B. LE NOUVEAU MODÈLE ÉCONOMIQUE DE L'IGN EST DÉJÀ SOUS TENSION
Dans un rapport d'information publié au mois de novembre 2022 et intitulé « acteur de référence de la donnée géolocalisée souveraine, l'IGN avance sur un chemin à baliser »11(*), le rapporteur spécial s'est intéressé aux incidences financières de la transformation engagée par l'opérateur depuis 2019. À travers celle-ci, l'opérateur évolue d'un modèle de production-diffusion d'information géographique vers des missions d'agrégateur de données, d'expert, de coordinateur ou de certificateur tout en concentrant son activité de production sur les données souveraines. Dans ce cadre, l'établissement se recentre sur le pilotage de projets d'accompagnement de politiques publiques censés être financés par des contributions directes provenant de leurs commanditaires.
Son nouveau modèle a stimulé l'activité de l'IGN. Son budget a ainsi gonflé de 150 millions d'euros à environ 180 millions d'euros. Cette croissance à effectifs constants, et même en diminution, s'explique par l'effet de levier généré par le recours à la sous-traitance.
Dépenses et recettes effectives de l'IGN (2017-2023)
(en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
En 2022, l'IGN, ses autorités de tutelle et la direction du budget (DB) ont conclu un engagement pluriannuel d'objectifs et de moyens (EPOM) sur la période 2022-2024, un contrat qui s'apparente aux anciens contrats d'objectifs et de moyens12(*) et qui retrace les engagements réciproques de l'opérateur et de l'État. Pour conduire sa refondation, l'IGN avait besoin d'un assouplissement et d'une visibilité budgétaire à moyen-terme. Cette contractualisation prévoit ainsi la stabilisation de la SCSP de l'établissement ainsi qu'un assouplissement de son schéma d'emploi jusqu'en 202413(*).
Au cours de l'exercice budgétaire 2023, l'IGN a perçu 93,7 millions d'euros en provenance du programme 159 au titre de sa SCSP, soit une augmentation de plus de 11 % en un an. Cependant, cette hausse exceptionnelle provient d'un abondement exceptionnel de 7,6 millions d'euros réalisé en fin de gestion destiné à remédier aux difficultés budgétaires rencontrées par l'établissement (voir infra). Sans cet abondement exceptionnel, la SCSP historique de l'opérateur n'aurait progressé que de 2 % en 2023.
Dans son rapport d'information précité, le rapporteur spécial avait souligné la fragilité économique du nouveau modèle de l'IGN. L'un des principaux risques associés à la logique de projets qui lui est inhérente est celui du « trou d'air », c'est-à-dire, à un moment donné, un volume de grands marchés insuffisant pour assurer l'équilibre budgétaire de l'opérateur. Le rapporteur spécial avait alors considéré que si ce risque devait se matérialiser, l'État devrait être amené à ajuster temporairement la subvention pour charges de service public (SCSP) d'un établissement essentiel pour garantir la maîtrise de données souveraines stratégiques.
Les inquiétudes du rapporteur se sont concrétisées encore plus rapidement qu'il ne l'avait envisagé et, dès l'exercice 2023, l'IGN a été confronté à d'importantes difficultés financières. Deux mesures exceptionnelles ont ainsi dû être mises en oeuvre à la fin de l'année 2023 afin de consolider la situation financière de l'opérateur :
- Premièrement, en octobre 2023, 3,6 millions d'euros de la réserve de précaution du programme 159 ont été dégelés au profit de l'IGN ;
- Deuxièmement, dans le cadre de loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023, à l'initiative du rapporteur spécial qui avait fait adopter par le Sénat un amendement en ce sens, la SCSP de l'opérateur a été abondée de 4 millions d'euros supplémentaires.
Ainsi, au total, la subvention de l'IGN a-t-elle été exceptionnellement abondée de 7,6 millions d'euros en 2023 pour assurer son équilibre économique.
* 11 Rapport d'information n° 17 (2022-2023) de M. Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances, novembre 2022.
* 12 Il constitue le volet financier du contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'IGN.
* 13 Les engagements de l'IGN renvoient quant à eux au respect d'une trajectoire d'évolution de sa masse salariale, au maintien d'un niveau de trésorerie prudentiel, au développement de ses partenariats financiers ou encore à la concrétisation de son programme de recrutement.