Projet de loi relatif au développement de l'offre de logements abordables

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER
De nouveaux outils pour les élus bâtisseurs

Article 1er
Inclure une part de logements locatifs intermédiaires
dans les objectifs de rattrapage des communes
dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU

Cet article vise à inclure une part de logements locatifs intermédiaires dans les objectifs de rattrapage des communes dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU. Cette possibilité leur serait ouverte dès lors qu'elles seraient signataires d'un contrat de mixité sociale et n'auraient pas plus de dix points d'écart avec leur objectif de 20 % ou 25 % de logements sociaux. Les LLI ne pourraient pas dépasser 25 % de l'objectif à réaliser ni 40 % cumulés avec les logements financés par un prêt locatif social (PLS).

La commission a adopté un amendement ( COM-180) réformant en profondeur le dispositif SRU pour instaurer un véritable dialogue constructif et pragmatique sur le long terme entre les maires et les préfets.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une loi difficile à appliquer qui suscite de nombreuses incompréhensions

A. Les obligations de l'article 55 de la loi SRU

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU » est codifiée aux articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH). Il est unique en Europe.

Il impose aux communes de plus de 1 500 habitants dans l'aire urbaine de Paris et plus de 3 500 habitants ailleurs en France, dès lors qu'elles sont comprises dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et/ou une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, de disposer d'au moins 20 ou 25 % de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales. Ce taux de 20 % ou de 25 % est déterminé en fonction de la demande de logements sociaux. En 2023, 2 007 communes sont concernées par la loi.

Certaines communes en sont toutefois exemptées si elles sont isolées, peu attractives ou si plus de la moitié de leur territoire urbanisé est inconstructible.

La liste des logements comptés comme sociaux a évolué au fur et à mesure des réformes. Elle comprend :

- tous les logements « conventionnés », c'est-à-dire à loyer plafonné et dont l'accès est soumis à un plafond de ressources ;

- les logements en accession sociale, dans certaines conditions, dont notamment les logements en bail réel solidaire (BRS) ;

- certains logements spécifiques et selon des modalités propres mais qui sont toujours des « logements » et non des « hébergements » temporaires.

Lorsqu'une commune n'atteint pas son objectif, elle est dite « déficitaire » et est soumise à une obligation de rattrapage. Elle est également soumise à un prélèvement financier annuel en fonction de l'ampleur des logements sociaux manquants (L 302-7 CCH). Ces sommes d'argent sont versées à l'EPCI ou éventuellement à l'établissement public foncier dont elle dépend. C'est le cas de 1 161 communes en 2023.

La situation des communes est réexaminée tous les trois ans. L'objectif de rattrapage est triennal. Avant la loi « 3DS »^1(*) qui l'a figé à 33 %, il était progressivement croissant et a atteint le taux de 50 % pour la période 2020-2022 (L. 302-8 CCH). Ce taux peut toutefois être abaissé jusqu'à 25 % dans le cadre d'un contrat de mixité sociale conclu entre le préfet et la commune (L. 302-8-1 CCH). Selon l'étude d'impact, au 1^er avril 2024, 224 CMS ont été signés, 184 sont en préparation et deux tiers prévoient un abaissement de l'effort de rattrapage. Un seul contrat, à Poitiers, est mutualisé au sein d'un EPCI.

Ce rattrapage est également qualitatif. La commune ne doit pas produire moins de 30 % de logements très sociaux financés par prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) et pas plus de 30 % de logements en PLS, les moins sociaux (L. 302-9-1-2 CCH).

Lors du bilan triennal, si une commune déficitaire n'a pas atteint ses objectifs de rattrapage, le préfet peut prendre un arrêté de carence (L. 302-9-1 CCH). Pour ce faire, le préfet examine trois critères : l'importance de l'écart entre les réalisations et l'objectif, les difficultés rencontrées par la commune et les projets de logements sociaux en cours.

Cet arrêté emporte une série de sanctions dont la majoration du prélèvement jusqu'à 400 % avec un taux plancher correspondant à la proportion non réalisée de l'objectif de rattrapage. La carence implique aussi la reprise du droit de préemption urbain et de l'instruction des autorisations d'urbanisme (les permis de construire) dans des secteurs identifiés. Elle entraîne, enfin, l'obligation de construire 30 % de logements sociaux, hors PLS, dans toutes les opérations de plus de 800 m².

En 2023, 341 communes sont carencées.

B. Les logements locatifs intermédiaires ne sont pas inclus

Les logements locatifs intermédiaires (LLI) ne sont ni inclus dans ce « stock » de logements sociaux ni comptés dans le « flux » de rattrapage. Ce n'est qu'entre 1995 et 2000, dans le cadre du dispositif instauré par la loi d'orientation sur la ville (LOV), que l'équivalent de l'époque a été décompté aux côtés des logements sociaux.

Ces logements locatifs intermédiaires, dits « institutionnels » pour les distinguer des logements Pinel réalisés par des particuliers, peuvent être réalisés en zone tendue selon un dispositif qui a été créé par l'article 73 de la loi de finances pour 2014 et qui a été réformé par l'article 21 de la loi de finances pour 2021. Ces logements proposent des loyers de 10 à 15 % inférieurs aux marchés pour des ménages sous des plafonds de ressources qui sont supérieurs à ceux du PLS. Selon l'étude d'impact, 79 % des ménages sont éligibles au LLI.

Ces LLI ne sont pas soumis à agrément. Ils bénéficient d'une TVA à 10 % et permettent un crédit d'impôt sur l'impôt sur les sociétés. Ce crédit d'impôt a remplacé l'exonération de taxe foncière sur le patrimoine bâti qui n'était plus acceptée par les maires.

Selon l'étude d'impact, de 2014 à 2022, près de 90 000 logements intermédiaires ont été construits dont environ 31 000 dans les communes soumises à la loi SRU.

L'étude d'impact indique également que 50 % des ménages logés en LLI sont également éligibles au logement social et que 18 % des ménages en seraient issus.

II. Le dispositif envisagé - L'inclusion des LLI dans l'objectif de rattrapage

L'article 1^er du projet de loi décline l'engagement pris par le Premier ministre Gabriel Attal dans sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, le 30 janvier 2024 : « Nous allons aussi engager un chantier, une réflexion pour faire évoluer le logement social, pour qu'il réponde davantage aux classes moyennes. Vous le savez, d'ici 2025, toutes les communes soumises à la loi SRU doivent posséder au moins un quart de logements sociaux sur leur territoire. Nous proposerons d'ajouter pour une part les logements intermédiaires, accessibles à la classe moyenne, dans ce calcul des 25 % ».

A. Faciliter le logement abordable des classes moyennes

L'objectif du gouvernement est de doubler la production de logements intermédiaires d'ici 2026 et d'en produire 75 000 en trois ans.

Le projet de loi vient en complément d'autres mesures comme :

- le rachat de 50 000 logements par Action Logement et CDC Habitat auprès des promoteurs en 2023 ;

- l'augmentation de capital de 250 millions d'euros de la société pour le logement intermédiaire qui est un fonds d'investissement de l'État afin d'en construire 4 000 ;

- les dispositions de la loi de finances pour 2024 élargissant les communes éligibles, le LLI aux acquisitions améliorations et aux résidences gérées (étudiants, jeunes actifs et séniors).

Mais le gouvernement met également en avant le fait que le LLI peut venir faciliter la construction de logements sociaux en permettant d'équilibrer le financement d'opérations mixtes dans les zones tendues où le foncier est particulièrement cher.

B. Inclure les LLI dans l'objectif de rattrapage

L'article 1^er propose, non pas d'inclure les LLI dans le stock de logements sociaux comptabilisés, mais seulement dans le flux de rattrapage.

Cette faculté ne serait offerte qu'aux communes engagées dans un contrat de mixité social et ayant un taux de logements sociaux qui ne serait pas inférieur à 10 points de leur objectif final, soit 10 % ou 15 %. 656 sont concernées mais seulement 462 communes sont incluses dans le zonage LLI (zones A bis, A et B1)

La commune ne pourrait pas réaliser plus de 25 % de son objectif de rattrapage en LLI, ni plus de 40 % en cumulant LLI et PLS.

Cette mesure aura deux effets. Il permettra sans doute à plusieurs communes d'éviter d'être carencées ou de minorer leur prélèvement. En revanche, en abaissant la pente du rattrapage et en accroissant le nombre des résidences principales non sociales, elle conduira à augmenter à terme le nombre de logements sociaux à construire.

L'étude d'impact estime que, dans l'hypothèse maximale, la production de LLI dans ce cadre pourrait atteindre un peu moins de 9 000 logements par an et de 27 000 sur trois ans et une réduction d'autant du nombre des logements sociaux construits.

III. La position de la commission - Une évolution insuffisante du cadre de la loi SRU

A. Le diagnostic de la commission s'est confirmé depuis 2021

En 2021, la commission a adopté un rapport d'évaluation de la loi SRU, 20 ans après son adoption, sous la conduite de Mmes Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard.

Elles soulignaient l'importance de cette loi pour soutenir la production de logements sociaux mais son échec en termes de mixité sociale.

Elles mettaient en lumière l'ensemble des difficultés rencontrées par les maires indépendamment de leur couleur politique et la nécessité d'organiser un dialogue constructif et pragmatique sur le long terme entre les maires et les préfets.

Plusieurs des propositions formulées ont été adoptées dans la loi « 3DS ». Mais la commission regrette qu'alors que tous les observateurs avertis savaient que le triennat 2020-2022 exigeant un rattrapage de 50 % était irréaliste, ce qui justifiait d'ailleurs la réforme proposée par le gouvernement, les assouplissements et aménagements de la loi « 3DS » ne lui ont pas été appliqués (abaissement à 33 % de la pente de rattrapage tout particulièrement) mais seulement ses durcissements (pénalités plancher et majorés de carence) sans tenir compte de la crise covid.

Ainsi, alors qu'au cours des triennats précédents, les objectifs de production de logements sociaux avaient toujours été dépassés au niveau national, seuls 67 % ont été réalisés durant cette période. 711 communes au lieu de 550 n'ont pas atteint leurs objectifs et 341 ont été carencées au lieu de 280 au cours du triennat précédent. Dans 48 % d'entre elles, les logements sociaux représentent moins de 25 % des constructions nouvelles.

Concernant les pénalités, leur taux est de 127 % en moyenne contre 87 % suite au bilan 2017-2019

69 communes font l'objet d'une reprise de l'instruction des permis de construire alors même que la Cour des comptes a montré en 2021 l'inefficacité de cette mesure.

Cet effet de ciseau qui a abouti à un double durcissement des objectifs et des sanctions nourrit un réel ressentiment des élus et une incompréhension de ce que le législateur a vraiment voulu faire à travers la loi « 3DS ».

B. Instaurer enfin un dialogue constructif entre les maires et les préfets sur les objectifs de la loi SRU

La commission a donc adopté un amendement des rapporteurs proposant une nouvelle rédaction de l'article 1^er et une refonte significative de plusieurs aspects de la loi.

Il s'agit pour l'essentiel de modifications issues du rapport de la commission portant sur une évaluation de la loi SRU, 20 ans après sa promulgation, présenté par Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard et qui avait été adopté par la commission au printemps 2021. Ces modifications avaient fait l'objet d'amendements votés par la commission et le Sénat dans le cadre de la loi « 3DS » mais non retenus en CMP.

L'amendement modifie, tout d'abord, les conditions d'exemption en arrêtant de présumer que l'appartenance géographique d'une commune à une agglomération de plus de 30 000 habitants suffit à démontrer qu'elle n'est pas isolée. Nous avons plusieurs cas dans nos territoires qui montrent le contraire.

Concernant le rattrapage et l'intégration des LLI, l'amendement propose d'exclure ces logements du décompte des résidences principales pour éviter qu'ils ne viennent accroître, in fine, les obligations de construction de logements sociaux, ce qui serait désincitatif. L'amendement propose donc de les neutraliser.

Par ailleurs, afin d'éviter l'effet d'éviction sur les logements PLUS, l'amendement limite le volume maximum de LLI et de PLS à 30 % au lieu de 40 %. 30 % est la limite actuelle de la production de PLS.

L'amendement supprime la condition d'avoir signé un CMS pour pouvoir utiliser cette faculté de rattrapage puisque 224 communes seulement ont signé un CMS. Ce n'est pas un critère opérant.

L'amendement fixe ensuite un seuil d'entrée à cette faculté de comptabiliser les LLI dans le rattrapage à la moitié de l'objectif et non à 10 points d'écart, soit 12,5 % pour les communes ayant un objectif de 25 %. Il n'y a pas de raison que ces deux types de communes soient traitées différemment.

Enfin, l'amendement sort les BRS du décompte des PLS dans le cadre du rattrapage pour faciliter le développement de cette formule. C'est quelque chose qui est demandé, par exemple, par la maire de Rennes ou le président de la métropole de Lyon, également président de l'association des élus engagés dans les OFS, et c'est cohérent avec la position de la commission en soutien des OFS et BRS. 

Concernant le CMS lui-même, l'amendement supprime le taux minimal de rattrapage de 25 % et le nombre maximal de CMS pouvant être conclus. Cela relèvera de la négociation entre les maires et les préfets car nous savons que le rattrapage peut être très long. C'est une réalité compte tenu de l'histoire et de la configuration des communes.

Nous proposons également que les difficultés propres au ZAN soient prises en compte pour la signature d'un CMS, pour la définition des objectifs de rattrapage et pour prendre un éventuel arrêté de carence.

Concernant la carence, l'amendement propose de supprimer nombre de sanctions inutiles et inefficaces, cela a été démontré par la Cour des comptes en 2021. Les DDTM n'en ont pas les moyens. Il s'agit de la reprise par le préfet des droits des maires en matière d'urbanisme (permis de construire et préemption) et des conventions de construction avec un bailleur social contre l'avis du maire. En outre, les pénalités de carence ne doivent pas avoir pour objectif ou résultat d'appauvrir les communes, ce qui est désormais le cas dans nombre de collectivités avec le taux plancher institué en 2021, mais au contraire de flécher et de sanctuariser des moyens pour le logement social sur un territoire déficitaire, c'est pourquoi la commission a retenu un versement local à l'EPCI ou l'EPF, solution qui, à la réflexion, nous paraît plus simple qu'une consignation ou un séquestre, plutôt qu'un versement au Fonds national des aides à la pierre.

Enfin, l'amendement procède à la suppression de la commission nationale SRU qui s'interpose entre les maires et les préfets et conduit à imposer des décisions nationales contre des accords locaux.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2
Renforcer les pouvoirs des maires lors des primo attributions
d'un programme de logements sociaux

Cet article vise à renforcer les pouvoirs des maires dans la première attribution d'un programme de logements sociaux et de leur confier la présidence de la commission d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements sociaux (CALEOL).

La commission a adopté un amendement ( COM-179) visant à rétablir les dispositions votées par le Sénat le 10 octobre 2023 dans le cadre de la proposition de loi déposée par Mme Sophie Primas.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le maire au centre du développement du logement social mais marginalisé dans les attributions

A. Les responsabilités particulières du maire dans le développement du logement social

1) Les responsabilités éminentes du maire

Les maires ont une responsabilité éminente en matière de développement du logement social puisqu'il leur revient de prendre trois décisions clefs : accorder le permis de construire, apporter un terrain ou un financement et garantir des emprunts.

Cette responsabilité est d'ailleurs reconnue négativement par la loi SRU qui prévoit des sanctions importantes contre les maires qui ne respectent pas leurs obligations en la manière et dont la commune ne compte pas assez de logements sociaux.

Plus généralement, les maires sont responsables de la qualité de vie et du bien vivre ensemble des habitants de leur commune. Ils définissent les politiques de l'habitat et ce sont eux qui, bien souvent, reçoivent en premier les demandes et doléances de leurs habitants en matière de logement.

2) La gouvernance intercommunale de la politique du logement

Toutefois, dès 2014, la loi ALUR, complétée depuis, a souhaité positionner l'échelon intercommunal comme chef de file, car c'est lui qui dispose d'une vision large du bassin de vie, de travail et donc d'habitat.

Les EPCI doivent déployer une série d'outils que sont :

- le programme local de l'habitat (PLH), qui est un document stratégique déclinant sur six ans les réponses locales aux besoins d'habitat ;

- la conférence intercommunale du logement (CIL), instance de gouvernance de cette politique, qui doit notamment définir les orientations de la politique d'attribution, les objectifs en termes de mixité sociale ou de relogement des publics prioritaires bénéficiant notamment du droit au logement opposable (DALO) ;

- les orientations définies par la CIL sont mises en oeuvre via une convention intercommunale d'attribution (CIA) qui comporte les engagements précis annuels et quantifiés des bailleurs et de leurs partenaires locaux ;

- le guichet enregistreur de la demande de logement social si l'EPCI le souhaite ;

- le plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs (PPGDID), document qui prévoit notamment les modalités de cotation des demandes et un dispositif de qualification du parc social et de son habitation (article L. 441-2-8 du CCH).

B. Des maires marginalisés malgré plusieurs dispositions correctives

1) Plusieurs dispositions ont été prises pour donner des marges de manoeuvre aux maires

Plusieurs dispositions partielles sont venues conforter les prérogatives des maires en matière d'attribution au regard de leur rôle clef dans le développement du parc, mais, il est vrai, sans y parvenir de manière complètement satisfaisante.

On peut citer notamment :

- un droit de réservation de 20 % des logements dès lors qu'ils apportent une garantie d'emprunt, droit qui peut être majoré en cas d'apport de terrains et de financements (articles R. 441-5-3 et R. 441-5-4 du CCH) ;

- dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), lorsque l'attribution d'un logement à un candidat proposé par un réservataire a échoué, le logement est mis à la disposition du maire pour qu'il désigne des candidats (article L. 441-1 du CCH) ;

- dans ces mêmes quartiers, à la demande du maire, peut être créée une commission chargée de désigner d'un commun accord les candidats pour l'attribution des logements disponibles (article L. 441-1-5 du CCH) ;

- enfin, le maire peut être entendu à sa demande par le conseil d'administration du bailleur (article L. 441-2-4 du CCH).

2) Les maires restent néanmoins marginalisés dans les attributions et ont un sentiment de dépossession

L'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation (CCH) dispose que ce sont les bailleurs sociaux qui attribuent les logements sociaux dans les conditions prévues par l'article L. 441-1 du CCH qui définit notamment les règles de priorité et de réservation.

Pour l'attribution des logements sociaux, est créée, dans chaque organisme d'habitations à loyer modéré, une commission d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements, la CALEOL (article L. 441-2 du CCH).

La CALEOL est aujourd'hui composée de :

- six membres représentant l'organisme HLM, issus de son conseil d'administration et dont un représente les locataires. Ils élisent le président ;

- du maire ou de son représentant qui dispose d'une voix prépondérante en cas d'égalité des voix ;

- du préfet ou de son représentant ;

- du président de l'établissement public soit de coopération intercommunale soit territorial de la métropole du Grand Paris ou son représentant ;

- d'éventuellement un représentant d'un organisme ayant confié des logements en gérance.

Par ailleurs peuvent en être membres à titre consultatif :

- un représentant d'organismes sociaux agréés ;

- les maires d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille ;

- les réservataires qui ne sont pas membres de droit.

De ce fait, le maire, quoique membre de droit, est isolé et dispose de peu de poids au sein d'une commission composée d'une douzaine de membres. La voix prépondérante qui lui est attribuée depuis 2003^2(*), à la place du président de l'organisme de logement social, et qui lui avait été retirée en 2017^3(*) puis redonnée par la loi « ELAN » en 2018^4(*), n'est guère utile compte tenu de la composition de la commission où, mécaniquement, le partage des voix est rare.

Au-delà même de la CALEOL, nombreux sont ceux, aujourd'hui, qui déplorent le sentiment de dépossession des maires vis-à-vis de l'attribution des logements sociaux. Ces difficultés impactent négativement la construction et l'acceptation de nouveaux logements sociaux. Cette perception semble alimentée par quatre facteurs principaux :

- le manque de logements sociaux face à une demande croissante, alors que le parcours résidentiel, de la location vers la propriété, est bloqué ;

- la montée en puissance de politiques publiques conduisant à des relogements prioritaires, comme le renouvellement urbain, la politique du logement d'abord ou du droit au logement opposable (DALO), qui préemptent le peu de logements disponibles et échappent aux maires et, bien souvent, à leurs administrés ;

- la très grande complexité, et l'incompréhension qui en découle, de la gestion en flux et de la cotation des demandes de logements sociaux créées par la loi portant sur l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018 et qui doivent entrer en vigueur fin 2023 ;

- et, enfin, la montée en puissance des intercommunalités en matière de logement qui peut contribuer à complexifier encore plus les modalités de la décision.

II. Le dispositif envisagé - Présidence de la CALEOL par le maire et renforcement de ses pouvoirs lors de la primo attribution des logements

L'article 2 du projet de loi décline l'engagement pris par le Premier ministre Gabriel Attal, dans son discours de politique générale à l'Assemblée nationale, de confier aux maires la primo attribution des logements sociaux. Le projet de loi reprend aussi, largement mais en partie seulement, la proposition de loi de Mme Sophie Primas adoptée par le Sénat le 10 octobre dernier.

A. La présidence de la CALEOL par le maire et la notification des décisions

L'article 2 prévoit de renforcer la position du maire au sein de la CALEOL en lui confiant la présidence.

En pratique, la présidence serait consécutivement exercée par chaque maire concerné par l'attribution de logements dans sa commune.

Dans le cas où la commune ne serait pas représentée, la présidence serait, comme maintenant, exercée par le bailleur.

L'article 2 ajoute également la possibilité pour le président du conseil départemental ou son représentant d'être présent à titre consultatif au sein de la CALEOL. Cela a particulièrement du sens lorsqu'il s'agit d'un bailleur départemental.

L'article vient préciser que dans le cas de logements faisant l'objet d'une convention de gérance entre bailleurs sociaux, c'est un représentant du bailleur qui est membre de l'organisme gérant et non le président de la CALEOL puisque ce sera désormais le maire.

Enfin, l'article vient expliciter les conditions de communication des décisions :

- en cas de rejet d'une demande d'attribution suivie d'une radiation de la demande, le président de la CALEOL doit motiver la décision auprès du demandeur ;

- en cas de décision de ne pas donner suite à la proposition d'un réservataire ou de changer l'ordre de priorité, le président de la CALEOL doit motiver la décision auprès du réservataire lorsque la gestion des réservations n'est pas déléguée.

B. Prérogatives du maire en cas de primo attribution des logements

Les premières attributions représentent 17 % du total, soit un peu plus de 71 000 par an (moyenne des trois dernières années). Ces premières attributions marquent durablement le peuplement d'un programme. Elles peuvent être préparées en amont sans craindre la vacance.

C'est pourquoi le gouvernement souhaite accorder des pouvoirs spécifiques aux maires dans ce cadre à l'exception des communes carencées au titre de la loi SRU.

Les nouvelles prérogatives du maire seraient les suivantes :

- Pouvoir de classer les différentes candidatures proposées par les réservataires.

En effet, la CALEOL doit examiner trois candidatures pour chaque logement (R. 441-3 CCH), sauf en cas de ménages prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO). Dans ce cas, une seule candidature est requise.

- Droit d'opposition motivée qu'il pourra exercer à l'encontre d'un candidat par logement.

Cette opposition devra s'appuyer sur la cotation de la demande en logement social et sur les orientations définies par la conférence intercommunale. Les principes de non-discrimination et de priorisation s'appliqueront naturellement au choix du maire.

- Possibilité pour les préfets de déléguer leur contingent, à l'exception des 5 % dédiés au logement des fonctionnaires.

Il s'agirait de généraliser une pratique déjà existante, qui était usuelle avant 2017, et la loi relative à l'égalité et la citoyenneté (n° 017-86 du 27 janvier 2017). À l'époque, 32 communes sur 36 dans les Hauts-de-Seine, 24 communes dans le Var bénéficiaient, par exemple, d'une telle délégation.

Il reviendra alors aux maires d'utiliser ce contingent supplémentaire pour assurer le logement des publics reconnus prioritaires et DALO.

B. Mesures de simplification

L'article 2 supprime les accords collectifs intercommunaux et départementaux afin d'encourager l'adoption de conventions intercommunales d'attribution (CIA), les deux faisant doublons et ne s'articulant pas.

Selon l'étude d'impact, il n'y aurait que 31 accords collectifs intercommunaux signés en 2023.

IV. La position de la commission - Faire vraiment confiance aux maires

A. Un projet de loi au milieu du gué

Les rapporteurs notent avec satisfaction que le gouvernement a décidé de reprendre de larges parties de la proposition de loi sénatoriale votée en octobre, mais regrettent qu'il ne fasse pas franchement confiance aux maires.

Les prérogatives de primo attributions sont refusées aux maires dont la commune est carencée, revenant sur la suppression de cette sanction dans la loi « 3DS » en 2021. C'est pourtant dans cette situation que l'incitation sera la plus forte en faveur de nouveaux logements sociaux.

De même, la délégation du contingent préfectoral ne se ferait qu'au cas par cas et non par principe. Qu'est-ce qui justifiera les différences de traitement ?

Enfin, il n'est plus question d'accorder un droit de veto effectif au maire, mais simplement lors des premières attributions pour un candidat par logement. C'est insuffisant pour donner au maire un poids véritable et durable sur les attributions de sa commune.

B. Le rétablissement des mesures votées par le Sénat

La commission a donc souhaité rétablir les mesures votées au Sénat en octobre dernier et a adopté un amendement en ce sens.

Dans cet esprit, et par cohérence, l'amendement rétablit donc le droit d'opposition motivée du maire pour l'ensemble des attributions et pas seulement la première, les rapporteurs soulignant qu'on ne peut pas faire confiance aux maires qu'à moitié.

Concernant la présidence de la CALEOL, pour tenir compte des fréquentes CALEOL pluricommunales, voire départementales, l'amendement retient que, dans ce cas, la présidence est assurée par un élu, élu par ses pairs et non par différents maires de manière successive. Il supprime aussi la possibilité que la présidence soit assurée par les membres de l'organisme HLM en cas d'absence du maire puisque la modification précédente permettra d'y pallier.

L'amendement supprime l'exclusion des communes carencées de la possibilité de mener de primo attributions d'un programme de logement social alors que c'est dans ce type de situation que l'incitation sera la plus forte. Ce serait, en outre, revenir sur la suppression de cette sanction qui a été obtenue par le Sénat lors de la discussion de la loi « 3DS » en 2021.

Par ailleurs, comme dans le cas général, le droit d'opposition du maire ne serait pas limité. Celui-ci n'aurait sinon plus guère de sens puisqu'on pourrait passer outre.

L'amendement prévoit également la délégation systématique du contingent préfectoral pour les primo attributions et non au bon vouloir des préfets.

Il réintroduit l'article 2 de la PPL Primas qui prévoyait les modalités de concertation préparant la primo attribution.

Enfin, il procède à la correction d'une erreur de référence.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3
Droit de préemption urbain visant à la régulation des marchés fonciers
et immobiliers

L'article permet d'utiliser le droit de préemption urbain, dans certaines zones tendues, à des fins de régulation des marchés foncier et immobilier, et en vue de la création de logements.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - la faculté d'utilisation du droit de préemption est conditionnée par la nature du projet

A.  Le droit de préemption permet aux collectivités d'acquérir des biens fonciers ou immobiliers en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement

Le droit de préemption permet à son titulaire de se substituer à l'acquéreur éventuel d'un bien mis en vente, à des conditions différentes des conditions classiques de marché.

Le titre I^er du livre II du code de l'urbanisme détaille les conditions et modalités de mise en oeuvre des différents droits de préemption existants qui visent soit la réalisation d'une opération d'aménagement d'intérêt général, ou la constitution de réserves foncières en vue de la réalisation de telles opérations d'aménagement^5(*) (c'est le cas notamment du droit de préemption urbain, mais aussi, par exemple, du droit de préemption commercial^6(*)), soit la protection de certains terrains, rendue nécessaire par leur nature et leurs caractéristiques propres^7(*). Ces droits de préemption peuvent être ouverts, selon les cas, à l'État, aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), ou aux départements. Ils peuvent, en règle générale, être délégués, y compris au concessionnaire d'une opération d'aménagement^8(*).

Dans la plupart des cas, pour les zones soumises à un droit de préemption visant à faciliter des opérations d'aménagement^9(*), le propriétaire qui souhaite céder son bien doit ainsi en informer la mairie, par le biais d'une déclaration d'intention d'aliéner (DIA), qui fait office d'offre de vente à la collectivité titulaire du droit de préemption, au prix indiqué dans la déclaration. Cette dernière peut alors soit accepter l'offre au prix proposé par le vendeur, soit entrer en négociation avec ce dernier pour en modifier le prix^10(*). À défaut d'accord amiable, le prix d'acquisition est fixé par le juge de l'expropriation^11(*). Le titulaire du droit de préemption peut cependant aussi  renoncer à l'exercer^12(*), auquel cas le vendeur peut réaliser la vente à un tiers, au prix proposé ou à celui fixé par le juge, selon que la renonciation a eu lieu avant ou après la fixation judiciaire du prix^13(*). La vente doit alors être conclue, selon les cas, dans un délai de trois ans ou cinq ans après renonciation, faute de quoi elle devrait faire l'objet d'une nouvelle DIA.

B. Dans les zones d'aménagement différé, la durée d'utilisation du droit de préemption est limitée à six ans

1) La création de zones d'aménagement différé, prévues pour la mise en oeuvre de projets d'aménagement à moyen terme, ouvre un droit de préemption spécifique pour une durée limitée

Les zones d'aménagement différé (ZAD) permettent à des collectivités locales de faciliter la mise en oeuvre de projets d'aménagement, en s'assurant la maîtrise progressive des terrains destinés à l'accueil de ces projets, via l'exercice d'un droit de préemption spécifique. Cette procédure permet de limiter le coût d'acquisition du foncier nécessaire à l'opération par la collectivité ou les opérateurs et de contrer la hausse des prix qui pourrait résulter de l'annonce du projet.

Les ZAD peuvent être créées par le préfet, après avis de la commune et de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent^14(*), par l'EPCI compétent ou, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, par les établissements publics territoriaux, avec accord des communes incluses dans le périmètre de la zone^15(*). Des ZAD peuvent également être mises en place, avec des modalités dérogatoires^16(*) :

- pour des projets d'intérêt majeur au sens des articles L. 350-1 à 7 du code de l'urbanisme ;

- dans le cadre d'une grande opération d'urbanisme (GOU) (art. L. 312-6 du code de l'urbanisme) ;

- dans le périmètre d'une opération d'intérêt national (OIN) (art. L. 102-15 du code de l'urbanisme).

En règle générale, la création d'une ZAD permet d'ouvrir un droit de préemption spécifique, qui peut être exercé pour une période de six ans renouvelables à compter de la publication de l'acte de création de la ZAD^17(*) En outre, afin d'éviter l'enclenchement de mécaniques spéculatives en amont de la création d'une ZAD, durant la gestation du projet, le préfet, lorsqu'il est saisi d'une proposition de création de ZAD ou demande à une commune ou à un EPCI son avis sur un tel projet, peut prendre un arrêté délimitant le périmètre provisoire de la zone, dans lequel, à compter de la publication de l'arrêté, et jusqu'à publication de l'acte de création de la ZAD, un droit de préemption est ouvert à l'État, et / ou éventuellement à un autre titulaire

Ce droit de préemption est ouvert au bénéfice soit d'une collectivité publique ou d'un établissement public y ayant vocation, soit d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement. Le bénéficiaire du droit de préemption est désigné dans l'acte de création de la ZAD^18(*). Il peut être modifié dans les mêmes formes^19(*). Le droit de préemption dans les ZAD peut être délégué, par délibération du titulaire du droit de préemption - cette délégation pouvant être soumise à conditions^20(*) -, ou par l'insertion d'une clause de délégation dans un traité de concession d'aménagement^21(*).

En plus des dispositions qui lui sont propres (art. L. 212-1 à 5 du code de l'urbanisme), le droit de préemption dans les ZAD est régi par les dispositions générales des articles L. 210-1 et 2 du code de l'urbanisme, communes à l'ensemble des droits de préemption, ainsi que par les dispositions du chapitre III du titre I^er du livre II du même code (art. L. 213-1 à 18), communes au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé et aux périmètres provisoires. En particulier, par exception aux modalités générales d'exercice du droit de préemption, dans une ZAD, une décision de préemption portant sur la création de réserves foncières peut n'être justifiée que par l'objet général ayant motivé la création de la ZAD, et non pas par l'objet particulier de la réserve foncière ainsi créée^22(*).

2) Le droit de préemption dans les ZAD, de six ans dans le droit commun, est porté à dix ans dans le périmètre des grandes opérations d'urbanisme et des opérations d'intérêt national

La durée de droit commun d'ouverture du droit de préemption dans une ZAD est de six ans renouvelables.

Elle résulte d'une modification législative introduite en 2010^23(*), pour tirer les conséquences d'un arrêt de Cour européenne de droits de l'homme (CEDH)^24(*) ayant jugé excessive la durée d'existence des ZAD, alors fixée à quatorze ans, pour atteinte excessive au droit de propriété. À l'initiative du Sénat, le délai avait alors été ramené à six ans renouvelables^25(*), la CEDH des droits de l'homme ayant par ailleurs précisé, dans le même arrêt, qu'un délai raisonnable ne devait pas excéder une durée de sept ans, sauf cas particuliers justifiés.

Cependant, la loi « ELAN » de 2018^26(*) a étendu, contre l'avis de la commission des affaires économiques du Sénat, qui la trouvait excessive^27(*), la durée de validité du droit de préemption dans les ZAD, lorsque ces dernières sont créées dans le périmètre :

- de grandes opérations d'urbanisme (GOU), créées par la même loi « ELAN » ;

- d'opérations d'intérêt national (OIN).

Cette extension est justifiée par la nature des opérations visées, soient qu'elles requièrent, « en raison de [leurs] dimensions ou de [leurs] caractéristiques », « un engagement conjoint spécifique de l'État et d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public cocontractant »^28(*), et à répondre « à des enjeux d'une importance telle qu'elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l'État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers »^29(*). Ces dispositions n'ont pas fait l'objet de remarques particulières lors de l'examen de la loi par le Conseil constitutionnel avant promulgation de la loi.

C. L'exercice du droit de préemption urbain (DPU) est conditionné à l'existence d'un projet d'aménagement, ce qui restreint son usage aux fins de régulation du marché foncier et immobilier

1) Le DPU, un outil à la main des collectivités pour mettre en oeuvre des actions ou opérations d'aménagement, habituellement justifié par la nature du projet envisagé

Le droit de préemption urbain (DPU) vise à permettre la réalisation, pour un motif d'intérêt général, d'actions ou d'opérations d'intérêt général visant notamment à organiser le maintien, l'extension ou l'accueil ou la relocalisation d'activités économiques, à favoriser le développement des loisirs et du tourisme, à mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, lutter contre l'habitat indigne ou dangereux, ou réaliser des équipements collectifs ou, de façon plus générale, à la mise en oeuvre d'opérations de renouvellement urbain ainsi que, depuis 2023^30(*), la renaturation ou la désartificialisation des sols. Il peut aussi viser à constituer des réserves foncières en vue de la réalisation de telles actions ou opérations^31(*).

Procédure de mise en oeuvre

Il peut être mis en place (et supprimé en tout ou partie) par délibération :

- dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU(i)) ou d'un plan d'occupation des sols (POS) : sur tout ou partie des zones urbaines et zones d'urbanisation future, et sur tout ou partie des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse, ainsi que dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation humaine, dans les zones riveraines de cours d'eau soumises à des servitudes d'utilité publique, et dans les secteurs de prévention des risques technologiques et hors zones d'aménagement différé^32(*) ;

- sur tout ou partie du territoire couvert par une carte communale.

Le DPU est ouvert à la commune, qui peut le déléguer en tout ou partie à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre^33(*). Il est en outre ouvert de plein droit aux EPCI compétents en matière de PLU(i), aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et à la métropole de Lyon, ainsi qu'à la métropole du Grand Paris pour les opérations d'aménagement métropolitain^34(*).

Il peut être délégué par son titulaire^35(*) à l'État, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation (notamment les établissements publics fonciers d'État et locaux^36(*), établissements publics d'aménagement^37(*) et sociétés publiques locales d'aménagement^38(*)) ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement^39(*).

Biens pouvant faire l'objet d'une décision de préemption au titre du DPU

Par dérogation aux dispositions générale de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, le DPU n'est pas applicable aux immeubles en copropriété dont le règlement de copropriété a moins de dix ans, ni aux constructions achevées depuis moins de quatre ans, sauf délibération motivée contraire de la commune ou, dans les communes carencées en logements sociaux, par arrêté motivé du préfet (« droit de préemption renforcé »)^40(*).

Mise en oeuvre du DPU et usage des biens préemptés

Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, toute décision de préemption - y compris celles effectuées dans le cadre du DPU - doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé^41(*).

Cependant, les biens acquis par exercice du droit de préemption peuvent in fine^42(*) être utilisés ou aliénés pour un autre objet que celui mentionné dans la décision de préemption, du moment que ce nouvel objet répond aux objectifs mentionnés ci-dessus^43(*). Ce changement d'affectation doit alors faire l'objet d'une décision de l'organe délibérant de la collectivité.

Dans le cas où le titulaire du droit de préemption envisage d'utiliser le bien préempté pour un autre objet que celui qui a justifié la préemption ou qu'un autre objet pouvant justifier la préemption, les précédents propriétaires disposent d'un droit de rachat prioritaire, pendant une durée de cinq ans^44(*).

Dans tous les cas, l'autorisation d'utiliser ou d'aliéner un bien acquis par DPU au profit d'une personne privée doit faire l'objet d'une délibération motivée du titulaire du DPU ou, le cas échéant, de son délégataire (excepté quand il s'agit du concessionnaire de l'opération d'aménagement concerné ou d'une société d'habitations à loyers modérés)^45(*).

Lorsque le DPU a concerné la constitution de réserves foncières, dans le délai courant entre l'acquisition du bien par préemption et son utilisation ou son aliénation, le titulaire du DPU ayant procédé à l'acquisition doit assurer une gestion « raisonnable » du bien. En particulier, avant leur utilisation définitive, les immeubles acquis pour la constitution de réserves foncières ne peuvent faire l'objet d'aucune cession en pleine propriété à une personne privée, excepté en vue de la réalisation des opérations pour lesquelles la réserve a été constituée (des concessions temporaires sont cependant possibles)^46(*).

2) Le DPU peut déjà être mis en oeuvre pour des projets relatifs à la politique du logement

Aux termes des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, le DPU peut plus spécifiquement viser à la mise en oeuvre de la politique locale de l'habitat, ainsi qu'à la lutte contre l'habitat indigne ou dangereux^47(*), mais également à l'atteinte des objectifs en matière de taux de logement social.

Dans ce cadre, le DPU peut être délégué par son titulaire aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, organismes d'habitations à loyer modéré, organismes de foncier solidaire ou organismes concourant à la politique d'aide au logement, aux fins exclusives de réalisation d'opérations permettant l'atteinte des objectifs fixés dans le programme local de l'habitat, ou d'opérations de lutte contre l'habitat indigne ou dégradé (opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), de plans de sauvegardes ou d'opérations de requalification de l'habitat dégradé (ORCOD))^48(*). Depuis la loi « Copropriétés dégradées » de 2024^49(*), le DPU peut également être délégué, pour ces trois types d'opérations, au concessionnaire d'une opération d'aménagement^50(*).

En outre, le préfet peut instituer le DPU, à son propre profit (avec possibilité de délégation aux EPCI et à des opérateurs de logement social), dans les communes carencées en logement social, pour les bâtiments à usage de logement, ou destinés à la création de logement social^51(*). Dans ce cas également, les biens acquis par usage du DPU ne peuvent avoir pour objet que la réalisation des objectifs fixés dans le programme local de l'habitat ou des objectifs triennaux de réalisation de logements locatifs sociaux fixés par le préfet^52(*).

Par exception au principe de spécification, dans la décision de préemption, de l'objet pour lequel le droit de préemption est exercé, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions à mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, pour définir le cadre des actions à mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut ne mentionner que les dispositions de ladite délibération^53(*).

II. Le dispositif envisagé - une extension du DPU aux fins de régulation des marchés immobilier et foncier

A. Une extension de la durée de droit commun du droit de préemption spécifique aux ZAD à dix ans

L'article (I) porte de six à dix ans renouvelables le droit de préemption spécifique aux ZAD, y compris hors OIN ou GOU. En coordination, il supprime la durée dérogatoire de dix ans figurant dans les deux articles du code de l'urbanisme traitant spécifiquement des ZAD dans les OIN et les GOU.

B. La mise en place à titre expérimental d'un DPU visant à la maîtrise de prix de l'immobilier et du foncier

L'article ouvre la possibilité à titre expérimental, pour une durée de sept ans à compter d'une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1^er janvier 2026, aux collectivités de mettre en oeuvre le DPU aux fins de régulation des marchés fonciers et immobiliers.

Selon l'étude d'impact, « [l]'intention de cette mesure est de sécuriser une pratique du droit de préemption en contestation de prix face à des prix qui seront considérés comme excessifs et pouvoir intervenir indépendamment de la définition d'une action ou opération d'aménagement par le titulaire du droit de préemption »^54(*), « en permettant que la régulation des prix soit un motif en tant que tel de la préemption »^55(*). Selon le ministère, ce renforcement du droit de préemption urbain « pourra par exemple permettre de dissuader ou éviter des références de prix spéculatives dans le quartier d'une future gare, fragilisant l'atteinte de l'objectif d'accès au logement et de mixité sociale du secteur, et ce même en l'absence d'un projet public d'aménagement sur ce périmètre »^56(*).

Ce droit de préemption « régulation des marchés fonciers et immobiliers » ne serait pas mobilisable dans l'ensemble des secteurs soumis au DPU classique, mais uniquement :

- dans les zones urbaines ou à urbaniser des PLU(i) ou dans les espaces urbanisés couverts par une carte communale ;

- à l'intérieur de ces zones, dans certains secteurs spécifiques, délimités par la collectivité titulaire du DPU, « lorsque les conditions d'aliénation des biens sont excessives au regard des prix constatés sur le marché pour des biens comparables et risquent de compromettre la réalisation des objectifs en matière d'accès au logement ou de mixité sociale » fixés dans le PLH ou les objectifs généraux poursuivis par la politique d'aide au logement mentionnée à l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation.

Ces secteurs seraient fixés en tenant compte du niveau et de l'évolution des prix de vente et de leur incidence sur la réalisation des objectifs précités, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

L'usage du droit de préemption par le titulaire serait alors possible lorsque ce dernier estime que les conditions d'aliénation du bien sont excessives « en tenant compte notamment des analyses de l'observatoire de l'habitat et du foncier » mis en place dans le cadre du programme local de l'habitat^57(*).

Le DPU « régulation des marchés fonciers et immobiliers » ne pourrait, par dérogation, être délégué qu'à l'État, à une collectivité territoriale, à un établissement public foncier (d'État ou local), ou à Grand Paris Aménagement, à l'exclusion donc des EPCI. Afin de leur permettre de financer les opérations de préemption qui pourraient être réalisées dans ce cadre, l'article étend le champ d'utilisation des recettes de la taxe spéciale d'équipement (TSE) qui leur est affectée au financement de ces opérations. Pour rappel, la TSE, prélevée sur le territoire de compétence des EPF dans la limite de 20 € par habitant, est l'une des principales ressources financières des EPF, à côté des produits de cessions des terrains, subventions et emprunts.

Les biens acquis via ce DPU ne pourraient être utilisés que pour des actions concourant à l'atteinte des objectifs d'accès au logement et de mixité sociale. À cette fin, ils ne pourraient être cédés :

- dans un délai de cinq ans : qu'à des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, organismes d'habitations à loyer modéré, organismes de foncier solidaire ou organismes concourant à la politique d'aide au logement - qui ne pourraient donc en revanche pas être délégataires du DPU « régulation des marchés fonciers et immobiliers », contrairement au DPU classique. Les organismes de foncier solidaire ne pourraient en outre bénéficier de ces cessions qu'en vue de la mise en place de baux réels solidaire (BRS) ;

- après un délai de cinq ans, si aucun de ces organismes n'a accepté d'acquérir le bien préempté, et pour une durée de trois ans : à un autre bénéficiaire, du moment que l'utilisation envisagée répond à ces objectifs.

Après un délai de huit ans, le bien peut être utilisé par le titulaire du droit de préemption dans les conditions de droit commun, fixées à l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme.

Dans tous les cas, le prix de cession devrait être égal au prix d'acquisition par exercice du DPU, majoré uniquement des frais occasionnés par l'opération, n'occasionnant donc pas de plus-value pour le titulaire du DPU ou son délégataire.

Dans l'intervalle, les biens inoccupés pourraient faire l'objet de conventions d'occupation à titre précaire, autorisée par le titulaire du DPU ou son délégataire

Un décret en Conseil d'État est prévu pour fixer les modalités d'application de ce nouveau cas d'usage du droit de préemption.

III. La position de la commission - sécuriser le dispositif pour les collectivités et en permettre une utilisation conforme aux besoins des territoires

A. Face à l'explosion des coûts du foncier et de l'immobilier, composante bien identifiée de la crise du logement, le droit de préemption ne peut être qu'un outil d'appoint

Les prix du foncier auraient presque triplé entre 2000 et 2020 ; le phénomène est particulièrement important, en proportion, dans les zones peu denses, pour lesquelles l'étude d'impact jointe au projet de loi cite le chiffre d'une multiplication par sept des prix du foncier sur la période 2000-2022^58(*). Sur la même période, les prix du bâti ancien auraient doublé^59(*). Ainsi, dans certains territoires tendus, le prix du foncier représenterait jusqu'à 50 % du coût de certaines opérations.

Face à cette situation, l'efficacité de l'outil constitué par le droit de préemption, pour réguler les marchés foncier et immobilier bâti, est controversée : s'il pourrait constituer un signal aux futurs vendeurs et acquéreurs, quant à l'aspect excessif du prix proposé, les modalités de la fixation du prix ne permettront pas aux collectivités d'acquérir par préemption, en dessous de leur valeur de marché, des biens proposés à la vente à des prix cohérents avec les prix de marché pratiqués localement depuis plusieurs années, quand bien même ces derniers seraient très élevés. En effet, la fixation de la valeur de l'indemnisation du bien exproprié, en cas de désaccord entre le titulaire du droit de préemption et du vendeur, demeure une prérogative du juge de l'expropriation^60(*), qui est tenu de tenir compte de la valeur de marché du bien exproprié, ainsi que l'ont précisé plusieurs décisions de la Cour européenne des droits de l'Homme^61(*).

Théoriquement, un bien proposé à la vente à un prix manifestement disproportionné par rapport aux valeurs de marché locales devrait donc déjà pouvoir être acquis par la collectivité, dans le cadre de l'exercice du droit de préemption urbain « classique », à un coût en accord avec ces valeurs de marché.

Par ailleurs, plusieurs acteurs interrogés par les rapporteures ont souligné la nécessité, pour faire baisser les prix de vente des logements via la baisse des coûts du foncier, d'une démarche prospective, davantage que réactive, et notant que « le DPU n'est pas un outil de maîtrise foncière, mais davantage un outil d'opportunité », à inscrire dans une politique foncière plus globale.

La commission a cependant estimé que la mise à disposition des maires d'un nouvel outil au service de leur politique foncière était bienvenue, et permettrait ponctuellement de faciliter l'acquisition d'ensembles fonciers ou immobiliers faisant l'objet de pratiques spéculatives, souvent sous-tendues par les externalités positives d'équipements publics financés par la collectivité (une gare, un projet d'aménagement, quand bien même ce dernier ne serait que putatif, ...), sans avoir à justifier de l'usage qui serait fait du bien préempté au moment de la préemption. En ce sens, cette nouvelle finalité du droit de préemption permettra aux collectivités d'être plus réactives.

B. Un dispositif innovant à sécuriser, afin que les collectivités s'en emparent pleinement

Afin que les collectivités n'hésitent pas à s'emparer de cette nouvelle possibilité d'exercice du droit de préemption urbain, la commission a adopté plusieurs amendements visant à préciser et sécuriser ses conditions d'exercice :

- par l'amendement  COM-192 des rapporteures, elle a clarifié l'articulation entre les deux conditions d'exercice de cette nouvelle modalité (délimitation de secteurs où les prix sont déjà élevés, puis, à l'intérieur de ces secteurs, possibilité de préempter des biens dont les conditions d'aliénation sont excessives) ;

- par les amendements  COM-191 et COM-193 des rapporteures, elle a précisé, conformément aux voeux du Conseil d'État, les éléments qui devront être pris en compte dans la délimitation des secteurs où pourra s'exercer ce droit de préemption, le décret en Conseil d'État prévu par le texte ne venant que les préciser, et elle a prévu qu'un décret en Conseil d'État fixerait également les critères permettant aux collectivités d'apprécier le caractère excessif d'aliénation d'un bien.

Par le même amendement, la commission a également prévu que l'État devrait fournir aux collectivités toutes les données pertinentes pour pouvoir procéder à cette appréciation, ce qui pourrait être particulièrement utile pour les communes non couvertes par un observatoire de l'habitat et du foncier.

S'agissant d'un dispositif fortement innovant, la commission a souhaité que soit remis au Parlement un bilan de l'expérimentation, afin de disposer d'éléments d'analyse en vue d'une éventuelle prorogation ou pérennisation du dispositif, au-delà du délai actuellement prévu (amendement  COM-196 des rapporteures).

C. Un élargissement des possibilités d'utilisation des biens préemptés, pour répondre au mieux aux besoins des collectivités

La commission a adopté un amendement  COM-194 des rapporteures élargissant tant la liste des personnes au profit desquelles pourront être aliénés les biens acquis par préemption que l'utilisation qui pourra en être faite.

En effet, dans la mesure où les entités citées dans le texte soumis à l'examen de la commission disposent déjà, en application du deuxième alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, de la possibilité d'être délégataires du droit de préemption urbain, et où l'utilisation qu'elles peuvent faire des biens préemptés tant par l'usage du droit de préemption « classique » que dans le cadre de la nouvelle procédure mise en place par l'article, sont limitées par leur nature même, l'intérêt de passer par cette nouvelle procédure pour leur permettre de bénéficier de biens acquis par préemption semble très limité - d'autant que les frais de mutation pourraient alors être dus deux fois (au moment de la préemption, et au moment de la cession), ce qui renchérirait le coût d'acquisition du bien par ces entités.

Il a donc semblé plus pertinent à la commission de supprimer cette liste limitative, et de permettre à toute personne publique ou privée - y compris la collectivité elle-même - d'utiliser ou de se voir céder le bien acquis par préemption, en vue de la réalisation d'un projet de production de bâtiments d'habitation contribuant aux objectifs d'accès au logement et de mixité sociale. La cession, lorsqu'elle concernera une personne privée, sera néanmoins conditionnée à une délibération motivée du conseil municipal ou du délégataire du droit de préemption, afin de s'assurer que les conditions d'aliénation sont bien conformes à ces objectifs.

La commission a également permis, comme dans le droit commun du droit de préemption, que le droit de préemption urbain puisse être délégué par une commune à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre (amendement  COM-195 des rapporteures).

La commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination COM-189, COM-190 et COM-198 des rapporteures.

Elle a également adopté un amendement  COM-143, qui supprime, pour les occupations temporaires du bien préempté en attente de cession ou de réutilisation par le titulaire du droit de préemption, la condition de conformité à la destination du bien, inutilement restrictive.

La commission n'a pas modifié les dispositions relatives à l'allongement de la durée du droit de préemption en ZAD, qu'elle a estimées plus conformes à la réalité de la durée des opérations d'aménagement menées par les collectivités.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
Accélération de la cession par l'État de biens immobiliers aux communes

Cet article fait obligation à l'État de motiver son refus d'aliéner au projet d'une commune des biens immobiliers de son domaine privé, lorsque cette dernière en fait la demande, aux fins de création de logement.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que les biens immobiliers qui ne sont « plus utilisés par un service civil ou militaire de l'État ou un établissement public de l'État » peuvent être vendus. Cette vente ne peut intervenir que lorsque ces biens ont fait l'objet d'un déclassement, les faisant passer du domaine public au domaine privé de l'État^62(*).

Ces terrains et locaux peuvent dès lors être librement acquis, y compris par des personnes publiques, parmi lesquelles les communes. Ces dernières disposent, avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) titulaires du droit de préemption urbain, d'un droit de priorité sur les projets de cession d'immeubles ou parties d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'État (art. L. 240-1 du code de l'urbanisme). Ces dernières - entre autres bénéficiaires - peuvent en outre bénéficier de conditions d'acquisition plus favorables, en vue de la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements, dont tout ou partie de logements sociaux (mécanisme de la « décote Duflot », codifié à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques).

Or alors que certaines communes peinent à remplir leurs objectifs en termes de logements sociaux, en raison de la faiblesse de leurs capacités de constructions nouvelles, elles constatent que l'État procède à des cessions de ses biens immobiliers et préfère parfois céder ces biens - sans décote - à des promoteurs privés, ou bien s'abstient de les céder. Même lorsqu'une cession à la commune est consentie, sa concrétisation peut prendre plusieurs années, retardant d'autant la mise à disposition des logements dont la réalisation est projetée.

Afin de lever des blocages et retards qui en relèvent parfois que de l'inertie de la machine administrative, la commission a adopté l'amendement  COM-208 des rapporteures, qui d'une part fait obligation à l'État de justifier son refus de céder ces biens, lorsque la commune ou l'EPCI lui en a fait la demande, d'autre part, prévoit que l'État fait figurer dans sa déclaration d'intention d'aliéner la date à laquelle la mise à disposition du bien pourra être effective, compte tenu des divers avis, décisions et autorisations nécessaires.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 3 ter (nouveau)
Exemption des logements sociaux du décompte de la consommation d'ENAF pour la période 2011-2021

Cet article prévoit que la consommation d'espaces agricoles et naturels du fait de la réalisation de logements sociaux ne sera pas imputée aux enveloppes d'artificialisation des communes d'implantation, pour la période 2011-2021, lorsque cette enveloppe ne permet pas à ces communes de satisfaire à leurs obligations de rattrapage triennal au titre de la loi « SRU »^63(*).

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article 191 de la loi « Climat-résilience » de 2021^64(*) a fixé un objectif national de réduction du rythme de l'artificialisation des sols de moitié sur la décennie 2021-2031, par rapport à la décennie 2011-2031. Pour cette première tranche décennale, cette réduction du rythme de l'artificialisation s'entend comme réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours de dix années précédentes^65(*).

L'objectif national de réduction de la consommation d'ENAF doit être traduit dans les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols fixés dans les différents documents régionaux de planification (schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), schémas d'aménagement régionaux, plan d'aménagement et de développement durable de Corse, schéma directeur de la région d'Ile-de-France^66(*)). Pour les régions couvertes par un Sraddet, ces objectifs doivent permettre une diminution de moitié de la consommation d'ENAF pour la première tranche décennale^67(*). Les autres régions doivent fixer librement un objectif de réduction de la consommation d'ENAF pour la première tranche décennale.

Ces objectifs doivent ensuite être territorialisés et déclinés dans les documents d'urbanisme^68(*). Ainsi chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale se verra attribuer, pour la période 2011-2021, une « enveloppe d'artificialisation » disponible. Les zones qui seront ouvertes à l'urbanisation dans les documents d'urbanisme modifiés pour y intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation et de la consommation d'ENAF, au plus tard en février 2028, devront être calibrés de manière à permettre l'atteinte de ces objectifs. Si les enveloppes attribuées aux collectivités ne sont pas encore finement connues, les régions n'ayant pas encore terminé les opérations de territorialisation, au sein des Sraddet, cette politique se traduira pour la majorité des communes par une restriction drastique des possibilités de construire.

Ces contraintes mettent en péril la capacité des communes à satisfaire aux obligations de la loi « SRU » en matière de logement social. En effet, les capacités de production de logements sociaux dans les zones déjà urbanisées sont très restreintes : elles sont par définition résiduelles en constructions nouvelles (uniquement dans des « dents creuses »), tandis que la production de logements sociaux par requalification de bâtiments existants est rendue difficile par le coût de ce type d'opérations, souvent peu compatible avec le coût de sortie souhaité des logements ainsi produits.

Cette soumission des maires à des injonctions contradictoires est déjà prise en compte pour fixer les objectifs des communes en termes de part de logement social : les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une interdiction de construire des bâtiments d'habitation sont d'ores et déjà exemptées des obligations « en stock » de la loi « SRU »^69(*). Excepté lorsque la tension sur les demandes de logements sociaux y est faible, ces communes sont toutefois soumises à une obligation « en flux » de production de 25 % de logements sociaux parmi les logements familiaux, pour toute opération de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher^70(*).

Afin d'alléger cette nouvelle contrainte pesant sur les maires, et de faciliter l'atteinte par les communes de leurs objectifs en matière de logement social, l'amendement  COM-87, présenté par M. Guislain Cambier, président du groupe de suivi sur l'artificialisation des sols du Sénat, prévoit que la consommation d'espaces agricoles et forestiers induite par la construction de logements sociaux ne sera pas comptabilisée comme consommation d'ENAF, pour la période 2021-2031, si l'enveloppe de consommation d'ENAF accordée à la commune ne lui permet pas d'atteindre ses objectifs de rattrapage en termes de logements sociaux. En outre, lorsque les documents d'urbanisme seront modifiés pour y inclure les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols, ils pourront prendre en compte cette modalité de comptabilisation dérogatoire, afin de pouvoir ouvrir à l'urbanisation des zones d'une ampleur suffisante pour leur permettre d'atteindre leurs objectifs de rattrapage.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

CHAPITRE II
Simplifier et accélérer les procédures

Article 4
Réduction des délais de recours contre les autorisations d'urbanisme

Cet article vise à accélérer le traitement des contentieux en matière d'urbanisme :

- il facilite l'octroi de référés-suspension à l'occasion de recours contre les refus d'autorisation d'urbanisme ;

- il parallélise les recours gracieux ou hiérarchiques et les recours contentieux, et réduit leur délai cumulé à deux mois.

La commission a supprimé la disposition sur les référés, inefficace, et rétabli un délai de deux mois pour l'instruction, par le maire, d'un recours gracieux. Sur le volet contentieux, elle a également restreint le droit à agir des associations contre une autorisation d'urbanisme, lorsque ces dernières n'ont pas participé à une concertation facultative organisée par l'autorité compétente, en amont de l'instruction de la demande d'autorisation.

Afin d'accélérer les délais d'instruction des autorisations, la commission a instauré la possibilité pour le maire de réunir une conférence de pré-instruction, composée des représentants des différentes administrations appelées à donner une autorisation nécessaire à la réalisation d'un projet de réalisation de logements, en contrepartie d'une durée d'instruction réduite de la demande d'autorisation en aval.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Malgré les évolutions récentes des conditions et délais de recours contre les autorisations d'urbanisme, ces derniers demeurent un frein important à la production de logements

A.  Les délais de recours contre les autorisations d'urbanisme, un frein bien identifié à la construction de logements, malgré les récentes évolutions législatives et réglementaires

1) Les possibilités de recours multiples contre les décisions en matière d'urbanisme peuvent retarder les projets de construction de plusieurs mois

Comme toutes les décisions administratives, les décisions relatives aux autorisations d'urbanisme, qu'elles soient tacites ou explicites, peuvent faire l'objet de recours gracieux ou hiérarchiques, et de recours contentieux^71(*).

Conformément au droit commun, le recours gracieux ou hiérarchique doit être introduit dans le délai imparti pour l'introduction du recours contentieux^72(*) ; l'introduction d'un tel recours dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux interrompt le délai de recours contentieux, qui recommence à courir lorsque le recours gracieux et, le cas échéant, le recours hiérarchique, ont été rejetés^73(*). Par dérogation au droit commun, le silence gardé pendant plus de deux mois sur un recours administratif par l'administration concernée vaut décision de rejet^74(*).

Le délai de recours contentieux de droit commun à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir est actuellement fixé à deux mois à compter de l'affichage de la décision sur le terrain concerné (art. R. 600-2 du code de l'urbanisme). Ainsi, le cumul du délai de recours contentieux, et de la majoration due à l'interruption due au recours gracieux ou hiérarchique (deux mois maximum, délai maximum de réponse de l'administration), porte le délai réel de recours potentiellement à quatre mois.

En droit, les recours n'ont pas d'effet suspensif sur les décisions d'urbanisme. Cependant, dans les faits, il n'est pas rare que les travaux soient interrompus, le temps que les délais de recours soient purgés.

En revanche, les décisions relatives aux autorisations d'urbanisme peuvent également, dans les délais de droit commun, faire l'objet de requêtes en référé suspension^75(*). Deux conditions cumulatives d'urgence et d'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision sont alors nécessaires pour que le juge prononce le référé suspension^76(*). Les décisions concernant les demandes de référé suspension ne sont pas susceptibles d'appel, mais peuvent faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'État^77(*).

Depuis 2019, en application de la loi « ELAN », les demandes de référé-suspension relatifs à une autorisation d'urbanisme bénéficient d'une présomption de satisfaction de la condition d'urgence, seule restant alors à prouver l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée (art. L. 600-3 du code de l'urbanisme), ce qui permet de stopper les travaux ou aménagements, dans l'attente de la décision au fond. Dans ce cas, le juge des référés se prononce dans un délai d'un mois^78(*).

2) Les conditions et délais de recours contre les autorisations d'urbanisme sont identifiés par les acteurs comme un frein important à la production de logements

Le contentieux de l'urbanisme a fait l'objet de plusieurs réformes successives depuis une dizaine d'année. En effet, de nombreux acteurs de la construction et de la promotion immobilière et de l'aménagement dénoncent régulièrement les délais de jugement importants des recours relatifs aux autorisations d'urbanisme, ainsi que le nombre élevé de recours considérés comme abusifs. En allongeant les délais de réalisation des opérations, et en faisant peser sur elles le risque de blocages tardifs, ces délais de recours et de traitement de ces recours décourageraient les aménageurs.

Selon l'étude d'impact, le délai moyen de traitement des contentieux de l'urbanisme par les juridictions serait de 48 mois^79(*). Le nombre de nouveaux contentieux ouverts en première instance dans les domaines de l'urbanisme et de l'environnement s'élève, ces dernières années, à environ 13 000 cas par an^80(*) (les deux secteurs n'étant pas distingués dans les bases de données). Il n'existe pas de statistiques sur la répartition des recours entre ceux concernant les autorisations d'urbanisme et ceux concernant les refus d'autorisations d'urbanisme.

B. Les conditions et délais de recours contre les autorisations d'urbanisme ont été encadrés par la jurisprudence et plusieurs textes législatifs et réglementaires successifs afin d'accélérer et de sécuriser les opérations d'aménagement et de construction

Le contentieux de l'urbanisme a fait l'objet d'un intérêt renouvelé depuis une dizaine d'années, qui a trouvé un aboutissement dans plusieurs textes législatifs et réglementaires. L'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, puis la loi « Macron » de 2015^81(*) ont engagé un premier mouvement d'encadrement des recours en matière d'urbanisme.

Plus récemment, dans la lignée du rapport au ministre de la cohésion des territoires présenté par le groupe de travail présidé par Mme Christine Maugüé, conseillère d'État^82(*), la loi « ELAN »^83(*) a apporté diverses modifications, visant notamment à limiter les recours abusifs en facilitant l'action en dommages et intérêts pour recours abusifs^84(*), en excluant la prise en compte des travaux pour déterminer l'intérêt à agir d'un tiers (ce dernier ne pouvant plus être apprécié qu'au regard du projet), en introduisant dans le champ des transactions monnayées soumises à enregistrement les transactions antérieures au recours^85(*), en limitant les recours de la part des associations, en interdisant aux associations de transiger et en limitant la recevabilité à agir d'une association au cas où ses statuts ont été déposés en préfecture au moins un an avant l'affichage de la demande d'autorisation d'urbanisme. La loi « ELAN » a également facilité les annulations seulement partielles d'autorisations d'urbanisme par le juge^86(*) et généralisé, dans ces instances, le sursis à statuer, dans le cas où le vice entraînant l'illégalité de l'acte est susceptible de régularisation^87(*).

Les délais de recours et de jugement ont également été progressivement encadrés, par le biais de la limitation de l'introduction de recours multiples relatifs à une même décision d'urbanisme. Ainsi :

- la loi « Macron » a obligé l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme à mentionner, dans les décisions de rejet, l'ensemble des motifs de rejet (art. L. 424-3 du code de l'urbanisme) ;

- la loi « ELAN » a :

o prévu que lorsqu'une autorisation d'urbanisme modificative est délivrée au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre l'autorisation initiale, elle ne peut être contestée que dans le cadre de l'instance en cours (art. L. 600-5-2 du code de l'urbanisme nouveau) ;

o précisé qu'un recours contre une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou contre un permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être assorti d'une requête en référé-suspension que jusqu'à l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort (art. L. 600-3 du code de l'urbanisme), le nouvel article R. 600-5 du code de l'urbanisme ayant fixé ce délai de cristallisation à deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense (le juge pouvant, au cas par cas, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque l'affaire le justifie).

Dans la lignée de ces simplifications, les dispositions réglementaires ont également été réformées pour réduire les délais de jugement des contentieux d'urbanisme :

- le délai de recours en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable a été limité, en 2018, à un délai de six mois à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement (art. R. 600-3 du code de l'urbanisme), y compris en cas de défaut de l'affichage faisant normalement courir le délai de recours^88(*) ;

- le délai de jugement a été plafonné à 10 mois (en premier instance et en appel) pour les recours contre les permis de construire comportant plus de deux logements et les permis d'aménager un lotissement (art. R. 600-6 du code de l'urbanisme), mais aussi, depuis 2022, pour les décisions refusant la délivrance de ces autorisations ;

- la suppression d'un degré d'appel pour certains recours contre certains projets de logements dans les communes où s'applique la taxe sur les logements vacants a été prorogée et étendue jusqu'au 31 décembre 2027^89(*).

Enfin, pour des motifs de sécurité juridique, le Conseil d'État a précisé que, conformément à la « théorie de la connaissance acquise », le délai de recours peut être malgré tout limité à deux mois s'il est démontré que le tiers avait connaissance de la décision à l'encontre de laquelle s'effectue le recours^90(*). Même dans le cas contraire, malgré l'absence de mention du délai de recours sur l'affichage mentionné précédemment, le Conseil d'État a précisé qu'« un recours contentieux [devait] néanmoins, pour être recevable, être présenté dans un délai raisonnable à compter du premier jour de la période [...] de deux mois d'affichage », estimant « qu'en règle générale et sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai excédant un an ne peut être regardé comme raisonnable »^91(*).

II. Le dispositif envisagé - Un assouplissement de l'octroi d'un référé-suspension à l'encontre des refus d'autorisation d'urbanisme et une réduction des délais de recours gracieux, hiérarchiques et contentieux contre les décisions d'urbanisme

A. Une présomption d'urgence pour les demandes de référés-suspension contre les refus d'autorisation d'urbanisme

L'article introduit, sur le modèle de la disposition introduite par la loi « ELAN » à l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme, pour les demandes de référés-suspensions relatifs à des recours formés contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un permis de construire, d'aménager ou de démolir, une présomption de satisfaction de la condition d'urgence, pour les demandes de référés-suspensions relatifs à des recours formés contre une décision de refus d'autorisation d'urbanisme (opposition à déclaration préalable, refus de permis de construire, refus de permis d'aménager ou refus de permis de démolir). Ainsi, le juge administratif n'aurait qu'à vérifier, pour accorder le référé-suspension, l'existence, en l'état de l'instruction, d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette disposition s'appliquerait aux référés-suspension introduits à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi.

B. Une réduction des délais de recours en matière d'urbanisme

L'article prévoit également :

- de réduire le délai d'introduction d'un recours gracieux ou hiérarchique en matière d'autorisation d'urbanisme à un mois ;

- de paralléliser les délais de recours gracieux et hiérarchique et de recours contentieux, en prévoyant que les premiers ne prorogent pas le premier.

En conséquence, le délai cumulé maximal d'introduction d'un recours contre une décision en matière d'autorisation d'urbanisme serait - sauf défaut de publicité empêchant le délai de courir^92(*) - de deux mois. Cette disposition s'appliquerait à compter du premier jour du deuxième mois suivant l'entrée en vigueur de la loi.

III. La position de la commission - Élargir l'accélération aux procédures d'instruction des autorisations d'urbanisme

A. Supprimer les modifications du texte inutiles ou inutilement contraignantes

1) Supprimer la présomption d'urgence pour les demandes de référés-suspension contre les refus d'autorisation d'urbanisme

Si la présomption d'urgence pour demander, en référé, la suspension de la mise en oeuvre de travaux ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme se comprend aisément, compte tenu des risques d'atteinte irrémédiables aux sols ou aux constructions concernés, la logique est moins évidente lorsqu'il s'agit de suspendre plus aisément la mise en oeuvre d'un refus d'autorisation d'urbanisme. L'absence de présomption d'urgence ne signifie d'ailleurs pas que cette dernière ne pourra pas être reconnue au cas par cas, comme c'est le cas actuellement.

En outre, un aboutissement favorable de la requête en référé-suspension ne présumerait pas de celui qui sera réservé à la requête au fond, et n'accélèrerait pas le traitement de cette dernière.

Ainsi, comme le souligne le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, « le dispositif dérogatoire envisagé par le projet de loi aura pour effet de complexifier le traitement des requêtes en référé sans lien avec l'objectif recherché ». Pour cette raison, la commission l'a supprimé en adoptant l'amendement COM-199 des rapporteures.

2) Rétablir un délai de deux mois pour l'instruction par les collectivités des recours gracieux à l'encontre d'autorisations d'urbanisme

La réduction à un mois du délai laissé aux maires ou présidents d'EPCI pour traiter les recours gracieux à l'encontre des autorisations d'urbanisme apparaît trop contraignante pour que les services d'urbanisme puissent traiter ces cas avec l'attention requise. La commission a donc rétabli le délai actuel de deux mois, par l'adoption de l'amendement COM-200 des rapporteures.

3) Réduire l'intérêt à agir des associations contre des décisions d'urbanisme lorsqu'elles n'ont pas participé à une procédure de concertation facultative

La procédure de concertation, prévue aux articles L. 103-2 à 7 du code de l'urbanisme, est obligatoire pour certains projets et opérations d'aménagement ou de construction « ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement, ou l'activité économique » (art. L. 103-2 du code de l'urbanisme), dont la liste est fixée à l'article R. 103-1 du code de l'urbanisme : les opérations concernées sont des travaux relatifs aux infrastructures.

En revanche, le code de l'urbanisme prévoit aussi depuis 2014, pour les projets et opérations qui ne sont pas soumis à concertation obligatoire, la possibilité d'organiser une concertation facultative, en amont du dépôt de la demande de permis (art. L. 300-2 du code de l'urbanisme). Cette concertation peut être organisée à l'initiative de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation ou, avec son accord, à l'initiative du maître d'ouvrage.

Dans les deux cas, l'objet de la concertation est d'informer le public et lui donner l'occasion de formuler un avis en amont du projet, pendant sa phase d'élaboration.

Le maître d'ouvrage transmet à l'autorité compétente un dossier de présentation du projet, qui est mis à la disposition du public « dans des conditions lui permettant d'en prendre connaissance et de formuler des observations ou proposition »^93(*). Le bilan de la concertation est ensuite établi par l'autorité compétente et transmis, dans un délai de 21 jours à compter de la clôture de la concertation, au maître d'ouvrage, à qui il appartient d'indiquer la manière dont il prend en compte les observations et propositions ressortant de la concertation. Ce document est joint à la demande de permis.

L'utilisation de la procédure de concertation préalable favorise indéniablement l'acceptabilité et la réalisation des projets. Afin d'encourager les maîtres d'ouvrage à user de cette procédure vertueuse, mais également les associations et collectifs susceptibles de s'opposer aux projets à une phase avancée de s'y impliquer, soit pour les faire évoluer, soit pour manifester en amont leur désaccord, la commission a adopté l'amendement COM-201 des rapporteures qui, dans le prolongement des restrictions du droit à agir des associations introduit par la loi « ELAN », prévoit qu'une association ne sera recevable à introduire un recours contre une décision d'urbanisme relative à un projet donné que si elle a effectivement participé à la concertation préalable. Il s'agit de prévenir l'usage purement dilatoire des recours, au profit d'une évaluation en amont de l'acceptabilité du projet.

B. Accélérer les délais d'instruction des autorisations d'urbanisme

En complément de ces aménagements sur le volet contentieux de l'article 4, la commission a souhaité, à l'initiative des rapporteures, et dans le prolongement de la revalorisation de la procédure de concertation préalable mentionnée ci-dessus, introduire plusieurs mesures propres à accélérer l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme.

L'amendement COM-202 des rapporteures, adopté par la commission, crée ainsi :

- un certificat de projet, qui pourra être remis par le préfet au porteur de projet de plus de cinquante logements, à la demande de ce dernier, et qui récapitulera l'ensemble des autorisation nécessaires et leurs modalités et calendriers d'examen (sur le modèle du « certificat friches » créé par l'article 212 de la loi « Climat-résilience »^94(*)). Par la même demande, le porteur de projet pourra solliciter diverses autres demandes préliminaires (notamment demande de certificat d'urbanisme et demande d'informations sur la nécessité de procéder à une évaluation environnementale du projet), afin de disposer d'une connaissance exhaustive des procédures administratives nécessaires à la réalisation du projet ;

- une conférence de pré-instruction des projets, réalisée à l'initiative de l'autorité compétente pour accorder l'autorisation d'urbanisme, ou avec son accord, et qui réunirait l'ensemble des autorités compétentes pour délivrer les autorisations nécessaires à la réalisation du projet, notamment au titre de la réglementation environnementale et du patrimoine, mais aussi, par exemple, les autorisations d'exploitation commerciale, afin de prémunir le porteur de projet de refus d'autorisation a posteriori, et surtout de prescriptions divergentes et contradictoires émanant de ces différente autorités. La durée maximale de cette pré-instruction serait fixée à trois mois et, en contrepartie, l'instruction de la demande d'autorisation d'urbanisme ne pourrait excéder trois mois (délai maximal de droit commun, sans possibilité de majoration en raison de la nécessité de recueillir les autorisations au titre de législations connexes, ces dernières ayant déjà été, dans ce cas, largement pré-instruites).

Enfin, s'inspirant des assouplissements introduits pour accélérer la réalisation des infrastructures nécessaires à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques à Paris en 2024^95(*), mais aussi, plus récemment, pour les projets menés dans le cadre d'une opération d'intérêt national ou d'une grande opération d'urbanisme^96(*) - notamment au bénéfice des 22 « Territoires engagés pour le logement » désignés par le Gouvernement en février 2024 pour être les laboratoires d'un « choc d'offre » dans le secteur du logement -, la commission a permis, dans les territoires où l'accès au logement est particulièrement difficile (zones tendues et communes en forte croissance démographique), que soit fait usage de la procédure de participation du public par voie électronique, en lieu et place de l'enquête publique, lorsque la consultation du public est requise au titre du code de l'environnement. Elle a pour cela adopté l'amendement COM-203 des rapporteures.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 4 bis (nouveau)
Suppression de la protection au titre des abords
des monuments historiques par défaut

Cet article supprime la protection par défaut au titre des abords des immeubles situés dans un rayon de 500 m et en covisibilité, d'ici le 1^er janvier 2027.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article L. 621-30 du code du patrimoine dispose que « [l]es immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords », cette protection ayant le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols.

Cette protection au titre des abords peut résulter de l'inclusion dans un périmètre spécifiquement délimité par l'autorité administrative, par accord commun de l'architecte des bâtiments de France (ABF) ou de l'autorité compétente en matière de document d'urbanisme, et après enquête publique et, le cas échéant, avis de la commune concernée, dans les conditions fixées par l'article L. 621-30 du code du patrimoine.

En l'absence d'une telle délimitation spécifique, tout immeuble situé dans un rayon de 500 m d'un monument historique et en covisibilité avec lui (soit qu'il soit visible depuis le monument historique, soit que depuis son emplacement, le monument historique soit visible, soit que les deux immeubles puissent être visibles en même temps depuis un troisième point) est également protégé au titre des abords.

Les travaux sur les immeubles protégés au titre des abords nécessitent l'accord de l'ABF. Dans le périmètre par défaut des 500 m, ce dernier étant également compétent pour déterminer la covisibilité.

Contrairement à la protection au titre des abords dans un périmètre délimité spécifiquement, qui fait intervenir l'ABF, les collectivités locales concernées et fait l'objet d'une enquête publique, la protection par défaut dans un rayon de 500 m ne fait l'objet d'aucune concertation préalable, et peut largement excéder les besoins réels de protection des abords, nécessaires pour assurer la préservation des environs du monument historique.

En outre, la notion de covisibilité obéit à des règles souvent mal comprises par les pétitionnaires, et dont le bien-fondé peut être contesté (c'est le bâtiment dans son entier qui est pris en considération, et non pas seulement la partie impactée par les travaux).

La commission a donc adopté un amendement COM-49 pour supprimer ces périmètres de protection par défaut. Afin, cependant, de ne pas priver de protection les immeubles actuellement protégés à ce titre, dans l'attente d'une éventuelle délimitation d'un périmètre de protection ad hoc, l'application de la mesure est différée au 1^er janvier 2027.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 4 ter (nouveau)
Avis des architectes des bâtiments de France

Cet article prévoit la prise en compte dans les avis rendus par les architectes des bâtiments de France, pour les travaux sur des immeubles protégés au titre des abords ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, des objectifs d'accès au logement, ainsi que la publication de ces avis.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Les travaux sur des immeubles protégés au titre des abords des monuments historiques (article L. 621-30 du code du patrimoine) ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (article L. 632-1 du même code) sont soumis à avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF) (articles L. 621-32 et L. 632-2 du même code). Ce dernier peut en outre assortir son accord de prescriptions, visant à éviter que les travaux ne portent atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du monument historique ou du site patrimonial remarquable concerné.

Les architectes des bâtiments de France sont amenés à donner un avis sur près d'un tiers des demandes d'autorisation d'urbanisme effectuées en France^97(*). Selon l'association nationale des ABF, 6,6 % des projets feraient annuellement l'objet d'un refus initial^98(*).

Même si, moyennant la modification du projet initial, ce dernier peut généralement aboutir, et si le nombre annuel de recours contre l'avis définitif de l'ABF s'élèverait à seulement une centaine^99(*), cette étape est un puissant irritant, et une source de retards et de complexité pour les porteurs de projet. Les différences d'appréciation entre ABF, sur des projets similaires, ainsi que l'absence de prise en compte du contexte et des contraintes locales, suscitent en outre souvent l'incompréhension.

En effet, dans l'instruction de la demande, l'ABF s'assure uniquement « du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant », ainsi que « du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine » (article L. 632-2 du code du patrimoine). Afin de mieux prendre en compte les objectifs et impératifs de développement locaux, la loi « ELAN »^100(*) a introduit un nouvel article L. 632-2-1 dans le code du patrimoine, soumettant à un avis simple, et non plus conforme, de l'ABF, les installations d'antennes relais de téléphonie mobile, ainsi que les opérations de résorption de l'habitat indigne. Dans le même esprit, la loi « Énergies renouvelables » de 2023^101(*) a en outre précisé, à l'article L. 632-2, que l'ABF devrait prendre en compte des objectifs nationaux de développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments.

Afin de permettre une meilleure prise en compte des problématiques d'accès au logement et une meilleure prévisibilité des avis des ABF, la commission a adopté un amendement  COM-207 qui prévoit que l'ABF devra également prendre en compte, dans ses avis, les objectifs nationaux et, le cas échéant, locaux, d'accès au logement, et que les avis des ABF rendus à compter du 1^er janvier 2024 seront rendus publics.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 5
Assouplissement des conditions de modification des règles d'urbanisme contenues dans les documents des lotissements

Cet article facilite la modification des documents de lotissement afin d'en permettre la densification « douce », en permettant la création d'orientations d'aménagement et de programmation (OAP) dédiées et en abaissant les majorités de colotis requises pour modifier les documents de lotissement.

La commission a adopté l'article avec des modifications mineures rédactionnelles et de précision juridique.

I. La situation actuelle - Les possibilités de modification des règles d'urbanisme propres aux lotissements sont très restreintes, empêchant leur densification

A. Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), un outil souple, notamment au service de la transformation urbaine

1) Les objectifs et orientations de transformation urbaine peuvent être définis au sein dans certains secteurs des PLU, via les OAP

Les plans locaux d'urbanisme (PLU) sont composés^102(*) :

- d'un rapport de présentation, qui établit un diagnostic des besoins en matière d'aménagement et explique, sur la base de ce dernier, les choix retenus dans le PLU ;

- d'un projet d'aménagement et de développement durable (PADD), qui définir les orientations générales du PLU en matière d'aménagement ;

- d'un règlement, qui fixe les règles applicables dans les différences zones définies par le PLU, en cohérence avec le PADD ;

- d'annexes, comportant notamment les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols ;

- d'orientations d'aménagement et de programmations (OAP), qui visent à définir des objectifs et orientations d'aménagement qualitatives.

Visant à favoriser la planification stratégique de l'aménagement du territoire couvert par un PLU et un urbanisme de projet, les OAP sont définies aux articles L. 151-6 à 7-2 du code de l'urbanisme. Elles peuvent porter soit sur un secteur donné (OAP « sectorielles »), soit sur une thématique, déclinée sur l'ensemble du territoire couvert par le PLU (OAP « thématiques »). Elles peuvent aussi combiner ces deux approches (OAP « thématiques sectorisées »).

Obligatoires pour toute nouvelle zone ouverte à l'urbanisation (AU)^103(*), dans lesquelles elles permettent d'organiser de manière cohérente et, dans certains cas, par tranches l'urbanisation de ces zones, elles peuvent également être utilisées sur des secteurs déjà urbanisés (U), notamment dans le cadre de projets de recomposition ou de renouvellement^104(*).

Les OAP couvrant des zones urbaines ou à urbaniser doivent définir des conditions d'aménagement propres à garantir la prise en compte, dans les projets d'aménagement, des qualités architecturale, urbaine et paysagère des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone concernée^105(*). Lorsque ces conditions d'aménagement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires (afin de donner plus de souplesse aux OAP et permettre des évolutions et adaptations limitées des projets d'aménagement dans la zone concernée), les OAP doivent néanmoins comporter au moins un certain nombre d'éléments de cadrage, portant notamment sur les besoins en matière de stationnement, la desserte par les transports en commun et la qualité environnementale et la prévention des risques et la qualité de l'insertion architecturale, urbaine et paysagère^106(*).

Les OAP visent à la réalisation d'un urbanisme de projet, plus souple, permettant de prendre en compte un ensemble de critères, en s'affranchissant, au besoin, de certaines règles liées aux secteurs déterminés dans les PLU.

2) L'inclusion de nouvelles OAP dans les PLU doit faire l'objet d'une procédure de modification de droit commun

Les OAP s'imposent aux aménagements prévus dans le périmètre couvert par elles dans un rapport de compatibilité - au contraire du règlement, qui s'y impose dans un rapport de conformité.

Elles peuvent d'ailleurs, ainsi que mentionné ci-dessus, ne pas comporter de prescriptions réglementaires spécifiques pour les secteurs ou thématiques concernés, mais uniquement des orientations. Cela permet, une certaine adaptabilité des OAP à la réalité des projets d'aménagement faisant l'objet de demandes d'autorisations d'urbanisme.

En revanche, l'inclusion de nouvelles OAP passe nécessairement par une modification « classique » du PLU^107(*).

Par rapport à la procédure de révision du PLU^108(*), la modification permet :

- de n'organiser obligatoirement une concertation que si le document est soumis à évaluation environnementale, les obligations de réalisation d'une telle évaluation étant en outre plus restreintes que pour la procédure de révision ;

- de limiter l'enquête publique aux communes concernées par les modifications envisagées.

La modification simplifiée, définie aux articles L. 153-45 à 48 du code de l'urbanisme, permet en outre de :

- supprimer complètement la phase de concertation préalable ;

- remplacer l'enquête publique par une phase de mise à disposition du public du projet de modification pendant une durée d'un mois (contre deux mois pour l'enquête publique, non compris les délais interstitiels, notamment de publication de l'avis de mise à enquête publique)^109(*).

Elle est actuellement mobilisable lorsque le projet de modification envisagé^110(*) :

- n'a pas pour objet de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction d'une zone, de réduire ces possibilités de construire, de réduire la surface d'une zone U ou AU ni de prendre en compte les nouvelles obligations incombant aux communes au titre du programme local de l'habitat, lorsque le PLU en tient lieu^111(*) ;

- concerne la définition, dans le règlement du PLU, de secteurs dans lesquels est admis un dépassement des règles de gabarit, de hauteur ou d'emprise au sol ou du volume constructible, au bénéfice de certains types de constructions^112(*) et dans certains cas pour revenir sur de telles dérogations^113(*) ;

- vise à soutenir le développement de la production d'énergies renouvelables^114(*) ;

- porte uniquement sur la rectification d'une erreur matérielle.

Elle est également mobilisable pour modifier les plans locaux d'urbanisme en vue d'y introduire les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols fixés par la loi « Climat-résilience »^115(*).

B. Les règlements du lotissement, des documents contraignants pour les pouvoirs publics

Aux termes du code de l'urbanisme (art. L. 442-1), un lotissement est défini comme « la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». Le périmètre du lotissement comprend ainsi le (ou les) lot(s) destinés à l'implantation de bâtiment ainsi que, le cas échéant, les voies, espaces et équipements communs nécessaires^116(*).

Les documents du lotissement sont constitués, outre le plan des lots :

- d'un règlement qui fixe les règles d'urbanisme applicables au sein du lotissement. Ces dernières doivent être compatibles avec les règles du PLU, lorsqu'elles existent. Le règlement possède une valeur réglementaire, ayant été approuvé par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme concernant le lotissement. Il est donc opposable à toute demande d'autorisation d'urbanisme ultérieurement déposée dans le périmètre du lotissement ;

- d'un cahier des charges qui fixe des règles contractuelles entre privés (notamment entre les colotis) et peut cependant également revêtir un caractère réglementaire pour ce qui concerne ses prescriptions relevant du champ de l'urbanisme, dès lors qu'il a été approuvé par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme concernant le lotissement, mais aussi, même lorsque le cahier des charges n'a pas été approuvé par l'autorité administrative compétente^117(*).

Les règles d'urbanisme contenues dans les documents du lotissement (règlement du lotissement, cahier des charges s'il a été approuvé et clauses de nature réglementaire s'il n'a pas été approuvé) deviennent automatiquement caduques au bout de dix ans si, à la date de délivrance de l'autorisation de lotir, le lotissement est couvert par un document d'urbanisme^118(*).

En outre, les règles d'urbanisme contenues dans les documents du lotissement peuvent être modifiées :

- à l'initiative de la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie, ou à l'initiative de l'autorité compétente et en l'absence d'opposition de la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie et, si cette modification intervient dans un délai de cinq ans à compter de l'achèvement du lotissement, en l'absence d'opposition du lotisseur si celui-ci possède au moins un lot constructible, ces modifications devant en outre être compatibles avec la réglementation d'urbanisme (code de l'urbanisme et dispositions du PLU)^119(*).

- à l'initiative de l'autorité compétente, pour mettre en concordance les documents du lotissement avec le PLU, lorsque l'approbation de ce dernier est intervenue postérieurement à l'autorisation de lotir. Une telle modification peut notamment porter sur la densité maximale de construction dans le secteur couvert par le lotissement. Elle doit être précédée d'une enquête publique^120(*).

Ces modifications sont nécessaires pour rendre opposables, dans le périmètre du lotissement, les dispositions du PLU, dans la mesure où, pendant une période de cinq ans après la date de non-opposition à la déclaration préalable ayant permis la création d'un lotissement, ou après l'achèvement des travaux d'un lotissement ayant fait l'objet d'un permis d'aménager, un permis de construire dans le périmètre du lotissement ne peut pas être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans ce laps de temps^121(*).

Tirant les conséquences de la nature réglementaire des règles d'urbanisme contenues dans le cahier des charges même non approuvé, reconnue par le Conseil d'État en 1989^122(*), la loi ALUR de 2014^123(*) est venue préciser que les dispositions contenues dans le code de l'urbanisme relatives à la caducité et à la modification des clauses réglementaires contenues dans le cahier des charges du lotissement s'appliquent, y compris lorsque ce dernier n'a pas été approuvé, en modifiant en ce sens les articles L. 442-9 à 11 du code de l'urbanisme.

En revanche, les droits et obligations régissant les rapports entre colotis (dans le cahier des charges du lotissement) et le mode de gestion des parties communes ne sont pas concernées par ces limitations de durée. Alors que la loi ALUR avait également cherché à approfondir les mécanismes de caducité des clauses contractuelles (non règlementaires) du cahier des charges non approuvé d'un lotissement, cette disposition s'est révélée juridiquement fragile en raison des atteintes qu'elle pouvait porter à la liberté contractuelle, constitutionnellement protégée. Par amendement adopté en séance au Sénat, cette disposition a donc été supprimée par la loi ELAN^124(*).

II. Le dispositif envisagé - Un renforcement des autorités compétentes en matière d'urbanisme sur les lotissements

A. La création d'une nouvelle catégorie d'OAP dédiée aux opérations de transformation urbaine en zone pavillonnaire ou commerciale

Le 1° ouvre la possibilité de fixer au sein du PLU des OAP visant au renouvellement urbain, dans les secteurs urbains « exclusivement ou quasi exclusivement composés d'habitat individuel » - à savoir principalement les zones pavillonnaires - et dans les zones d'activité économique. Ces OAP devraient tenir compte de divers éléments : besoins supplémentaires en matière de stationnement, de desserte par les transports en commun et en équipements publics. Elles devraient également garantir « la qualité environnementale, l'insertion architecturale, urbaine et paysagère ». La modification du PLU pour y inclure ces nouvelles OAP pourrait être conduite grâce à la procédure de modification simplifiée.

B. Un assouplissement des modifications des documents du lotissement pour faire prévaloir les règles d'urbanisme, notamment celles fixées dans le PLU

Le texte :

- prévoit que, dans les secteurs couverts par les nouvelles OAP créées par l'article, les documents du lotissement puissent être mis en cohérence par l'autorité compétente avec un PLU approuvé ultérieurement à la création du lotissement (troisième alinéa du 1°) ;

- assouplit les règles de majorité nécessaires pour modifier les clauses réglementaires des documents du lotissement, en les portant à la moitié des propriétaires détenant ensemble la moitié de la superficie du lotissement (demandant ou ne s'opposant pas à une telle modification) (a) du 4°).

C. La création d'un nouvel outil d'aménagement, l'opération de transformation urbaine (OTU)

Le 3° crée dans le titre I^er du livre III du code de l'urbanisme, relatif aux opérations d'aménagement, un nouveau chapitre définissant un nouvel outil d'aménagement, l'« opération de transformation urbaine », ayant vocation à être mise en oeuvre dans les zones pavillonnaires et commerciales couvertes par les nouvelles OAP créées par le 1° de l'article, en vue d'y « favoriser l'évolution ou la requalification du bâti existant et l'optimisation de l'utilisation de l'espace ».

Ces opérations de transformation urbaine (OTU) seraient créées après concertation par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de document d'urbanisme, fixant le périmètre, les objectifs et la durée de l'opération, ainsi que le programme prévisionnel des actions à réaliser, une estimation du coût de l'opération, et les conditions de financement de l'opération. Leur mise en oeuvre pourrait faire l'objet d'une convention la déléguant à un opérateur désigné par la collectivité ou l'EPCI ayant créé l'ORU.

III. La position de la commission - Un outil souple en faveur de la transformation des lotissements et des zones économiques

Selon les données du Commissariat général au développement durable, la surface de l'habitat individuel a progressé presque cinq fois plus vite que la population au cours des 50 dernières années^125(*). Les zones d'activité économique (ZAE) constituent également de forts réservoirs de foncier, évalués par le Cerema à environ 450 000 hectares^126(*).

La commission considère que toutes les mesures permettant aux maires de faciliter l'atteinte des objectifs contraignants de réduction de l'artificialisation fixés par la loi « Climat-résilience » sont bienvenues. L'outil souple des OAP, bien connu des maires, est tout à fait adapté à la mise en oeuvre de ces objectifs. Il faudra néanmoins composer avec les aspirations des habitants de ces lotissements, de nombreuses études soulignant l'attachement persistant des Français au modèle de la maison individuelle (le « rêve pavillonnaire »)^127(*). Ainsi, l'enjeu principal sera sans doute moins celui des outils opérationnels à disposition que de l'acceptabilité de la densification.

Si l'abaissement des règles de majorité pour permettre à l'autorité compétente en matière d'urbanisme de procéder à la modification des règles d'urbanisme figurant dans les documents du lotissement semble bel et bien nécessaire pour permettre à la puissance publique, mais aussi aux colotis qui le souhaitent, de surmonter les minorités de blocage au sein des lotissements, il conviendra que ces évolutions s'opèrent dans le dialogue avec les habitants de ces quartiers.

La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-205 des rapporteures.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 bis (nouveau)
Extension de dérogations au PLU au-delà des seules zones tendues

Cet article étend à toutes les communes, au-delà des seules zones tendues pour le logement la possibilité pour l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme de déroger à certaines règles de densité et de gabarit pour des projets de création de logements, notamment par requalification, extension et surélévation de bâtiments préexistants.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article L. 152-6 du code de l'urbanisme permet à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement, et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique, ainsi que dans le périmètre des grandes opérations d'urbanisme (GOU), de déroger au cas par cas aux règlements du plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu, pour certains types d'opérations visant à créer des logements. Ces dérogations concernent la possibilité :

- de dépasser la hauteur maximale de bâtiment prévue par le règlement, en dérogation aux règles de gabarit et de densité, dans la limite du faîtage de la construction contigüe (1°) ;

- de déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création de stationnement, afin de faciliter la création ou l'agrandissement de logements par surélévation de bâtiments existant (2°) ;

- de déroger aux règles relatives à la densité, aux obligations en matière de création d'aires de stationnement et de parts de logements de différentes catégories dans les programmes de réalisation de logements, dans la limite d'une majoration de 30 % du gabarit d'un immeuble existant, en cas de transformation de bâtiment existant en bâtiment d'habitation (3°) ;

- de déroger aux obligations de création d'aires de stationnement applicables aux logements, lorsqu'ils sont desservis par les transports en commun (4°) ;

- de déroger aux règles de retrait des bâtiments entre les limites séparatives des parcelles (5°).

Des dérogations supplémentaires peuvent en outre être accordées pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie par la création d'espaces extérieurs (15 % des règles relatives au gabarit) et pour les constructions présentant un intérêt public du point de vue de la qualité, de l'innovation ou de la création architecturales (5 % des règles relatives au gabarit et à la surface constructible).

Ces dérogations, qui visent à lever certaines rigidités des documents d'urbanisme pour favoriser la création de logements dans les zones tendues pour le logement, notamment celles où le foncier constructible est rare, pourraient en réalité trouver à s'appliquer bien plus largement que dans les seules zones tendues.

L'examen par le Sénat de la proposition de loi visant à faciliter la transformation de bâtiments existant en habitation a par exemple bien montré l'utilité qu'elles pourraient avoir dans certains centre bourgs, afin de mener à bien des opérations de requalification de bâtiments existants sans cela trop coûteuses. Des opérations de ce type sont en effet appelées à se multiplier, y compris en zones non tendues, en raison des contraintes d'accès au foncier induites par les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols fixés par la loi « Climat-résilience »^128(*).

La commission a adopté l'amendement COM-209 des rapporteures et un amendement identique COM-107 rect. ter étendant la possibilité pour l'autorité compétente d'accorder de telles dérogations au-delà des seules zones tendues pour le logement, à l'ensemble des communes.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 5 ter (nouveau)
Parkings des logements locatifs sociaux

Cet article permet aux collectivités, sous conditions, de délimiter dans le plan local d'urbanisme des secteurs où les locataires de logements locatifs sociaux pourront être tenus de disposer d'une place de stationnement, afin de remédier aux problématiques de saturation des parcs publics de stationnement.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Aux termes de l'article L. 442-6-4 du code de la construction et de l'habitation, les locataires de logements sociaux ne sont pas tenus de louer les places de parking mises à disposition dans leur résidence, et cela alors même que ces résidences doivent comporter un certain nombre de places de stationnement par logement, définies par le plan local d'urbanisme, dans la limite d'un plafond national actuellement fixé à une place de stationnement par logement, réduit à 0,5 place de stationnement par logement lorsque ces logements sont situés à moins de 500 m d'une gare ou d'une station de transports collectifs publics (article L. 151-35 du code de l'urbanisme).

La combinaison de ces deux réglementations aboutit dans certaines zones à un engorgement des places de stationnement publiques, alors même que des places de stationnement liées aux résidences sociales demeurent vides, faute pour les bailleurs de réussir à les louer.

Le Sénat avait déjà adopté lors de l'examen de la loi « 3DS »^129(*) un amendement de Mmes Dominique Estrosi Sassone et Valérie Létard qui revenait sur cette obligation légale de dissocier logement social et place de stationnement, mais la disposition n'avait pas été conservée dans la suite de la navette.

Afin de mieux s'adapter aux réalités et besoins territoriaux, la commission a, par l'adoption de l'amendement  COM-210 des rapporteures, prévu que dans les secteurs où il n'est pas possible de réaliser des places de stationnement public supplémentaires pour mettre en adéquation le parc de stationnement public avec les besoins supplémentaires occasionnés par les logements sociaux, les locataires de logements sociaux sont tenus de disposer d'une place de parking liée à leur logement : ces secteurs seront délimités dans le plan local d'urbanisme (PLU). Afin de ne pas pénaliser les locataires de logements sociaux qui ne disposeraient pas de véhicule motorisé, l'amendement prévoit qu'un décret en Conseil d'État précisera dans quelles conditions ces derniers pourront, y compris dans ces secteurs, ne pas être tenus de louer la place de stationnement attachée à leur logement social.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 5 quater (nouveau)
Précision de la notion de proximité de place de stationnement dans le PLU

Cet article dispose que le PLU devra préciser la notion de « proximité » d'une place de stationnement acquise ou louée par un porteur de projet en substitution de ses obligations réglementaires de réalisation de places de stationnement, tout en permettant au maire de déroger au cas par cas aux périmètres ainsi délimités, en fonction des caractéristiques de l'opération.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article L. 151-33 du code de l'urbanisme dispose que lorsque le règlement du plan local d'urbanisme fixe des obligations en matière de places de stationnement, cette obligation peut être réalisée par l'achat d'une place ou l'obtention d'une concession dans un parking public ou privé situé « à proximité de l'opération ». Cette notion, qui n'est pas définie dans le code de l'urbanisme, est source d'insécurité juridique pour les porteurs de projet, d'autant plus dommageable que l'acquisition de la place de stationnement doit précéder le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme, à laquelle elle doit être annexée.

Afin de mieux sécuriser les porteurs de projets, la commission a adopté un amendement COM-211 des rapporteures, qui précise que les PLU, lorsqu'ils comprennent des dispositions en matière de réalisation de places de stationnement, préciseront cette notion de « proximité ». Dans le même temps, afin de laisser de la souplesse aux maires dans l'appréciation de l'opportunité des modalités de compensation de l'obligation de réalisation de stationnement, ces derniers pourront au cas par cas, déroger à ces périmètres, en fonction de la qualité et des caractéristiques du projet.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 6
Permis d'aménager multisites

Cet article généralise la possibilité de délivrer des permis d'aménager multisites, actuellement limitée aux projets conduits dans le cadre d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) ou dans le périmètre d'une opération de revitalisation du territoire (ORT) à l'ensemble des lotissements.

La commission a adopté l'article avec un unique amendement rédactionnel.

I. La situation actuelle - la délivrance de permis d'aménager multisites n'est possible que dans des cas très restreints

A.  Les lotissements ne peuvent concerner que des unités foncières contigües

Le permis d'aménager (PA) est une autorisation d'urbanisme nécessaire pour un certain nombre de travaux d'aménagements non liés à des opérations de construction^130(*) : il est par exemple nécessaire pour des opérations d'affouillement ou d'exhaussement du sol d'une profondeur ou hauteur supérieure à 2 m et portant sur une superficie supérieure ou égale à 2 ha, pour l'aménagement de terrains de camping ou aires d'accueil de gens du voyage, ou encore de parkings ou parcs de loisirs^131(*), ainsi que, dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, toute création d'espaces publics et tous travaux sur des voies nouvelles ou existantes^132(*). Il est possible, comme pour toute autorisation d'urbanisme, de solliciter un permis d'aménager unique portant sur plusieurs unités foncières non contigües, « à condition que cela ne fasse obstacle à la vérification du respect des règles et de la protection des intérêts généraux que garantiraient plusieurs permis »^133(*).

Le permis d'aménager est également requis pour les lotissements dès lors que ceux-ci prévoient la création ou l'aménagement de voies, espaces ou équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement, ainsi que pour tout lotissement situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords d'un monument historique, ou dans un site classé ou en instance de classement^134(*).

Ces lotissements ne peuvent actuellement, aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, que concerner des unités foncières contigües. Les lotissements au sens du code de l'urbanisme peuvent avoir pour objet la création d'habitations, de jardins ou d'établissements publics et commerciaux^135(*).

B. Le permis d'aménager multisites ne peut pour l'instant être mobilisé que dans le cadre des ORT et des PPA

Le permis d'aménager multisites permet à un porteur de projet de solliciter et d'obtenir un permis d'aménager portant sur des unités foncières non contigües. Introduit à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, par la loi « ELAN » de 2018^136(*), uniquement dans le cadre des opérations de revitalisation du territoire, il a été pérennisé et étendu aux projets menés dans le cadre de projets partenariaux d'aménagements (PPA) par la loi « 3DS » de 2022^137(*).

Selon l'étude d'impact, 25 permis d'aménager multisites ont, à ce jour, été déposés dans les communes faisant l'objet d'une ORT^138(*).

II. Le dispositif envisagé - Une généralisation du permis d'aménager multisites à tous les lotissements

L'article 6 prévoit la possibilité de délivrer des permis d'aménagement multisites, portant sur des unités foncières non contigües, pour les lotissements. Ces permis d'aménagement multisites ne pourraient être délivrés qu'à trois conditions cumulatives, à savoir :

- le dépôt de la demande par un demandeur unique :

- le caractère d'unicité et de cohérence du projet, en dépit de son caractère multisites (« un ensemble unique et cohérent ») ;

- l'unité architecturale et paysagère du projet.

L'article abroge également les deux dispositions législatives permettant la délivrance de permis d'aménager multisites pour des opérations d'aménagement prévues par un contrat de projet partenarial d'aménagement (PPA) (art. L. 312-1 du code de l'urbanisme), ou pour la mise en oeuvre d'actions mentionnées dans une convention d'opération de revitalisation du territoire (al. 23 de l'art. L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation).

III. La position de la commission - Un élargissement utile du permis d'aménager multisites

Le permis d'aménager multisites, de création récente, n'a été délivré pour l'instant qu'une vingtaine de fois, dans le cadre d'ORT uniquement. Les collectivités locales comme les aménageurs s'en montrent cependant satisfaits, et plaident pour sa généralisation.

La commission a donc approuvé cet article, qui pourrait faciliter les lotissements, dans un contexte de raréfaction du foncier où les opérations ont vocation à devenir de plus en plus discontinues. Elle est, dans le même temps, demeurée attentive aux garanties apportées par le texte quant à la cohérence des projets faisant l'objet de tels permis d'aménager. En effet, certaines règles d'urbanisme étant appréciées à l'échelle du lotissement, et non de la parcelle, il est indispensable que l'usage du permis d'aménager multisites ne soit pas dévoyé pour permettre, par exemple, une densification à outrance sur certaines parcelles, pour compenser des opérations à très faible densité sur d'autres.

Elle a adopté un unique amendement de précision COM-206 des rapporteures, qui explicite le fait que l'unité architecturale et paysagère recherchée ne concerne que les sites concernés par le permis d'aménager, et non les sites interstitiels.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau)
Suppression de l'étude obligatoire d'optimisation de la densité

Cet article supprime l'étude obligatoire d'optimisation de la densité, préalablement à toute action ou opération d'aménagement soumise à évaluation environnementale.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

L'article 214 de la loi « Climat-résilience » a créé une étude d'optimisation de la densité des constructions pour toute action ou opération d'aménagement soumise à évaluation environnementale. Les conclusions de cette étude sont intégrées à l'étude d'impact du projet.

Introduite pour acculturer les aménageurs à la sobriété foncière et à les encourager à prendre leur part aux efforts de réduction de l'artificialisation, au moment où étaient fixés dans la loi des objectifs chiffrés de réduction de l'artificialisation des sols, cette étude s'avère contraignante et insécurisante pour les aménageurs, ses attendus en matière de contenu n'étant précisés par aucun texte.

En outre, les documents d'urbanisme comportent déjà des dispositions en matière de densité, il peut donc sembler paradoxal de contraindre les aménageurs à anticiper obligatoirement et systématiquement des obligations de densification plus-disantes par rapport à celles en vigueur.

L'augmentation des prix du foncier et les contraintes réglementaires sur sa disponibilité devraient de toute façon inciter les porteurs de projet à densifier leurs actions ou opérations d'aménagement, à leur propre profit.

La commission ne juge donc pas nécessaire de leur imposer une étude préalable obligatoire en ce sens.

La commission a adopté les deux amendements identiques COM-9 et COM-42 qui suppriment cette étude préalable d'optimisation de la densité.

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

CHAPITRE III
Renforcer les capacités de production des bailleurs

Article 7
Permettre aux bailleurs sociaux de produire
et gérer plus de logements intermédiaires

Cet article vise à permettre aux bailleurs sociaux de développer une offre de logements intermédiaires à hauteur de 20 % de leur parc et, pour ce faire, de consentir des avances en compte courant à leurs filiales dédiées et d'autoriser la cession de ces logements à des sociétés de vente HLM.

La commission a adopté un amendement ( COM-187) pour éviter que des avances en compte courant ne mettent en difficulté un bailleur HLM et pour permettre aux mêmes bailleurs de gérer les LLI créés par leurs filiales.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les bailleurs sociaux sont limités dans leur offre de logements intermédiaires, mais n'ont pas atteint leurs plafonds

A. Le logement intermédiaire : un produit créé en 2014 dont le développement est encore peu important

Le logement intermédiaire est juridiquement défini par l'article L. 302-16 du code de la construction et de l'habitation (CCH). Il a été créé par la loi n° 2014-366 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) du 24 mars 2014.

Le logement intermédiaire est une catégorie de logements aidés en échange d'un plafonnement des loyers de 10 % à 15 % en deçà de l'offre du marché à destination de ménages sous plafonds de ressources.

Il bénéficie d'un taux réduit de TVA à 10 %, et est financé par le prêt locatif intermédiaire et par un crédit d'impôt qui a remplacé l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties qui n'était plus acceptée par les maires.

Un agrément préfectoral n'est plus nécessaire. Ces logements ne font pas l'objet d'une procédure d'attribution. Ils ne ressortent pas des obligations de service public des bailleurs et n'entrent pas dans le champ du service d'intérêt économique général (SIEG - L. 411-2 CCH).

Les plafonds sont les mêmes que ceux définis pour l'investissement Pinel.

Pour les baux conclus en 2024, les plafonds de ressources et les plafonds de loyer sont les suivants (source étude d'impact) :

Cette offre de logement est limitée aux communes appartenant aux zones tendues.

Le public cible est constitué de jeunes cadres avec ou sans enfants ou des professionnels en mobilité.

Un rapport de 2021 de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale du développement durable avait évalué le besoin de ce type de logement entre 18 000 et 40 000 par an.

La production est de 15 000 à 17 000 LLI par an, sauf en 2023 en raison des plans de rachats menés par CDC Habitat et Action Logement auprès des promoteurs. En 2021, ces deux acteurs détenaient 64 % du parc.

Selon l'étude d'impact, au 1^er janvier 2023, seuls 140 000 logements sociaux appartiennent aux bailleurs sociaux à comparer aux 5,5 millions de LLS, soit approximativement 2,5 %.

B. Les bailleurs sociaux sont limités dans leur possibilité de le développer

Aujourd'hui, le statut des différents opérateurs HLM (OPH, ESH, Coop) leur interdit de posséder plus de 10 % de LLI dans leur parc.

Ces acteurs ont représenté 32 % de la production de LLI depuis 2014, mais ce sont essentiellement les ESH qui les portent (75 %).

Dans ce but, le CCH (articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3) leur permet de créer des filiales spécialisées. Depuis 2014, 8 % d'entre eux y ont eu recours. Mais ils ne sont pas autorisés à leur consentir des prêts ou avances en compte courant alors même que cette activité demande plus de fonds propres que le logement social traditionnel puisqu'elle est moins aidée.

Par ailleurs, les sociétés de vente HLM (articles L. 411-2 et L. 422-4 du CCH) ne sont pour l'instant pas autorisées à acquérir en bloc des LLI auprès des filiales créées par les bailleurs sociaux pour les revendre à la découpe à des particuliers comme elles peuvent le faire pour les LLS afin de faciliter leur vente et de permettre aux bailleurs de récupérer leurs fonds plus rapidement.

Il est à noter que seul Action Logement a pour l'instant créé une telle société de vente HLM, l'opérateur national de vente (ONV). CDC Habitat n'y a pas recours et passe par une GIE interne au groupe.

II. Le dispositif envisagé - Le développement de la capacité de production de LLI par les bailleurs sociaux

Dans le cadre du Pacte pour le logement intermédiaire, l'État s'est engagé à lever les obstacles à sa production pour atteindre 30 000 LLI par an en 2026.

Pour ce faire, il s'est engagé à porter à 20 % le taux maximum, ce à quoi procède le a) du 1° de l'article 7.

De même, a-t-il prévu de faciliter leur dotation en fonds propres via des avances en compte courant lors de leur constitution et au cours de leur vie, ce que permettraient les b) et c) du 1° de l'article 7.

Enfin, l'article 7 permet l'intervention des sociétés de vente auprès des filiales spécialisées en LLI, c'est l'objet du 2° de l'article 7.

Avec ces mesures, le gouvernement souhaite augmenter de 50 % la production de logements intermédiaires par les bailleurs sociaux, soit 3 250 logements par an et la mobilisation de 715 millions d'euros annuels (220 000 euros par LLI).

III. La position de la commission - Une utilité en question

La commission est favorable au développement du logement intermédiaire. Elle estime que c'est une réponse dans les zones les plus tendues entre le PLS et le marché libre et peut favoriser la mobilité hors du parc social.

Néanmoins, il ne satisfait qu'une frange assez marginale du marché et peine à trouver suffisamment d'investisseurs institutionnels compte tenu de sa rentabilité limitée. Certains programmes ne trouvent d'ailleurs pas preneur.

Par ailleurs, la commission n'a pas connaissance de bailleurs sociaux tutoyant la limite de 10 %. Le plus grand nombre en semble très éloigné. Le passage de 10 à 20 % semble donc plus théorique que pratique.

Nonobstant ces limites, la facilitation des avances est quant à elle bienvenue car le LLI est consommateur de fonds propres et les avances constituent une mode plus souple que ce qui existe actuellement.

La commission a adopté un amendement ( COM-187) des rapporteurs.

En premier lieu, il vise à s'assurer qu'une avance en compte courant consenti par un organisme HLM ne serait pas de nature à menacer sa viabilité ou à aller à l'encontre d'un protocole de prévention ou de consolidation conclue avec la CGLLS. Il impose donc l'information de cette dernière.

En second lieu, il permet aux organismes de logements sociaux d'être gestionnaires des LLI que produisent ou acquièrent leurs filiales. La situation actuelle est en effet contreproductive car les programme sont le plus souvent mixtes, comprenant des LLS et des LLI.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 8
Revalorisation exceptionnelle des loyers à la relocation dans le parc social

Cet article vise à permettre aux bailleurs sociaux de réviser les loyers des logements anciens à la relocation jusqu'aux plafonds réglementaires des constructions neuves.

La commission a adopté trois amendements :

- pour simplifier des procédures, les COM-97 et COM-98 de M. Menonville dispensant les bailleurs de l'autorisation préfectorale pour la réévaluation de 5 % à la suite d'une réhabilitation et leurs délibérations sur leurs politiques de loyers,

- pour mieux encadrer, via un décret en Conseil d'État, la possibilité ouverte par l'article 8 ( COM-182 des rapporteurs).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une part importante des loyers HLM est inférieure aux plafonds

A. Les règles générales de fixation des loyers HLM

Depuis 1977, le loyer des nouveaux logements locatifs sociaux sont fixés par une « convention APL » conclue entre l'État ou le délégataire des aides à la pierre et le bailleur.

Chaque année, l'État fixe les valeurs maximales par zone et typologie de logement qui s'appliquent aux nouvelles conventions. Elles sont révisées chaque année sur la base de l'indice de référence de loyers (IRL).

Pour 2024, à l'exception des logements-foyers, ces valeurs sont comprises entre 5,11 euros du mètre carré pour un PLAI (logement financé par un prêt locatif aidé d'intégration) en zone détendue (III) et 14,68 euros pour un logement en PLS (prêt locatif social) en zone A bis.

Les loyers des conventions en cours sont révisés au 1^er janvier de chaque année sur la base de l'IRL et ce en application de l'article L. 353-9-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH).

Par exception, en application de l'article 71 de la loi de finances pour 2024, les logements ayant fait l'objet d'une rénovation lourde dite « seconde vie » peuvent voir leur loyer augmenter par avenant dans la limite d'un taux fixé par décret. Il s'agit des logements du parc social âgés de plus de 40 ans et ayant une étiquette DPE comprise entre G et E et qui font l'objet de rénovations énergétiques leur permettant de devenir très performants.

Une autre exception existe lorsque le bailleur fait l'objet d'un plan de redressement piloté par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Une augmentation de 5 % en sus de l'IRL est alors possible.

Dans la majorité des cas, les loyers pratiqués sont identiques ou très proches des plafonds autorisés.

B. Un enjeu financier pour les bailleurs HLM

Les loyers représentent 69 % des produits d'exploitation des bailleurs. C'est une ressource essentielle qui représente 22 milliards d'euros en 2022.

Depuis 2017, les bailleurs ont vu leur équilibre financier bouleversé par l'adoption de la réduction de loyer de solidarité (RLS), décidée en compensation de la baisse de 5 euros des APL, qui pèse 1,3 milliard d'euros chaque année. Cette perte de ressources a été pour partie lissée grâce à un endettement accru.

Avec le Covid et la guerre en Ukraine, les bailleurs sont en outre confrontés à une forte hausse du taux du livret A qui a été porté à 3 %, les prêts à taux variable représentant 70 % du coût des opérations, et des coûts de la construction qui ont cru de 20 % environ entre 2020 et 2022.

Enfin, les bailleurs sont confrontés à un fort enjeu de rénovation énergétique avec un besoin d'investissement important.

L'ensemble de ces besoins de financement ne peut être couvert par la vente HLM qui a peu progressé, n'offrant pas la marge de progression escomptée, et qui est également victime du blocage du marché immobilier.

Donner de nouvelles marges financières aux bailleurs sociaux est donc un enjeu.

II. Le dispositif envisagé - Permettre une libre révision des loyers à la relocation dans la limite des plafonds des constructions neuves

A. La révision des loyers à la relocation

L'article 8 du projet de loi prévoit d'ajouter un alinéa à l'article L. 353-9-2 du CCH qui prévoirait que : « Lors de la remise en location d'un logement, le bailleur peut fixer un loyer ou une redevance supérieure aux loyers et redevances maximaux fixés par la convention conclue initialement en application de l'article L. 831-1, dans la limite des montants maximaux qui pourraient être inscrits dans une telle convention si le logement concerné était acquis et conventionné à cette date ».

Il s'agit donc de permettre aux bailleurs sociaux de s'affranchir, uniquement pour les relocations, des conventions et des loyers plafonds initiaux. Ils pourront augmenter le loyer jusqu'au niveau maximal admis dans la zone et pour la typologie de logement comme si celui-ci s'appliquait à un logement neuf.

Cette faculté pourrait s'exercer sans avenant à la convention APL initiale et cette mesure serait d'application directe sans nécessiter de décret d'application.

Cette faculté pourra s'exercer en une fois et/ou à chaque relocation.

Il n'est pas prévu de contrôle a priori de cette nouvelle faculté.

Les loyers évolueront ensuite en fonction de l'IRL comme dans le droit commun.

Cette faculté serait cumulable avec le dispositif « seconde vie ».

Elle ne s'appliquera pas aux baux en cours.

B. Un impact économique fort sur les locataires

L'étude d'impact indique qu'environ 35 % des logements sociaux, soit 2 millions d'entre eux, essentiellement des HLM-O (ordinaires) datant d'avant 1977, présenteraient des loyers inférieurs aux plafonds.

Avec un taux de rotation moyen de 7 % et une augmentation moyenne des loyers à la relocation de 15 %, 92 millions d'euros de recettes supplémentaires seraient attendus en 2025.

À l'horizon de 15 ans, hors indexation des loyers, ce seraient 1,2 milliard d'euros qui seraient attendus.

Cette hausse des loyers ne serait qu'en partie compensée par une hausse des APL. En effet, les APL sont calculées sur un loyer plafond théorique différent et bien souvent inférieur au loyer réel. Ainsi, selon l'étude d'impact, en juin 2023, seuls 38 % (900 000) des ménages bénéficiaires des APL ont un loyer inférieur au loyer plafond. De ce fait, le ministère du logement estime que la hausse des APL ne dépasserait pas 50 % de la hausse des loyers.

III. La position de la commission - Ne pas faire payer aux locataires le coût de la RLS

La commission n'est pas hostile par principe à donner plus de souplesse aux bailleurs sociaux dans la révision de leurs loyers et la gestion de leur parc, et encore moins à leur redonner des marges de manoeuvre.

Cependant, cela ne peut pas et ne doit pas conduire à faire payer aux locataires du parc social le coût de la RLS pour redonner des moyens à des bailleurs, alors que c'est un choix budgétaire de l'État que la commission combat depuis 2017.

Le parc le plus ancien aux loyers les plus faibles présente en outre un enjeu social particulier sur lequel les associations de lutte contre le mal-logement ont alerté les rapporteurs puisque c'est lui qui accueille les ménages les plus précaires et prioritaires. Autoriser la réévaluation sans condition des loyers de ce parc présente donc un nouveau risque d'exclusion des plus fragiles, alors que ce public a déjà du mal à accéder au logement social.

On peut enfin s'inquiéter de l'impact d'une telle mesure sur la mobilité à l'intérieur du parc si un locataire quitte un logement par exemple pour un plus petit qui pourrait être plus cher.

De telles hausses ne seraient d'ailleurs pas légitimes sans rénovation.

Dans son avis, le Conseil d'État s'est d'ailleurs inquiété des impacts et a proposé de préciser par décret en Conseil d'État les conditions dans lesquelles les hausses de loyer pourront être appliquées. L'USH a fait part des mêmes inquiétudes.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a donc adopté le COM-182 afin de prévoir que les conditions de réévaluation des loyers à la relocation seront encadrées par un décret en Conseil d'État. Il sera notamment important que ce décret précise les modalités d'association des collectivités locales à cette nouvelle stratégie des loyers, les valeurs maximales de loyer retenues par zone et par type de produit locatif (PLAI, PLUS, et PLS), ainsi que les modulations possibles de ces valeurs en fonction de la localisation et de la qualité des logements.

Par ailleurs, la commission a adopté deux amendements de simplification de M. Menonville (COM-97 et COM-98) qui supprime l'autorisation ou l'information du préfet pour l'augmentation du loyer de 5 % au-delà de l'IRL à la suite d'une réhabilitation et pour les délibérations des bailleurs sociaux sur leur politique de loyer.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 9
Faciliter les opérations immobilières des bailleurs sociaux

Cet article vise à faciliter différentes opérations immobilières des bailleurs sociaux afin de leur permettre de dégager des ressources nouvelles. Il touche plus particulièrement l'activité de copromotion avec des acteurs privés en facilitant la constitution de sociétés civiles de construction vente (SCCV), la possibilité de dissocier la nue-propriété et l'usufruit et celle de vendre des logements aux particuliers à travers la VEFA inversée. Enfin, l'article procède à des simplifications en supprimant pour certaines opérations l'autorisation du préfet ou celles des ministres de l'économie et du logement.

La commission a adopté deux amendements des rapporteurs ( COM-186 et COM-185) pour conserver le calcul de la participation des bailleurs dans les SCCV en fonction du nombre de logements, pour adopter des mesures prudentielles, interdire la VEFA inversée aux particuliers et limiter au champ social les ventes en usufruit locatif. La commission a également adopté deux séries de quatre amendements identiques pour permettre aux SEM de détenir des livrets A ( COM-1, COM-72, COM-89 et COM-224) et pour faciliter la participation des SEM à des sociétés de projet ( COM-2, COM-78, COM-88 et COM-223).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les limites des outils de copromotion entre bailleurs et opérateurs privés

A. Le cadre législatif applicable au SCCV

La loi ALUR du 25 mars 2014 a autorisé les bailleurs sociaux et les promoteurs privés à créer des structures juridiques communes, les sociétés civiles de construction vente (SCCV), afin de réaliser des opérations immobilières mixtes sociales et libres.

Il s'agissait d'une disposition expérimentale qui a été pérennisée par la loi ELAN du 23 novembre 2018 et consacrée dans les articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH) pour respectivement les offices publics d'HLM, les SAHLM et les CoopHLM.

Les organismes HLM peuvent acquérir à due concurrence de leur apport des logements dans les SCCV dont ils détiennent des parts. Ces sociétés doivent construire au moins 25 % de logements sociaux. Elles sont constituées pour une durée maximum de dix ans. Ces sociétés peuvent réaliser des logements et des locaux professionnels mais pas commerciaux.

Les organismes HLM n'ont pas l'autorisation de réaliser des avances en compte courant au profit de ces SCCV.

À ce jour, selon les informations recueillies par vos rapporteurs et sans que l'on dispose de chiffres, l'utilisation de ce dispositif juridique est très limitée en dehors de grands groupes comme CDC Habitat et Action Logement pour lequel il reste néanmoins marginal.

B. Les limites du cadre juridique des sociétés de vente HLM

Le démembrement de copropriété apparaît de plus en plus comme un outil intéressant pour le monde HLM pour pouvoir faire face aux coûts excessifs du foncier en zone tendue.

Ainsi, en application de l'article L. 253-1 du CCH, l'usufruit locatif social (ULS) permet-il à un opérateur privé de détenir le foncier et de construire puis de céder l'usufruit à un bailleur social pour une durée minimum de 15 ans. Pour l'investisseur privé, cela lui permet de devenir propriétaire pour environ 60 % du prix, tandis que l'opérateur HLM va utiliser l'usufruit pour seulement 40 % du prix, ce qui lui économise d'importants fonds propres et lui permet de dégager beaucoup plus rapidement un excédent de trésorerie sur l'opération. Selon l'étude d'impact du projet de loi, entre 2 000 et 3 000 logements sont produits chaque année en ULS.

Parallèlement, pour faciliter les ventes HLM, la loi « ÉLAN » a prévu en 2018 la création de sociétés de vente HLM qui figurent à l'article L. 422-4 du CCH. Ces sociétés doivent acheter en bloc et mutualiser la charge des ventes. Elles ont aussi pour vocation d'assurer le portage financier des lots durant cette période. Elles déchargent donc les opérateurs HLM à la fois des coûts de vente et elles leurs permettent de reconstituer leurs fonds propres beaucoup plus rapidement.

Une seule société a été créée : l'Organisme national de vente (ONV), filiale d'Action Logement qui a été doté d'un milliard d'euros en fonds propres. Action Logement estime que l'ONV fait économiser de l'ordre de 10 % de frais intermédiaires ce qui est très substantiel.

Mais ces sociétés ne sont pas aujourd'hui autorisées à acheter ou vendre en démembrement de propriété.

C. Régime de la VEFA inversée

Depuis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, l'article L. 433-2 du CCH autorise ce qui a été appelée la « VEFA inversée », c'est-à-dire la possibilité pour les bailleurs sociaux non pas d'acheter des logements dans le cadre d'une vente en l'état futur d'achèvement à des promoteurs privés mais de vendre en bloc à des opérateurs privés des logements libres issus de leurs propres opérations de construction.

La loi limite la part maximale de logements privés pouvant être vendus dans ce type d'opération mixte à 30 %.

Là aussi, ce dispositif semble rarement utilisé.

D. Les organismes HLM sont soumis à des opérations lourdes et désuètes pour certaines opérations

Les organismes HLM peuvent prendre des parts dans des sociétés de projet d'aménagement ou pouvant conclure une convention de projet urbain partenarial (PUP). Cette acquisition est soumise à l'autorisation du préfet du département où a lieu l'opération. Les organismes HLM n'ont par ailleurs pas le droit d'accorder des avances en compte courant à ces sociétés d'aménagement (L. 423-15 CCH).

En outre, depuis 2011, les organismes HLM doivent déclarer aux ministres de l'économie et du logement, qui peuvent s'y opposer sous quinze jours, les avances en compte courant entre organismes HLM ou à un membre de son groupe et les prêts participatifs consentis par un organismes HLM à un autre (L. 423-15 CCH). Cela représente une vingtaine de cas par an.

Les bailleurs sociaux sont également obligés pour ces mêmes opérations de les déclarer à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et à la société de garantie des organismes d'habitations à loyer modéré contre les risques d'opérations immobilières.

II. Le dispositif envisagé - Favoriser la copromotion entre bailleurs sociaux et opérateurs privés

L'objectif du projet de loi est de faciliter ce type d'opérations qui sont jugées utiles pour soutenir la construction et renforcer le rôle contracyclique des bailleurs dans ces circonstances. Cela présente aussi l'intérêt pour eux d'entretenir leurs compétences de maîtrise d'ouvrage et de percevoir une partie plus importante de la marge de promotion.

A. Améliorer le cadre juridique des SCCV

L'article 9 vise à clarifier le cadre juridique pour l'instant peu pratiqué des SCCV. Il prévoit les modifications suivantes :

- La possibilité de construire des locaux à usage commercial de manière accessoire pour assurer la mixité fonctionnelle des bâtiments (commerce en pied d'immeuble par exemple) ;

- La possibilité d'acquérir des logements locatifs intermédiaires (LLI) en plus des logements locatifs sociaux (LLS) ;

- Les organismes HLM pourront proposer à la SCCV des prestations de service en matière de conception et de programmation dans les conditions du marché comme elles le font déjà auprès de l'opérateur privé ;

- Le calcul de la part maximale de logements sociaux seraient calculés non plus en nombre de logements mais en surface de plancher ;

- Cette surface de logements LLS et LLI marque également la limite de la participation capitalistique des organismes HLM dans la SCCV ;

- Enfin, des avances en compte courant pourront être réalisées dès lors que les organismes HLM détiennent au moins 5 % de la SCCV. Ces fonds ne seront pas issus des activités relevant du service d'intérêt économique général (SIEG) et se feront aux conditions de marché.

B. Généralisation de l'acquisition et de la vente en démembrement de propriété

Pour faciliter les acquisitions dans les zones tendues, l'article 9 veut permettre aux sociétés de vente HLM et donc concrètement à l'ONV qui est la seule aujourd'hui, de recourir à l'usufruit locatif dans l'ancien.

Au lieu d'acheter la totalité d'un logement, l'ONV pourra acquérir uniquement la nue-propriété. L'organisme HLM vendeur conservera le bénéfice de l'usufruit mais pourra mobiliser de nouveaux fonds propres grâce à la vente de la nue-propriété.

L'article 9 prévoit aussi de généraliser ces dispositifs pour les organismes HLM qu'ils conservent l'usufruit et vendent la nue-propriété au sein d'immeubles qu'ils réalisent en VEFA ou qu'ils en soient les acquéreurs dans ce même cadre juridique mais auprès d'un promoteur privé.

L'objectif est de diminuer l'apport en fonds propres du bailleur et de construire un plus grand nombre de logements. L'étude d'impact indique que l'ULS reviendrait à 30 % du prix pour un bailleur (66 000 euros sur 220 000 euros) ce qui permet d'affecter la différence à la production de nouveaux logements.

Dans sa réponse à vos rapporteurs, Action Logement calcule que cette mesure pourrait permettre de produire environ 500 logements de plus par an.

C. Rendre plus attractif le régime de la VEFA inversée

L'article 9 prévoit deux mesures.

Il propose de permettre aux bailleurs sociaux de vendre non plus en bloc à des professionnels mais des logements à l'unité à des particuliers, ce qui pourrait présenter un intérêt en termes d'accession à la propriété.

Il propose ensuite de faire passer de 30 à 50 % le volume maximum de logements pouvant être vendus libres par les bailleurs. Il s'agit là naturellement de faciliter l'équilibre des opérations, la vente des logements libres finançant la construction des logements sociaux.

D. Mesures de simplification

L'article 9 procède à plusieurs simplifications.

Il supprime l'accord préalable du préfet sur les prises de participation des organismes HLM aux sociétés d'aménagement et de leur permettre de leur consentir des avances en compte courant à partir de leurs fonds « hors SIEG ».

Il supprime également les déclarations aux ministres de l'économie et du logement des avances en compte courant et des prêts participatifs entre organismes HLM, et les mêmes obligations d'information de la CGLLS pour ces opérations.

L'ANCOLS continuera d'en assurer un contrôle a posteriori.

Pour mémoire, les activités « hors SIEG » des bailleurs sociaux doivent faire l'objet d'une comptabilité distincte. Depuis 2021, le résultat de ces activités doit figurer à leur bilan. Il s'élèverait nationalement à 700 millions d'euros.

III. La position de la commission - Approbation sans illusion

A. L'assouplissement bienvenu de dispositifs de niche qui ne peuvent cacher les vraies causes de l'affaiblissement de la production de logements sociaux

Le projet de loi procède à plusieurs assouplissements pour favoriser la copromotion entre des bailleurs sociaux et des opérateurs privés pour qu'ils puissent jouer plus facilement un rôle contracyclique dans un secteur de la construction sinistrée.

Il n'y a en soi rien de critiquable à cette suite de mesures techniques.

Mais d'une part, à l'examen, les SCCV, l'ULS ou la VEFA inversée sont des dispositifs de niche dont aucun séparément ni tous cumulés n'auront d'effet significatif pour relancer la production de logements sociaux.

Surtout, la cause de l'effondrement de la production des logements sociaux est ailleurs. Elle n'est pas juridique mais financière et politique depuis qu'en 2018 le gouvernement a mis en place la RLS et prélève chaque année 1,3 milliard d'euros sur les fonds propres des bailleurs sociaux, situation très sensiblement aggravée désormais par la hausse du taux du livret A.

B. Les corrections techniques et de principes apportées par la commission

La commission a adopté sur proposition des rapporteurs plusieurs amendements visant à apporter d'une part des modifications de principe et d'autre part des corrections techniques (COM-185 et COM-186).

La commission a procédé à deux modifications de principe considérant que les bailleurs sociaux ne devaient pas devenir de banals promoteurs privés et qu'il ne fallait pas mélanger les métiers. Elle a ainsi supprimé la possibilité de vendre en VEFA inversée à des particuliers pour ne conserver que la vente en bloc aux professionnels. Elle a également estimé que les opérations de démembrements de copropriété ne devaient pas non plus conduire à des opérations en dehors du champ social en valorisant par exemple l'usufruit de logements sociaux en zone tendue.

Concernant les aspects techniques, la commission a rétabli le calcul des parts des SCCV en nombre de logements, l'ensemble des acteurs HLM estimant la nouvelle solution plus compliquée et non cohérente avec le décompte fiscal des logements intermédiaires.

Elle a également adopté un amendement pour permettre aux organismes HLM de gérer les logements intermédiaires produits par leurs filiales.

Par ailleurs, la commission a adopté quatre amendements identiques (COM-1, COM-72, COM-89 et COM-224) pour ouvrir la possibilité aux sociétés d'économie mixte qui ont une activité de logement social et/ou intermédiaire de détenir un ou plusieurs livret A.

Cette demande résulte notamment de la transformation de certains offices en SEM du fait des concentrations et restructurations provoquées par la loi ELAN. Dans ce cas, l'organisme doit clôturer son ou ses livrets A et perd les intérêts acquis sur l'année.

Elle est plus particulièrement portée par Fédération des entreprises publiques locales qui regroupe les SEM et les SPL. 125 SEM ont une activité tournée vers le logement abordable qui représente 700 000 logements et 80 % du logement outre-mer. Elles construisent environ 7 000 logements par an, en achètent le même volume en VEFA et réalisent 2 000 acquisitions-améliorations.

Enfin, la commission a adopté quatre amendements identiques (COM-2, COM-78, COM-88 et COM-223) pour faciliter la prise de participation des SEM au sein d'une société de projet filiale en limitant les autorisations nécessaires à la seule collectivité ayant le plus grand nombre de parts et de droits de vote ou en cas d'égalité à celle qui exerce la présidence du conseil d'administration ou du conseil de surveillance.

En la matière, la règle générale, définie par l'article L. 1524-5 du CGCT, prévoit que, à peine de nullité, toute prise de participation directe d'une société d'économie mixte locale dans le capital d'une autre société fait préalablement l'objet d'un accord exprès des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires disposant d'un siège au conseil d'administration ou au conseil de surveillance en application du premier alinéa. Il en est de même pour la constitution d'un groupement d'intérêt économique par une société d'économie mixte locale, par une société qu'elle contrôle ou par un groupement d'intérêt économique dont elle détient une part du capital ou des droits de vote. Les prises de participation indirectes qui confèrent à une société contrôlée par une société d'économie mixte locale ou à un groupement d'intérêt économique dont une part de capital ou des droits de vote est détenue par une société d'économie mixte locale au moins 10 % du capital ou des droits de vote d'une société sont également soumises à cet accord préalable. Les autres prises de participation indirectes font l'objet d'une information par le représentant de la collectivité territoriale ou du groupement actionnaire à la prochaine assemblée délibérante.

En conséquence, aujourd'hui, la création d'une filiale par une SEM suppose l'accord préalable des assemblées délibérantes de chaque collectivité membre de son conseil d'administration sous peine de nullité (instaurée par la loi 3DS). Si ce dispositif peut se comprendre pour les filiales « classiques », il s'avère qu'il ralentit considérablement la constitution de société de projets. Ainsi, lorsqu'une Sem souhaite se positionner sur une opération immobilière, elle peut mettre près d'un an avant de récolter la délibération d'accord de l'ensemble de ses actionnaires (allant jusque 18 actionnaires), tandis que le secteur privé peut réaliser une société de projet en quelques semaines.

La commission a donc considéré que cet amendement offre une simplification importante sans écarter les actionnaires minoritaires puisque ce type de création reste soumis au conseil d'administration qui comprend l'ensemble des collectivités territoriales.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

CHAPITRE IV
Faciliter l'accès au logement

Article 10
Améliorer l'accès au logement social des travailleurs
des secteurs privé et public

Cet article vise à améliorer l'accès au logement social des travailleurs du secteur privé et du secteur public. Il contient deux dispositions. La première est la possibilité pour le préfet de déléguer son contingent à Action Logement Services pour loger les salariés reconnus prioritaires. La seconde clarifie la clause dite de précarité ou de fonction qui permet, pour certains emplois publics de lier l'attribution d'un logement à la tenue d'un emploi.

La commission a adopté deux amendements. Le COM-94 vise à sécuriser juridiquement la possibilité qu'une personne morale puisse prendre à bail un LLI pour le sous-louer en respectant les plafonds de ressources. Le COM-218 des rapporteurs propose une série de dispositions pour faciliter le logement des salariés du secteur privé et des agents du secteur public.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'enjeu du logement des salariés et agents publics

A. Le rôle d'Action Logement au profit des salariés

Action Logement Services est l'une des principales filiales du groupe Action Logement (articles L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation). Elle a la responsabilité de la collecte et de la distribution de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) qui représente 0,45 % de la masse salariale des entreprises de plus de 50 salariés. Une entreprise peut s'acquitter de la PEEC par un versement en numéraire, par des prêts ou en nature. Elle peut également cotiser au-delà de son obligation légale pour acquérir des droits de réservation supplémentaires.

La mission principale d'ALS est d'assurer le logement des salariés.

Action Logement doit participer à hauteur de 25 % des attributions annuelles à la mise en oeuvre du droit au logement en accueillant des personnes reconnues prioritaires à ce titre (L. 441-2-3 CCH) ou des autres publics reconnus prioritaires au titre de l'article L. 441-1 du CCH.

De fait, plus de la moitié des ménages reconnus prioritaires au titre du DALO ont un emploi.

L'étude d'impact indique sur 36 départements prioritaires (comptant plus de 50 ménages reconnus DALO), les préfets ont conclu des conventions avec Action Logement, en application de l'article L. 313-26-2 du CCH, dans 18 départements.

Restent exclus de ces conventions :

- les logements situés dans des structures d'hébergement, des foyers ou des structures hôtelières à vocation sociale ;

- les logements faisant l'objet de réservations directes par des entreprises ou des administrations ;

- Les logements non conventionnés.

B. Les dispositions pour le logement des agents publics

L'État dispose de trois leviers.

Le premier est le contingent de 5 % de tous les logements sociaux à la main du préfet pour loger les fonctionnaires. De nombreux élus se plaignent toutefois que l'obligation pour les préfets de loger les ménages prioritaires au titre du droit au logement les conduise à négliger l'attribution de logements aux agents publics.

Le second est la réservation directe de logements par les administrations au profit de bailleurs sociaux. L'article L. 442-7 a été adopté en 1983. Il devait permettre de lier l'attribution à la fonction. Il a introduit, par exception au droit au maintien dans les lieux, une clause de précarité.

Cette clause est toutefois presque complètement tombée en désuétude. Seul le ministère des armées en fait un usage actif contraignant à la libération du logement dans les six mois suivant la mutation ou le départ du service actif.

Enfin, en application de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, l'administration qui cède un immeuble avec la décote dite Duflot peut obtenir jusqu'à 10 % des droits de réservation des logements sociaux créés pour ses agents.

C. Deux possibilités existantes de délégation du contingent préfectoral

Les préfets peuvent d'ores et déjà déléguer leur contingent.

Ils peuvent le faire auprès des bailleurs sociaux en application de l'article R. 441-5 du CCH.

L'État peut faire de même auprès des intercommunalités dans le cadre des conventions de délégation des aides à la pierre dès lors que celle-ci prend la responsabilité des attributions DALO et supporte les éventuelles pénalités (L. 301-5-1 CCH).

II. Le dispositif envisagé - Délégation à Action Logement et simplification de la clause de précarité

A. Délégation du contingent préfectoral à Action Logement Services

L'article 10 vient compléter l'article L. 313-26-2 du CCH, pour permettre aux préfets, via une convention, de déléguer tout ou partie de leur contingent à Action Logement Services, à l'exception du « contingent fonctionnaires », pour loger les salariés reconnus prioritaires au titre du DALO ou prioritaires au titre de l'article L. 441-1 du CCH. Cela correspondrait donc à 25 % des logements, 5 % restant à la main des préfets.

Les attributions déléguées devront intégralement respecter cette clause.

B. Simplification de la clause de précarité

L'article L. 442-7 mentionnait un décret qui n'a jamais été pris et qui devait préciser les logements visés et la contrepartie de financement requise. De ce fait, la plupart des ministères y ont renoncé, se trouvant dans l'incapacité de désigner les logements et de mobiliser la clause.

L'article 10, dans son 2°, propose donc de supprimer ces dispositions obsolètes afin de rendre de nouveau possible une politique de logement pour les agents civils de l'État et éviter que des logements réservés ne soient perdus au profit d'agents quittant la fonction publique (retraite, fin de contrat) et au détriment de la volonté d'assurer une proximité entre l'emploi et le logement alors que les agents peuvent être soumis à des astreintes particulières, notamment zone tendue.

III. La position de la commission - Un nécessaire et indispensable élargissement au profit du logement des travailleurs

La commission a adopté deux amendements.

L'amendement COM-218 des rapporteurs a pour objectif d'élargir très sensiblement la portée de l'article 10 afin de favoriser le logement des travailleurs du privé comme du public.

Il comporte six dispositions.

Il ouvre la possibilité pour un employeur de recourir, via une convention avec un bailleur, à l'usufruit locatif social (ULS) pour assurer le logement de ses salariés. Cette disposition, promue par le député Dominique Da Silva, intéresse tout particulièrement les petites entreprises de moins de 50 salariés qui pourraient investir dans l'acquisition de biens immobiliers qui seraient ensuite confiés à un bailleur social.

Cet amendement élargit les possibilités de délégation du contingent préfectoral pour loger les travailleurs prioritaires dans le cadre de conventions avec les autres bailleurs sociaux qu'Action Logement et les sociétés d'économie mixte (SEM) ainsi qu'avec des entreprises bénéficiant de réservations. Précisons que c'était déjà le cas, mais dans la partie réglementaire du code pour les bailleurs sociaux, et que c'est déjà prévu pour les EPCI dans la partie législative du code.

L'amendement doit permettre ensuite à des employeurs, établissements publics, de pouvoir garantir les emprunts des bailleurs et acquérir les droits de réservation associés. Dans le cas contraire, un employeur, par exemple la RATP, qui consacre une partie de son foncier au logement ne pourra y loger qu'une minorité de ses salariés.

L'amendement prévoit ensuite une exemption à la gestion en flux pour les employés des sociétés de transport public en zone tendue car, pour celles-ci, la localisation précise du logement est un élément central leur permettant d'assurer la proximité entre le domicile et le lieu de travail de travailleurs essentiels aux horaires atypiques. C'est une extension de l'exception déjà obtenue par le Sénat dans la loi 3DS au profit du secteur hospitalier et tout particulièrement de l'APHP.

L'amendement élargit ensuite, conformément aux propositions du rapport Amiel (n° 18) la clause de fonction dans le logement social à toutes les fonctions publiques et, en zones tendues, aux employés des entreprises de transport public. Aujourd'hui, cette clause n'est appliquée qu'au sein du ministère des Armées. Le projet de loi ne procède à la simplification de cette clause que pour les agents de l'État. Or, le rapport Amiel montrait qu'elle serait très utile pour toute la fonction publique dans tous les cas où les agents sont soumis à des contraintes fortes de mobilité et de liant entre leur logement et leur emploi. Sinon, les logements réservés sont rapidement perdus en raison du maintien dans les lieux malgré une retraite ou une mutation.

Enfin, en application de la proposition n° 16 du rapport Amiel, l'amendement prévoit l'augmentation de 10 % à 50 % maximum du contingent au profit de l'État en cas de cession d'un foncier avec décote Duflot. Il supprime le bénéfice de ce contingent à la seule administration qui cède l'immeuble pour l'élargir à tous les agents de l'État. Il paraît en effet juste que l'apport de foncier ou même d'un immeuble via la décote soit plus justement valorisé. Il est aussi apparu que fréquemment, l'administration qui cède son foncier n'est plus présente sur le territoire. Dès lors, lui réserver le bénéfice des réservations n'est ni incitatif ni utile alors que d'autres agents de l'État pourraient en avoir besoin.

La commission a adopté un second amendement COM-94 de M. Menonville qui a pour but de sécuriser juridiquement le fait qu'une personne morale puisse prendre à bail un logement intermédiaire qu'elle sous-loue en respectant les conditions de ressources à une personne physique qui en fait sa résidence principale.

L'objectif est ici de permettre aux acteurs institutionnels du LLI, comme CDC Habitat, de sous-louer "en bloc" des logements à des employeurs publics ou privés des logements pour en garantir la jouissance à leurs agents ou salariés dans le cadre d'accords durables et ayant une certaine échelle, comme l'a fait CDC Habitat avec les CHU de Bordeaux ou de Montpellier. Ce serait évidemment de nature à apporter une sécurité et un cadre de moyen terme favorable à ce type d'investissements et au développement du LLI.

Comme le souligne l'exposé des motifs, une telle faculté existe déjà dans le logement social (L.442-8 CCH).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau)
Possibilité pour les établissements de santé de prendre des participations et de créer des filiales pour gérer et valoriser leur patrimoine immobilier

Cet article vise à permettre aux établissements publics de santé de prendre des participations et de créer des filiales pour gérer et valoriser leur patrimoine immobilier

La commission a adopté cet article additionnel après l'article 10.

La commission a adopté l'amendement COM-90 de M. Menonville qui vise à donner aux établissements publics de santé un outil de rationalisation et de gestion de leur patrimoine immobilier, pour leur permettre de développer et de gérer un patrimoine de logements à destination de leurs agents à l'heure où ceux-ci sont particulièrement touchés par l'envolée des prix en zone tendue.

Il permet d'accélérer la rationalisation du patrimoine immobilier de ces établissements par une démarche décentralisée responsabilisant les gestionnaires comme cela a été réalisé par exemple par La Poste dès 2005 avec la création de Poste Immo qui a réalisé, à partir du patrimoine postal devenu inutile à l'exploitation, des opérations de construction de logements ou de transformation en logements contribuant ainsi à la revitalisation des territoires.

Les hôpitaux sont souvent les premiers employeurs de leur ville et sont aussi des « entreprises sociales » qu'il est artificiel de vouloir gérer intégralement dans les limites étroites du régime des établissements publics administratifs.

Cet amendement rapproche les établissements publics de santé :

- des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel visés par l'article L. 711-1 du code de l'éducation, qui peuvent, pour contribuer à la gestion et à la valorisation de leur patrimoine immobilier et prendre des participations, participer à des groupements et créer des filiales ;

- et des établissements publics à caractère scientifique et technologique visés par l'article L. 321-4 du code de la recherche, qui peuvent déjà prendre des participations et constituer des filiales sans autre limitation que le principe de spécialité.

La commission a adopté cet article additionnel après l'article 10.

Article 11
Sévériser les critères de fin de droit dans le parc social en zone tendue

Cet article vise à renforcer la mobilité dans le parc social en sévérisant les critères de la fin du droit au maintien dans les lieux en abaissant le plafond de ressources, en ajoutant un examen du patrimoine et en contraignant les bailleurs à mener ce réexamen périodique et à en rendre compte sous peine de sanctions.

La commission a adopté deux amendements pour supprimer les nouvelles sanctions à l'encontre des bailleurs ( COM-184 des rapporteurs) et pour aligner le zonage d'application entre les différentes catégories de bailleurs ( COM-117 de M. Menonville).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un réexamen périodique de situation tous les trois ans depuis la loi ELAN qui ne compense pas la baisse de la mobilité dans le parc social

A. Demande croissante de logements sociaux, mais baisse de la mobilité

Fin 2023, 2,6 millions de ménages sont en demande de logement social. Leur nombre a augmenté de 26 % depuis 2016.

1,8 million sont des primo-demandeurs.

Corrélativement, la mobilité est en fort recul. Entre 2020 et 2022, elle est passée de 6,4 % à 5 % en zone A, de 9,4 % à 7,2 % en zone B1, de 10,7 % à 7,8 % en zone B2 et de 11,7 % à 8,7 % en zone C.

Ces taux ont encore baissé en 2023 (4,5 % en zone A, 6,2 % en zone B1) et, corrélativement, le nombre d'attribution a baissé passant de 450 000 à 390 000 entre 2019 et 2023 au niveau national.

L'ancienneté moyenne des demandes s'élève désormais à 22 mois en 2023.

B. Le réexamen périodique de la situation d'occupation des logements

L'attribution d'un logement social est conditionnée au respect d'un plafond de ressources (article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) qui varie en fonction du type de logement, du plus social au moins social et au fait de ne pas disposer déjà d'un patrimoine immobilier permettant de s'y loger ou d'avoir des ressources suffisantes pour louer dans le parc privé (L. 441-2-2 CCH).

Depuis 2018, en application de l'article L. 442-5-2 du CCH, les commissions d'attribution des logements (CAL) sont également chargées d'examiner l'occupation des logements et sont devenues des CALEOL. Dans les zones tendues, elles procèdent à cet examen tous les trois ans. Il revient aux bailleurs de transmettre à la CALEOL les dossiers des locataires qui sont dans une des situations suivantes :

- sur-occupation du logement telle que définie à l'article L. 822-10^139(*) ;

- sous-occupation du logement telle que définie à l'article L. 621-2 ;

- reconnaissance d'un handicap ou d'une perte d'autonomie nécessitant l'attribution d'un logement adapté ou à l'inverse disparition de ce besoin ;

- dépassement du plafond de ressources applicable au logement.

Sur la base de l'avis émis par la commission, le bailleur procède avec le locataire à un examen de sa situation et des possibilités d'évolution de son parcours résidentiel. Cela peut aboutir à recommander l'accession à la propriété.

Ce réexamen peut conduire à la perte du droit au maintien dans les lieux dans les quatre cas suivants :

- le logement situé en zone tendue est sous-occupé et le locataire a refusé trois offres de relogement proposé par le bailleur (L. 442-3-1 CCH) ;

- le locataire n'a plus besoin d'un logement adapté au handicap et a refus trois offres de relogement (L. 442-3-2 CCH) ;

- le dépassement de 150 % des plafonds de ressources PLS durant deux années consécutives en zone tendue (L. 442-3-3 et L. 482-3 CCH) ;

- la non-réponse pendant deux années consécutives à l'enquête sur les ressources alors que le logement est situé en zone tendue (L. 442-3-4 CCH).

II. Le dispositif envisagé - Un durcissement des critères de maintien dans le parc social

A. Le durcissement et l'élargissement des critères

Afin de réaliser son objectif d'accélérer la mobilité dans le parc social vers le LLI et l'accession à la propriété, le gouvernement prévoit les dispositions suivantes au sein de l'article 11 :

- diminuer de 150 % à 120 % le seuil de dépassement des plafonds de ressources du prêt locatif social (PLS) à partir duquel la perte du droit au maintien dans les lieux s'applique ;

- étendre la perte du droit au maintien dans les lieux aux cas où le locataire est propriétaire d'un bien lui permettant de subvenir à ses besoins ou de se loger dans le parc privé. Le respect de cette condition est déjà requis lors de l'examen du dossier de candidature pour une première attribution dans le parc social (L. 441-2-2 CCH).

Dans ce cas, le bail prendrait fin 18 mois après le 1^er janvier de l'année qui suit cette constatation.

Ces évolutions n'affecteraient pas les personnes de plus 65 ans et les personnes handicapées ou accueillant une personne handicapée ainsi que celles habitant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV).

B. Nouvelles obligations et sanctions contre les bailleurs

L'article 11 prévoit que les bailleurs devront communiquer tous les ans à la CALEOL et au préfet les résultats du réexamen des situations des locataires au sein de leur bilan annuel relatif aux attributions.

Afin de s'assurer que les bailleurs sociaux s'acquittent de cette obligation de réexamen, le gouvernement prévoit deux sanctions pécuniaires qui pourraient être prononcées par l'ANCOLS (L. 342-14 CCH modifié) :

- jusqu'à 18 mois de loyers en principal par logement si le bailleur ne met pas en oeuvre son obligation de mettre fin au droit de maintien dans les lieux. Cette sanction serait du même niveau que celle prévue pour le non-respect des règles d'attribution ;

- une sanction de 1 000 euros par logement en cas de non-respect par le bailleur de son obligation de réexamen tous les trois ans des conditions d'occupation et de rapport à la CALEOL. Cette sanction est identique à celle déjà existante à l'article L. 411-10 du CCH en cas d'absence de transmission des connées relatives des données relatives au parc de logements sociaux.

L'ensemble de ces dispositions sont applicables aux OHLM comme aux SEM.

L'article 11 serait applicable au 1^er janvier 2025 si le projet de loi état adopté avant la fin 2024.

III. La position de la commission - Une mesure de justice sociale mais à l'impact incertain et sans doute très faible

A. Un impact très incertain

L'étude d'impact indique que 103 000 ménages locataires du parc social ont des ressources supérieures aux plafonds PLS et que 30 000 d'entre eux auraient des ressources comprises entre 120 % et 150 %.

Mais le gouvernement n'est pas à même d'indiquer combien parmi eux seraient réellement touchés car habitant en zone tendue mais pas dans un QPV, étant âgés de moins de 65 ans, n'étant pas handicapé ou chargé d'une personne handicapée et disposant de ces revenus pendant plus de deux ans.

Les éléments transmis par CDC Habitat conforte cette incertitude. Dans le parc social de ce bailleur (180 000 logements), seuls sept locataires auraient des ressources supérieures à 150 % du plafond. En appliquant un seuil de 120 % et compte tenu des critères de protection, seuls dix à vingt locataires seraient concernés.

Cela fait tomber, s'il en était besoin, le mythe d'un logement social occupé par un grand nombre de Français aisés qui n'auraient aucun droit à y résider.

Le ministère du logement a également indiqué aux rapporteurs que, à ce jour, il ne dispose pas d'un recul suffisant sur l'application de la mesure créée par la loi « ELAN » et applicable depuis 2019, puisque les réexamens n'ont pas pu être réalisés pendant la crise covid et l'ANCOLS ne disposera pas d'information fiabilisée avant 2025.

Dès lors, on ne peut qu'être étonné que l'étude d'impact évoque l'objectif d'augmenter d'un point la mobilité dans le parc social, soit 47 000 attributions supplémentaires.

B. Supprimer les sanctions et aligner les zonages d'application entre bailleurs

La commission a adopté deux amendements.

L'amendement COM-184 des rapporteurs supprime les sanctions nouvelles à l'encontre des bailleurs. Même si les sanctions envisagées n'ont rien d'anormal en termes de montant puisqu'elles correspondent à ce qui existe déjà. Les rapporteurs ont estimé qu'elles étaient complètement inopportunes et qu'il était tout à fait contreproductif de manier ainsi le bâton là où la carotte et l'accompagnement sont nécessaires pour que les organismes HLM puissent produire un plus grand nombre de logements sociaux.

La commission a également adopté l'amendement COM-117 de M. Menonville qui procède à une coordination juridique qui n'a pas été faite en 2017 lors de l'adoption de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté pour la définition des « zones tendues » dans lesquelles s'applique la remise en cause du droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation. Les SEM étaient restées au zonage de 1948...

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 12
Renforcer l'impact du supplément de loyer de solidarité (SLS)

Cet article vise à renforcer l'impact du supplément de loyer de solidarité (SLS) comme incitation à la mobilité dans le parc social en abaissant son seuil de déclenchement dès que les ressources des locataires dépassent 120 % des plafonds, en supprimant l'exemption de SLS dans certains PLH, en portant à 50 % la part du SLS qui revient au bailleur et en organisant un échange automatique d'information avec l'administration fiscale.

La commission a adopté l'amendement COM-181 des rapporteurs pour mieux encadrer l'abaissement du seuil du SLS.

I. La situation actuelle - Le SLS, une mesure de justice incitant à la mobilité dans le parc social

A. Le fonctionnement du SLS

L'attribution d'un logement social est conditionnée au respect d'un plafond de ressources (article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) qui varie en fonction du type de logement, du plus social au moins social.

Les revenus des locataires sont ensuite examinés chaque année (L. 441-9 et L. 442-5 CCH).

Lorsque ces revenus dépassent de 20 % le plafond d'attribution, les ménages son redevable du supplément de loyer de solidarité, le SLS, plus communément appelé « surloyer ».

Le SLS a été créé en 1958^140(*).

C'est à la fois un outil de justice sociale et d'incitation au départ en faisant la liaison entre le parc privé et le parc social.

Le montant du surloyer n'est conservé par le bailleur qu'à hauteur de 15 %, 85 % sont reversés à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Il concerne aujourd'hui en moyenne 3 % des locataires, soit un peu plus de 80 000 ménages payant un montant moyen supplémentaire de 136 euros par mois.

Le montant du SLS et du loyer est plafonné à 30 % des ressources du locataire. Seuls 3 113 locataires sont dans cette situation.

Au total, le SLS représente 133 millions annuels supplémentaires, dont seuls 20 millions reviennent aux bailleurs.

Tableau - SLS : total des revenus annuels à partir duquel il s'applique (province)
Personnes logées		Montant des revenus annuels à partir duquel le SLS est dû
		Logement PLAI	Logement PLUS	Logement PLS
	1 personne seule	14 942 €	27 170 €	35 321 €
	2 personnes	21 771 €	36 285 €	47 171 €
	Jeune couple, 2 personnes mariées ou partenaires de Pacs ou concubins, sans enfant, dont la somme des âges révolus n'excède pas 55 ans	26 181 €	43 634 €	56 724 €
	1 personne + 1 personne à charge	26 181 €	43 634 €	56 724 €
	3 personnes	26 181 €	43 634 €	56 724 €
	1 personne + 2 personnes à charge	29 131 €	52 678 €	68 482 €
	4 personnes	29 131 €	52 678 €	68 482 €
	1 personne + 3 personnes à charge	34 084 €	61 969 €	80 559 €
	5 personnes	34 084 €	61 969 €	80 559 €
	1 personne + 4 personnes à charge	38 412 €	69 840 €	90 792 €

Tableau - Total des revenus annuels à partir duquel le SLS est dû (Paris et communes limitrophes)
Personnes logées		Montant des revenus annuels à partir duquel le surloyer est dû
		Logement PLAI	Logement PLUS	Logement PLS
1	1 personne seule	17 194 €	31 252 €	40 628 €
2	2 personnes	28 026 €	46 710 €	60 723 €
	Jeune couple, 2 personnes mariées ou partenaires de Pacs ou concubins, sans enfant, dont la somme des âges révolus n'excède pas 55 ans	26 181 €	61 230 €	79 599 €
	1 personne + 1 personne à charge	26 181 €	61 230 €	79 599 €
3	3 personnes	26 181 €	61 230 €	79 599 €
	1 personne + 2 personnes à charge	40 213 €	73 105 €	95 036 €
4	4 personnes	40 213 €	73 105 €	95 036 €
	1 personne + 3 personnes à charge	47 835 €	86 978 €	113 071 €
5	5 personnes	47 835 €	86 978 €	113 071 €
	1 personne + 4 personnes à charge	53 833 €	97 874 €	127 236 €

Source : service-public.fr

B. Les exceptions

Afin de préserver la mixité sociale, certaines zones ont toutefois été exemptées du SLS, représentant 38,8 % des logements sociaux. Il s'agit :

- des quartiers prioritaires de la politique de la ville (L. 441-3 CCH), 29,5 %,

- des zones de revitalisation rurales, 5,1 %,

- dans des zones définies par les plans locaux de l'habitat, 3,7 % (170 000 logements).

Par ailleurs, les allocataires des APL ne sont pas assujettis au SLS (L. 441-9 CCH).

Les titulaires d'une carte d'invalidité se voient appliquer des plafonds plus élevés :

Tableau - Surloyer : total des revenus annuels à partir duquel il est dû lorsqu'au moins une personne à la carte mobilité inclusion invalidité (province)
Personnes logées	Montant des revenus annuels à partir duquel le surloyer est dû
	Logement PLAI	Logement PLUS	Logement PLS
1 personne	21 771 €	36 285 €	47 171 €
2 personnes	26 181 €	43 634 €	56 724 €
3 personnes	29 131 €	52 678 €	68 482 €
4 personnes	34 084 €	61 969 €	80 559 €
5 personnes	38 412 €	69 840 €	90 792 €

Tableau - Total des revenus annuels à partir duquel le SLS est dû lorsqu'au moins une personne a la carte mobilité inclusion invalidité (Paris et communes limitrophes)
Personnes logées	Montant des revenus annuels à partir duquel le SLS est dû
	Logement PLAI	Logement PLUS	Logement PLS
1 personne	28 026 €	46 710 €	60 723 €
2 personnes	26 181 €	61 230 €	79 599 €
3 personnes	40 213 €	73 105 €	95 036 €
4 personnes	47 835 €	86 978 €	95 036 €
5 personnes	53 833 €	97 874 €	127 236 €

Source : service-public.fr

Le SLS ne s'applique pas aux immeubles à loyer moyen (ILM) Outre-mer (L. 441-14 CCH).

Le SLS ne s'applique pas non plus aux logements ayant bénéficié d'une subvention de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

II. Le dispositif envisagé - Le renforcement du SLS comme solution pour lutter contre la baisse de la mobilité dans le parc social

A. La baisse de la mobilité dans le parc social

Fin 2023, 2,6 millions de ménages sont en demande de logement social, dont un tiers environ d'une mutation au sein du parc social. Ce nombre a augmenté de 26 % depuis 2016.

Corrélativement, la mobilité est en fort recul. Entre 2020 et 2022, elle est passée de 6,4 % à 5 % en zone A, de 9,4 % à 7,2 % en zone B1, de 10,7 % à 7,8 % en zone B2 et de 11,7 % à 8,7 % en zone C.

B. Le renforcement de l'impact du surloyer

Dans l'article 12 du projet de loi, le gouvernement propose donc :

- d'autoriser un échange d'information automatique entre les bailleurs, à travers le système national d'enregistrement (SNE), et l'administration fiscale pour connaître les ressources des locataires et la liste de leur propriétés immobilières (modification des L. 441-2-1 et L. 441-2-9 CCH) ;

- d'appliquer le surloyer dès que les ressources dépassent les plafonds et non plus lorsqu'ils sont supérieurs de 20 % (L. 441-3 CCH) ;

- de supprimer l'exception qui peut être établie par un PLH (L. 441-3-1 CCH) pour la remplacer par celle résultant de l'identification de résidences à enjeu prioritaire de mixité sociale ;

- de porter à 50 % le montant maximum du SLS devant être versé à la CGLLS (L. 452-4 CCH).

Ces mesures entreront en vigueur au 1^er janvier 2025. Toutefois, l'abaissement du seuil du déclenchement du SLS et les modalités d'échanges d'information entre l'administration fiscale et le GIP SNE nécessiteront un décret en Conseil d'État.

Selon l'étude d'impact, du projet de loi, 131 000 ménages supplémentaires seraient touchés par le SLS, 8 % des locataires dépassant les plafonds de ressources.

L'impact financier n'est pas précisé, car le barème du SLS et tout particulièrement sa pente sont fixés par décret.

III. La position de la commission - Une mesure juste qui demande des aménagements

A. Un impact réel mais modéré

Cette mesure aurait un impact assez important puisque 131 000 nouveaux ménages devraient s'acquitter d'un SLS et on peut penser que les 80 000 se trouvant au-delà de 120 % devraient s'acquitter d'un montant plus important.

Toutefois, le ministère du logement a indiqué aux rapporteurs que le SLS perçu sur les locataires dépassant les plafonds de moins de 20 % serait inférieur à 10 euros par mois, mais il n'est pas à même d'indiquer l'impact global car il dépendra de la révision du barème du SLS qui se fera par voie réglementaire.

Sur cette seule base, le supplément de ressources ne serait que de 15,7 millions d'euros.

Conjugué à la nouvelle répartition avec la CGLLS, cette réforme pourrait conduire à un supplément de recettes de 55 millions d'euros par an pour les bailleurs sociaux.

CDC Habitat a indiqué à vos rapporteurs que dans son parc social, cela conduirait à quasi doubler le nombre de ménages s'acquittant du SLS, mais n'augmenterait que de 30 % les ressources tirées de celui-ci. La contribution des nouveaux ménages serait de l'ordre de 29 euros par mois.

Le caractère limité de l'augmentation du bail, sachant que le SLS ne s'applique pas aux bénéficiaires des APL, interroge donc sur les effets qui peuvent en être réellement attendus en termes de mobilité.

En réalité, les deux mesures principales de l'article semblent être :

- l'organisation d'échanges informations automatiques entre les bailleurs et l'administration fiscale, ce qui devrait grandement faciliter l'enquête annuelle sur les revenus des locataires ;

- la nouvelle répartition du surloyer entre les bailleurs et la CGLLS, qui elle-même restera à financer.

B. Des aménagements indispensables

Sur proposition des rapporteurs la commission a adopté l'amendement COM-181 qui procède à quatre modifications.

À la demande des bailleurs sociaux qui estiment particulièrement complexe l'évaluation du potentiel locatif d'une propriété et de la possibilité grâce à ces revenus d'accéder à un logement adapté dans le parc privé, l'amendement exige que l'administration fiscale transmette son évaluation et prévoit que les modalités en seront précisées par décret en Conseil d'État.

Il s'agit de plus de n'appliquer le SLS qu'aux plafonds de loyer PLUS et d'exclure les PLAI. Cela n'aurait guère de sens compte tenu de la modestie des ressources de ces locataires et du fait que la plupart d'entre eux, en tant qu'allocataires APL, sont exemptés du SLS.

Il s'agit ensuite d'éviter des effets de seuil malheureux et qu'une prime exceptionnelle, telle que la prime de partage de la valeur (prime Macron) qui est désormais imposable, ne conduise au paiement d'un surloyer, ce que visait à éviter le seuil de déclenchement à 120 % des plafonds. Le gouvernement ne peut pas reprendre d'une main ce qu'il incite les entreprises à donner de l'autre.

Enfin, l'amendement rétablit la possibilité pour les maires de définir dans leur PLH des zones où le SLS ne s'applique pas. C'est d'autant plus nécessaire qu'outre le retrait de cette prérogative, le décret portant sur les résidences soumises à enjeu de mixité sociale, qui est sensé la remplacer, n'est toujours pas paru et qu'aucun projet n'a été communiqué aux rapporteurs à l'occasion des travaux préparatoires.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 13
Élargissement du bail mobilité au parc de logements sociaux

Cet article vise à élargir le bail mobilité au parc social.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Le bail mobilité est limité au parc privé

A. Le bail mobilité, une création de la loi ELAN dans le parc privé

Suite à un rapport commun de l'inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable de janvier 2016, la loi ELAN^141(*) a créé le bail mobilité dans le parc privé locatif.

À l'époque, il était fait le constat que le parc de logements meublés était insuffisant pour accueillir les jeunes professionnels et les personnes en mobilité géographique pour des durées de moins d'un an.

Le bail mobilité est aujourd'hui prévu par l'article 25-12 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

C'est un contrat de location meublée de courte durée d'un mois à 10 mois maximum, non renouvelable.

Il est exclusivement destiné aux locataires justifiant, à la date de la prise d'effet du bail, être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d'apprentissage, en stage, en engagement volontaire dans le cadre d'un service civique, en mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle.

Il n'y a pas de limite d'âge.

Le propriétaire ne peut demander de dépôt de garantie, mais peut demander une caution type Visale.

L'étude d'impact ne donne pas d'information sur le nombre de baux mobilité signés ou en vigueur. Elle relève toutefois que cette innovation n'a pas permis de répondre à la demande de logement due au quasi triplement du nombre des apprentis.

En effet, le marché locatif français subit l'attraction pour la location touristique de courte durée et le bail mobilité a même pu, dans certaines régions, contribuer à l'optimisation maximale des rendements locatifs, les appartements étant loués en bail mobilité hors saison et en meublé de tourisme pendant la saison touristique.

B. Le bail mobilité n'est pas autorisé dans le parc social

Dans le parc social, l'article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation (CCH) interdit de louer en meublé ou de sous-louer un logement, meublé ou non, sous quelque forme que ce soit, sous peine d'une amende de 9 000 euros.

Ce principe souffre quelques exceptions :

- les logements-foyers ;

- les colocations solidaires via un intermédiaire agréé (L. 442-8-1 CCH) destinées à l'intermédiation locative, à l'accueil de personnes âgées, handicapées, de moins de trente ans, à des actifs dont la mobilité professionnelle implique un changement de secteur géographique, d'étudiants ou des travailleurs saisonniers ;

- les logements faisant l'objet d'une convention et d'une autorisation spécifiques permettant de réserver tout ou partie des logements d'un programme à des jeunes de moins de trente ans (L. 353-22 CCH). Le bail est d'un an renouvelable, mais les jeunes ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux, bien que l'accès à ces logements soient soumis au processus normal d'attribution ;

- la sous-location pour six mois à des saisonniers de logements meublés (article L. 444-10 CCH).

II. Le dispositif envisagé - Élargir le bail mobilité au parc social

Comme indiqué, depuis l'adoption de la loi ELAN, le nombre d'apprentis a été multiplié par 2,8 (entre 2017 et 2022).

Or la rémunération des apprentis est faible, le plus souvent inférieure au SMIC, ce qui les rend éligibles aux logements les plus sociaux, les PLAI (plafond 1037 €/mois en province et de 1194 €/mois en Ile-de-France).

Par ailleurs, les dispositions existantes qui permettent d'accueillir ce public ne sont pas pleinement satisfaisantes et pas aussi souples, et le parc privé n'est pas à même de répondre à cette demande. Le gouvernement propose donc d'étendre le bail mobilité au sein du parc social. C'est l'objectif de l'article 13 et du nouvel article L. 442-8-5 du CCH.

Cette extension nécessite certaines adaptations :

- le respect du plafond des ressources et des loyers,

- l'absence de droit de maintien dans les lieux,

- une attribution sans passer par le processus normal pour un logement social nue de longue durée.

Par ailleurs, il pourra être mis en oeuvre non seulement par les organismes HLM mais aussi par les collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte (SEM) de construction et de gestion de logements sociaux. C'est le sens du nouvel article L. 353-23 du CCH.

III. La position de la commission - Un impact vraisemblablement très limité

Les auditions des rapporteurs les conduisent à penser que l'usage de cette nouvelle faculté sera tout à fait marginal par les bailleurs sociaux. Cela se fera ponctuellement en fonction de la demande locale et de la structure de leur parc, notamment le volume de petits logements disponibles. Or, ceux-ci sont actuellement les plus demandés et donc les plus rares.

Le Conseil d'État a regretté dans son avis que le risque d'éviction n'ait pas été évalué et suggère que les conditions de mise en oeuvre de l'article soient soumises à un décret.

La structure du parc et de la demande et le besoin des bailleurs de limiter au maximum la vacance de leurs logements conduisent à minimiser cette crainte.

Il convient également de préciser que seuls les logements non réservables pourraient faire l'objet de ce nouveau bail. Au total, le ministère estime que moins de 1 % du parc pourrait être concerné. Ces baux ne seront également mis en oeuvre que sur une base volontaire par les bailleurs.

Notons également que le ministère indique que l'article L. 353-22 du CCH, qui a un objet proche, n'a donné lieu qu'à 1 081 logements sociaux en 2022.

La commission a donc approuvé cette souplesse supplémentaire tout en regrettant à nouveau le faible effet de ce dispositif pour répondre à la demande des jeunes travailleurs et des personnes en mobilité.

La commission a adopté l'article sans modification.

Article 13 bis (nouveau)
Création des résidences à vocation d'emploi

Cet article vise à créer les résidences à vocation d'emploi, dispositif mixte entre résidence gérée, bail mobilité et logement intermédiaire destiné aux saisonniers et travailleurs en mobilité géographique.

La commission a adopté cet article additionnel.

La commission a adopté l'amendement COM-188 des rapporteurs qui a pour objet de créer un nouveau type de logement pour les salariés en mobilité ou ayant un contrat à durée déterminée : la résidence à vocation d'emploi (RVE).

C'est une proposition du groupe Action Logement qui est apparue pertinente et peut répondre aux besoins des travailleurs en mobilité ou concernés par des contrats de travail de courte, de moyenne ou de longue durée (stage, CDD, intérim, formation en alternance, mutation professionnelle, travailleurs saisonniers...) et qui rencontrent des difficultés croissantes d'accès au logement.

Pour apporter un élément de solution, il est proposé de créer une nouvelle gamme de résidences dans le segment du logement intermédiaire dénommée « résidence à vocation d'emploi », conçue comme une hybridation de la résidence hôtelière à vocation sociale et de la résidence-services.

La RVE serait composée de logements autonomes meublés, loués, avec ou sans services, pour une occupation comprise entre une semaine et dix-huit mois, à des locataires qui devront justifier d'un lien entre l'occupation de la résidence et l'emploi, et avec lesquels serait conclu un bail mobilité prévu par le titre I ter de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989.

La durée minimum du séjour étant d'une semaine, la RVE ne serait pas en concurrence avec l'offre hôtelière classique mais supposerait une dérogation à la durée minimale d'un mois requise pour un bail mobilité. 

Au surplus, au moins 80 % des logements de la RVE seraient loués à des locataires sous conditions de ressources du logement locatif intermédiaire (LLI) et moyennant un loyer à la nuitée plafonné au LLI également.

Par ailleurs, les employeurs pourraient prendre en location les logements dans la perspective de leur sous-location à leurs salariés ou agents. Ce faisant, la RVE permet aux employeurs de proposer des packages emploi-logement, indispensables pour trouver des travailleurs dans certains secteurs d'activités.

La commission a adopté cet article additionnel.

Article 14
Simplifier la vente de logements sociaux en transférant l'autorisation
aux communes et aux métropoles

Cet article vise à faciliter la vente aux locataires de logements sociaux en supprimant l'autorisation du préfet lorsque la vente n'est pas prévue par la convention d'utilité sociale (CUS).

La commission a adopté quatre amendements pour permettre que les logements sociaux vendus "en bloc" ne soient plus soumis à des maxima de loyers et à une attribution sous condition de ressources ( COM-91), permettre la vente HLM avec décote de 20 % aux locataires et aux gardiens ( COM-197 et COM-120 identiques) et pour soumettre les ventes HLM dans les CUS à l'avis conforme de la commune ( COM-183).

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - La vente de logements sociaux plafonne

A. La vente de logements sociaux plafonne

La vente de logements sociaux est autorisée depuis 1965^142(*). Elle a quatre objectifs : développer l'accession à la propriété, favoriser la mixité sociale, permettre aux bailleurs d'optimiser leur patrimoine et dégager des fonds propres pour réaliser des constructions nouvelles.

Ce dernier objectif a pris une importance plus forte depuis la réduction de loyer de solidarité (RLS), décidée en 2017, qui réduit fortement les moyens des bailleurs et la loi « ÉLAN » de 2018^143(*). En effet, au cours des débats, a pu être affiché l'objectif d'une cession annuelle d'1 % du parc, soit environ 50 000 logements.

Si le nombre de ventes a doublé depuis 2007, leur nombre plafonne actuellement à 12 000 ou 13 000 par an. En 2021, ces ventes auraient généré un produit de 1,5 milliard d'euros, soit 5 % du produit d'exploitation des bailleurs. Selon l'étude d'impact, ce flux financier serait désormais à même de porter la production de nouveaux logements sur la base du coût unitaire de 150 000 euros par logement et d'un apport de fonds propre de 15 %. Les ventes actuelles permettraient alors, en théorie, de financer la construction de 67 000 nouveaux logements HLM.

Depuis 2020, l'Agence nationale du contrôle du logement social (ANCOLS) assure le suivi statistique des ventes. L'étude d'impact fournit les éléments chiffrés suivants :

B. Le cadre juridique

En application de l'article L. 443-11 du code de la construction et de l'habitation (CCH), les logements occupés des bailleurs sociaux ne peuvent être vendus qu'à leurs locataires dès lors qu'ils l'occupent depuis au moins deux ans.

En application de l'article L. 443-7 du CCH^144(*), cette vente HLM peut se faire sous forme de bail réel solidaire (BRS) lorsque le bailleur social est agréé comme organisme de foncier solidaire (OFS). Dans ce cas et dans les communes soumises à la loi SRU, l'avis du maire et du préfet est requis. Toutefois, cette vente doit aussi être autorisée soit dans le plan de vente inclus dans la convention d'utilité sociale (CUS) signée entre le bailleur et l'État après avis conforme du maire dans les communes déficitaires au titre de la loi SRU, soit au cas par cas. Cette double autorisation paraît lourde et inutile.

Pour mémoire, les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent également vendre des logements ou des ensembles de logements construits ou acquis depuis plus de dix ans à travers un contrat de location-accession et un contrat de vente d'immeuble à rénover.

Il est interdit de vendre des logements et immeubles insuffisamment entretenus. Ces ventes ne doivent pas avoir pour effet de réduire de manière excessive le parc de logements sociaux locatifs existant sur le territoire d'une commune ou d'une agglomération. D'ailleurs, lorsque la commune dans laquelle se situent les logements fait l'objet d'un arrêté de carence sans avoir conclu de contrat de mixité sociale, une vente de logements sociaux n'est possible qu'entre bailleurs sociaux.

Par ailleurs, lorsque la vente a lieu en dehors du plan de mise en vente de la CUS, elle nécessite l'autorisation du préfet qui consulte la commune d'implantation ainsi que les collectivités publiques qui ont accordé un financement ou leur garantie aux emprunts contractés pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration des logements concernés. La commune émet son avis dans un délai de deux mois. Son silence vaut acceptation. En cas d'opposition de la commune qui n'a pas atteint le taux de logements sociaux mentionné à l'article L. 302-5 ou en cas d'opposition de la commune à une cession de logements sociaux qui ne lui permettrait plus d'atteindre le taux précité, la vente n'est pas autorisée. À défaut d'opposition motivée du préfet dans un délai de quatre mois, la vente est autorisée.

Lorsqu'une métropole (cf. chapitre VII du titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales ou la métropole de Lyon) a pris la compétence de délivrance aux organismes d'habitations à loyer modéré des agréments d'aliénation de logements prévue à l'article L. 443-7 du CCH, la demande d'autorisation d'aliénation pour des logements qui ne sont pas mentionnés au plan de mise en vente est transmise au président du conseil de la métropole où est situé le logement qui remplit le rôle du préfet dans la procédure.

II. Le dispositif envisagé - Simplifier la procédure de vente au fil de l'eau en la transférant aux communes

L'article 14 propose de supprimer les avis spécifiques du préfet et du maire lors d'une vente en BRS, celles-ci faisant doublon avec une l'autorisation donnée dans le cadre de la CUS ou de la procédure de vente hors CUS.

Une information sera toutefois donnée sur la nature particulière de cette vente et lorsque les ventes HLM donnent lieu à l'application différée du statut de la copropriété.

Plus fondamentalement, l'article prévoit de supprimer le rôle des préfets dans les ventes hors CUS, dite « au fil de l'eau », en faisant des maires les seuls décideurs, qu'ils soient déficitaires au titre de loi SRU ou non. Ce rôle sera dévolu de plein droit aux métropoles qui pouvaient déjà bénéficier d'une délégation.

L'article 14 prévoit, enfin, la compensation de ce transfert. C'est une obligation qui a été rappelée par le Conseil d'État. Néanmoins, l'étude d'impact estime minime l'activité supplémentaire, chaque direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) n'instruirait actuellement que 10 à 30 demandes par an et les communes ont en réalité déjà les ressources humaines nécessaires puisqu'elles sont consultées.

L'article 14 ne revient pas sur l'interdiction des ventes HLM dans les communes carencées.

III. La position de la commission - Une simplification et une décentralisation bienvenue

La commission, sans méconnaître les limites et les risques de la vente HLM a approuvé cette simplification des procédures et cette confiance faite aux élus locaux pour accorder cette autorisation de vente au fil de l'eau.

Toutefois, comme d'autres dispositions du projet de loi, on est bien loin du grand geste décentralisateur, puisque, comme cela est souligné par l'étude d'impact, cela ne correspond qu'à quelques dizaines d'autorisations par département et par an.

On est également bien loin de la relance annoncée de la vente HLM et d'une disposition qui aurait un impact économique compte tenu des volumes annoncés. Il n'est d'ailleurs nullement démontré que la procédure en vigueur, quoique sans doute complexe, voire bégayante, soit la cause de refus de ventes ou de blocages que la solution proposée par le projet de loi lèverait.

La commission a adopté quatre amendements.

Elle a tout d'abord adopté l'amendement COM-183 des rapporteurs afin de soumettre les ventes HLM réalisées dans le cadre des conventions d'utilité sociale à l'avis conforme des maires. Ils ne sont que consultés aujourd'hui. Il convient au contraire qu'ils soient vraiment au coeur du processus, ce que ne fait pas le gouvernement en ne proposant qu'une "mesurette".

Elle a ensuite adopté les COM-197 des rapporteurs et COM-120 de M. Menonville qui ont pour but de favoriser l'accession sociale à la propriété en permettant aux bailleurs sociaux de proposer des prix de vente HLM décotés, jusqu'à 20 %, pour les locataires de logements sociaux du bailleur-vendeur.

Enfin, la commission a adopté l'amendement CPM-91 de M. Menonville afin de permettre que les logements sociaux vendus « en bloc » ne soient plus soumis à des maxima de loyers et à une attribution sous condition de ressources. Il s'agit de corriger un point laissé de côté lors de la loi « ÉLAN ».

En effet, en cas de vente HLM à des particuliers ou à une personne morale non HLM, le logement sort du secteur social. Il est alors logique qu'il ne soit plus soumis à des maxima de loyer et à une attribution sous condition de ressources.

La seule catégorie de vente qui n'est pas incluse dans cette exception est la vente dite en bloc, c'est à dire de plus de cinq logements d'un même immeuble ou ensemble immobilier, vacants ou occupés, à une personne morale de droit privé.

Ceci étant, dans ce cas, dans les logements occupés, les baux et la convention APL demeurent jusqu'au départ des locataires en place.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 15 (nouveau)
Faciliter le développement des sociétés immobilières
d'accession progressive à la propriété (SCI-APP)

Cet article vise à faciliter le recours à des sociétés immobilières d'accession progressive à la propriété, les SCI-APP.

La commission a adopté cet article additionnel.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-212 qui vise à faciliter le développement des sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété (SCI-APP).

Il s'agit d'un mode d'accession sociale à la propriété destinée prioritairement aux ménages n'ayant pas accès aux prêts bancaires, ce qui recouvre dans la réalité un panel de ménages qui pour 25 % sont sous plafond PLAI, 50 % sous plafond PLUS et 25 % sous plafond PLS.

Il a été créé par la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006.

C'est un modèle sécurisé et fortement solvabilisateur pour les ménages à revenus modestes qui reste méconnu : un organisme HLM construit un immeuble et crée une structure de portage spécifique, la SCI-APP, qui va être dédiée à la gestion de ces logements. Les parts de la société sont partagées entre l'organisme HLM et les ménages locataires. Les ménages achètent progressivement les parts du capital en payant leur loyer qui sert aussi à rembourser le prêt. Une fois l'ensemble des parts acquises par les locataires, la SCI-APP est dissoute. 

Très proche des démarches participatives et promu par les Coop HLM, ce dispositif peine à émerger, malgré des premières opérations réussies.

Cet article apporte donc des éléments de simplification au régime juridique de la SCI-APP sur la base des enseignements tirés de ces premières expériences : suppression de la durée maximale de 25 ans, meilleure organisation des reventes et relogement en cours de vie de la SCI-APP ainsi que suppression de clauses inadaptées et propres au logement locatif social comme l'application du surloyer et la remise en cause du droit au maintien dans les lieux au cours de l'opération.

L'article a également pour objet de permettre la combinaison du bail réel solidaire avec le régime de la SCI-APP.

La commission a adopté cet article additionnel.

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* ¹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ² Article 58 de la loi n° 2003-710 du 1 août 2003.

* ³ Article 75 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ⁴ Article 109 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ⁵ Art. L. 210-1 du code de l'urbanisme.

* ⁶ Art. L. 214-1 à 3 du code de l'urbanisme.

* ⁷ C'est notamment le cas pour les droits de préemption dans les espaces naturels sensibles (art. L. 215-1 à L. 217-1 du code de l'urbanisme), pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine (art. L. 218-1 à 14 du code de l'urbanisme) et pour l'adaptation des territoires au recul du trait de côte (art. L. 219-1 à 13 du code de l'urbanisme).

* ⁸ Art. L. 213-3 du code de l'urbanisme.

* ⁹ Art. L. 213-1 à 18 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰ Art. L. 213-2 du code de l'urbanisme.

* ¹¹ Art. L. 213-4 du code de l'urbanisme.

* ¹² Art. L. 213-2 et 7 du code de l'urbanisme.

* ¹³ Art. L. 213-8 du code de l'urbanisme.

* ¹⁴ En cas d'avis défavorable de la commune ou de l'EPCI, la ZAD ne peut être créée que par décret en Conseil d'État.

* ¹⁵ Art. L. 212-1 du code de l'urbanisme.

* ¹⁶ Cf. ci-dessous, I. A. 2.

* ¹⁷ Art. L. 212-2 du code de l'urbanisme.

En outre, afin d'éviter l'enclenchement de mécaniques spéculatives en amont de la création d'une ZAD, durant la gestation du projet, le préfet, lorsqu'il est saisi d'une proposition de création de ZAD ou demande à une commune ou à un EPCI son avis sur un tel projet, peut prendre un arrêté délimitant le périmètre provisoire de la zone, dans lequel, à compter de la publication de l'arrêté, et jusqu'à publication de l'acte de création de la ZAD, un droit de préemption est ouvert à l'État, et / ou éventuellement à un autre titulaire (art. 212-2-1 du code de l'urbanisme).

* ¹⁸ Art. L. 212-2 du code de l'urbanisme.

* ¹⁹ Art. R. 212-1 du code de l'urbanisme.

* ²⁰ Art. R. 213-1 du code de l'urbanisme.

* ²¹ Art. R. 213-2 du code de l'urbanisme.

* ²² Art. L. 210-1 du code de l'urbanisme.

* ²³ Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

* ²⁴ Motais de Narbonne c. France (Requête n° 48 161/99).

* ²⁵ Cf. rapport n° 366 (2009-2010), déposé le 25 mars 2010, fait par M. Jean-Pierre FOURCADE au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif au Grand Paris.

* ²⁶ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ²⁷ Cf. rapport n° 630 (2017-2018) de Mme Dominique ESTROSI SASSONE, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 4 juillet 2018.

* ²⁸ Art. L. 312-3 du code de l'urbanisme.

* ²⁹ Art. L. 102-12 du code de l'urbanisme.

* ³⁰ Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.

* ³¹ Art. L. 210-1, 211-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.

* ³² Soumises à un droit de préemption spécifique, cf. ci-dessus.

* ³³ Art. L. 211-1 et 2 du code de l'urbanisme.

* ³⁴ Art. L. 211-2 du code de l'urbanisme.

* ³⁵ Art. L. 213-3 du code de l'urbanisme.

* ³⁶ Art. L. 321-4 et 324-1 du code de l'urbanisme.

* ³⁷ Art. L. 321-17 du code de l'urbanisme.

* ³⁸ Art. L. 327-1 du code de l'urbanisme.

* ³⁹ Cf. également art. L. 300-4 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁰ Art. L. 211-4 du code de l'urbanisme.

* ⁴¹ Dans les communes couvertes par une carte communale, l'équipement ou l'opération projeté doit même être précisé au moment de l'instauration du périmètre soumis au DPU (art. L. 211-2 du code de l'urbanisme).

* ⁴² Art. L. 213-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴³ Art. L. 213-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴ S'ils renoncent à cette acquisition, le bien doit être proposé à l'éventuel acheteur potentiel évincé par la décision de préemption.

* ⁴⁵ Art. L. 213-11 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁶ Art. L. 221-2 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁷ Art. L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁸ Art. L. 212-2 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁹ Loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.

* ⁵⁰ Art. L. 211-2-4 du code de l'urbanisme.

* ⁵¹ Art. L. 210-1 et L. 211-1 du code de l'urbanisme.

* ⁵² Art. L. 201-1 du code de l'urbanisme.

* ⁵³ Art. L. 210-1 du code de l'urbanisme.

Sauf en cas de mise en oeuvre du DPU renforcé.

* ⁵⁴ Étude d'impact, p. 63.

* ⁵⁵ Réponse écrite fournie par la DHUP.

* ⁵⁶ Ibid.

* ⁵⁷ La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat-résilience », a renforcé les observatoires de l'habitat et du foncier sur mis en place dans tout territoire disposant d'un programme local de l'habitat. Ces observatoires ont « notamment pour mission d'analyser la conjoncture des marchés foncier et immobilier ainsi que l'offre foncière disponible » (art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation).

* ⁵⁸ Étude d'impact, p. 63.

* ⁵⁹ Étude d'impact, p. 52.

* ⁶⁰ Art. L. 213-4 du code de l'urbanisme.

* ⁶¹ Cf. p. 61-62 de l'étude d'impact.

* ⁶² Art. L. 2141-1 et 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ⁶³ Loi 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ⁶⁴ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁶⁵ 1° du III de l'article 194 de la même loi « Climat-résilience ».

* ⁶⁶ Articles L. 4251-1, L. 4424-9 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales et article L. 123-1 du code de l'urbanisme.

* ⁶⁷ 3° du III de l'article 194 de la loi « Climat-résilience ».

* ⁶⁸ 5° du IV de l'article 194 de la loi « Climat-résilience ».

* ⁶⁹ III bis de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷⁰ III ter de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

* ⁷¹ Art. L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration.

* ⁷² Idem.

* ⁷³ Idem.

* ⁷⁴ Art. L. 411-7 du code des relations entre le public et l'administration.

* ⁷⁵ Art. L. 511-1 à L. 555-2 du code de justice administrative, notamment art. L. 521-1.

* ⁷⁶ Art. L. 521-1 du code de justice administrative.

* ⁷⁷ Art. L. 523-1 du code de justice administrative.

* ⁷⁸ Art. L. 600-3 du code de l'urbanisme.

* ⁷⁹ Étude d'impact, p. 73-74.

* ⁸⁰ Moyenne 2018-2022, chiffres fournis par la DHUP.

* ⁸¹ Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* ⁸² Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace, janvier 2018.

* ⁸³ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ⁸⁴ Art. L. 600-7 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁵ Art. L. 600-8 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁶ Art. L. 600-5 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁷ Art. L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

* ⁸⁸ Décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme (auparavant, la durée était d'un an).

* ⁸⁹ Art. R. 811-1-1 du code de justice administrative, tel que modifié par les décrets n° 2018-617 du 17 juillet 2018 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme, n° 2018-1249 du 26 décembre 2018 attribuant à la cour administrative d'appel de Paris le contentieux des opérations d'urbanisme, d'aménagement et de maîtrise foncière afférentes aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et n° 2022-929 du 24 juin 2022 portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme.

* ⁹⁰ Cf. par exemple Conseil d'État, 6ème / 1ère SSR, 15/04/2016, 375 132.

* ⁹¹ Conseil d'État, 5ème et 6ème chambres réunies, 09/11/2018, 409 872.

* ⁹² Cf. ci-dessus.

* ⁹³ Art. L. 300-2 du code de l'urbanisme.

* ⁹⁴ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁹⁵ Art. 9 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ⁹⁶ Art. 50 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.

* ⁹⁷ Chiffres fournis par le ministère de la Transition écologique, 2023 (environ 490 000 demandes sur un total d'un peu plus d'1,5 million).

* ⁹⁸ https://www.google.com/url ?sa=t&source=web&rct=j&opi=89 978 449&url=

https://www.culture.gouv.fr/Media/Medias-creation-rapide-Ne-pas-supprimer/MaletteABFv6.pdf&ved=2ahUKEwjezJO32cGGAxWVFVkFHQi_D5IQFnoECBQQAw&usg=AOvVaw2YeT1vHYZqd67IO1MnsUlC

* ⁹⁹ Chiffres 2020 ; le nombre de dossiers transmis pour instruction aux ABF aurait cependant augmenté de manière significative depuis cette date.

* ¹⁰⁰ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹⁰¹ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ¹⁰² Art. L. 151-1 à 43 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰³ Art. L. 151-6-1 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁴ 1° du I de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme.

Des OAP définissent également obligatoirement une stratégie de mise en valeur des continuités écologiques (art. L. 151-6-2 du code de l'urbanisme). En cas d'absence de schéma de cohérence territoriale (SCoT), elles comportent également obligatoirement des orientations relatives à l'équipement commercial, artisanal et logistique (art. L. 151-6 du code de l'urbanisme).

* ¹⁰⁵ Art. 5. 151-6 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁶ Art. 5. 151-8 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁷ Articles L. 153-36 du code de l'urbanisme (voire, dans le cas où une OAP vaut création d'une zone d'aménagement concerté, par une révision du PLU (art. L. 151-31 du code de l'urbanisme).

* ¹⁰⁸ Art. L. 153-31 à 35 du code de l'urbanisme.

* ¹⁰⁹ Art. L. 153-47 du code de l'urbanisme.

* ¹¹⁰ Art. L. 153-45 du code de l'urbanisme.

* ¹¹¹ Art. L. 153-41 du code de l'urbanisme.

* ¹¹² Art. L. 151-28 du code de l'urbanisme.

* ¹¹³ Art. L. 153-48 du code de l'urbanisme.

* ¹¹⁴ Art. L. 153-31 du code de l'urbanisme.

* ¹¹⁵ Art. 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹¹⁶ Art. L. 442-2 du code de l'urbanisme.

* ¹¹⁷ Comme c'est le cas depuis 1978, en application du décret du 7 juillet 1977.

Cette nature réglementaire des clauses urbanistiques du cahier des charges non approuvée a été reconnue par le Conseil d'État en 1989 (CE 1989, Commune de Reichstett). Cf. ci-dessous pour les conséquences de cette reconnaissance.

* ¹¹⁸ Art. L. 442-9 du code de l'urbanisme.

* ¹¹⁹ Art. L. 442-10 du code de l'urbanisme.

* ¹²⁰ Art. L. 442-11 du code de l'urbanisme.

* ¹²¹ Art. L. 442-14 du code de l'urbanisme.

* ¹²² Cf. ci-dessus.

* ¹²³ Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* ¹²⁴ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹²⁵  https://www.notre-environnement.gouv.fr/themes/societe/le-mode-de-vie-des-menages-ressources/article/logement-et-artificialisation-des-sols#La-consommation-d-espace-par-l-habitat, consulté le 15 mai 2024.

* ¹²⁶ Chiffre cité par l'étude d'impact, p. 81.

* ¹²⁷ Cf. par exemple le sondage Kantar pour La Fabrique de la Cité, juin 2022, d'après lequel 79 % des Français préfèrent l'habitat individuel à l'habitat collectif.

* ¹²⁸ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹²⁹ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹³⁰ La demande de permis d'aménager peut, si les travaux d'aménagements impliquent la démolition de constructions ou la réalisation de constructions sur le terrain, porter également sur le projet de démolition ou de construction (art. L. 441-1 à 3 du code de l'urbanisme).

* ¹³¹ Art. R. 421-19 du code de l'urbanisme.

* ¹³² Art. R. 421-20 et 21 du code de l'urbanisme.

* ¹³³ Réponse écrite de la DHUP.

* ¹³⁴ Art. L. 442-2 et a) de l'art. R. 421-19 du code de l'urbanisme.

* ¹³⁵ Art. R. 315-1 du code de l'urbanisme.

* ¹³⁶ Loi n° n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹³⁷ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹³⁸ Étude d'impact, p. 97.

* ¹³⁹ La norme d'occupation est d'une pièce de séjour, une pièce pour un couple ou un parent isolé, une pièce pour deux enfants de même sexe ou de moins de 7 ans, sinon une pièce par enfant.

* ¹⁴⁰ Décret n° 58-1470 du 31 décembre 1958.

* ¹⁴¹ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹⁴² Loi n° 65-556 du 10 juillet 1965 relative à l'acquisition d'habitation à loyer modéré à usage locatif par les locataires.

* ¹⁴³ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ¹⁴⁴ Article 106 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification de l'action publique locale.