aux « suivants de liste » et que le conseil a perdu le tiers ou plus de ses effectifs - ou, l'année qui précède le renouvellement général, la moitié ou plus de ses effectifs-, doit être organisée une élection partielle intégrale^38(*). Lorsqu'il convient de procéder à l'élection du maire ou de plusieurs adjoints, il y a également lieu d'organiser de telles élections.

1.3. L'extension du scrutin de liste : un triple objectif d'harmonisation, de mobilisation citoyenne et de renforcement de la parité

Comme l'a relevé la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales dans un rapport publié en octobre 2024, les initiatives visant à généraliser le scrutin de liste à l'ensemble des communes procèdent de la volonté d'atteindre trois principaux objectifs : « répondre aux exigences de parité, favoriser la cohésion des équipes municipales et mettre fin à des différences artificielles entre communes »^39(*).

· L'harmonisation des modes de scrutin : simplifier le droit en faisant disparaître le seuil de 1 000 habitants et mettre fin à l'application de deux régimes différents

L'extension du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants permettrait d'uniformiser et simplifier le mode de scrutin aux élections municipales. Il serait ainsi mis fin à des différences de régime pouvant sembler artificielles entre les communes.

En effet, la dualité des modes de scrutin génère des « effets de seuil » induisant, selon que les communes comptent plus ou moins de 1 000 habitants une différence de traitement qui ne semble pas justifiée par une différence objective de situation^40(*). L'application du scrutin de liste à l'ensemble des communes permettrait également d'unifier le mode d'élection des conseillers communautaires, avec une généralisation du système du « fléchage »^41(*).

La généralisation du scrutin de liste peut être en cela compris comme concourant au principe d'égalité devant le suffrage garanti par le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution^42(*).

· Favoriser la mobilisation citoyenne et la cohésion de l'équipe municipale autour d'un projet politique

La généralisation du scrutin de liste apparaît également de nature à favoriser la cohésion de l'équipe municipale autour d'un projet politique défini collectivement.

Elle permettrait ainsi de « dépersonnaliser » le vote et de mieux protéger les maires qui, alors qu'ils sont conduits à prendre des décisions complexes, peuvent être victimes de la pratique du « tir aux pigeons » permise par le système du « panachage ». En effet, comme le dénonce régulièrement le Sénat, les maires demeurent en première ligne et sont confrontés de manière croissante aux incivilités et aux violences. En ce sens, avec le scrutin proportionnel, les citoyens seraient invités à s'exprimer sur un projet politique plutôt que sur la personnalité d'un ou plusieurs individus.

Susceptible de dynamiser l'engagement local, le scrutin proportionnel permet également une expression du pluralisme politique au sein même d'une liste. Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il jugé, en 2013, qu'en votant l'extension du scrutin de liste aux communes de 3 500 à 1 000 habitants, « le législateur [n'avait] pas porté une atteinte inconstitutionnelle au principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions »^43(*).

Dans un communiqué de presse commun publié le 6 février 2025, l'AMF, l'AMRF, Intercommunalités de France et le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes (HCE) ont jugé que l'extension du scrutin de liste constituait « un enjeu de vitalité démocratique locale ». Les associations signataires considèrent ainsi « [qu'au-delà] de constituer un levier nécessaire pour la parité, le scrutin de liste assure, de surcroît, la diversité et le renouvellement d'équipes municipales autour du maire et d'un projet commun ».

· Répondre aux exigences constitutionnelles de parité

Aux termes du second alinéa de l'article 1^er de la Constitution, la « loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

Les obligations de parité ont été progressivement renforcées par le législateur et s'appliquent désormais à la quasi-totalité des strates de collectivités. La direction générale des collectivités locales (DGCL) juge ainsi « [qu'en] matière de parité, des progrès importants ont été accomplis ces dernières années au sein des assemblées des collectivités locales ».

Ainsi, la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 a introduit deux mesures majeures en ce sens, en :

- créant un scrutin majoritaire binominal paritaire pour l'élection des conseillers départementaux ;

- abaissant le seuil du scrutin de liste paritaire pour l'élection des conseillers municipaux afin d'étendre ce mode de scrutin aux communes comprises entre 1 000 et 3 500 habitants.

À la suite des élections municipales de 2020, la proportion de femmes dans les conseils municipaux est ainsi passée à 42,4 % contre 39,9 % lors du renouvellement général de 2014. La proportion des maires femmes a également progressé passant à 19,8 % contre 16,9 % entre 2014 et 2020. Le scrutin de liste, en obligeant au dépôt de listes de candidats paritaires, a donc fortement contribué à la féminisation des conseils municipaux.

Tandis que la proportion de maires femmes est supérieure dans les communes de moins de 1 000 habitants (22,5 % contre 19,8 %), les femmes ne représentent que 37,6 % des conseillers municipaux dans ces communes, contre 48,5 % dans les communes de plus de 1 000 habitants. Interrogé sur ce point par les rapporteurs, le HCE juge que les communes de moins de 1 000 habitants constituent une « zone blanche de la parité ».

2. L'extension, avec adaptations, du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants

2.1. L'harmonisation du mode de scrutin aux élections municipales par l'extension du scrutin de liste paritaire aux communes de moins de 1 000 habitants

L'article 1^er de la proposition de loi vise principalement à étendre aux communes de moins de 1 000 habitants le scrutin de liste paritaire aux élections municipales.

Il procède à cette fin à plusieurs modifications au sein du chapitre II du titre IV du livre I^er du code électoral - qui comprend la plupart des dispositions applicables à l'élection des conseillers municipaux des communes de moins de 1 000 habitants -, en opérant divers renvois aux articles du même code régissant le mode de scrutin applicable aux communes de plus de 1 000 habitants.

Tel que modifié par l'article 1^er, l'article L. 252 disposerait que « [les] membres des conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation », chaque liste étant « composée alternativement d'un candidat de chaque sexe ».

Sont également prévues plusieurs coordinations rendues nécessaires par l'unification des modes de scrutin.

2.2. L'autorisation du dépôt de listes incomplètes : un assouplissement destiné à faciliter l'engagement et favoriser le pluralisme

Est parallèlement introduit par cet article un aménagement spécifique pour les communes de moins de 1 000 habitants : l'autorisation du dépôt de listes incomplètes.

Élodie Jacquier-Laforge, auteure et rapporteure de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, a présenté cette dérogation comme « une mesure parallèle ayant pour objet de limiter l'atteinte qui pourrait être portée au principe de pluralisme »^44(*).

Dans sa rédaction issue des travaux des députés, l'article 1^er permet le dépôt de liste comportant :

- au moins cinq candidats pour les communes de moins de 100 habitants ;

- au moins neuf candidats pour les communes de moins de 500 habitants ;

- au moins onze candidats pour les communes de moins de 500à 999 habitants ;

Pour les communes de moins de 100 habitants et celles de moins de 500 habitants, le seuil retenu correspond à l'effectif à partir duquel, en application de l'article L. 2121-2-1 du code général des collectivités territoriales, l'effectif du conseil municipal est « réputé complet ».

S'agissant des communes de 500 à 999 habitants, le seuil de onze candidats correspond à l'effectif du conseil « réputé complet » tel qu'il résulterait de la combinaison des articles 2 et 3 de la présente proposition de loi. En effet, tandis que l'article 2 tend à créer une nouvelle strate pour ces communes avec un effectif légal qui serait fixé à treize conseillers, l'article 3 vise à étendre à ladite strate la « présomption de complétude » lorsque le conseil compte onze membres à l'issue des dernières élections^45(*).

3. Partageant l'objectif poursuivi par le texte, la commission a complété le dispositif en veillant à son opérationnalité juridique et pratique

La commission a approuvé le principe de généralisation du scrutin de liste, via son extension aux communes de moins de 1 000 habitants. Soucieuse d'offrir aux petites communes la souplesse et les aménagements justifiés par la spécificité de leur situation, elle a toutefois modifié et enrichi le dispositif initial.

Par l'adoption d'un amendement COM-15 de rédaction globale proposé par ses rapporteurs, la commission a ainsi entendu procéder à l'ensemble des coordinations et ajustement rendus nécessaires, dans le code électoral, par la généralisation du scrutin de liste. Elle a, en outre, introduit deux modifications substantielles visant à rendre le dispositif pleinement opérationnel sur les plans juridique et pratique.

· Le nombre de candidats par liste : l'ajustement de la dérogation pour les listes incomplètes et la possibilité d'ajouter deux candidats supplémentaires

La commission, en cohérence avec la suppression de l'article 2 et les modifications apportées à l'initiative des rapporteurs à l'article 3, a relevé de onze à treize le nombre minimum de candidats que doivent comporter les listes dans les communes de 500 à 999 habitants.

En conséquence de l'absence de modification des effectifs légaux des conseils municipaux et de l'extension de la « présomption de complétude » aux communes de 500 à 999, celles-ci devront ainsi déposer des listes comptant au moins treize candidats.

Afin d'encourager l'engagement local et de favoriser la stabilité des conseils municipaux, l'amendement adopté par la commission a, parallèlement, étendu à l'ensemble des communes de moins de 1 000 habitants la faculté de déposer des listes comportant deux candidats supplémentaires^46(*) par rapport au nombre de sièges à pourvoir. Le nombre de candidats que pourraient comporter les listes dans ces communes est récapitulé dans le tableau ci-dessous :

Communes	Nombre minimum de candidats	Nombre maximum de candidats
De moins de 100 habitants	5	9
De 100 à 499 habitants	9	13
De 500 à 999 habitants	13	17

Les communes parvenant à réunir un nombre de candidats supérieur au nombre de sièges à pourvoir pourront donc bénéficier du mécanisme de « l'appel aux suivants de liste », limitant la fréquence des élections partielles.

La commission s'est ainsi attachée à octroyer aux petites communes les garanties et la souplesse nécessaires, afin de valoriser les dynamiques d'engagement local tout en palliant les difficultés pouvant exister dans certaines communes pour la constitution des listes.

· L'introduction d'un dispositif novateur d'élections complémentaires dans les communes de moins de 1 000 habitants

En l'absence de dispositif spécifique, l'extension du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants aurait pour conséquence la disparition des élections complémentaires pour ces communes. Comme pour les communes aujourd'hui soumises au scrutin de liste, s'appliqueraient le système du « suivant de liste » et le principe d'élections partielles intégrales en cas de franchissement des seuils légaux.

La commission a jugé cette situation insatisfaisante, en ce qu'elle comportait le risque, inhérent à la taille réduite des effectifs de ces communes, d'une multiplication des cas d'élections partielles intégrales préjudiciable la stabilité indispensable au bon fonctionnement du conseil municipal.

En considération de la spécificité de ces communes et afin de prévenir ce risque, la commission a maintenu le principe des élections complémentaires dans les communes de moins de 1 000 habitants.

Le déclenchement de ces élections complémentaires répondrait aux mêmes conditions qu'aujourd'hui (perte d'un tiers de l'effectif du conseil ou nécessité d'élire le maire ou plusieurs adjoints).

Le mode de scrutin serait toutefois différent puisque ces élections complémentaires auraient lieu au scrutin de liste. Le dispositif proposé introduit une grande souplesse pour le dépôt de ces listes : elles devront en principe compter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir pour compléter le conseil, mais pourront compter entre deux candidats de moins et deux candidats de plus que ce nombre.

Ainsi, dans le cas, du conseil municipal d'une commune de 400 habitants, qui doit en principe compter onze membres :

- l'élection complémentaire serait - comme aujourd'hui - obligatoire lorsque, sous l'effet des vacances, l'effectif s'établit à sept membres (ou moins) ;

- dans le cas où le conseil ne compterait plus que sept membres, l'élection complémentaire organisée aurait pour objectif d'élire quatre nouveaux conseillers (afin de compléter le conseil - à onze) ;

- pourraient alors être déposée des listes comptant entre deux candidats (qui correspond au chiffre minimum pour que le conseil soit « réputé complet » - à neuf) et six candidats (qui correspond au nombre de candidats nécessaire pour compléter le conseil, augmenté de deux).

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
Harmonisation du mode de désignation des conseillers communautaires

Introduit à l'initiative des rapporteurs afin de tirer les conséquences de la généralisation du scrutin de liste à l'ensemble des communes, l'article 1^er bis vise à harmoniser le mode de désignation des conseillers communautaires.

À cet effet, il étend aux communes de moins 1 000 habitants les règles aujourd'hui applicables aux communes soumises au scrutin de liste : quelle que soit la taille de la commune qu'ils représentent, les conseillers communautaires seraient élus en même temps que les conseillers municipaux selon le système du « fléchage ».

La commission a adopté cet article, jugeant ce dispositif nécessaire pour assurer la cohérence et la lisibilité de la réforme des modes de scrutin aux élections municipales.

1. La coexistence de deux modes de désignation des conseillers communautaires : une conséquence de la dualité du mode de scrutin

Les règles régissant le nombre et la répartition des sièges de conseillers communautaires entre les communes membres au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont fixées par le code général des collectivités territoriales (CGCT)^47(*) et s'appliquent à toutes les communes, quelle que soit la strate démographique à laquelle elles appartiennent.

De la même façon, indépendamment de la taille de la commune qu'ils représentent, les conseillers communautaires sont en principe élus pour la même durée que les conseillers municipaux de cette commune et renouvelés à la même date que ces deniers^48(*).

Leur mode de désignation diffère toutefois selon que la commune compte plus ou moins de 1 000 habitants.

1.1. La désignation et le remplacement des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants

· Le mode d'élection des conseillers communautaires par « fléchage » : le principe « un bulletin, deux listes »

Le mode de désignation des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants, tel qu'il est actuellement prévu par le code électoral^49(*), résulte de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

Dans ces communes, depuis le renouvellement général de 2014, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct, en même temps que les conseillers municipaux, via un système de « fléchage »^50(*). L'électeur choisit ainsi, le même jour et sur un même bulletin de vote, les élus de la commune et ceux de l'intercommunalité.

La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire (dite « liste intercommunale ») doit figurer « de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au conseil municipal dont elle est issue »^51(*).

Cette liste doit en outre, en application de l'article L. 273-9 du code électoral, répondre à plusieurs règles :

- elle doit respecter la règle de la parité ;

- elle doit comporter un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d'un candidat si ce nombre est inférieur à cinq et de deux si ce nombre est inférieur à cinq^52(*) ;

- l'ordre de présentation des candidats figurant sur la liste doit respecter l'ordre de présentation de la liste municipale, et le premier quart (en tête de liste) des candidats doit figurer de façon identique, de la même manière et dans le même ordre sur les deux listes ;

- les candidats au conseil communautaire doivent figurer dans les trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal.

· Les règles relatives au remplacement d'un conseiller communautaire en cas de vacance du siège

Lorsqu'un siège de conseiller communautaire devient vacant^53(*), il est en principe pourvu :

- si la commune dispose de plusieurs sièges : par le conseiller municipal de même sexe élu sur la même « liste intercommunale » que le conseiller communautaire démissionnaire ;

- si la commune ne dispose que d'un siège : par le candidat supplémentaire que doit obligatoirement comporter la « liste intercommunale » dans ce cas de figure^54(*).

Si, en l'absence de candidat disponible sur la « liste intercommunale », le siège n'a pas pu être pourvu, les règles suivantes s'appliquent :

- si la commune dispose de plusieurs sièges : le siège est proposé aux conseillers municipaux « non-fléchés » élus sur la même liste communale et de même sexe ;

- si la commune ne dispose que d'un siège : le siège est proposé aux conseillers municipaux élus sur la même liste communale dans l'ordre du tableau, indépendamment de leur sexe.

Modalité de remplacement d'un conseiller communautaire démissionnaire

Source : commission des lois du Sénat

Issue d'une initiative sénatoriale, la loi n° 2023-506 du 26 juin 2023 tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires a introduit un assouplissement supplémentaire^55(*) afin de prévenir les cas de vacance au conseil communautaire. Elle a en effet permis, lorsqu'un siège vacant ne peut toujours pas être pourvu en application des règles exposées, que ce siège puisse être proposé :

- au premier candidat élu conseiller municipal suivant sur la liste « intercommunale » sur laquelle le conseiller à remplacer a été élu, sans tenir compte de son sexe ;

- ou, à défaut, au premier conseiller municipal élu sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, sans tenir compte de son sexe.

1.2. La désignation et le remplacement des conseillers communautaires dans les communes de moins de 1 000 habitants

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires représentant les communes dans l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre sont désignés dans l'ordre du tableau^56(*).

Le tableau du conseil municipal

(II de l'article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales)

« Les membres du conseil municipal sont classés dans l'ordre du tableau selon les modalités suivantes.

Après le maire, prennent rang les adjoints puis les conseillers municipaux.

Sous réserve du dernier alinéa des articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 et du second alinéa de l'article L. 2113-8-2, les adjoints prennent rang selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste.

En ce qui concerne les conseillers municipaux, l'ordre du tableau est déterminé, même quand il y a des sections électorales :

1° Par ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal ;

2° Entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ;

3° Et, à égalité de voix, par priorité d'âge. »

Depuis l'entrée en vigueur de la loi « Engagement et proximité » de 2019^57(*), en cas d'élection d'un nouveau maire pour quelque cause que ce soit, les conseillers communautaires de la commune sont à nouveau désignés dans l'ordre du nouveau tableau établi après l'élection du nouveau maire. Cette précision vise à permettre au nouveau maire, le cas échéant, de siéger au sein de l'organe délibérant de l'intercommunalité.

Dans le cas où un élu cesse concomitamment d'exercer une fonction d'adjoint au maire et un mandat conseiller communautaire, « il est remplacé par le premier membre du conseil municipal n'exerçant pas de mandat de conseiller communautaire pris dans l'ordre du tableau établi à la date de l'élection subséquente d'un ou plusieurs nouveaux adjoints »^58(*).

Le même mode de désignation suivant l'ordre du tableau s'applique aux cas dans lesquels il y a lieu, entre deux renouvellements généraux, de procéder de nouveau à l'élection des conseillers communautaires^59(*).

2. L'harmonisation des règles applicables à la désignation et au remplacement des conseillers communautaires

En conséquence de la généralisation du scrutin de liste, l'article 1^er bis vise à harmoniser le mode de désignation et de remplacement des conseillers communautaires, en étendant aux communes de moins de 1 000 habitants les règles aujourd'hui applicables aux communes de plus de 1 000 habitants.

À cet effet, l'article tend à restructurer le titre V du livre Ier du code électoral, en rendant les dispositions de l'actuel chapitre II (« Dispositions spéciales aux communes de 1 000 habitants et plus ») applicables à l'ensemble des communes et en supprimant le chapitre III (« Dispositions spéciales aux communes de moins de 1 000 habitants »). Le chapitre II deviendrait ainsi une section 4 intitulée « Dispositions relatives à l'élection et au remplacement des conseillers communautaires ».

Parallèlement, l'article uniformise les règles applicables à la désignation des conseillers communautaires entre deux renouvellements généraux, en effaçant, aux articles L. 5211-6 et L. 5211-6-2 du CGCT, les références au chapitre III du titre V, dont la suppression est par ailleurs proposée. Ainsi, les règles prévues pour communes de plus de 1 000 habitants s'appliqueraient à l'ensemble des communes.

3. Une unification nécessaire pour assurer la cohérence et la lisibilité de la réforme généralisant le scrutin de liste

En adoptant l'amendement COM-16 des rapporteurs, la commission a approuvé l'introduction de l'article 1^er bis et, partant, l'harmonisation du mode de désignation des conseillers communautaires représentant les communes au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

Attachée à garantir la cohérence d'ensemble de la réforme des modes de scrutin aux élections municipales prévue par la proposition de loi, la commission a en effet jugé que l'unification des modalités d'élection et de remplacement des conseillers communautaires constituait une conséquence logique de la généralisation du scrutin de liste.

En outre, cette mesure est apparue opportune eu égard aux objectifs d'égalité de traitement, d'intelligibilité et de simplification poursuivis par le texte.

Les rapporteurs ont, parallèlement, entendu dissiper les craintes pouvant légitimement être exprimées à l'égard de la généralisation à l'ensemble des communes des règles prévues pour le remplacement des conseillers communautaires dans les communes de plus de 1 000 habitants. En effet, les règles aujourd'hui prévues au bénéfice des communes qui ne disposent que d'un siège - ce qui est le cas de la plupart des petites communes rurales - sont beaucoup plus souples et tiennent compte de la taille réduite de l'effectif de leur conseil municipal.

La commission a adopté l'article 1^er bis ainsi rédigé

Article 1er ter (nouveau)
Harmonisation et adaptation des règles relatives à la désignation des adjoints au maire

Également introduit à l'initiative des rapporteurs afin de tirer les conséquences de la généralisation du scrutin de liste à l'ensemble des communes, l'article 1^er ter vise à harmoniser les règles applicables à l'élection des adjoints au maire au sein du conseil municipal.

À cet effet, il prévoit l'extension aux communes de moins de 1 000 habitants de l'élection des adjoints au maire au scrutin de liste soumise à l'obligation de parité, actuellement réservée aux communes de plus de 1 000 habitants.

Afin de tenir compte des contraintes spécifiques auxquelles sont confrontées les communes de moins de 1 000 habitants, l'article introduit toutefois à leur profit une dérogation à la règle du remplacement par une personne de même sexe en cas de vacance d'un ou plusieurs postes d'adjoint.

La commission a adopté cet article, considérant qu'il permettait d'atteindre à un équilibre satisfaisant entre, d'une part, les exigences de parité et d'égalité, et, d'autre part la préservation d'une souplesse indispensable au bon fonctionnement du conseil municipal des petites communes.

1. L'élection et le remplacement des adjoints au maire : un régime qui diffère en fonction du mode de scrutin aux élections municipales

Quelle que soit la taille de la commune, l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « [le] maire est élu au scrutin secret et à la majorité absolue ». Le vote a lieu à la majorité absolue pour les deux premiers tours, puis à la majorité relative s'il doit être procédé à un troisième tour.

A contrario, le mode d'élection des adjoints au maire diffère selon que la commune compte plus ou moins de 1 000 habitants.

· L'élection et le remplacement des adjoints au maire dans les communes de plus de 1 000 habitants

Dans les communes de plus de 1 000 habitants, en application de l'article L. 2122-7-2 du CGCT, les adjoints au maire sont élus au scrutin majoritaire de liste paritaire, sans panachage, ni vote préférentiel. Le vote a lieu à la majorité absolue aux deux premiers tours puis à la majorité relative au troisième tour.

L'obligation de présenter des listes composées alternativement d'un candidat de chaque sexe^60(*) pour l'élection des adjoints au maire est issue d'un amendement d'Éric Kerrouche^61(*) adopté en séance publique lors de l'examen du projet de loi « Engagement et proximité »^62(*) en 2019.

En cas d'élection d'un seul adjoint, toutefois, celui-ci est élu dans les mêmes conditions que le maire^63(*), c'est-à-dire au scrutin secret à la majorité absolue.

En cas de vacance d'un ou plusieurs adjoints^64(*), les conseillers municipaux appelés à les remplacer^65(*) sont « choisis parmi les conseillers de même sexe que ceux auxquels ils sont appelés à succéder »^66(*). Le conseil municipal peut décider que les nouveaux adjoints occuperont, dans l'ordre du tableau, le même rang que les élus qui occupaient précédemment les postes devenus vacants^67(*).

· L'élection et le remplacement des adjoints au maire dans les communes de moins de 1 000 habitants

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'article L. 2122-7-1 du CGCT dispose que les adjoints sont élus dans les mêmes conditions que le maire.

Le remplacement a lieu dans les mêmes conditions, sans tenir compte du sexe de l'adjoint auquel il doit être succédé. Le conseil peut, de la même façon, décider que les remplaçants occuperont, dans l'ordre du tableau, le même rang que les élus qui occupaient précédemment les postes devenus vacants.

2. L'harmonisation des règles relatives à l'élection des adjoints au maire et l'introduction d'une dérogation à l'obligation du remplacement par une personne de même sexe

Issu de l'adoption par la commission de l'amendement COM-17 des rapporteurs, l'article 1^er ter tend à harmoniser les règles de désignation des adjoints au maire, en tirant les conséquences de la généralisation du scrutin de liste aux élections municipales.

D'une part, lorsque l'ensemble des adjoints doivent être élus, l'article étend aux communes de moins de 1 000 habitants le scrutin de liste paritaire, en abrogeant l'article L. 2122-7-1 tout en rendant l'article L. 2122-7-2 du CGCT applicable à l'ensemble des communes. Ainsi, dans une commune moins de 100 habitants qui entend désigner deux adjoints, la liste devra impérativement compter un homme et une femme.

En tout état de cause, si le conseil municipal décide d'élire un seul adjoint^68(*), celui-ci pourra être un homme ou une femme - quel que soit par ailleurs le sexe du maire - et sera élu dans les mêmes conditions que le maire.

D'autre part, l'article prévoit, au bénéfice des communes de moins de 1 000 habitants, une dérogation à la règle du remplacement par une personne de même sexe. Autrement dit, ces communes pourront continuer à remplacer un adjoint dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui^69(*).

Enfin, l'article procède à deux coordinations dans le CGCT en supprimant des références - rendues obsolètes - au scrutin majoritaire et à la distinction entre communes de plus et de moins de 1 000 habitants.

Selon la commission, ce dispositif permet d'aboutir à un équilibre satisfaisant et pragmatique entre la nécessaire harmonisation et la prise en compte des contraintes spécifiques des petites communes.

Elle a, en effet, relevé que la coexistence de deux modes d'élection distincts résultait du mode de scrutin : les communes de moins de 1 000 habitants étant auparavant soumises au scrutin majoritaire, il n'était pas possible de prévoir l'élection au scrutin de liste paritaire des adjoints au maire. À l'aune de ce constat, l'unification des régimes d'élections de l'exécutif communal semble aller de pair avec celle des modes de scrutin.

Néanmoins, compte tenu du dispositif d'élections complémentaires pour les communes de moins de 1 000 habitants pour les qu'elle a introduit à l'article 1^er, la commission a constaté que l'équilibre paritaire atteint à l'issue des élections générales était susceptible d'être affecté entre deux renouvellements généraux.

Afin de tenir compte de cette situation et conformément à la volonté constante du Sénat d'offrir suffisamment de souplesse aux petites communes, la dérogation à la règle du remplacement des adjoints par une personne de même sexe offre ainsi aux conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants la liberté de remplacer un ou plusieurs adjoints par les membres de leur choix, sans tenir compte de leur sexe.

La commission a adopté l'article 1^er ter ainsi rédigé

Article 2 (supprimé)
Création d'une nouvelle strate dans le tableau fixant
le nombre de membres dans les conseils municipaux

L'article 2 de la proposition de loi tend à créer une nouvelle strate démographique pour la détermination du nombre de conseillers municipaux ; les communes de la nouvelle strate de 500 à 999 habitants désigneraient treize conseillers municipaux (au lieu de quinze comme c'est aujourd'hui le cas), tandis que les communes de la strate de 999 à 1 499 habitants continueraient à désigner quinze conseillers municipaux.

Considérant que l'instauration d'une strate intermédiaire n'était pas justifiée et qu'elle irait, en outre, à l'encontre de l'objectif d'harmonisation des règles entre les communes, la commission a supprimé l'article 2.

1. Les communes de moins de 1 500 habitants désignent entre sept et quinze conseillers municipaux, selon trois strates distinctes

Le nombre des membres du conseil municipal d'une commune est fixé par l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Effectifs des conseils municipaux des communes
de moins de 3 500 habitants

Communes	Nombre des membres du conseil municipal
De moins de 100 habitants	7
De 100 à 499 habitants	11
De 500 à 1 499 habitants	15
De 1 500 à 2 499 habitants	19
De 2 500 à 3 499 habitants	23

Source : premières lignes du tableau figurant à l'article L. 2121-2 du CGCT

Ainsi, les communes de moins de 1 500 habitants sont réparties selon trois strates : les communes de moins de 100 habitants ; celles de 100 à 499 habitants ; et celles de 500 à 1 499 habitants

L'effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 100 habitants a été abaissé de neuf à sept par l'article 28 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral, afin d'« atténuer les difficultés de candidatures rencontrées dans certaines communes »^70(*).

La diminution du nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 100 habitants n'a pas appelé de remarque particulière de la part du Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013^71(*).

Le Conseil constitutionnel avait en revanche été amené, s'agissant de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, à apprécier si la composition d'une assemblée était suffisante pour assurer son fonctionnement normal et, partant, le respect du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution^72(*). Il avait alors considéré, concernant la fixation d'un minimum de quinze conseillers territoriaux par département dans le cadre de la création du conseiller territorial, « qu'en fixant ce seuil, le législateur a estimé qu'il constituait un minimum pour assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ; que l'objectif ainsi poursuivi tend à assurer la mise en oeuvre du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution ; que (...) la fixation de ce seuil n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation »^73(*). Ainsi, le Conseil constitutionnel veille à ce que le nombre de membres de l'assemblée délibérante reste proportionné à la taille de la collectivité et qu'il soit suffisant pour permettre son fonctionnement « normal ».

2. L'article 2 vise à diminuer, pour les communes de 500 à 999 habitants, l'effectif du conseil municipal de quinze à treize membres

L'article 2 vise à créer une strate intermédiaire, composée des communes comptant entre 500 et 999 habitants^74(*), pour lesquelles l'effectif légal du conseil municipal serait abaissé de quinze à treize membres ; la strate des communes comptant entre 1 000 et 1 499 habitants^75(*) continuerait de désigner quinze membres au conseil municipal.

Tableau de l'article L. 2121-2 du CGCT tel qu'il résulterait
de la rédaction de l'article 2 de la proposition de loi

Communes	Nombre des membres du conseil municipal
De moins de 100 habitants	7
De 100 à 499 habitants	11
De 500 à 999 habitants	13
De 1 000 à 1 499 habitants	15
(le reste sans changement)

3. L'abaissement de l'effectif légal du conseil municipal pour les communes de 500 à 999 habitants n'a pas paru pertinent à la commission

Si le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale met en avant l'insuffisance d'une strate unique pour les communes comptant entre 500 et 1 499 habitants, et souligne la progressivité que permettrait la scission de la strate actuelle de 500 à 1 499 habitants en deux strates^76(*), la commission a quant à elle considéré que cette disposition n'était pas pertinente.

Elle a en effet jugé que la différence de traitement qui en résulterait entre les communes de 500 à 999 habitants, d'une part, dont l'effectif légal du conseil municipal serait abaissé à treize membres, et les communes de 1 000 à 1 499 habitants, d'autre part dont l'effectif légal du conseil municipal demeurerait fixé à quinze membres, ne serait pas justifiée.

La commission a par ailleurs souhaité conserver l'abaissement des effectifs légaux pour les seules communes de moins de 100 habitants résultant de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013, sans modifier l'effectif légal des conseils municipaux des autres communes. Elle a en effet considéré que la possibilité de déposer des listes incomplètes offerte aux communes de moins de 1 000 habitants, telle que prévue à l'article 1^er de la proposition de loi^77(*) - en cohérence avec l'instauration du scrutin de liste, d'une part, et l'extension de la présomption de complétude, d'autre part - offrirait suffisamment de souplesse aux communes de la strate entre 500 et 999 habitants dans la constitution de leurs listes, sans qu'il soit nécessaire de diminuer le nombre légal de conseillers municipaux.

De surcroît, elle a souligné que la création d'une nouvelle distinction, au sein des communes, autour du seuil de 1 000 habitants entrerait en contradiction avec l'objectif principal de la présente proposition de loi, qui est de supprimer la différence dans le mode de scrutin entre les communes de moins de 1 000 habitants et celles de plus de 1 000 habitants.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement de suppression COM-18 des rapporteurs.

La commission a supprimé l'article 2.

Article 3
Extension aux communes entre 500 et 999 habitants des dérogations
au principe de complétude du conseil municipal

L'article 3 vise à étendre aux communes comportant entre 500 et 999 habitants le bénéfice de la dérogation au principe de complétude du conseil municipal, aujourd'hui réservé aux communes de moins de 500 habitants.

La commission a souscrit à cette extension, en ce qu'elle faciliterait le fonctionnement des conseils municipaux dans les petites communes, en permettant de répondre tant à l'augmentation des démissions qu'à la diminution des candidatures.

N'estimant pas justifié d'abaisser l'effectif légal du conseil municipal dans les communes de 500 à 999 habitants^78(*), la commission a prévu que le conseil municipal serait, dans ces communes, réputé complet à treize membres, au lieu de onze membres comme le propose l'article 2.

Par ailleurs, elle a apporté trois modifications à l'article 3, visant à :

- garantir que les communes de 500 à 999 habitants conservent trois délégués pour l'élection des sénateurs, y compris si leur conseil municipal ne comporte que treize membres ;

- garantir l'application de la présomption de complétude pour l'élection du maire lorsque l'effectif légal n'est pas atteint du fait de vacances survenues postérieurement au dernier renouvellement général ou à la dernière élection ;

- permettre l'application de l'exception d'incomplétude dès le premier tour, dans la mesure où une liste incomplète pourrait être élue dès le premier tour.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

1. Le législateur a prévu une présomption de complétude pour les conseils municipaux des communes de moins de 500 habitants

Adopté à l'initiative du Sénat par un amendement déposé en séance publique, l'article 38 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a créé une dérogation à destination des petites communes visant à « répondre aux inquiétudes des maires des communes de moins de 500 habitants qui craignent un nombre insuffisant de candidatures à pourvoir », et à « apporter une nuance indispensable aux logiques de seuils, sans pour autant pénaliser les communes qui auront la capacité de réunir suffisamment de candidatures »^79(*).

L'article L. 2121-2-1 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que, dans les communes de moins de 500 habitants, le conseil municipal est « réputé complet » dès lors qu'il comporte un nombre de conseillers égal à l'effectif légal, moins deux membres. Ainsi, par dérogation :

- dans les communes de moins de 100 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte au moins cinq membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire ;

- dans les communes de 100 à 499 habitants, le conseil municipal est réputé complet dès lors qu'il compte au moins neuf membres à l'issue du second tour du renouvellement général du conseil municipal ou d'une élection complémentaire.

Cette présomption de complétude permet de déroger à l'obligation d'organiser des élections complémentaires lorsque le conseil municipal est incomplet.

Bilan de l'application de la règle du « réputé complet »
à l'issue des élections municipales

L'article L. 2121-2-1 du CGCT s'est appliqué pour la première fois lors des élections municipales de 2020. À l'issue du second tour, 323 communes de moins de 500 habitants n'avaient pas pourvu l'ensemble des sièges de leur conseil municipal. Parmi elles :

- 286 communes avaient un conseil réputé complet en application de l'article L. 2121-2-1 (soit 89 % des communes dont l'effectif du conseil municipal est inférieur à l'effectif légal) ;

- 37 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet malgré l'application de l'article L. 2121-2-1^80(*).

Le nombre de conseils municipaux actuellement « réputés complets » au sens de l'article L. 2121-2-1 du CGCT n'est en revanche pas disponible, dans la mesure où il ne fait pas l'objet d'un suivi par l'administration^81(*).

Source : bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur

Le même article L. 2121-2-1 du CGCT prévoit que les conseils municipaux réputés complets élisent un délégué au collège électoral des sénateurs, par dérogation à l'article L. 284 du code électoral^82(*).

2. L'article 3 vise à étendre aux communes de 500 à 999 habitants la dérogation au principe de complétude du conseil municipal

L'article 3 de la proposition de loi vise à étendre aux communes comptant entre 500 et 999 habitants, au nombre de 6 800 environ, la dérogation au principe de complétude prévue aujourd'hui pour les seules communes de moins de 500 habitants par l'article L. 2121-2-1 du CGCT.

Combiné à l'article 2 de la proposition de loi, qui prévoit l'abaissement de l'effectif légal du conseil municipal de quinze à treize pour les communes de 500 à 999 habitants, l'article 3 aurait donc pour conséquence de permettre aux conseils municipaux des communes de 500 à 999 habitants d'être réputés complets dès lors qu'ils comptent au moins onze membres.

3. Souscrivant à l'extension de la présomption de complétude aux conseils municipaux des communes de 500 à 999 habitants, la commission a adopté des mesures de précision et de coordination pour en garantir l'opérationnalité

La commission a jugé opportune, dans son principe, l'extension aux communes de 500 à 999 habitants de la dérogation ouverte à l'article L. 2121-2-1 du CGCT de manière à permettre aux conseils municipaux de cette strate d'être « réputés complets » dès lors qu'ils comptent deux membres de moins que l'effectif légal. Elle y voit une disposition susceptible de faciliter le fonctionnement des conseils municipaux et d'en favoriser la stabilité^83(*).

La commission considère en effet que les motifs qui avaient justifié, en 2019, la création de la présomption de complétude pour les communes de moins de 500 habitants^84(*), valent également pour les communes de 500 à 999 habitants. À leur échelle, ces dernières sont également susceptibles d'être concernées par :

- des variations non négligeables dans le nombre d'habitants d'un scrutin à l'autre ;

- des difficultés à pourvoir les quinze sièges du conseil municipal.

Du reste, une telle disposition paraît répondre aux préoccupations des maires des communes de cette strate : l'enquête CSA réalisée en juin 2024 à la demande de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a ainsi souligné que « 61 % des élus des communes de 500 à 999 habitants souhaiteraient bénéficier des dispositions qui permettent aux communes de pouvoir compter deux conseillers de moins que l'effectif légal »^85(*).

Dans la mesure où la commission n'a pas jugé souhaitable de modifier l'effectif légal du conseil municipal dans les communes de 500 à 999 habitants, qui demeurerait fixé à quinze, cette présomption de complétude s'appliquerait donc à compter de treize membres.

Par ailleurs, la commission a souhaité garantir le fait, pour les communes de 500 à 999 habitants, de conserver le même nombre de délégués au collège électoral des sénateurs qu'actuellement, c'est-à-dire trois, quand bien même elles compteraient treize conseillers municipaux au lieu de quinze^86(*).

De plus, il lui a semblé souhaitable de garantir l'application de la présomption de complétude en vue de l'élection du maire, dont les modalités sont prévues à l'article L. 2122-8 du CGCT, y compris lorsque l'effectif légal n'est pas atteint (à deux sièges près) du fait de vacances survenues postérieurement au dernier renouvellement général ou à la dernière élection.

En effet, comme l'ont indiqué aux rapporteurs les associations d'élus, des communes de moins de 500 habitants, faisant face à des vacances survenues au sein de leurs conseils municipaux postérieurement au dernier renouvellement général ou à la dernière élection, se voient contraintes, en vue de l'élection de leur maire, d'organiser des élections. Cette interprétation restrictive de l'article L. 2121-2-1 du CGCT paraît peu conforme à l'intention du législateur, qui était précisément d'éviter aux petites communes la tenue d'élections complémentaires. Aussi les rapporteurs ont-ils souhaité lever toute ambiguïté et garantir une application des articles L. 2121-2-1 et L. 2122-8 favorable à la continuité du fonctionnement du conseil municipal.

Ainsi, un conseil municipal à cinq membres (dans le cas d'une commune de moins 100 habitants), ou bien à neuf membres (dans le cas d'une commune de 100 à 499 habitants), ou encore à treize membres (dans le cas d'une commune de 500 à 999 habitants, du fait de la présente loi), serait réputé complet, même si la perte de deux membres résultait de vacances survenues après l'élection, et pourrait ainsi procéder directement à l'élection du nouveau maire, sans avoir à organiser au préalable des élections.

Enfin, dans la mesure où une liste incomplète pourrait être élue dès le premier tour, la commission a souhaité permettre l'application de l'exception d'incomplétude dès le premier tour.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-19 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (suppression maintenue)
Répartition des fonctions de vice-président des EPCI par sexe en proportion de la répartition par sexe de l'organe délibérant

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 4 de la proposition de loi tend à prévoir que la répartition des fonctions de vice-président des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par sexe s'effectue en proportion de la répartition par sexe des membres de l'organe délibérant pris dans son ensemble.

Jugeant cette disposition peu opérationnelle, la commission a maintenu la suppression de l'article 4.

1. L'élection des vice-présidents des EPCI n'est actuellement pas concernée par la règle de la parité

Aux termes de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres.

Le nombre de vice-présidents est déterminé par l'organe délibérant, dans le respect d'un plafond correspondant à 20 %, arrondi à l'entier supérieur, de l'effectif total de l'organe délibérant ; ce nombre ne peut pas non plus excéder quinze vice-présidents^87(*). Si l'application de cette règle conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, ce nombre peut être porté à quatre. En outre, l'organe délibérant de l'EPCI peut, à la majorité des deux tiers, fixer un nombre de vice-présidents supérieur à 20 %, sans pouvoir dépasser 30 % de son propre effectif et le nombre de quinze^88(*).

Les règles applicables à l'élection du président et des membres du bureau de l'EPCI sont déterminées par renvoi aux dispositions relatives à l'élection du maire et des adjoints^89(*).

Ainsi, en conséquence de l'application de l'article L. 2122-7 du CGCT, les vice-présidents des EPCI sont élus par le conseil communautaire au scrutin uninominal à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l'élection a lieu à la majorité relative. Il est procédé successivement à l'élection de chacun des membres du bureau ; le rang des vice-présidents résulte de l'ordre de leur élection.

Ce mode de scrutin, individuel, exclut par conséquent toute obligation de parité.

Le pacte de gouvernance entre les EPCI et leurs communes membres, instauré par l'article 1^er de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, peut néanmoins prévoir les « objectifs à poursuivre en matière d'égale représentation des femmes et des hommes au sein des organes de gouvernance et des commissions de l'établissement public »^90(*).

À la suite des élections de 2020, la proportion de femmes parmi les vice-présidents des EPCI à fiscalité propre s'élève à 25,6 %, soit une augmentation de plus de cinq points par rapport au mandat précédent. La part de femmes parmi les conseillers communautaires atteint 35,8 % après les élections de 2020, contre 31,4 % avant ; enfin, 11,9 % des présidents d'EPCI sont des femmes^91(*).

2. L'article 4 vise à prévoir parmi les vice-présidents d'EPCI une représentation des femmes « en miroir » par rapport à l'organe délibérant

L'article 4 de la proposition de loi vise à prévoir que la répartition des fonctions des vice-présidents des EPCI s'effectue en proportion de la répartition par sexe des membres de l'organe délibérant : dans la pratique, si les femmes représentent 45 % des effectifs de l'organe délibérant, elles devraient représenter 45 % des vice-présidents.

Après avoir adopté les amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rejeté l'article 4.

3. L'article 4 a paru peu opérationnel à la commission qui a en conséquence maintenu sa suppression

La commission partage le constat, fait par l'auteur de la proposition de loi, de la faible présence des femmes parmi les vice-présidents d'EPCI au regard de leur présence au sein du conseil communautaire.

Elle rappelle que, lors de l'examen du projet de loi dit « Engagement et proximité », le Sénat s'était prononcé en faveur de l'instauration d'un scrutin de liste pour les vice-présidents d'EPCI, et avait prévu, dans l'objectif d'atteindre la parité parmi ces derniers, une disposition prévoyant que sur chacune des listes, le nombre de candidats de chaque sexe devait être en proportion du nombre de membres de ce sexe au sein du conseil communautaire^92(*).

Cet article a été supprimé lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, au motif que l'introduction d'un scrutin de liste pour les vice-présidents des EPCI rendrait délicate la représentation de la diversité territoriale et politique au sein de l'exécutif intercommunal^93(*).

L'article 4 de la proposition reprend le principe de la proportion entre le nombre de candidats de chaque sexe parmi les vice-présidents d'EPCI et au sein du conseil communautaire ; à la différence de la disposition adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi dit « Engagement et Proximité », il vise donc directement le nombre de vice-présidents de chaque sexe, sans modifier les modalités d'élection : les vice-présidents d'EPCI demeureraient élus au scrutin majoritaire. En conséquence, la coexistence de ce mode de scrutin avec l'obligation que tend à introduire l'article 4 semble délicate, si bien que l'effectivité et l'opérationnalité de la mesure apparaissent limitées.

En tout état de cause, les rapporteurs soulignent que la mise en oeuvre du scrutin de liste paritaire à l'ensemble des communes, à laquelle tend l'article 1^er de la proposition de loi, devrait permettre, par ricochet, de renforcer la place des femmes au sein des organes délibérants des EPCI, et par voie de conséquence, dans les exécutifs, sans qu'il soit nécessaire d'adopter à ce stade des dispositions particulières en la matière.

C'est pourquoi la commission a maintenu la suppression de l'article 4.

La commission a maintenu la suppression de l'article 4.

Article 5
Date d'entrée en vigueur des dispositions

L'article 5 prévoit l'entrée en vigueur de la proposition de loi à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu en mars 2026.

Dans la mesure où le calendrier prévisionnel d'examen du texte ne permettra à la loi d'être promulguée plus d'un an avant les prochaines échéances électorales, la commission a considéré que la dérogation au principe de stabilité du droit électoral était en l'espèce justifiée. Elle a adopté un amendement rédactionnel.

En conséquence, elle a adopté l'article 5 ainsi modifié.

1. L'article 5 prévoit l'entrée en vigueur de la proposition de loi pour les élections municipales de mars 2026

Ajouté en séance publique, l'article 5 de la proposition de loi prévoit l'entrée en vigueur de l'ensemble de ses dispositions à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, prévu au mois de mars 2026 - la date précise du scrutin devant être fixée au moins trois mois auparavant par un décret pris en Conseil des ministres^94(*).

La promulgation de la présente proposition de loi ne pouvant, selon toute vraisemblance, intervenir avant le mois d'avril, compte tenu des délais inhérents à son examen parlementaire, le délai d'un an posé par l'article L. 567-1 A du code électoral^95(*) entre la modification du régime électoral et le premier tour du scrutin concerné ne serait donc pas respecté.

2. Il a semblé nécessaire à la commission que les dispositions de la proposition de loi s'appliquent dès les prochaines élections municipales

La commission juge pertinente l'instauration du scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants et souhaite qu'elle puisse entrer en vigueur dès le prochain scrutin municipal.

Elle est consciente qu'il serait ainsi dérogé au principe de stabilité du droit électoral, en vertu duquel il ne peut être procédé à une modification du régime électoral ou du périmètre des circonscriptions dans l'année qui précède le premier tour d'un scrutin.

Ce principe étant de valeur législative, le législateur est libre d'y déroger au cas par cas. En l'espèce, la commission rappelle que le calendrier d'examen de la présente proposition de loi a été retardé par les aléas politiques et institutionnels qui ont marqué le second semestre de l'année 2024 ; le non-respect du principe de stabilité du droit électoral lui paraît donc pleinement justifié par les circonstances.

Elle a adopté l'amendement rédactionnel COM-20 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

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* ¹⁶ Rapport d'information n° 851 (2022-2023) de Mathieu Darnaud au nom de la mission d'information sur l'avenir de la commune et du maire présidée par Maryse Carrère, « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires », 5 juillet 2023.

* ¹⁷ Rapport n° 366 (2023-2024) de Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel et Éric Kerrouche sur la proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local, 28 février 2024.

* ¹⁸ Rapport n° 701 (Assemblée nationale, XIV lég.) de Paul Popelin sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, 6 février 2013.

* ¹⁹ Voir infra.

* ²⁰ Rapport n° 250 (2012-2013) de Michel Delebarre sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, 19 décembre 2012.

* ²¹ Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* ²² Compte rendu de la séance publique du 15 octobre 2019.

* ²³ Ibid.

* ²⁴ Voir le commentaire de l'article 3.

* ²⁵ Loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 modifiant le code électoral et le code des communes, relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales.

* ²⁶ Le scrutin dual selon la taille de la commune a été initialement introduit par la loi n° 47-1732 du 5 septembre 1947 relative au régime général des élections municipales.

* ²⁷ Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* ²⁸ Article L. 273-6 du code électoral.

* ²⁹ Les communes de moins de 1 000 habitants représentent 71 % des communes) et 13 % de la population.

* ³⁰ Article L. 255-3 du code électoral.

* ³¹ Article L. 253 du code électoral.

* ³² Article L. 260 du code électoral.

* ³³ Tel que modifié par la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.

* ³⁴ Article L. 262, alinéa 1^er du code électoral.

* ³⁵ Article L. 262, alinéa 3 du code électoral.

* ³⁶ Arrondi si besoin à l'entier supérieur (CE, 28 janvier 1994, Spada, n°148596).

* ³⁷ Aux termes de l'article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁸ Dans un délai de trois mois.

* ³⁹ Rapport d'information n° 9 (2024-2025) de Françoise Gatel, Nadine Bellurot, Éric Kerrouche et Didier Rambaud, « Renforcer l'efficacité des conseils municipaux : des solutions pour 2026 », déposé le 3 octobre 2024

* ⁴⁰ En effet, en application de l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, les communes de 500 à 1 499 sont dotées d'un effectif légal de 15 conseillers municipaux.

* ⁴¹ Voir commentaire de l'article 1er bis.

* ⁴² Le Conseil constitutionnel rattache ce principe à l'article 3 (al. 3) de la Constitution ainsi qu'à l'article 6 de la Déclaration de 1789 (décisions n° 2019-811 QPC du 25 octobre 2019 et n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020).

* ⁴³ Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013.

* ⁴⁴ Rapport n° 4966 (2021-2022) d'Élodie Jacquier-Laforge, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, déposé le 26 janvier 2022.

* ⁴⁵ Voir les commentaires des articles 2 et 3.

* ⁴⁶ Cette faculté existe aujourd'hui pour les communes soumises au scrutin de liste, en application de l'article L. 260 du code électoral qui dispose que les « conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes comportant au moins autant de candidats que de sièges à pourvoir, et au plus deux candidats supplémentaires ».

* ⁴⁷ Articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁴⁸ Article L. 273-3 du code électoral.

* ⁴⁹ Au chapitre II du titre V du livre I^er du code électoral.

* ⁵⁰ Article L. 273-6 du code électoral.

* ⁵¹ Article L. 273-8 du code électoral.

* ⁵² Dans le cas, par exemple, d'une commune qui ne dispose que d'un siège au conseil communautaire, la liste devra comporter deux candidats.

* ⁵³ Article L. 273-10 du code électoral.

* ⁵⁴ Prescription du 1° du I de l'article L. 273-10 du code électoral.

* ⁵⁵ En modifiant l'article L. 273-10 du code électoral (avant-dernier alinéa).

* ⁵⁶ Article L. 273-11 du code électoral.

* ⁵⁷ Article 5 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, qui introduit un second alinéa au sein de l'article L. 273-11 du code électoral.

* ⁵⁸ Article L. 273-12 du code électoral.

* ⁵⁹ L'article L. 5211-6-2 régissant cette situation renvoie, pour les communes de moins de 1 000 habitants, au chapitre III du titre V du livre I^er du code électoral.

* ⁶⁰ Auparavant, la loi imposait seulement à ces listes de comporter autant d'hommes que de femmes.

* ⁶¹ Amendement n° 528 rect. adopté le 8 octobre 2019, avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ⁶² Intégré à l'article 29 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique

* ⁶³ Troisième alinéa de l'article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁴ Lorsqu'il y a lieu d'élire plusieurs adjoints au maire, le conseil municipal doit, comme c'est le cas pour l'élection du maire, être complet (article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales).

* ⁶⁵ Ce remplacement doit intervenir « dans le délai de quinzaine » (article L. 2122-14 du code général des collectivités territoriales), quelle que soit la strate à laquelle appartient la commune.

* ⁶⁶ Dernier alinéa de l'article L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁶⁷ En effet, en application de l'article L. 2121-1 du code général des collectivités territoriales - qui régit l'ordre du tableau - les adjoints prennent leur rang selon l'ordre de leur élection. En principe, le remplaçant devrait occuper la dernière place, mais la loi permet au conseil d'en décider autrement.

* ⁶⁸ Le conseil municipal est compétent pour déterminer le nombre des adjoints au maire, dès lors que ce nombre n'excède pas 30 % de l'effectif municipal (article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales).

* ⁶⁹ Si, par exemple, un homme adjoint au maire démissionne, il pourra être remplacé par une conseillère municipale.

* ⁷⁰ Rapport n° 250 (2012-2013) fait par Michel Delebarre au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, 19 décembre 2012.

* ⁷¹ Cet article ne faisait pas partie des articles dont la conformité à la Constitution a été contestée par les députés et sénateurs auteurs de la saisine du Conseil constitutionnel ; le Conseil constitutionnel ne s'en est pas non plus saisi d'office.

* ⁷² Qui dispose que qui dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

* ⁷³ Décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, cons. 39.

* ⁷⁴ Au nombre de 6 854 en 2020 (INSEE).

* ⁷⁵ Au nombre de 2 760 en 2020 (INSEE).

* ⁷⁶ Rapport n° 4966 fait le 26 janvier 2022 par Élodie Jacquier-Laforge au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 11.

* ⁷⁷ Voir le commentaire de l'article 1^er.

* ⁷⁸ Voir le commentaire de l'article 2 de la proposition de loi.

* ⁷⁹ Exposé des motifs de l'amendement n° 44 rect. ter de Mme Deseyne, sous-amendé par le Gouvernement.

* ⁸⁰ En comparaison, à l'issue du second tour des élections municipales de 2014, 208 communes de moins de 500 habitants ne disposaient pas d'un conseil municipal complet.

* ⁸¹ Comme indiqué par le bureau des élections politiques du ministère de l'intérieur, les données relatives au nombre annuel de conseils municipaux incomplets ne sont ni collectées dans les systèmes d'information, ni agglomérées dans le cadre d'un suivi local. Si les démissions des maires et des adjoints sont adressées aux préfets, les démissions de conseillers municipaux sont quant à elles adressées au maire, mais pas transmises obligatoirement au représentant de l'État.

* ⁸² Qui dispose que « les conseils municipaux élisent parmi leurs membres dans les communes de moins de 9 000 habitants un délégué pour les conseils municipaux de sept et onze membres ».

* ⁸³ A contrario, le risque d'une remise en cause du fonctionnement normal du conseil municipal par l'application de la présomption de complétude ne paraît pas caractérisé à la commission - le principe normal des assemblées des collectivités territoriales ayant été reconnu par le Conseil constitutionnel comme une composante du principe de libre-administration des collectivités territoriales (voir la décision 2013-667 DC, 16 mai 2013, cons. 21 : « le dispositif prévu par la loi pourrait conduire à ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans des conditions remettant en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s'administrent librement par des conseils élus »).

* ⁸⁴ Aux termes de l'exposé des motifs de l'amendement n° 44 rect. ter, à l'origine de la création de l'article L. 2121-2-1 du CGCT : « cette mesure se justifie : d'une part, parce que le nombre d'habitants peut être amené à connaitre pour les plus petites communes des changements significatifs d'un scrutin à l'autre (impliquant pour elles un nouveau seuil et des difficultés accrues dans la constitution de leur liste) ; et, d'autre part, parce que le renouvellement important des conseils municipaux (plus de 40 % des conseillers municipaux auraient été renouvelés en 2014) nous invite à donner plus de liberté aux collectivités de taille modeste pour ne pas accélérer le constat précédemment dressé en faisant siéger des concitoyens qui ne seraient pas impliqués dans l'exercice de leur mandat. Il faut noter en effet que pour les communes de 100 habitants, le nombre de 11 sièges à pourvoir représente 11 % de la population. Un taux qui ne saurait trouver le même rythme de renouvellement ».

* ⁸⁵ Rapport d'information n° 9 (2024-2025) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et la décentralisation relatif à l'efficacité des conseils municipaux, par Françoise Gatel, Nadine Bellurot, Éric Kerrouche et Didier Rambaud, p. 6.

* ⁸⁶ Aux termes de l'article L 284 du code électoral, les conseils municipaux de quinze membres élisent trois délégués.

* ⁸⁷ Pour les métropoles, ce nombre est porté à vingt.

* ⁸⁸ Ou vingt s'il s'agit d'une métropole.

* ⁸⁹ Conformément à l'article L. 5211-2 du CGCT.

* ⁹⁰ 8° de l'article L. 5211-11-2 du CGCT.

* ⁹¹ D'après les données transmises par le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes.

* ⁹²  Amendement n° 394 rect. à l'article 1^er ter déposé par Éric Kerrouche et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, adopté par le Sénat..

* ⁹³ Voir le rapport n° 2401 du 7 novembre 2019 fait par Bruno Questel au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* ⁹⁴ Article L. 227 du code électoral.

* ⁹⁵ Introduit par l'article 13 de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, cet article dispose que : « Il ne peut être procédé à une modification du régime électoral ou du périmètre des circonscriptions dans l'année qui précède le premier tour d'un scrutin ».