Proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité civile aux enjeux actuels

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 6 MARS 2024

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons maintenant le rapport sur la proposition de loi visant à adapter le droit de la responsabilité civile aux enjeux actuels.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Souvent envisagée, mais toujours repoussée, la réforme de la responsabilité civile constitue une sorte de serpent de mer législatif, puisqu'elle est constamment renvoyée aux calendes grecques. Voilà deux décennies que les avant-projets de loi et propositions de loi se succèdent - et je salue bien sûr l'important travail mené par nos collègues Philippe Bas et André Reichardt en la matière -, sans jamais que les évolutions proposées ne connaissent une traduction législative.

C'est pourquoi il est heureux que nous examinions aujourd'hui une proposition de loi, émanant de l'Assemblée nationale, qui inscrit dans le code civil la réforme de la responsabilité sans faute pour troubles anormaux de voisinage. Cette proposition de loi a été adoptée à l'Assemblée nationale sur l'initiative de la députée du Morbihan Nicole Le Peih.

Sans préjuger des votes de chacun, il me semble que notre commission pourrait pleinement partager l'objet de la présente proposition de loi, à savoir codifier la responsabilité pour troubles anormaux de voisinage, laquelle a été dégagée par la jurisprudence, dans un régime souple et autonome.

Cette responsabilité est qualifiée dès lors que les trois critères suivants sont réunis : l'existence d'un dommage, l'anormalité du trouble allégué et une relation de voisinage entre le défendeur et le demandeur. Chacun de ces critères est apprécié par le juge à partir des seules circonstances de la cause, lequel distingue les situations en milieu rural et en milieu urbain. Ainsi, le juge judiciaire a produit une jurisprudence très abondante, qui permet de qualifier le trouble anormal de voisinage dans une multiplicité de cas.

La souplesse du régime et ses difficultés d'application, particulièrement en matière agricole, ont conduit le législateur à l'encadrer. Ainsi, le législateur a prévu une cause exonératoire de responsabilité, que l'on résume parfois par l'expression d'« exception d'antériorité », qui traduit le principe selon lequel « celui qui vient aux dommages ne peut s'en plaindre ».

Aujourd'hui codifiée à l'article L. 113-8 du code de la construction et de l'habitation, cette disposition traduit la conception communément admise

qu'un nouveau « voisin » s'installant, en connaissance de cause, en bordure d'une activité génératrice de nuisances - telle qu'une activité industrielle ou agricole - ne saurait ensuite exiger la réparation de son préjudice dès lors que cette activité s'est poursuivie conformément aux réglementations en vigueur et dans des conditions similaires.

C'est ce régime - dans son principe comme son exception - que vise à codifier dans le code civil l'article unique de la présente proposition de loi.

Le premier alinéa de l'article 1253 du code civil ainsi proposé prévoit donc le principe d'une responsabilité de plein droit - être responsable sans avoir commis de faute - de l'auteur du dommage résultant d'un trouble anormal de voisinage. La liste des auteurs potentiels d'un tel dommage a d'ailleurs été opportunément complétée lors de l'examen de la proposition de loi par l'Assemblée nationale.

Le second alinéa codifie l'exception au principe posé, à savoir la fameuse exception d'antériorité. S'inspirant de la rédaction actuelle de l'article L. 113-8 du code précité, elle en diffère néanmoins quelque peu. D'une part, seraient visées toutes les activités, quelle qu'en soit la nature ; d'autre part, le critère de la poursuite de l'activité « dans les mêmes conditions » serait légèrement assoupli pour prévoir que la poursuite de l'activité puisse s'opérer « dans des conditions nouvelles qui ne sont pas à l'origine de l'aggravation » du trouble anormal de voisinage.

Je vous proposerai, chers collègues, d'adopter la présente proposition de loi qui me paraît opportune dans l'effort de codification et de clarification du droit qu'elle poursuit. En revanche, je vous présente un amendement, qui vise trois objectifs.

En premier lieu, il m'a paru nécessaire d'apporter une précision supplémentaire s'agissant de l'application de ces dispositions aux activités agricoles. Nous le savons tous chers collègues : les agriculteurs sont particulièrement confrontés aux difficultés posées par l'excès de normes. Or celles-ci peuvent les conduire à causer de nouveaux troubles - bien malgré eux ! - à leur voisinage. Par exemple, depuis l'interdiction de l'élevage de poules pondeuses en batterie, les voisins des agriculteurs, qui les élèvent désormais en plein air, ne voient plus qu'elles, n'entendent plus que leur caquètement, et en sont agacés. Aussi, nous vous proposons que les activités évoluant sous l'effet de l'adoption de nouvelles normes ne puissent pas constituer un trouble anormal de voisinage. Ainsi, afin d'éviter que les exploitants agricoles soient contraints de choisir entre la mise en conformité aux normes nouvelles et l'exonération de leur responsabilité, je vous propose de prévoir une cause exonératoire spécifique, insérée au sein du code rural et de la pêche maritime. Dès lors qu'une exploitation agricole modifierait les conditions d'exercice de son activité pour mettre celles-ci en conformité celles-ci aux lois et règlements, le trouble anormal en résultant serait

insusceptible d'engager la responsabilité de l'exploitant. Une telle exonération me paraît devoir être explicitement prévue par le législateur.

Nous vous proposons également de sécuriser le dispositif sur deux points. Premièrement, la notion d'activités est indéterminée dans le texte de l'Assemblée nationale, qui fait référence aux « activités, quelle que soit leur nature », c'est-à-dire tout et n'importe quoi ! Aussi, nous voulons circonscrire la notion aux seules « activités économiques », de sorte qu'elle ne concerne pas des activités exercées à titre privé, dont certaines ne pourraient pas même être connues du nouvel arrivant. Je vous propose donc de considérer, s'agissant de cette clause exonératoire, que l'équilibre que nous devons rechercher est, pour reprendre les termes la présidente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, « entre jouissance paisible et liberté d'entreprendre ». Il nous semble que cette formulation nous permet de trouver une conciliation équilibrée entre ces deux principes.

Par ailleurs, la notion d'installation retenue par l'Assemblée nationale m'a également semblé floue. Par exemple, on pourrait être considéré comme « installé » dans une maison que l'on a achetée et dans laquelle on a déposé deux meubles, sans pour autant l'habiter ! Sur ce point, nous devons donc éviter un risque contentieux inutile en précisant la notion.

Nous proposons donc de sécuriser la formulation, au travers d'un amendement tendant à renvoyer à « l'acte ouvrant le droit de jouissance de la personne qui allègue subir le dommage ». Une telle formulation implique ainsi la possession d'un titre. Cela renvoie à une datation précise et à une réalité juridique plus objective.

Enfin, je vous propose de compléter la codification de la jurisprudence à laquelle procède la présente proposition de loi, en prévoyant les conditions, actuellement déterminées par la jurisprudence, dans lesquelles le juge judiciaire peut, dans le cas d'une activité autorisée par l'administration, ordonner des mesures visant la réduction ou la cessation du trouble anormal du voisinage.

Cette disposition avait été déjà envisagée par nos collègues Philippe Bas, André Reichardt et notre ancien collègue Jacques Bigot. Il m'a néanmoins semblé qu'elle gagnait à être précisée pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal des conflits. Celui-ci a eu l'occasion de préciser, au sujet du contentieux des antennes-relais, que le juge judiciaire ne saurait, dans les mesures qu'il ordonne pour faire cesser le trouble anormal du voisinage, substituer son appréciation à celle de l'autorité administrative, au risque d'enfreindre la séparation des pouvoirs. En effet, il serait problématique que le juge judiciaire définisse à la place de l'autorité administrative la hauteur des antennes-relais ou les fréquences qu'elles peuvent émettre ou interdise une activité économique pourtant autorisée par voie administrative !

Mme Muriel Jourda. - Beaucoup de publicité est faite autour de ce texte qui, pourtant, ne remet pas beaucoup en cause le droit en vigueur ! Certes les dispositions présentées par notre rapporteure ne sont pas codifiées dans le code civil, mais elles le sont déjà dans le code de la construction et de l'habitation.

Nous comprenons évidemment l'objet de la disposition tendant à empêcher quelqu'un qui vient de s'installer de se plaindre des activités préexistantes, mais je rappelle que les dispositions du texte du code de la construction et de l'habitation ont déjà pour objet « les nuisances dues à des activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales, touristiques, culturelles ou aéronautiques ». Les activités économiques sont déjà bien recensées, me semble-t-il.

Je rappelle également que ces dispositions concernent les personnes qui demandent un permis de construire, qui viennent d'acheter ou qui ont pris à bail un logement à côté. Je ne vois pas qui d'autre peut se plaindre ! Je ne suis pas sûre que ce texte fasse beaucoup évoluer le droit sur ce point.

En revanche, l'apport de notre rapporteure sur les activités agricoles fait considérablement progresser notre droit, puisque l'évolution de l'activité peut être différente de l'activité existante. Tel est le véritable intérêt du texte.

M. François Bonhomme. - Le travail de notre rapporteure a permis de combler les lacunes du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale. Voilà vingt ans que l'étalement urbain et la consommation d'espaces sont limités : comment cela ne pourrait-il pas produire des conflits d'usage ? Je rappelle que, chaque année, plus de cent saisines ont pour fondement le trouble anormal de voisinage.

Je partage la volonté de notre rapporteure de trouver un point d'équilibre entre les relations de voisinage et les activités.

Récemment, le tribunal d'Amiens a condamné un agriculteur à verser près de 106 000 euros de dommages et intérêts à un voisin pour ce motif ; imaginez l'effet que cela peut avoir sur son activité, alors même que sa profession est déjà bien en peine ! Quel est le message envoyé à nos agriculteurs ?

Notre rapporteur a traduit juridiquement la notion d'antériorité, et c'est une bonne chose, tout comme la prise en compte de l'évolution des activités résultant de l'adoption de nouvelles normes.

Mme Audrey Linkenheld. - Ce texte nous laisse, à ce stade, encore un peu perplexes. Même si nous sommes tentés de partager le diagnostic de la rapporteure sur le texte, nous ne sommes pas sûrs de son apport juridique véritable : il se contente d'inscrire dans la loi ce que la jurisprudence a déjà acté.

Nous réservons notre vote sur l'amendement, car ce sujet concerne aussi bien le monde rural que le monde urbain. Or je suis gênée par la

suppression de l'article du code de la construction et de l'habitation, qui s'applique aussi bien aux territoires urbains que ruraux. Certains riverains s'inquiètent de ces dispositions, tout comme un certain nombre de néoruraux, qui craignent l'instauration d'un droit à faire du bruit ou à polluer, ou de certains citadins, également confrontés à des nuisances.

Je ne voudrais pas créer un droit de nuisances pour des activités en ville ni figer les choses, car faire la transition écologique peut impliquer de surélever des bâtiments, de construire en fond de parcelle, de densifier la ville. Ces dispositions sont-elles favorables à la transition écologique ?

Au reste, s'agissant de la suppression d'un article du code de la construction et de l'habitation, il aurait fallu demander l'avis de la commission des affaires économiques, dont les membres sont plus avertis que nous en la matière.

Les effets de l'adoption de la proposition de loi et de l'amendement nous laissent encore dubitatifs. Nous avons plus de questions que de certitudes, à ce stade !

M. Philippe Bonnecarrère. - Je partage les réserves de mes collègues quant à la faible opportunité de la codification de cette responsabilité. Les rédacteurs du code civil ont pris des dispositions à partir desquels la jurisprudence a pu, au fur et à mesure, répondre aux situations qui se sont posées dans notre société. Prenons un seul exemple : l'intelligence artificielle. Son essor nous conduit déjà à nous interroger sur la notion de responsabilité.

Il s'agit d'un droit qui a toujours été en évolution ; aussi, il faut laisser à la jurisprudence le soin de l'appréhender. Je ne comprends donc pas l'intérêt de codifier des domaines déjà bien balisés par tous les professionnels.

En revanche, si l'objectif est de modifier la jurisprudence sur les questions des activités agricoles au regard d'éléments de jurisprudence récents, alors il faut le faire directement, dans un texte qui pointe l'élément sur lequel on veut modifier le code. Si l'on ne dit pas clairement le but affiché, il y a peu de chances qu'il puisse être atteint.

Dans le cas précis évoqué, je souhaite pouvoir lire l'arrêt de la cour d'appel. Il faut toujours faire attention au cas d'espèce d'une décision qui a priori peut surprendre lorsque l'on ne connaît pas les éléments factuels de l'affaire. Je suis réservé sur ce texte.

Sans porter atteinte à l'autorité morale et intellectuelle de notre rapporteure, je suis étonné de sa proposition concernant la relation entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative ; il est envisagé que l'autorité judiciaire ne puisse prononcer que des mesures de compensation ! Pourtant, cela fait bien longtemps que le juge pénal est amené à examiner des dispositions de droit administratif. Comment le juge pénal pourrait-il faire son travail sans être confronté à des appréciations administratives ?

Il me semble que les dispositions de ce texte auront un impact négatif sur notre droit.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte est symptomatique du mal du siècle : la difficulté que nous avons à vivre ensemble.

Ce texte ne réglera pas les contradictions de ceux qui défendent le bien-être animal, tout en refusant d'entendre la poule caqueter, ou encore de ceux qui veulent relocaliser et développer l'activité industrielle sans être gênés par les nuisances du port industriel de Marseille, de ceux enfin qui veulent sortir du nucléaire sans avoir d'éoliennes en face de chez eux ; et je n'évoque pas ceux qui veulent moins de routes et plus de fret ferroviaire, mais le plus loin possible de chez eux ! Les dispositions de ce texte concernent tous les territoires.

Le législateur essaie de trouver les meilleures solutions possibles, mais il ne peut que répondre à des situations conjoncturelles.

Nous voterons ce texte, même si nous ne sommes pas convaincus qu'il changera grand-chose à la vie des gens. Au moins, il ne l'aggravera pas ! Pourvu que nous examinions, dans les semaines à venir, des textes qui changent davantage la vie des gens, et qui traitent des véritables problèmes de notre pays...

M. Olivier Bitz. - Nous sommes également conscients que ce texte ne révolutionnera pas les choses. Je remercie notre rapporteure de sa proposition, qui contribue à l'amélioration du texte.

Dans le Perche, nous comptons près de 40 % de résidences secondaires. Le mitage du territoire est très fort. Il y a des maisons tous les 400 mètres.

Nous cristallisons complètement le territoire et nous empêchons nos agriculteurs de développer leurs activités.

Je souscris à la proposition de notre rapporteure qui cherche à trouver un équilibre.

Comment permettre le développement des exploitations agricoles ? Il n'y aura pas de reprise s'il n'y a aucun projet de développement de l'activité !

Je n'ai pas encore de proposition d'amendement à déposer, car il faut trouver différents équilibres. Simplement, je souhaite dire que, dans certains territoires, il est plus compliqué qu'avant de continuer ou de reprendre des activités, ce qui bloque tout projet de développement agricole.

M. André Reichardt. - J'exprime les mêmes réserves juridiques que mes collègues, surtout si l'objet du texte est limité aux activités économiques. Ce sujet va bien au-delà des nuisances occasionnées par les activités économiques. La semaine passée, la question du bruit des cloches la nuit est réapparue en Alsace, au point qu'elle fasse une double page dans les

Dernières Nouvelles d'Alsace. Il faut faire attention aux dispositions que nous sommes sur le point d'adopter, car il existe d'ores et déjà une jurisprudence abondante sur ce point.

La seule novation du texte émane de notre rapporteur, à savoir la possibilité de tenir compte de l'évolution des activités.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Cécile Cukierman a bien montré quel était le fond de l'affaire : on veut que les poules soient élevées en plein air, mais on ne veut pas les voir ni les entendre ! Je pense également à l'affaire Verschuere dans l'Oise, évoquée par François Bonhomme. Il s'agit en quelque sorte d'une condamnation de cessation d'activités, alors que ces gens ont vocation à nourrir leurs voisins et que cette exploitation est là depuis de nombreuses générations. Il faut donc trouver un équilibre entre la liberté d'entreprendre et la jouissance paisible.

Je fais miens les commentaires de Muriel Jourda. Au regard de la jurisprudence, l'apport de la proposition de loi est notamment de viser les propriétaires non occupants. Par ailleurs, je souligne que sont visés ici les troubles anormaux de voisinage : le terme « anormaux » est extrêmement important puisqu'il permet déjà à la jurisprudence d'admettre de nombreux troubles, y compris résultant d'activités économiques, mais qui n'ont pas de caractère anormal au regard du contexte ou de leur gravité.

Par exemple, s'agissant de la remarque d'André Reichardt, je souligne que le contexte rural contribue à juger de la normalité du trouble que peuvent constituer le bruit des cloches, des grenouilles ou du coq, d'autant qu'ils font désormais partie du patrimoine sensoriel des campagnes, qui a fait l'objet d'une loi ; vous pouvez continuer à faire sonner les cloches, dès lors que vous n'abusez pas. Il est important de le dire, mais notre texte traite - j'y insiste - des troubles anormaux de voisinage.

Sera-t-il possible d'exercer, à la campagne, des activités qui permettent de nourrir la Nation ? Voilà la véritable question.

Pour répondre à Audrey Linkenheld, la disposition que nous prenons va concerner toutes les activités économiques et ont vocation à inclure les dispositions déjà prévues en matière de construction. Certes, les dispositions spécifiques du code de la construction et de l'habitation vont disparaître, mais elles seront en réalité maintenues et intégrées dans le cadre général posé par le régime qui serait ainsi prévu dans le code civil. Le but de cette suppression est notamment de ne pas laisser coexister une distinction entre un régime général et un régime spécial dont la pertinence interrogerait.

Pour répondre à Philippe Bonnecarrère, nous considérons que le juge judiciaire ne peut, dans les mesures qu'il ordonne pour réduire ou faire cesser le trouble anormal de voisinage, substituer son appréciation à celle de l'autorité administrative. Le juge peut donc bien prononcer des mesures, mais il ne pourra en aucun cas se substituer à l'autorité administrative, qui a exercé son pouvoir de police spéciale dans la détermination de la hauteur de

l'antenne relais, par exemple, sauf à enfreindre le principe de séparation des pouvoirs. Il s'agit en réalité d'une codification de la jurisprudence déjà établie en 2012 par le Tribunal des conflits.

M. François-Noël Buffet, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à la responsabilité civile pour troubles anormaux de voisinage.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement COM-1 poursuit les objectifs que j'ai détaillés dans mon propos liminaire. Il vise en particulier à sécuriser juridiquement la notion de responsabilité exonératoire, spécifique aux activités agricoles, pour permettre une continuité d'activités résultant d'une mise aux normes obligatoire.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique
Mme GATEL, rapporteur	1	Cause exonératoire spécifique aux activités agricoles, restriction de la cause exonératoire aux activités économiques et codification de la possibilité pour le juge d'ordonner sous conditions des mesures visant à faire cesser des troubles ayant pour origine une activité autorisée par voie administrative	Adopté