Proposition de loi instituant une ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 6 NOVEMBRE 2024

Mme Marie Mercier, rapporteur. - La protection de l'enfance constitue un objectif impérieux, que nous partageons tous. Nous connaissons tous la vulnérabilité des enfants - et les horreurs qu'ils subissent parfois. C'est pourquoi nous sommes, je le sais, tous attachés à ce que notre cadre juridique garantisse leur protection et à ce que des dispositifs adaptés à la protection de ces victimes si particulières existent.

Les travaux de la Commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) ont récemment rappelé la situation. Permettez-moi de citer quelques chiffres : 160 000 enfants seraient victimes de violences sexuelles chaque année, ce qui représenterait une victime d'inceste, de viol ou d'agression sexuelle toutes les trois minutes. L'agresseur appartiendrait à la famille de l'enfant dans 81 % des cas et, une fois sur deux, les violences s'étendraient sur plus d'une année.

Ces quelques chiffres, bien que leur mode de calcul ne fasse pas consensus, suffisent toutefois à souligner l'ampleur des violences que peuvent subir les enfants et donc la nécessité, pour les législateurs que nous sommes, de tout faire pour les protéger. Ce n'est ni de sympathie ni d'empathie dont nous devons faire preuve, mais de compassion, c'est-à-dire de bienveillance et de volonté d'aider la jeune victime. Nous avons d'ailleurs, à deux reprises en 2024, renforcé les dispositifs de protection judiciaire de l'enfant présumé victime de violences, avec la loi du 18 mars 2024 dite « loi Santiago », que j'ai eu l'honneur de rapporter ; et, plus indirectement, avec la loi du 13 juin 2024, dite « loi Chandler », rapportée par notre collègue Dominique Vérien, dont je veux saluer ici l'engagement de longue date et sans faille contre toute forme de violence intrafamiliale.

En l'état actuel du droit, la protection de l'enfant en danger repose sur de nombreux dispositifs spécifiques, qui mobilisent, en fonction de la nature du danger et de la situation familiale de l'enfant, le juge des enfants, le juge aux affaires familiales (JAF), le procureur de la République et, lorsque les violences de l'adulte semblent avérées, le juge pénal. Il est vrai que l'articulation de tous ces dispositifs n'est pas aisée et notre collègue Maryse Carrère, qui est à l'initiative de ce texte, a raison de pointer une certaine difficulté de lecture pour le justiciable.

Citons, en premier lieu, les mesures d'assistance éducative que peut ordonner le juge des enfants en l'absence de parent protecteur.

Ce juge spécialisé dans la protection de l'enfance peut notamment se prononcer exceptionnellement sur les droits de visite et d'hébergement des parents, ou placer un enfant présumé victime de violences par la délivrance d'une ordonnance de placement, un outil à ma connaissance au moins aussi ancien que la V^e République. Cette dernière mesure peut également être ordonnée en urgence, dans le cadre d'une ordonnance de placement provisoire, par le procureur de la République, qui doit alors, sous huit jours, saisir le juge des enfants.

La saisine du juge des enfants n'est pas seulement protectrice parce qu'elle permet d'obtenir le prononcé de ces mesures. Elle est protectrice en elle-même, grâce aux garanties qui l'accompagnent.

Le juge des enfants est en effet tenu d'effectuer un entretien individuel avec l'enfant, une obligation qui n'est d'ailleurs pas prévue par le texte que nous examinons. Il peut par ailleurs demander au bâtonnier la désignation d'un avocat, ou, pour l'enfant non capable de discernement - c'est très souvent le cas -, d'un administrateur ad hoc.

Ces deux exemples rappellent la spécialisation de ce juge, sa connaissance de la protection de l'enfance en danger et son souci de statuer au regard du seul intérêt de l'enfant.

Évoquons, en second lieu, les différents dispositifs auxquels un parent protecteur peut recourir pour protéger un enfant présumé victime de violences.

Il existe, tout d'abord, un dispositif général, qui figure à l'article 373-2-8 du code civil. Celui-ci permet à l'un des parents ou au ministère public de saisir le JAF pour qu'il se prononce sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale. Le JAF peut aussi être saisi en urgence à cette fin, dans le cadre de l'assignation à bref délai, prévue à l'article 1137 du code de procédure civile. L'audience doit alors se tenir dans un délai maximal de quinze jours, soit le même délai que celui que prévoit le texte que nous examinons.

Rappelons, par ailleurs, que l'ordonnance de protection et la nouvelle ordonnance provisoire de protection immédiate peuvent bénéficier par extension aux enfants, lorsqu'ont lieu des violences conjugales - nous aurons l'occasion d'y revenir.

Enfin, le code civil prévoit la suspension de l'exercice de l'autorité parentale et des droits de visite et d'hébergement d'un parent poursuivi par le ministère public ou mis en examen par un juge d'instruction, les motifs de suspension ayant été élargis récemment par la loi du 18 mars 2024 précitée. Cela atteste de notre volonté légitime et pérenne d'améliorer la protection de l'enfance.

Notre collègue Maryse Carrère entend poursuivre le même objectif en instituant une nouvelle ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences, qui se superposerait aux dispositifs précités. Sa proposition mettrait ainsi en oeuvre la préconisation nº 26 du rapport de la Ciivise, publié en novembre 2023.

Inspirée très largement de l'ordonnance de protection qui s'applique, pour mémoire, aux cas de violences conjugales entre deux adultes, cette ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences serait, elle aussi, un dispositif d'urgence, permettant au JAF de prononcer des mesures temporaires visant à protéger une victime présumée de violences, sans que cette ordonnance ne préjuge d'une reconnaissance de culpabilité. Aucun dépôt de plainte ne serait en effet exigé en parallèle.

Alors que l'ordonnance de protection repose sur un double critère de vraisemblance de violences au sein du couple - ces violences pouvant également toucher les enfants dudit couple - et de l'existence d'une situation de danger, l'ordonnance de sûreté aurait un périmètre plus large que celui du couple et de la famille, puisqu'elle s'adresserait aux cas vraisemblables de viol incestueux, d'agression sexuelle incestueuse ou de faits de violence susceptibles de mettre en danger un enfant, commis par une personne titulaire sur celui-ci d'une autorité de droit ou de fait, ce qui pourrait concerner, outre le cercle familial, un professeur ou un adulte encadrant lors d'une activité extrascolaire. Le critère de la vraisemblance de ces faits de violences, lesquels ne seraient pas, en l'état du texte, limités aux cas d'incestes parentaux comme le préconisait la Ciivise, devrait en outre se cumuler avec une crainte de récidive, c'est-à-dire « lorsqu'il est à redouter qu'une nouvelle infraction soit commise ».

Si un parent ou le ministère public estime que ces deux critères sont réunis, chacun d'eux pourrait alors saisir le JAF pour que celui-ci prononce, dans un délai de quinze jours, contre six jours pour l'ordonnance de protection, et après procédure contradictoire, des mesures relevant aussi bien du droit pénal que du droit civil, telles que le retrait total ou partiel de l'autorité parentale ou le retrait de l'exercice de cette autorité sur l'enfant présumé victime, ainsi que sur ses frères et soeurs mineurs ; la redéfinition des modalités du droit de visite et d'hébergement ; l'interdiction de contact, de quelque façon que ce soit, avec l'enfant présumé victime et éventuellement ses frères et soeurs ; l'interdiction pour le parent présumé violent de se rendre dans certains lieux ; ou encore le port d'un bracelet anti-rapprochement.

S'il s'agit d'un éventail de mesures moins large que celles que peut prononcer le juge lors d'une ordonnance de protection, toutes les mesures que je viens de citer peuvent également être prononcées lors d'une ordonnance de protection, à l'exception notable du retrait de l'autorité parentale, une décision d'une particulière gravité. Je note toutefois que certaines mesures utiles de l'ordonnance de protection, comme la faculté pour le juge de statuer sur le logement commun du couple ou de statuer sur la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants, n'ont pas été retenues par l'auteure de la proposition de loi.

Les mesures de l'ordonnance de sûreté seraient valables pour une durée maximale de six mois, contre un an pour l'ordonnance de protection, sans possibilité de prorogation, mais avec la faculté pour le juge de les modifier, compléter, suspendre temporairement ou supprimer pendant cette période de six mois.

Si l'objectif de ce texte est tout à fait compréhensible et louable, en plaçant l'enfant au coeur des préoccupations, les acteurs de la protection de l'enfance ont toutefois exprimé à la quasi-unanimité, lors des auditions que j'ai conduites, de grandes réserves à son égard.

Qu'il s'agisse des magistrats concernés - les juges des enfants, les JAF ou les procureurs de la République -, des avocats, du ministère de la justice, de deux des quatre associations que j'ai entendues, et même de la Ciivise, tous ont soit manifesté une absence de soutien au dispositif, soit pris une distance remarquée avec ledit dispositif en demandant des modifications significatives. Cette prudence partagée et cette absence de consensus en faveur du texte m'ont alertée : ni la nécessité ni l'utilité d'une ordonnance de sûreté de l'enfant ne semblent ainsi démontrées, contrairement à l'idée que l'on pouvait s'en faire en première approche.

L'ordonnance de sûreté pourrait en effet entraîner plus de problèmes qu'elle n'en résoudrait, et ce au détriment de l'objectif louable qu'elle porte.

Signalons quelques-unes des difficultés juridiques que ce dispositif soulève, difficultés par ailleurs visiblement en grande partie partagées par nos collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, au regard des amendements qu'ils ont déposés. Je les remercie d'ailleurs d'avoir suivi avec assiduité les auditions.

Tout d'abord, cette ordonnance repose sur des conditions de saisine non seulement inédites, mais moins favorables que celles des autres dispositifs évoqués à l'instant. Au surplus, cette saisine n'exige pas le dépôt d'une plainte pénale, ce qui est contraire au devoir de protection qu'un parent doit à son enfant. Il apparaît par ailleurs qu'aucune sanction n'est prévue, contrairement à l'ordonnance de protection, en cas de méconnaissance de l'ordonnance, ce qui la priverait d'effectivité.

Elle permettrait en outre de retirer tout ou partie de l'autorité parentale, et non d'en suspendre seulement l'exercice. Il s'agit là d'une mesure particulièrement grave, tout à fait inadaptée à une procédure d'urgence qui ne conclut pas à une reconnaissance de culpabilité. Plus largement, ce dispositif méconnaît l'office du JAF, à qui il ne revient pas de se prononcer sur une potentielle infraction pénale commise par un adulte extérieur au cercle familial.

Enfin et surtout, cette ordonnance serait redondante avec les dispositifs existants, que j'ai jugé utile de vous présenter. Cette proposition de loi risque donc d'altérer tant la lisibilité du cadre juridique actuel que les équilibres sur lesquels il repose.

En conséquence, l'institution de cette ordonnance, conçue pour améliorer la protection de l'enfance, pourrait aboutir au résultat inverse. C'est là la crainte que partagent les magistrats, les avocats, le ministère de la justice, et dans une certaine mesure la Ciivise et plusieurs associations de protection de l'enfance.

Au-delà des difficultés juridiques qu'elle soulève et du risque d'instrumentalisation qu'elle entraîne, cette proposition de loi intervient à l'issue d'une séquence législative riche. Comme je l'ai mentionné en introduction, nous avons voté de nombreux textes, ces dernières années, voire ces derniers mois, qui portent sur les violences intrafamiliales en général, et sur la protection de l'enfance en particulier.

Toutes ces évolutions récentes n'ont pas encore porté leurs fruits. Les décrets d'application relatifs à l'ordonnance provisoire de protection immédiate ne sont pas même encore parus !

Bien sûr, l'activité législative soutenue dans le domaine de la protection de l'enfance n'est pas un argument suffisant pour justifier un rejet du texte. Je note toutefois que ce sont les acteurs de la protection de l'enfance eux-mêmes qui souhaitent disposer du temps nécessaire pour suivre le rythme soutenu du législateur.

À ce stade, et pour toutes les raisons que je viens d'évoquer, la création d'une nouvelle ordonnance de sûreté de l'enfant ne me paraît donc ni pertinente ni souhaitable en l'état ; c'est pourquoi je vous propose de ne pas adopter ce texte.

Cependant, une solution alternative, moins lourde que la création d'un dispositif ad hoc, m'a été suggérée à la toute fin de mes travaux. Il s'agit d'étendre l'ordonnance de protection aux violences commises au sein de la famille et non plus au seul couple. Il semblerait, selon l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), que ce soit une pratique déjà suivie par une partie des JAF, lorsque des violences à l'égard d'enfants sont manifestes, mais qu'il n'y a pas de violences au sein du couple, car l'article 515-9 du code civil ouvre la voie à plusieurs interprétations.

S'il est, à ce stade, trop tôt pour me prononcer définitivement, cette solution me paraît intéressante. Toutefois, l'ordonnance de protection étant un dispositif identifié, de plus en plus utilisé et d'une importance capitale pour la lutte contre les violences intrafamiliales, nous ne pouvons décemment pas envisager une modification de son cadre juridique à l'aveugle sans consultation des principales parties prenantes, puisque mes auditions n'ont pas porté sur ce sujet. C'est pourquoi je vous propose de mener quelques consultations d'ici à la séance publique afin de déterminer si cette « solution de secours » est réellement pertinente.

Le rejet du texte que je vous suggère aujourd'hui est donc un rejet « constructif », dans l'attente d'une solution plus satisfaisante. La protection de nos enfants vaut bien quelques auditions supplémentaires ! Maryse Carrère a été informée du résultat de nos auditions et de la piste envisagée.

Mme Dominique Vérien. - Je tiens à saluer l'initiative de Maryse Carrère et le travail de Marie Mercier. Au début des auditions, je n'avais pas saisi tout l'objet de cette proposition de loi, pensant que le juge des enfants pouvait protéger les enfants dans tous les cas, mais j'ai découvert qu'il fallait que les deux parents soient défaillants pour qu'il intervienne, sans quoi il incombait au JAF de se saisir du sujet.

Les représentants des JAF nous ont expliqué qu'il existait une assignation à bref délai, d'où de nouveaux doutes quant à l'utilité d'une ordonnance de sûreté. En approfondissant le sujet, il est apparu que les assignations à bref délai présentent plusieurs inconvénients, dont celui d'être adressées par écrit. Au stade de la demande d'assignation, le JAF ne voit pas les parties,; ensuite, la décision du juge d'assigner les parties à une audience est à sa discrétion, sachant que certaines juridictions, surchargées, rejettent systématiquement ces demandes ; enfin, le JAF statue de manière définitive, là où l'ordonnance de sûreté permet - comme l'ordonnance de protection - d'adopter une solution provisoire de protection par rapport à une suspicion de violences qui n'aurait pas été complètement instruite ou démontrée, quitte à revenir ensuite sur cette solution.

Je comprends parfaitement la décision de la commission et suivrai les préconisations du rapporteur. Il semblerait malgré tout que l'ordonnance de sûreté serait bien un outil d'urgence complémentaire de l'assignation à bref délai, puisqu'elle permettrait de protéger sans avoir instruit l'ensemble des faits.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Si nous pouvons nous réjouir de la mobilisation parlementaire sur ces sujets, force est de constater que la multiplicité des dispositifs fait que l'on ne s'y retrouve plus.

La proposition de loi de Maryse Carrère a la vertu d'identifier le segment qui n'est sans doute pas couvert par une disposition existante. J'ignore si les amendements de notre groupe seront votés, mais j'insiste sur la nécessité, pour la commission, de se positionner par rapport à une série d'options.

Premièrement, le délai d'adoption de l'ordonnance de sûreté doit, selon nous, être court et aligné sur l'ordonnance de protection, c'est-à-dire inférieur à quinze jours.

Deuxièmement, nous ne sommes pas favorables à la possibilité de retrait de l'autorité parentale, seule sa suspension pouvant s'envisager. Sur ces sujets, il existe bien une instrumentalisation dans les procédures de divorce, ce qui rend la prise de décision difficile. Ce retrait de l'autorité parentale me paraît disproportionné.

Troisièmement, il est question d'un dispositif anti-rapprochement pour les enfants, ce qui paraît difficile à mettre en oeuvre : imaginez un enfant portant cet équipement dans une cour de récréation !

Quatrièmement, il s'agit d'abaisser de six mois à trois mois la durée des mesures prises dans le cadre de l'ordonnance de sûreté, sans empêcher un éventuel renouvellement.

Enfin, la proposition de loi prévoit que l'ordonnance de sûreté puisse être adoptée en l'absence d'une plainte préalable : j'y serais au contraire plutôt favorable, car le dépôt de plainte conditionne le déclenchement d'une enquête. Cette condition permet également d'apprécier le degré de motivation des parents.

À ce stade, nous avons donc déposé des amendements et sommes favorables à ce texte ainsi amendé. S'il venait à être rejeté, je vous rends attentifs à la communication que fera le Sénat et il conviendrait de recueillir l'avis de l'auteure de la proposition de loi.

M. Michel Masset. - Je remercie le rapporteur et l'auteure de la proposition de loi, présidente de notre groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. Ce texte est très simple et fait le constat qu'il n'existe pas un outil clair et unique qui serait totalement dédié à la protection d'urgence de l'enfant.

Nous devons avoir une prise de conscience face à cette situation dans laquelle l'enfant n'est pas en mesure de se défendre contre les violences, ce texte ayant le mérite de s'interroger sur les dispositifs actuels et de tenter de les améliorer.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Il ne s'agirait pas d'un dispositif unique, mais d'un dispositif supplémentaire qui viendrait se superposer à d'autres. Nous risquerions d'y perdre en clarté et d'aller à l'encontre du but recherché.

Madame de La Gontrie, nous souhaitons toujours aller vite pour protéger les enfants, mais il faut savoir raison garder. Les amendements que vous avez déposés rejoignent nos observations et j'ai échangé avec Maryse Carrère tout au long du processus. Sans me positionner définitivement avant de solliciter l'avis des professionnels de la protection judiciaire de l'enfance, je vous ai proposé de bâtir un autre dispositif, avec l'accord de l'auteure du texte, afin de compléter l'ordonnance de protection.

En tout état de cause, ce débat replace l'enfant au centre des préoccupations. Un enfant cabossé ou blessé pendant sa petite enfance aura besoin de se reconstruire par d'autres moyens et mérite une attention particulière de notre part. Or il me semble que ce texte ne réponde pas véritablement à ces attentes, d'où la nécessité de proposer un autre mécanisme.

M. Guy Benarroche. - Concrètement, concernant les amendements, comment allons-nous procéder ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - La proposition de Marie Mercier, en accord avec l'auteure de la proposition de loi, consiste à rejeter le texte pour travailler d'ici à la séance. Il y aura ensuite, comme pour tous les textes, des amendements de séance sur lesquels nous aurons à nous prononcer. Nous ne pouvons pas adopter des amendements qui n'ont pas été acceptés par l'auteure, en vertu d'une décision prise par la Conférence des Présidents.

Marie Mercier n'a pas d'autre choix que d'émettre un avis défavorable sur les amendements déposés. Des amendements de séance permettront, le cas échéant, d'apporter des modifications.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - J'ai déposé des amendements. Dois-je comprendre que la commission refuse de les examiner ?

Mme Muriel Jourda, présidente. - Non. Je rappelle simplement qu'ils ne pourront pas être adoptés aujourd'hui au regard du gentlemen's agreement arrêté par la Conférence des Présidents, qui vise à permettre la discussion en séance publique d'une proposition de loi sénatoriale inscrite en espace réservé dans son texte original si son auteur ne souhaite pas sa modification au stade de la commission.

Mme Dominique Vérien. - Le dispositif envisagé par Marie Mercier pour la séance publique vise à réécrire le texte, sans doute sous la forme d'un amendement global qui intégrera lui-même un certain nombre d'amendements qui devraient faire consensus au sein de la commission, par exemple au sujet du raccourcissement des délais.

M. Christophe-André Frassa. - Nous ne pouvons pas en préjuger.

Mme Muriel Jourda, présidente. - En effet. Le dialogue se poursuivra après cette réunion.

Mme Cécile Cukierman. - Les règles arrêtées en Conférence des Présidents existent avant tout pour protéger les plus faibles, à savoir, dans un hémicycle tel que le nôtre, les groupes minoritaires. Un fait majoritaire pourrait aisément conduire à détricoter ou à fausser toute initiative parlementaire émanant d'un groupe ou d'un sénateur. Je suis assez surprise par la méthode retenue par le groupe socialiste, écologique et républicain : d'habitude, nous ne faisons pas d'amendement collectif sur un texte examiné dans le cadre d'un espace réservé, sans juger du fond des amendements qui seront présentés.

Dès lors qu'ils sont examinés, les amendements doivent être mis aux voix ; s'ils sont adoptés, alors sera examinée en séance publique la proposition de loi dans la rédaction issue des travaux de la commission. Faisons collectivement attention à ces règles du jeu qui encadrent notre action !

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je partage totalement ce point de vue et vous fais donc une proposition dans le cadre de ce processus atypique : afin que la rapporteure puisse travailler de manière utile, je suggère de débattre des amendements, quitte à les retirer immédiatement. Nous risquerions, dans le cas inverse, de construire sur du sable.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la protection judiciaire des enfants victimes de violences.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement COM-5 vise à rendre obligatoire le dépôt d'une plainte pénale en parallèle d'une demande d'ordonnance de sûreté.

L'amendement COM-5 est retiré.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement COM-1 prévoit d'aligner le délai de délivrance de l'ordonnance de sûreté sur celui de l'ordonnance de protection, soit six jours.

L'amendement COM-1 est retiré.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement COM-2 vise à supprimer la possibilité de retirer l'autorité parentale, pour y préférer une éventuelle suspension de l'exercice de celle-ci.

L'amendement COM-2 est retiré.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement COM-3 prévoit de supprimer le dispositif anti-rapprochement pour l'enfant.

L'amendement COM-3 est retiré.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - L'amendement COM-4 vise à réduire la durée des mesures de sûreté de six mois à trois mois.

L'amendement COM-4 est retiré.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article unique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme de LA GONTRIE	5	Obligation de dépôt d'une plainte pénale en parallèle d'une demande d'ordonnance de sûreté de l'enfant victime de violences	Retiré
Mme de LA GONTRIE	1	Diminution du délai d'adoption de l'ordonnance de sûreté pour l'aligner sur la procédure de l'ordonnance de protection	Retiré
Mme de LA GONTRIE	2	Suppression de la possibilité, pour le juge aux affaires familiales, de procéder au retrait, total ou partiel, de l'autorité parentale	Retiré
Mme de LA GONTRIE	3	Restriction du port d'un dispositif électronique mobile anti-rapprochement à la seule partie défenderesse	Retiré
Mme de LA GONTRIE	4	Abaissement de six mois à trois mois de la durée maximale d'effet des mesures prises au sein de l'ordonnance de sûreté	Retiré