II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
A. LA RÉFORME PARAMÉTRIQUE DE 2023, QUI S'APPLIQUE AUX AGENTS PUBLICS, A DES EFFETS FINANCIERS LIMITÉS EN 2023 ET EN 2024
La réforme des retraites de 2023, mise en oeuvre par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale du 14 avril 2023, est applicable au régime des agents de la fonction publique d'État.
Par conséquent, pour les fonctionnaires titulaires de la catégorie « sédentaires », l'âge d'ouverture des droits est reporté d'un trimestre par génération à partir du 1er septembre 2023 pour atteindre 64 ans en 2030. La durée d'assurance requise est également augmentée à un rythme accéléré d'un trimestre par génération pour atteindre 172 trimestres en 2027.
Les principaux effets à court et moyen termes de la réforme sont une réduction du flux des départs et une augmentation progressive de l'âge moyen de départ qui est en 2022 de 63 ans et 10 mois.
Les estimations du service des retraites de l'État (SRE), transmises à la rapporteure spéciale, font apparaître une réduction du nombre de départ de 3,2 % du fait de la réforme en 2023. En 2024, la diminution du flux des départs devrait atteindre 10 %. En parallèle, la modification des paramètres du régime induite par la réforme a pour conséquence à court terme de réduire le montant moyen des pensions du fait de la réduction des trimestres de surcote induite par le décalage de l'âge d'ouverture des droits.
L'effet global de la réforme estimé par l'administration est cependant limité, dès lors qu'il représente des économies de 33 millions d'euros pour l'année 2023, soit 0,07 % des dépenses du régime, et de 182 millions d'euros pour l'année 202426(*), soit 0,35 % des dépenses du régime.
À moyen terme, les effets de la réforme doivent monter en charge pour un effet maximum estimé à 1,2 milliard d'euros par an en 2034. La rapporteure spéciale relève cependant qu'à long terme, l'effet de la réforme sur la revalorisation des pensions moyennes se traduit par un effet global de renchérissement des dépenses du régime à partir de 2045 et que ce surcoût est estimé à 544 millions d'euros par an en 2050. Ce surcoût est lié au fait qu'à long terme, le montant moyen des pensions à verser sera augmenté par l'allongement de l'âge de départ, les agents publics bénéficiant d'un traitement plus favorable au moment de leur départ lorsque ce départ intervient plus tard.
Effets de la réforme paramétrique de 2023 sur les dépenses du régime de retraite de la fonction publique d'État
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
En tout état de cause, les effets de la réforme sont limités au regard du montant global des dépenses du régime qui atteindrait 53 milliards d'euros en 2024. Même dans sa phase de bénéfice maximum, les économies associées à la mise en oeuvre de la réforme, de 1,2 milliards d'euros en 2034, ne couvre que 48 % du déficit prévu pour le régime en 2024.
Par conséquent, la rapporteure spéciale souligne que la réforme paramétrique de 2023 ne permettra en aucun cas d'équilibrer à elle seule le régime de la fonction publique d'État dont le déficit devrait s'aggraver en 2024.
En effet, en dépit de la réforme paramétrique de 2023, les dépenses seraient à nouveau très dynamiques en 2024, avec 53 milliards d'euros qui correspondent à une hausse de 2,8 milliards d'euros par rapport à 2023 pour les fonctionnaires civils.
Cette augmentation s'explique en premier lieu par la revalorisation des pensions évoquée supra, à hauteur de 5,3 % le 1er janvier 2024.
Or, comme cela a déjà été expliqué, la dynamique des dépenses du régime de la fonction publique d'État n'est pas compensée par une hausse symétrique des recettes, dès lors que les mesures de revalorisation des rémunérations publiques en 2023 se traduira par une croissance des recettes de cotisations du régime limitée à 1,8 % en 2024.
La conséquence de ce « déphasage » entre le rythme soutenu de croissance des dépenses indexées sur l'inflation et le rythme plus modéré de croissance des recettes est l'aggravation du solde du régime qui passerait de 789 millions d'euros en 2023 à 2,5 milliards d'euros en 2024, pour atteindre 4,6 milliards d'euros en 2026 à paramètres constants.
Déficit annuel prévisionnel du régime de retraite de la fonction publique d'État
(en milliards d'euros)
Note : la prévision repose sur une hypothèse de stabilité du taux de contribution de l'État employeur
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
* 26 Ce montant, communiqué à la rapporteure spéciale dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, diffère de celui inscrit dans l'évaluation préalable de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2024.