C. LES CONTRATS DE VILLE DE LA NOUVELLE GÉNÉRATION DEVRAIENT ÊTRE TOUS SIGNÉS À LA FIN DE L'ANNÉE 2024 EN MÉTROPOLE
La loi de programmation pour la ville de 2014 a instauré deux dispositifs coordonnés : le zonage des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), définis par décret en fonction d'un nombre minimal d'habitants et d'un critère de revenus, et le dispositif des contrats de ville qui permet de mettre en oeuvre les actions de la politique de la ville.
Les élus locaux étant impliqués dans cette politique, la loi de 2014 avait prévu que le renouvellement général des conseils municipaux serait suivi d'une actualisation de la liste des quartiers prioritaires et de la signature de nouveaux contrats de ville.
Ceci n'a pas été le cas après les élections municipales de 2020. En effet, la loi de finances pour 201922(*) a repoussé à la fin 2022 la mise à jour de la liste des QPV, comme la conclusion de nouveaux contrats de ville. Puis ces délais ont à nouveau été repoussés d'un an par la loi de finances pour 202223(*).
La publication de la nouvelle liste des QPV en 2023 a permis d'initier la signature des nouveaux contrats de ville. Après avoir repoussé la date limite plusieurs fois, une circulaire de la secrétaire d'État chargée de la ville24(*) à l'époque, en date du 31 août 2023 avait prévu que les nouveaux contrats de ville devraient être signés d'ici au 31 mars 2024.
Les auditions en amont du PLF pour 2025 ont permis au rapporteur spécial de confirmer que l'intégralité des contrats de ville en métropole devraient être signés à la fin de l'année 2024. S'il s'agit d'un pas favorable, le rapporteur spécial regrette le temps perdu depuis 2022, qui a produit sur le terrain une incertitude dommageable pour la mise en oeuvre de cette politique.
Le rapporteur spécial salue cependant la nouvelle dynamique gouvernementale sur le sujet de la politique de la ville. La préparation d'un comité interministériel des villes (CIV), qui pourrait se tenir au début de l'année 2025, serait l'occasion de donner un nouveau souffle à cette politique qui pâtit du manque de coordination entre les acteurs.
Alors que le dernier CIV, tenu le 27 octobre 2023, avait déçu par l'absence de mesures fortes, la convocation volontaire d'un nouveau moment de dialogue pourrait favoriser une impulsion durable pour la politique de la ville et pour les quartiers.
D. L'ANNÉE 2024 CONSTITUE UNE ANNÉE BLANCHE POUR LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU NOUVEAU PROGRAMME NATIONAL DE RENOUVELLEMENT URBAIN, QUI POURRAIT ÊTRE PORTÉE PAR AMENDEMENT DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2025
Le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) a été prévu dès la loi de programmation pour la ville de 2014. Alors que son prédécesseur, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), avait connu son pic de réalisations cinq à six années après sa création en 2003, le NPNRU est toujours en phase de croissance au bout de dix ans.
Ces retards ont été dus en premier lieu à la définition d'une enveloppe limitée à 5 milliards d'euros, soit moins de la moitié de celle du PNRU, accrue par la suite à 10 milliards d'euros, puis 12 milliards d'euros. La mise en oeuvre de la RLS en 2018 puis un processus de validation complexe ont retardé également les procédures.
Le NPNRU repose, comme son prédécesseur, sur un financement majoritairement apporté par Action Logement (8,0 milliards d'euros en équivalent subventions) et les bailleurs sociaux (2,8 milliards d'euros) à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'État devant pour sa part apporter 1,2 milliard d'euros.
La nouvelle convention quinquennale Action Logement25(*) confirme l'engagement de ce groupe, qui serait de 6,8 milliards d'euros de subvention à l'ANRU et 3,3 milliards d'euros de prêts bonifiés aux organismes de logements sociaux.
Sur la période 2023-2027, les subventions apportées par Action Logement seraient de 2,2 milliards d'euros, soit 440 millions d'euros par an. Les bailleurs sociaux continuent également à participer au financement de l'ANRU à hauteur de 184 millions d'euros en 2024.
En comparaison, la contribution de l'État n'a atteint que 106,9 millions d'euros après sept ans de versements, soit une moyenne de 19,6 millions d'euros par an. L'engagement de fournir 1,2 milliard d'euros est encore loin d'être accompli.
Financement du NPNRU par l'État
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
La participation de l'État prévue dans la loi de finances initiale pour 2024, qui indiquait une participation à hauteur de 50 millions d'euros, a été entièrement annulée en cours de gestion.
En principe, l'État doit apporter 300 millions d'euros d'ici 2028. Cet engagement, à mesure que sont repoussées les participations, ne saurait être atteint. Il semblerait toutefois que le gouvernement pourrait déposer par amendement une proposition de participation de l'État à hauteur de 50 millions d'euros pour la mise en oeuvre du NPNRU. En effet, l'action 04, qui porte cette contribution, est actuellement dépourvue de tout crédit de paiement.
L'absence de recettes suffisantes pourrait mettre en péril l'équilibre financier de l'ANRU, qui a déjà engagé des dépenses importantes pour le NPNRU et doit assumer les décaissements qui y sont rattachés.
L'agence participe, outre le NPNRU, au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), mené en lien avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).
En 2024, les recettes sont de 639,1 millions d'euros et les dépenses prévues par le budget initial de 924 millions d'euros, ce qui reste soutenable dans la mesure où le solde de trésorerie constaté fin 2023 approchait les 850 millions d'euros.
Recettes et dépenses de l'ANRU en 2024
(en millions d'euros)
Budget initial pour 2024 en crédits de paiement. PNRQAD : programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. CGLLS : Caisse de garantie du logement locatif social (financée par les bailleurs sociaux).
Note : la participation de l'État a été ensuite annulée en cours de gestion.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Pour les années à venir, le financement de l'ANRU demeure une question ouverte. En effet, il est estimé que les recettes, sur la période 2023-2028, atteindraient 3,4 milliards d'euros, pour des dépenses de l'ordre de 5 milliards d'euros.
En conséquence, une tension de trésorerie est prévisible sur la période 2025-2028, à moins bien sûr que le rythme d'activité effectif des opérations NPNRU ne soit pas conforme à celui qui est prévu.
Financement et décaissements
prévisionnels de l'ANRU
sur la période 2023-2028
(en millions d'euros)
Décaissements au titre des subventions NPNRU et du fonctionnement de l'ANRU.
Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Dans une logique de cohérence, le rapporteur spécial appelle ainsi les acteurs à être à la hauteur de leur engagement pour que le rythme de rénovation soit maintenu, tout en ayant conscience que l'état actuel des finances publiques est un facteur de difficultés pour que l'État s'engage pleinement dans le financement de la rénovation urbaine.
* 22 Article 181 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 23 Article 68 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 24 Circulaire du 31 août 2023 relative à l'élaboration des contrats de ville 2024-2030 dans les départements métropolitains.
* 25 Convention quinquennale 2023-2027 entre l'État et Action Logement, publiée au Journal officiel du 12 août 2023.