Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 : Examen des articles

CHAPITRE II

SIMPLIFIER LE RECOUVREMENT SOCIAL ET LE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 8
Simplification de l'organisation du recouvrement

Cet article vise à annuler la poursuite du projet d'unification du recouvrement social et à apporter plusieurs adaptations à l'organisation des circuits de recouvrement.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : l'annulation du transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire des salariés du secteur privé et diverses mesures relatives au recouvrement social

A. La renonciation du Gouvernement à la poursuite du projet d'unification du recouvrement social et la simplification des circuits de collecte des cotisations appellent des adaptations législatives

1. Le transfert aux Urssaf de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco et de la Caisse des dépôts et consignations paraissait peu opportun

a) L'unification du recouvrement social devait être menée progressivement jusqu'en 2024

En 2019^172(*), sur proposition du Gouvernement, le Parlement a entériné le principe de l'unification du recouvrement social sous la responsabilité de l'Urssaf Caisse nationale dans la perspective de la création d'un système universel de retraites, projet finalement abandonné en 2020.

Un calendrier de mise en oeuvre des transferts de recouvrement aux Urssaf courant jusqu'en 2023 a été arrêté par le législateur.

Toutefois, le Parlement a permis au Gouvernement de reporter ou d'avancer par décret la date de chacun de ces transferts pour une ou plusieurs catégories de cotisations ou contributions, ou de redevables, dans la limite de deux ans.

Le Gouvernement a usé de cette faculté afin de repousser d'un an le transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations dues à l'Agirc-Arrco, initialement prévu pour 2022, du fait de la crise sanitaire^173(*).

Conséquemment, le transfert de l'activité de recouvrement de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui collecte notamment les cotisations dues à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec) et à l'Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (Erafp), ainsi que la contribution due au FEH, devait être reporté de 2023 à 2024.

b) La poursuite de l'unification du recouvrement social posait question

(1) Le transfert de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco aux Urssaf : un intérêt discutable

Le transfert aux Urssaf de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco était censé présenter quatre avantages essentiels :

- l'amélioration globale de la performance du recouvrement^174(*) ;

- l'extension des contrôles Urssaf aux cotisations de retraite complémentaire^175(*) ;

- la réalisation d'économies de gestion par la mutualisation des moyens^176(*) ;

- la simplification des démarches des entreprises par la constitution d'un interlocuteur unique et la suppression d'un flux de paiement vers l'Agirc-Arrco.

Si les performances des Urssaf en matière de recouvrement semblent bel et bien supérieures à celles de l'Agirc-Arrco, dont le taux de restes à recouvrer (Trar) à M+12 s'élevait à 0,79 % en 2018 (contre 0,67 % pour les Urssaf) et à 0,96 % en 2019 (contre 0,55 % pour les Urssaf)^177(*), le niveau des économies pouvant être envisagées est relativement limité.

En effet, seuls 7,6 % des 2 534 salariés affectés au recouvrement et à la fiabilisation devaient être transférés aux Urssaf, l'Agirc-Arrco faisant le choix de repositionner les autres en interne.

Du reste, le projet de transfert ne devait pas entraîner de simplification majeure pour les entreprises, dès lors que :

- la déclaration sociale nominative (DSN)^178(*) ayant permis une simplification substantielle du processus déclaratif, l'existence de deux flux de paiement ne présente plus aucune difficulté particulière ;

- une double interlocution devait impérativement subsister compte tenu du savoir-faire de l'Agirc-Arrco en matière de calcul des cotisations de retraite complémentaire ;

- compte tenu de la nature du système d'information des Urssaf, le transfert aurait impliqué de solliciter des employeurs les données agrégées relatives à la retraite complémentaire.

La déclaration sociale nominative (DSN)

Le développement de la DSN, qui remplace la quasi-totalité des démarches des entreprises en la matière (45 à ce jour)^179(*), ainsi que diverses formalités liées à l'ouverture de droits sociaux (liquidation des indemnités journalières, formalités chômage, alimentation des comptes retraite et du compte personnel de formation, etc.), a permis de faire converger les procédures déclaratives des employeurs.

Ouverte à partir de 2013 aux entreprises volontaires^180(*), la DSN a été généralisée à l'ensemble des employeurs du secteur privé au 1^er janvier 2017^181(*), puis étendue progressivement aux employeurs publics, pour lesquels elle est obligatoire depuis le 1^er janvier 2022^182(*). En avril 2023, elle concernait 2,3 millions d'entreprises, 65 000 émetteurs de la fonction publique et 28 millions de salariés et agents publics.

Réalisée sur le site net.entreprises.fr et transmise par voie électronique, la DSN est structurellement basée sur l'acte de paie, dont elle est un sous-produit. Elle établit, pour chaque salarié ou assimilé :

- le lieu d'activité et les caractéristiques de l'emploi et du contrat de travail ;

- les montants des rémunérations, des cotisations et contributions sociales et la durée de travail retenus ou établis pour la paie de chaque mois ;

- les dates de début et de fin de contrat, de suspension et de reprise du contrat de travail intervenant en cours de mois ;

- le cas échéant, une régularisation au titre des données inexactes ou incomplètes transmises au cours des mois précédents^183(*).

Cette nouvelle déclaration unifiée tend à rationaliser le système déclaratif en mutualisant la collecte des données, partagées entre les organismes sociaux selon leurs besoins, de façon à réduire la charge administrative pesant sur les employeurs, ainsi qu'à sécuriser les droits des assurés en limitant les risques d'erreur ou d'oubli.

Les organismes destinataires de la DSN utilisent les données qu'elle contient pour déterminer le taux de certaines cotisations sociales, pour recouvrer les cotisations et contributions sociales et certaines impositions, pour vérifier leur montant et verser certains revenus de remplacement, entre autres.

(2) Des divergences majeures sur le plan de la fiabilisation des données de la déclaration sociale nominative

Tandis que l'Agirc-Arrco procède au recalcul systématique des cotisations déclarées, au fil de l'eau et à la maille individuelle, c'est-à-dire en les rattachant directement à un individu, la Cour des comptes a plusieurs fois pointé du doigt les défaillances des Urssaf en matière de fiabilisation des données individuelles.

Pour l'heure, les contrôles embarqués des DSN menés par les Urssaf portent essentiellement sur les données agrégées, calculées à l'échelle de l'établissement à partir de la masse salariale, tandis que la cohérence entre données individuelles et agrégées n'est contrôlée qu'au travers de campagnes thématiques a posteriori.

Or, les données agrégées ne correspondent pas parfaitement à la somme des données individuelles. Ainsi, les données agrégées ont englobé, ces dernières années, des montants de toutes natures et non plus seulement des cotisations, des exonérations ou des réductions. Ce fut le cas, par exemple, du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), de l'aide au paiement des cotisations pour les entreprises affectées par la crise sanitaire ou encore de l'indemnité inflation.

Si la pratique des Urssaf convient à un régime en annuités comme le régime général, où l'impact des déclarations sur les droits est relativement diffus (un trimestre validé par tranche de 150 heures de travail au SMIC, pension calculée sur la base du salaire annuel moyen des 25 meilleures années, salaires portés au compte dans la limite du plafond annuel de la sécurité sociale), elle présente un risque dans le cadre d'un régime par points comme l'Agirc-Arrco, où des droits sont ouverts dès le premier euro cotisé.

L'Urssaf Caisse nationale a donc récemment développé une nouvelle cinématique déclarative qui doit permettre un contrôle au fil de l'eau et à la maille individuelle des données DSN via une série d'échanges avec le déclarant, mais sur lequel l'Agirc-Arrco affirme ne pas disposer d'un recul suffisant. En outre, si le nombre des contrôles opérés dans ce cadre s'accroît progressivement, l'Urssaf ne procède pas encore à la fiabilisation des données individuelles à un échelon industriel.

Par conséquent, après le transfert, l'Agirc-Arrco aurait dû continuer d'assurer la fiabilisation des données relatives aux cotisations de retraite complémentaire à partir de son propre système d'information, tandis que l'Urssaf Caisse nationale s'est engagée à lui reverser les sommes recalculées par ses soins.

Toutefois, l'Agirc-Arrco ne s'estime pas assurée de pouvoir conserver à terme la capacité de contrôler les données d'assiette et de quotité, mais uniquement l'application des taux dérogatoires. En outre, les conditions de l'extension des contrôles Urssaf aux cotisations Agirc-Arrco n'ont pas fait consensus, l'Agirc-Arrco souhaitant pouvoir calculer elle-même les cotisations qui lui sont dues.

(3) D'autres facteurs de risque doivent être pris en considération

Enfin, trois facteurs faisaient peser un risque supplémentaire sur l'opération :

- le maintien d'une double interlocution égalitaire risquant de susciter une forte illisibilité, l'Agirc-Arrco aurait été privée de son rôle de « point de contact » pour les entreprises, qui auraient dû s'adresser aux Urssaf, lesquelles auraient pu faire remonter les sollicitations à l'Agirc-Arrco ;

- la phase pilote menée avec les éditeurs afin de tester les modalités de contrôle retenues en vue du transfert a été jugée trop peu représentative de la diversité des cas particuliers par l'Agirc-Arrco et la Cour des comptes^184(*) ;

- l'alignement des dates d'appel des cotisations sur celles des Urssaf, soit une anticipation de 10 ou 20 jours, aurait représenté un impact de 6 milliards d'euros sur la trésorerie des entreprises.

Les risques induits par le transfert excédant ses bénéfices, la commission des affaires sociales du Sénat a préconisé, en juin 2022, de surseoir au transfert, le temps pour les Urssaf d'avancer sur le chantier de la fiabilisation et de convaincre les partenaires sociaux^185(*).

(4) Le projet de transfert de l'activité de recouvrement de la Caisse des dépôts et consignations laissait lui aussi perplexe

La CDC, quant à elle, affiche des Trar inférieurs à ceux des Urssaf, qui s'établissaient, dans le champ du secteur public, à 0,36 % en 2018, à 0,37 % en 2019 et à 0,43 % en 2020. Ainsi, entre 2017 et 2020, le Trar des cotisations dues à la CNRACL est passé de 0,32 % à 0,3 % et celui des cotisations Ircantec de 0,41 % à 0,31 %. De même, le Trar des cotisations dues au RAFP au titre de l'année 2018 s'établissait à 0,003 %.

Du reste, la CDC recalcule les cotisations déclarées à l'Ircantec à la maille individuelle, tandis que des capacités de fiabilisation sont en cours de développement en ce qui concerne les autres régimes. Le transfert aurait donc dû être limité à l'encaissement, tandis que les 30 équivalents temps plein (ETP) dédiés au recouvrement, occupés par des agents de droit public, n'auraient pu être transférés aux Urssaf.

La commission des affaires sociales du Sénat avait par conséquent jugé ce transfert peu pertinent.

c) Malgré la renonciation du Gouvernement à l'occasion de la réforme des retraites, la poursuite de l'unification du recouvrement social reste prévue par la loi

Lors de l'examen du PLFSS pour 2023, malgré l'opposition tant du Sénat que de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a intégré, dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, une disposition prévoyant le report du transfert de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco au 1^er janvier 2024 « afin de sécuriser les conditions de réussite de ce transfert et de répondre aux demandes exprimées par certains partenaires sociaux » et de « prioriser la réforme des retraites dans le cadre des discussions engagées avec les partenaires sociaux et éviter qu'aucun autre sujet, même déconnecté, n'interfère avec les concertations en cours ».

La mise en oeuvre du transfert du recouvrement des cotisations dues à la CNRACL, à l'Ircantec et à l'Erafp et de la contribution due à la FEH, géré par la CDC, était, quant à elle, repoussée au 1^er janvier 2025.

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2023, constatant que les inquiétudes des partenaires sociaux n'avaient pu être levées, le Gouvernement a finalement proposé au Parlement d'annuler ces transferts et de renforcer, en parallèle, la coopération entre les Urssaf et l'Agirc-Arrco^186(*).

Adoptées par les deux assemblées lors de l'examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2023, ces dispositions ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans la mesure où, le transfert de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco devant intervenir le 1^er janvier 2024, son annulation n'aurait pas eu d'effet sur les recettes ou les dépenses des régimes obligatoires de base en 2023^187(*).

Il est donc aujourd'hui nécessaire de procéder à cette annulation avant l'échéance du 1^er janvier prochain et d'assurer que la coexistence de plusieurs circuits de recouvrement se poursuive dans les meilleures conditions possibles.

2. Le transfert aux Urssaf du recouvrement des contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social paraît délicat à mettre en oeuvre

En 2021, le Gouvernement a inscrit dans la loi la possibilité, pour les branches professionnelles, de charger, à compter du 1^er janvier 2024, les Urssaf et les caisses de MSA du recouvrement des contributions conventionnelles de formation professionnelle^188(*) et de dialogue social^189(*), compétence aujourd'hui assumée par les opérateurs de compétences (OPCO).

Le cas échéant, les contributions recouvrées par les Urssaf et les caisses de MSA seraient reversées aux OPCO par France compétences pour les contributions de formation professionnelle^190(*) et par l'Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN) pour les contributions de dialogue social^191(*).

Or, le Gouvernement a identifié plusieurs difficultés suffisamment importantes pour justifier de renoncer à accorder aux branches cette faculté.

En premier lieu, celle-ci impliquerait une harmonisation des règles de gestion et des modes de calcul des contributions concernées sans laquelle leur déclaration en DSN et leur recouvrement par les Urssaf et les caisses de MSA serait particulièrement difficile, ce qui restreindrait fortement l'autonomie de gestion des partenaires sociaux en la matière.

D'autre part, le Gouvernement estime qu'il serait « très complexe » de charger l'AGFPN de calculer et de reverser à chaque branche les sommes qui lui reviennent^192(*).

3. L'extension du champ de la DSN PASRAU appelle plusieurs ajustements

Tout organisme versant des sommes imposables autres que des salaires transmis via la DSN ou des prestations sociales, y compris au titre de la protection sociale complémentaire, non imposables, doit adresser mensuellement aux Urssaf et à l'administration fiscale une DSN « Prélèvement à la source - Revenus autres » (PASRAU) comportant, pour chacune des personnes attributaires de ces sommes et prestations, les informations relatives à ces versements^193(*).

Le législateur ayant élargi le champ de la DSN PASRAU à l'ensemble des revenus de remplacement versés par une personne autre que l'employeur, dont certains restent encore en dehors du champ tant de la DSN que de la DSN PASRAU^194(*), cette dernière déclaration devra véhiculer, à compter du 1^er janvier 2024, les données relatives aux versements, effectués à titre autre qu'employeur, de sommes imposables ou soumises à cotisations et contributions sociales et de prestations sociales^195(*).

Dans cette perspective, et afin que les Urssaf puissent recouvrer l'ensemble des cotisations et contributions sociales entrant dans le champ de la DSN PASRAU, le Gouvernement propose de leur transférer le recouvrement de certaines cotisations et contributions dues au titre de revenus de remplacement qui relèvent de ce périmètre, mais dont les collecteurs actuels ne sont pas en mesure de recevoir des DSN PASRAU.

4. Des précisions doivent être apportées en vue du reversement par la CCMSA des cotisations sur la base des sommes dues

En 2019^196(*), le législateur a simplifié les relations financières entre les Urssaf et les organismes attributaires des sommes qu'elles recouvrent en instaurant, à compter du 1^er janvier 2022, le reversement des cotisations sur la base des sommes dues.

Le reversement par les Urssaf des cotisations sur la base des sommes dues

L'Urssaf Caisse nationale centralise l'ensemble des sommes recouvrées par les Urssaf dans l'Hexagone et les CGSS dans les Outre-mer et assure la notification et le versement à chaque attributaire des sommes recouvrées qui lui reviennent.

À titre dérogatoire, pour certaines catégories de cotisations et de contributions sociales, le produit reversé n'est plus celui des sommes effectivement recouvrées, mais celui des sommes dues par les assurés, telles qu'elles ont été déclarées dans la DSN puis contrôlées, sans tenir compte des éventuels impayés^197(*).

En contrepartie, l'Urssaf Caisse nationale applique aux sommes collectées un taux forfaitaire fixé au regard du risque de non-recouvrement d'une partie de ces sommes. Ce taux est fixé par attributaire ou catégorie d'attributaires, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget dans la limite, pour les cotisations ou contributions dont le recouvrement est transféré aux Urssaf à compter du 1^er janvier 2020, du taux moyen de non-recouvrement de ces cotisations ou contributions observé l'année précédant celle du transfert de compétence^198(*).

Le résultat financier généré par ce dispositif est affecté au régime général et réparti entre ses branches^199(*), à hauteur, en 2023, de 90,7 % pour la branche maladie, de 7,5 % pour la branche vieillesse et de 1,8 % pour la branche autonomie^200(*).

Au total, en faisant peser sur le régime général le risque de non-recouvrement des attributaires des cotisations recouvrées par les Urssaf, le reversement des sommes dues permet de garantir la prévisibilité des recettes des attributaires.

En compensation, l'Urssaf Caisse nationale prélève sur les sommes recouvrées des frais de gestion, tandis que le produit des majorations de retard et pénalités dues par les assurés est affecté au régime général et réparti entre ses branches^201(*). Pour 2022, la clé de répartition retenue prévoit l'attribution de 41,4 % de ce produit à la branche maladie, de 33,2 % à la branche vieillesse, de 14 % à la branche famille, de 7,1 % à la branche autonomie et de 4,3 % à la branche AT-MP^202(*).

D'après le Gouvernement, le dispositif a généré un excédent de 212,6 millions d'euros au profit du régime général en 2022, en raison, notamment, du recouvrement des dettes de cotisations sociales constituées pendant la crise sanitaire.

La Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), quant à elle, reverse encore les seules sommes effectivement collectées à ses attributaires, notamment l'Agirc-Arrco pour ce qui concerne les cotisations de retraite complémentaire des salariés agricoles et les autorités organisatrices de la mobilité dans le cadre du versement mobilité.

Afin d'offrir à ces organismes une visibilité accrue et d'harmoniser les modalités de reversement des sommes collectées entre l'Urssaf Caisse nationale et la CCMSA, le législateur a prévu d'appliquer le reversement sur la base des sommes dues aux cotisations et contributions sociales collectées recouvrées par la CCMSA pour le compte de ses attributaires à compter du 1^er janvier 2025^203(*).

Dans un souci d'efficacité et de sécurité juridique, le Gouvernement souhaite aujourd'hui apporter certaines précisions au dispositif. Il apparaît notamment nécessaire de prévoir, comme c'est le cas pour l'Urssaf Caisse nationale avec les branches du régime général, l'affectation du résultat financier que générera la mise en oeuvre du reversement des sommes dues aux branches des régimes agricoles.

5. La possibilité, pour les entreprises étrangères, de désigner un représentant social en France paraît désormais superfétatoire

Depuis 2005^204(*), l'employeur dont l'entreprise ne comporte pas d'établissement en France ou, s'il s'agit d'un particulier, qui n'est pas considéré comme domicilié en France pour l'établissement de l'impôt sur le revenu et souhaite bénéficier de cette faculté, dispose de la faculté, pour remplir ses obligations déclaratives en matière de cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi de salariés, de désigner un représentant résidant en France, qui est alors personnellement responsable des opérations déclaratives et du versement des sommes dues^205(*).

Or, l'intérêt de cette option a considérablement diminué depuis l'entrée en vigueur de la loi dite « Pacte »^206(*), dans la mesure où les entreprises, y compris celles qui ne disposent pas d'établissement en France, peuvent recourir, depuis le 1^er janvier 2023, au Guichet électronique des formalités d'entreprise, dont l'opérateur est l'Institut national de la propriété industrielle (Inpi) et auprès duquel toute entreprise est désormais tenue de déclarer sa création, une modification de sa situation ou la cessation de ses activités^207(*), pour accomplir diverses formalités et, en l'occurrence, satisfaire à leurs obligations en matière de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales dont elles sont redevables au titre de l'emploi de salariés.

Au surplus, la conclusion d'une convention liant l'organisme chargé du recouvrement, l'entreprise et le représentant désigné représente une charge administrative assez lourde, dont l'utilité n'est plus avérée. Le Gouvernement souhaiterait donc supprimer cette faculté accordée aux entreprises étrangères.

B. Le PLFSS pour 2024 apporte donc divers ajustements à l'organisation du recouvrement social

1. Plusieurs transferts de recouvrement aux Urssaf seraient annulés

Il est donc proposé d'abandonner le transfert aux Urssaf du recouvrement :

- des cotisations de retraite complémentaire des salariés du secteur privé, à l'exception de celles qui sont recouvrées dans le cadre d'un dispositif simplifié de déclaration et de paiement du salaire, des cotisations et contributions sociales et du prélèvement à la source, c'est-à-dire le chèque emploi-service universel (Cesu), le titre emploi-service entreprise (TESE) et le chèque-emploi associatif (CEA)^208(*), déjà recouvrées de cette manière par les Urssaf actuellement ;

- de la cotisation à l'APEC ;

- des cotisations de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers^209(*) ;

- des cotisations de retraite complémentaire des agents contractuels de droit public^210(*) ;

- des cotisations de retraite additionnelle de la fonction publique^211(*) ;

- et de la contribution due au FEH^212(*) (3° et 4° du I, VI et VII).

Seraient dès lors rétablies les dispositions rendant applicable aux cotisations dues à l'Ircantec le principe du privilège de la sécurité sociale^213(*), en vertu duquel les organismes de sécurité sociale bénéficient de la priorité dans l'ordre de paiement des créanciers en cas de faillite d'une entreprise^214(*) (12° du I).

2. Une plus grande coopération serait assurée entre les acteurs du recouvrement social

En parallèle, sont proposées diverses dispositions visant à permettre une action coordonnée entre les différents organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales dues au titre de l'emploi de salariés, à savoir les Urssaf^215(*), les caisses générales de sécurité sociale (CGSS)^216(*), compétentes pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale dans les départements et régions d'Outre-mer, les institutions de retraite complémentaire (IRC)^217(*), fédérées au sein de l'Agirc-Arrco^218(*), cette dernière et les caisses de mutualité socialité agricole (MSA)^219(*).

Le présent article prévoit, en cas de redressement des cotisations et contributions sociales ayant une incidence sur les droits des salariés et assimilés au titre des assurances sociales et des droits à retraite complémentaire, la communication par les Urssaf et les CGSS aux organismes énumérés dans une liste fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale d'informations nécessaires à la correction de ces droits dont la liste serait fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale (5° du I).

Il s'agit de permettre non plus seulement aux caisses d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat), mais également aux caisses gestionnaires des régimes spéciaux et aux IRC d'être informées du redressement et de corriger en conséquence les droits des intéressés.

Dans le même temps, seraient supprimées les dispositions ne permettant de réaliser la rectification des droits sociaux qu'à compter du paiement du redressement en cas de constat de travail dissimulé révélant une situation de collusion entre l'employeur et son salarié.

En outre, seraient rétablies, en les adaptant à la marge, les dispositions législatives :

- permettant à un cotisant confronté aux interprétations contradictoires retenues, d'une part, par une Urssaf ou CGSS et, d'autre part, par une IRC ou l'Agirc-Arrco, concernant sa situation au regard de l'application de certaines dispositions^220(*) ou tout point de droit dont l'application est susceptible d'avoir une incidence sur le calcul du plafond ou des allègements portant sur les cotisations patronales de retraite complémentaire de solliciter l'arbitrage de l'Urssaf Caisse nationale^221(*) (8° du I) ;

- rendant applicables^222(*) aux IRC et à l'Agirc-Arrco les dispositions interdisant au réseau des Urssaf, lorsqu'un cotisant a appliqué la législation relative aux cotisations et contributions sociales selon l'interprétation admise par une circulaire ou une instruction du ministre chargé de la sécurité sociale, de demander à réaliser une rectification ou, lors d'un contrôle, de procéder à un redressement, pour la période pendant laquelle le cotisant a appliqué l'interprétation alors en vigueur, en soutenant une interprétation différente^223(*) (9° du I) ;

- prévoyant que la réponse apportée par les Urssaf et les CGSS à un cotisant au sujet de l'application à une situation précise de la législation relative aux conditions d'affiliation au régime général ou de la législation relative aux cotisations et contributions sociales qu'ils contrôlent, ainsi que sur toute demande portant sur l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, est opposable^224(*) pour l'avenir non seulement à ces organismes, mais également aux IRC et à l'Agirc-Arrco^225(*) (10° du I).

Le Gouvernement souhaite par ailleurs rétablir les dispositions prévoyant la conclusion d'une convention entre l'Urssaf Caisse nationale et l'Agirc-Arrco en vue de procéder conjointement au contrôle et à la correction des DSN^226(*), en y apportant certaines modifications visant notamment à y associer la CCMSA, à assurer une coopération efficiente et à préciser les modalités d'émission des DSN de substitution.

Cette convention, conclue pour une durée de 5 ans entre un représentant mandaté par l'Agirc-Arrco, l'Urssaf Caisse nationale et la CCMSA et approuvée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et de l'agriculture, devrait :

- organiser les opérations réalisées en commun par ces organismes pour vérifier les DSN, demander de les rectifier ou réaliser les corrections requises ;

- garantir la simplicité et la coordination de ces procédures, notamment l'absence de vérification concomitante d'une même donnée par les Urssaf, les CGSS, les caisses de MSA, les IRC et l'Agirc-Arrco ;

- définir les modalités selon lesquelles, en cas de constat d'anomalies portant sur l'application de la législation relative à la détermination de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, au calcul du plafond de la sécurité sociale ou à la réduction générale des cotisations et contributions patronales sur les rémunérations inférieures à 1,6 Smic, à l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les employeurs d'une aide à domicile ou à l'exonération « Lodeom », ces organismes mettent à disposition des employeurs les corrections à opérer en DSN ;

- à cette dernière fin, préciser les modalités de mise en oeuvre, d'une part, d'un traitement commun de l'information, des demandes de rectification et des réponses adressées aux cotisants et, d'autre part, des corrections de la DSN réalisées pour le compte des IRC et de l'Agirc-Arrco par les Urssaf, les CGSS et les caisses de MSA par le biais d'une DSN de substitution, après la procédure d'échange contradictoire préalable^227(*) (11° du I).

Un rapport sur la mise en oeuvre des stipulations de cette convention, qui présenterait également les actions devant être réalisées pour atteindre les objectifs fixés par celle-ci, serait remis au Parlement par le Gouvernement avant le 1^er octobre 2024 (IX).

Enfin, pour ce qui concerne les cotisants rencontrant des difficultés de paiement, il serait prévu, comme c'était le cas auparavant, que :

- lorsqu'une demande d'échéancier de paiement est adressée par un cotisant à une Urssaf ou à une CGSS, cet organisme la communique, ainsi que sa réponse, aux IRC dont le cotisant relève ;

- dans des conditions déterminées par décret, l'octroi d'un échéancier de paiement par une Urssaf ou une CGSS emporte également le bénéfice d'un échéancier de paiement similaire au titre des cotisations patronales restant dues, le cas échéant, au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires ;

- lorsqu'il est statué sur l'octroi à une entreprise d'un plan d'apurement par plusieurs créanciers publics, l'Urssaf ou la CGSS reçoit mandat des IRC dont le cotisant relève pour prendre toute décision sur les créances qui les concernent, le cas échéant^228(*) (12° du I).

3. Les branches professionnelles ne pourraient finalement pas confier aux Urssaf et aux caisses de MSA le recouvrement de leurs contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social

Le Gouvernement propose d'abroger les dispositions accordant aux branches professionnelles la possibilité de confier aux Urssaf et aux caisses de MSA la collecte de leurs contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social à compter du 1^er janvier 2024 (1°, 2° et b du 3° du II, IV, 1° du V et VIII).

Dans le même temps, serait affirmée la compétence des seuls OPCO pour recouvrer ces contributions (a et c du 3° du II). Dans le cas des contributions de dialogue social, une convention conclue entre l'OPCO et l'association de gestion de la branche en prévoirait les modalités de collecte. Elles feraient l'objet d'un suivi comptable distinct, comme les contributions de formation professionnelle, et leurs frais de recouvrement seraient spécifiques. L'OPCO reverserait ensuite le produit de la collecte à l'association (4° du II).

4. Les Urssaf se verraient confier la collecte de l'ensemble des cotisations et contributions entrant dans le champ de la DSN PASRAU, tandis que cette dernière serait transmise à de nouveaux destinataires

Le présent article prévoit le transfert des caisses de MSA aux Urssaf, à compter du 1^er janvier 2025 (2° du X), du recouvrement de la contribution sociale généralisée (CSG) due au titre des revenus de remplacement versés aux ressortissants des régimes agricoles (2° du I).

Il en irait de même des cotisations et contributions sociales dues au titre des indemnités versées aux salariés agricoles par les caisses de congés payés^229(*) (B du III) et de la cotisation d'assurance maladie due au titre des revenus de remplacement^230(*) perçus par les salariés agricoles (D du III).

En effet, les organismes de recouvrement du régime général sont les seuls à même de recevoir des DSN PASRAU, du champ desquelles ces sommes relèvent. La CCMSA, quant à elle, peut uniquement émettre de telles déclarations au titre des prestations qu'elle verse ; elle recouvre actuellement les cotisations et contributions visées via un dispositif de flux bilatéral avec chacun des trois organismes de protection sociale complémentaire versant les sommes au titre desquelles elles sont dues^231(*).

Seuls trois organismes étant concernés en sus des caisses de MSA et l'enjeu financier se concentrant sur la CSG, pour un montant relativement limité de 230 millions d'euros par an, le Gouvernement ne juge pas nécessaire de connecter la CCMSA au flux PASRAU en tant que collecteur.

Du reste, dès lors que l'Urssaf Caisse nationale centralise in fine les recettes de la CSG, le transfert du recouvrement de cette contribution aux Urssaf ne paraît pas particulièrement problématique.

Pour les mêmes raisons, le recouvrement de la cotisation due au régime local d'assurance maladie d'Alsace-Moselle par les assurés bénéficiaires de revenus de remplacement^232(*) serait transféré de ce régime aux Urssaf (6° du I).

D'autre part, les IRC et l'Agirc-Arrco seraient incluses parmi les organismes destinataires des DSN PASRAU (1° du I), et ce à compter du 1^er janvier 2025 (2° du X), afin de leur permettre de disposer des informations sur les cotisations dues au titre des maintiens de salaires prévus dans le cadre des dispositifs de cessation anticipée d'activité et de pré-retraite^233(*).

Enfin, la caisse de sécurité sociale de Mayotte, où les dispositions relatives à la DSN et à la DSN PASRAU sont applicables depuis le 1^er janvier 2022^234(*), serait elle aussi destinataire de la DSN PASRAU (2° du V).

5. Le résultat financier de la mise en oeuvre par la CCMSA du reversement des cotisations sur la base des sommes dues serait affecté aux régimes agricoles

Au-delà de quelques ajustements d'ordre rédactionnel (1° à 4°, 6° et 7° du A du III), le présent article apporte, dans un souci de sécurité juridique, des précisions à la liste des cotisations et contributions sociales concernées par le reversement par la CCMSA sur la base des sommes dues, de façon à :

- y faire référence aux cotisations et contributions finançant les régimes de base de sécurité sociale rendus obligatoires par la loi à la charge des salariés ou assimilés des professions agricoles et de leurs employeurs, la référence figurant actuellement dans la loi renvoyant aux seules cotisations et contributions dues au titre de l'emploi de salariés non agricoles ;

- y intégrer la contribution à la formation professionnelle des chefs d'exploitation et d'entreprise agricoles^235(*), ainsi que celle des travailleurs indépendants et employeurs de moins de 11 salariés des secteurs de la pêche maritime et des cultures marines^236(*) (5° du A du III).

Il prévoit également, comme c'est le cas pour l'Urssaf Caisse nationale avec le régime général, que le solde résultant, pour la CCMSA, de la mise en oeuvre du reversement des cotisations sur la base des sommes dues, déduction faite des frais de gestion, soit affecté aux branches des régime des salariés et des non-salariés des professions agricoles, selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l'agriculture en fonction des soldes prévisionnels de ces branches (8° du A du III).

Ces dispositions entreraient en vigueur le 1^er janvier 2025 (2° du X).

6. Les entreprises étrangères ne disposeraient plus de la faculté de désigner un représentant social en France

Les dispositions permettant aux entreprises ne comportant pas d'établissement en France de désigner un représentant résidant en France pour procéder à la déclaration et au paiement des cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi de leurs salariés seraient enfin supprimées (7° du I et C du III) à compter du 1^er mars 2024 (1° du X).

7. Une entrée en vigueur au 1^er janvier 2024

Les dispositions n'entrant pas en vigueur le 1^er mars 2024 ou le 1^er janvier 2025 seront applicables au 1^er janvier 2024 (X).

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale : des corrections, coordinations et modifications rédactionnelles

En application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, l'Assemblée nationale est réputée avoir adopté cet article assorti de deux amendements de correction d'erreurs matérielles, de neuf amendements rédactionnels - dont l'un distingue les dispositions rétablies relatives à l'octroi par les Urssaf d'échéanciers de paiement accordés par les Urssaf (10° bis du I) de celles qui confèrent à l'Ircantec le bénéfice du privilège de la sécurité sociale (12° du I) - ainsi que de trois amendements de coordination de la rapporteure générale de la commission des affaires sociales.

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale ainsi modifié.

III - La position de la commission : préserver les mécanismes qui portent leurs fruits et sécuriser le recouvrement des cotisations sociales

La commission se réjouit de l'abandon du projet de transfert aux Urssaf de l'activité de recouvrement de l'Agirc-Arrco, abandon qu'elle avait déjà approuvé lors de la réforme des retraites et qui se fondait largement sur les travaux du sénateur René-Paul Savary et de la sénatrice Cathy Apourceau-Poly au nom de la Mecss. Il ne lui paraît pas justifié de bouleverser un système de recouvrement qui a fait ses preuves, sans certitude sur les modalités exactes de sa refonte et sur les économies attendues de la réforme, qui plus est contre la volonté unanime des partenaires sociaux.

En revanche, il est important que l'Urssaf Caisse nationale continue, au cours des prochaines années, à développer ses capacités de fiabilisation des données individuelles, indispensables à la garantie d'un lien étroit entre cotisations et droits.

La commission sera également vigilante à la mise en oeuvre effective des dispositions législatives accordant aux organismes sociaux la possibilité d'émettre une DSN de substitution à défaut de correction par l'employeur des éventuelles anomalies détectées en DSN, ainsi qu'aux modalités de prise en compte des corrections demandées par d'autres organismes, notamment l'Agirc-Arrco^237(*). D'après l'Urssaf Caisse nationale, l'émission des DSN de substitution à l'issue des contrôles sur pièces et sur place devrait être envisageable dès 2024 et au terme des contrôles automatisés au fil de l'eau à compter de 2025.

Il lui semble également nécessaire d'amorcer des réflexions sur les moyens de permettre qu'en cas de contrôle sur pièces et sur place mené par les Urssaf, les redressements de cotisations et contributions sociales puissent également concerner les cotisations de retraite complémentaire.

Les autres dispositions du présent article n'appellent pas de remarque particulière de sa part.

Ont été adoptés, sur la proposition de la rapporteure générale :

- un amendement n° 216 garantissant que la CDC conserve le recouvrement de la cotisation due au titre de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL) ;

- un amendement n° 221 prévoyant la transmission à la caisse de sécurité sociale de Mayotte non seulement des DSN PASRAU, mais également des DSN ;

- deux amendements n° 215 et 220 de correction d'erreurs matérielles, qui permettent de sécuriser le transfert aux Urssaf du recouvrement de la CSG et de la cotisation d'assurance maladie dues au titre des revenus de remplacement perçus par les salariés agricoles ;

- un amendement n° 217 de correction d'une erreur matérielle, qui vise à inclure le produit de l'ensemble des cotisations concernées par le dispositif de reversement sur la base des sommes dues dans le solde du dispositif faisant l'objet d'une répartition entre les branches du régime général ;

- quatre amendements rédactionnels et de précision n^os 212, 218 rect., 219 et 222.

La commission vous demande d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 8 bis (nouveau)
Limitation des conséquences résultant de l'adhésion au régime de l'assujetti unique en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur le montant dû de taxe sur les salaires (TS)

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à éviter que des entités soient assujetties à la taxe sur les salaires du fait de leur appartenance à un groupe TVA.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit actuel

1. Le groupe TVA

Le régime de l'assujetti unique, ou « groupe TVA », résulte de l'article 256 C du code général des impôts, en vigueur depuis le 1^er janvier 2022 et instauré par l'article 162 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

Le principe est que des personnes assujetties à la TVA étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l'organisation peuvent demander à former un seul assujetti au regard de la TVA, dans lequel un représentant désigné par les membres du groupe est chargée d'acquitter l'ensemble de la TVA.

Il s'agissait de pallier la remise en cause partielle par la jurisprudence européenne de l'usage du dispositif du groupement autonome de personnes, dont tous les membres restaient assujettis à la TVA individuellement, d'aligner la France sur la plupart des États membres de l'Union européenne et de garantir une plus grande neutralité de la TVA sur les choix d'organisation des entreprises.

2. La taxe sur les salaires

La taxe sur les salaires, définie par l'article 231 du code général des impôts et par l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, est assise sur les rémunérations des salariés. Son taux est de 4,5 % pour les salaires bruts annuels jusqu'à 8 572 euros, 8,50 % pour les salaires bruts annuels supérieurs à 8 572 euros et d'au plus 17 113 euros, et 13,60 % pour les salaires bruts annuels supérieurs à 17 113 euros.

La taxe sur les salaires est affectée à la Cnav, la Cnaf, la Cnam et la CNSA, selon des proportions définies par l'article L. 131-8 précité du code de la sécurité sociale (actuellement 53,37 %, 16,87 %, 25,19 % et 4,57 %^238(*)).

Selon le tome 1 du fascicule « voies et moyens » annexé au PLF 2024, son produit a été de 16,4 milliards d'euros en 2022, et son produit attendu pour 2023 et 2024 est de respectivement 17,3 milliards d'euros et 16,1 milliards d'euros.

3. L'assujettissement des membres d'un groupe TVA à la taxe sur les salaires

Selon l'article 231 du code général des impôts, l'employeur est redevable de la taxe sur les salaires seulement si l'année de versement des rémunérations, il n'était pas soumis au paiement de la TVA ou ne l'a pas été sur 90 % au moins de son chiffre d'affaires^239(*). Dans ce dernier cas, la taxe sur les salaires est calculée en appliquant aux rémunérations le rapport existant entre le chiffre d'affaires qui n'a pas été passible de TVA et le chiffre d'affaires total.

Ainsi, des entités originellement non soumises à la taxe sur les salaires entrant dans un groupe TVA peuvent en devenir redevables en raison du chiffre d'affaires interne réalisé avec les autres entités membres du nouveau groupe TVA.

L'assujettissement éventuel à la taxe sur les salaires était clairement identifié lors de l'instauration du groupe TVA. Ainsi, dans son commentaire du futur article 162 précité de la loi de finances pour 2021, Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances, écrivait : « Il convient de noter que la constitution d'un assujetti unique ne concerne que la TVA et n'a aucun impact sur les autres impositions des membres du groupe, en particulier au regard de la taxe sur les salaires ». Toutefois le risque que des entités deviennent assujetties à la taxe sur les salaires du fait de leur entrée dans un groupe TVA a pu être sous-estimé.

B. Le droit proposé

Le présent article, résultant d'un amendement déposé par le député Mathieu Lefèvre inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, propose de rétablir un article 231 A du code général des impôts, selon lequel les rémunérations versées par l'employeur membre d'un groupe TVA sont exonérées de taxe sur les salaires lorsque certaines conditions cumulatives sont remplies :

- l'employeur ne serait pas assujetti à la taxe sur les salaires s'il n'était pas membre du groupe TVA ;

- au titre de l'année civile précédant celle du paiement des rémunérations, le chiffre d'affaires des opérations réalisées par le groupement TVA qui ouvrent droit à déduction est au moins égal à 90 % du montant total de son chiffre d'affaires imposable à la TVA.

Dans le cas particulier des rémunérations versées lors de l'année civile de constitution du groupe TVA, cette seconde condition s'apprécie par référence au chiffre d'affaires de cette année civile.

Ces dispositions s'appliqueraient à la taxe sur les salaires due au titre des rémunérations versées à compter du 1^er janvier 2024.

II - La position de la commission

Le présent article complète utilement l'instauration du groupe TVA au 1^er janvier 2022.

Il vise à neutraliser l'assujettissement à la taxe sur les salaires des groupes qui, avant d'opter pour ce régime, n'en étaient pas redevables. L'administration fiscale considère donc qu'il est sans incidence sur les recettes des caisses percevant la taxe sur les salaires (Cnav, Cnaf, Cnam et CNSA).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
Simplification du schéma de financement du système de retraite

Cet article vise à transformer le circuit de financement des régimes spéciaux fermés depuis 2023, à mettre à la charge de l'Agirc-Arrco une contribution au titre de la solidarité financière au sein du système de retraite et à procéder à certains ajustements en lien avec la réforme des retraites.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : un nouveau schéma de financement pour les régimes spéciaux fermés et divers ajustements à la réforme des retraites

A. Il est nécessaire d'assurer le financement des régimes fermés aux nouveaux entrants par la réforme des retraites et de mettre un terme à certaines iniquités

1. Les modalités de financement des régimes spéciaux fermés à compter du 1^er septembre 2023 devaient encore être déterminées

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2023, le législateur a fermé la plupart des régimes spéciaux de retraite aux nouveaux entrants à compter du 1^er septembre 2023^240(*).

Les régimes fermés depuis la réforme de 2023

Ont été mis en extinction par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 :

- le régime de retraite des clercs et employés de notaires^241(*), géré par la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN), qui comptait, en 2021, 62 854 cotisants, 71 568 pensionnés de droit direct et 7 663 de droit dérivé^242(*) ;

- le régime de retraite du personnel de la RATP^243(*), géré par la Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRP RATP), qui comptait, en 2021, 42 444 cotisants, 39 484 pensionnés de droit direct et 11 150 de droit dérivé^244(*) ;

- le régime de retraite des industries électriques et gazières (IEG)^245(*), géré par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg), qui comptait, en 2021, 135 427 cotisants, 139 636 pensionnés de droit direct et 40 255 de droit dérivé^246(*) ;

- le régime de retraite des agents titulaires de la Banque de France^247(*), géré par la Caisse des dépôts et consignations, qui comptait, en 2021, 7 852 cotisants, 14 647 pensionnés de droit direct et 2 972 de droit dérivé^248(*) ;

- le régime de retraite des membres du Conseil économique, social et environnemental (Cese)^249(*), qui comptait, en 2021, 175 cotisants et plus de 800 pensions^250(*).

Comme ce fut le cas pour le régime du personnel de la SNCF, les salariés embauchés dans les secteurs concernés à compter de la fermeture de ces régimes sont désormais affiliés au régime général au titre de l'assurance vieillesse et, au titre de la retraite complémentaire, à l'Institution de retraite complémentaire des agents contractuels de droit public (Ircantec) pour les membres du Cese et à l'Agirc-Arrco pour les salariés des autres entreprises et institutions concernées.

En revanche, les salariés affiliés avant cette date aux régimes spéciaux de retraite conservent le bénéfice de ces derniers. Par ailleurs, pour ce qui concerne certains de ces régimes, les nouvelles recrues demeurent affiliées au régime spécial au titre d'autres risques que le risque vieillesse.

La fermeture des régimes de retraite n'est pas neutre financièrement, dans la mesure où ceux-ci doivent assurer le paiement des pensions de leur stock de retraités, mais aussi, à terme, de leurs affiliés actuels, tandis que leurs effectifs de cotisants ne feront désormais que décroître.

Le Gouvernement avait donc remis à plus tard la détermination des modalités de compensation à ces régimes des effets de leur fermeture sur leurs effectifs de cotisants et donc sur leur équilibre financier.

La fermeture du régime du personnel de la SNCF et sa compensation

En 2018, le législateur a acté la fin du recrutement au statut par la SNCF à compter du 1^er janvier 2020^251(*). En conséquence, les agents recrutés depuis cette date ne sont plus affiliés au régime spécial de retraite du personnel de la SCNF, mais au régime général de sécurité sociale^252(*).

Afin de compenser les conséquences de l'extinction du régime sur ses effectifs de cotisants, il a été prévu qu'à compter de 2020, la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et l'Agirc-Arrco compensent à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) les pertes de ressources en résultant^253(*). Une convention entre ces régimes détermine les modalités de cette compensation. Le versement correspondant a atteint 81 millions d'euros en 2023 et devrait, en l'état du droit, être multiplié par trois d'ici à 2030.

Outre cette compensation, il convient de rappeler que certains des régimes concernés sont également bénéficiaires de la compensation généralisée vieillesse^254(*).

La compensation généralisée vieillesse

En 1974^255(*), le législateur a instauré un mécanisme de compensation entre les régimes de base de sécurité sociale tendant à « remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes »^256(*), la « compensation démographique vieillesse ».

La loi prévoit néanmoins que, tant que les capacités contributives de l'ensemble des non-salariés ne pourront être définies dans les mêmes conditions que celles des salariés, la compensation entre l'ensemble des régimes de salariés et les régimes de non-salariés ait uniquement pour objet de remédier aux déséquilibres démographiques.

Les régimes concernés sont les régimes de base obligatoires dont l'effectif des actifs cotisants et des retraités titulaires de droits propres âgés d'au moins 65 ans est, au total, supérieur à 20 000 personnes au 1^er juillet de l'année considérée^257(*).

La compensation démographique se décline donc en deux « étages » :

- une compensation entre le régime général au titre des salariés, d'une part, et les régimes de salariés, d'autre part, établie en fonction de la démographie et des capacités productives des populations affiliées aux régimes et calculée sur la base d'un régime unique fictif versant à chaque titulaire d'une pension de droit direct âgé d'au moins 65 ans une pension de référence et financé par une cotisation proportionnelle au salaire plafonné de chacun des cotisants, dont le taux est égal au produit de l'effectif des retraités d'au moins 65 ans titulaires d'une pension de droit direct de l'ensemble des régimes concernés par la prestation de référence, rapporté à la masse salariale sous plafond des ressortissants de l'ensemble de ces régimes. La différence entre le produit de la cotisation proportionnelle et le montant des prestations calculées sur la base du régime fictif correspond, pour chaque régime, au solde de la compensation^258(*) ;

- une compensation entre les régimes de salariés pris dans leur ensemble, d'une part, et chacun des régimes de non-salariés ainsi que le régime général au titre des travailleurs indépendants, d'autre part, établie en fonction de la seule démographie et dont le solde correspond, pour l'ensemble des régimes de salariés et pour chacun des régimes de non-salariés, à la différence entre le produit du nombre de leurs cotisants actifs^259(*) par une cotisation moyenne correspondant à la cotisation théorique uniforme qui devrait être versée par chaque cotisant actif de l'ensemble des régimes pour financer une pension de référence^260(*), d'une part, et le produit du nombre de leurs bénéficiaires^261(*) par la prestation de référence, le solde en résultant pour l'ensemble des régimes de salariés étant réparti entre eux au prorata des masses salariales sous plafond de leurs ressortissants respectifs^262(*).

En 2022, la compensation généralisée a représenté 6 milliards d'euros de versements entre les régimes. Les principaux bénéficiaires en sont les régimes agricoles, qui perçoivent, à eux deux, 86 % des versements. Le régime général, quant à lui, est contributeur à hauteur de 67 % des sommes versées.

Répartition des régimes participant aux mécanismes de compensation en 2022

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2023

Les régimes spéciaux déficitaires - régimes du personnel de la SNCF, du personnel de la RATP, des mines^263(*), des marins^264(*), du Service d'exploitation des tabacs et allumettes (SEITA)^265(*), des régies ferroviaires d'outre-mer, des agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer^266(*) et de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) - sont par ailleurs bénéficiaires d'une subvention d'équilibre versée par l'État. Les crédits qui y sont affectés sont regroupés dans la mission budgétaire « Régimes sociaux et de retraite », dotée de 6,14 milliards d'euros en 2023.

Évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » depuis 2012 (en milliards d'euros)

Source : Avis présenté au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2023, tome III, Régimes sociaux et de retraite et compte d'affectation spéciale « Pensions » (n° 118, 2022-2023)

Finalement, jugeant que, compte tenu de l'hétérogénéité des modalités de financement des régimes spéciaux fermés, l'élaboration de conventions entre la Cnav, l'Agirc-Arrco et chaque régime, sur le modèle du schéma mis en oeuvre pour le régime du personnel de la SNCF, serait trop peu lisible et particulièrement complexe, le Gouvernement souhaite aujourd'hui réorganiser entièrement le schéma de financement des régimes spéciaux fermés, y compris pour le régime du personnel de la SNCF et les régimes financés par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

2. Les ressortissants de certains régimes spéciaux bénéficient désormais du compte personnel de prévention sans que leurs employeurs ne contribuent au financement du dispositif

Créé en 2014^267(*), le compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) est devenu le compte professionnel de prévention (C2P) en 2017^268(*).

Ce dispositif permet aux salariés exposés à certains facteurs de risques professionnels d'acquérir des droits pour leur permettre de sortir de la pénibilité, soit en suivant une formation professionnelle, soit en accédant à un temps partiel sans perte de rémunération, soit en partant à la retraite de manière anticipée, soit, depuis 2023^269(*), en s'engageant dans un projet de reconversion professionnelle^270(*).

Son financement, qui repose, comme celui du dispositif de retraite anticipée pour incapacité permanente, sur une majoration forfaitaire du taux de cotisation AT-MP identique pour toutes les entreprises, la majoration M4, est assuré par la branche AT-MP du régime général et celle du régime des salariés agricoles, chacune pour ce qui la concerne^271(*). Il fait l'objet, conjointement avec le dispositif de retraite pour incapacité permanente, d'un transfert de la branche AT-MP à la branche vieillesse, dont le montant, fixé en LFSS, s'élève, en 2023, à 128,4 millions d'euros pour le régime général (dont 60,3 millions d'euros au titre du C2P) et à 9 millions d'euros pour le régime des salariés agricoles.

Le C2P est susceptible d'être ouvert au bénéfice de tout salarié du secteur privé et du personnel des personnes publiques employé dans les conditions de droit privé. En revanche, ne peuvent en bénéficier les salariés affiliés aux régimes spéciaux de retraite comportant déjà un dispositif spécifique de reconnaissance et de compensation de la pénibilité^272(*), dont la liste est fixée par décret^273(*).

Du fait de la fermeture aux nouveaux entrants de la plupart des régimes spéciaux au 1^er septembre 2023, les agents nouvellement recrutés par les entreprises et institutions concernées sont désormais éligibles au C2P, celles-ci étant, dans le même temps, assujetties à la majoration M4.

Or, ont également accès au C2P les nouvelles recrues des entreprises et institutions relevant de régimes dont la branche AT-MP n'est pas fermée aux nouvelles affiliations, à savoir le régime du personnel de la RATP, celui des IEG et celui des agents titulaires de la Banque de France, tandis que leurs employeurs ne sont pas redevables de la majoration M4. Le Gouvernement souhaite donc remédier à cette injustice dans le cadre du PLFSS pour 2024.

3. Le maintien de l'affiliation à la CRPCEN et à la Cnieg des salariés ayant temporairement cessé leur activité n'est pas possible

Toujours dans le cadre de la réforme des retraites de 2023, le législateur a limité l'affiliation à la branche vieillesse du régime des clercs et employés de notaires^274(*) et de celui des IEG^275(*) aux seuls salariés recrutés avant le 1^er septembre 2023 et qui remplissent les conditions d'affiliation sans aucune interruption à compter de cette date.

Ce dernier critère faisant obstacle au maintien de l'affiliation à ces régimes des salariés affiliés avant le 1^er septembre 2023, mais ayant cessé, à titre temporaire, d'exercer l'activité qui emportait leur affiliation auxdits régimes, le Gouvernement souhaiterait qu'une dérogation soit prévue au bénéfice de ces derniers.

B. Le PLFSS pour 2024 prévoit donc un nouveau circuit de financement pour les régimes spéciaux fermés et apporte une solution à deux problématiques liées à la réforme des retraite

1. Le schéma de financement des régimes spéciaux fermés serait entièrement revu

Le présent article tend à charger la Cnav d'assurer, à compter du premier exercice au terme duquel leurs fonds propres sont négatifs, c'est-à-dire après l'épuisement de leurs réserves, l'équilibre financier :

- du régime des agents titulaires de la Banque de France ;

- du régime du personnel de la SNCF ;

- du régime du personnel de la RATP ;

- du régime des clercs et employés de notaires ;

- du régime des membres du Cese ;

- du régime des IEG ;

- du régime des mines ;

- du régime de la SEITA ;

- du régime des agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer ;

- et du régime des personnels de l'ORTF (b du 2° du I).

En conséquence, les dispositions prévoyant le versement par la Cnav et l'Agirc-Arrco d'une compensation de la fermeture du régime du personnel de la SNCF à la CPRP SNCF seraient abrogées (II).

En outre, le texte prévoit le versement par l'Agirc-Arrco à la Cnav d'une contribution au titre de la compensation des conséquences financières de la fermeture des régimes spéciaux, dont le montant serait fixé par une convention conclue et approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale, du travail et du budget ou, à défaut de fixation de ce montant par une telle convention au 30 juin de l'exercice en cours, par décret, et ce à compter du 1^er janvier 2023 (3° du I).

En somme, en cas de déficit, les régimes en question se financeraient désormais en recourant à leurs réserves, puis bénéficieraient, une fois celles-ci épuisées, d'une dotation d'équilibre versée par la Cnav.

En contrepartie, cette dernière percevrait, d'une part, d'après le Gouvernement, « les financements nécessaires pour cette mission, correspondant à ceux qui y auraient été consacrés par l'État » au travers d'une clé de TVA « dont le montant serait calculé à partir des crédits actuels de la mission « régimes sociaux et de retraite », et qui pourrait être revue à intervalles réguliers après la présentation d'un rapport au Parlement »^276(*) et, d'autre part, un versement de l'Agirc-Arrco correspondant à ses gains liés à l'affiliation des nouveaux salariés des entreprises et institutions concernées par les régimes fermés, estimés par le Gouvernement à « quelques dizaines de millions d'euros à horizon 2030 hors régime SNCF »^277(*) et par l'Agirc-Arrco à 13 millions d'euros en 2030 et à 47 millions d'euros en cumulé sur la période 2023-2030.

Par conséquent, pour le calcul de la compensation généralisée vieillesse, le régime général - au titre des salariés - et les régimes spéciaux dont il assurerait l'équilibre financier formeraient un ensemble unique, les transferts relatifs à cet ensemble étant mis à la charge ou au bénéfice du seul régime général (b du 1° du I).

Par ailleurs, les taux de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA)^278(*) perçue par la Cnieg ne seraient plus fixés en fonction des besoins prévisionnels des cinq prochaines années de la caisse pour le financement des droits spécifiques passés de ses affiliés (2° du V).

Le Gouvernement précise qu'ils seraient « maintenus à leurs niveaux actuels afin que les recettes du système de retraite demeurent à un niveau constant conformément à la trajectoire présentée lors de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ou dans le cadre des travaux du Conseil d'orientation des retraites » dans la mesure où « la situation du système de retraite ne permet pas d'envisager qu'une de ses ressources, au demeurant très significative, soit diminuée dans les années qui viennent ».

De fait, comme l'a rappelé devant la commission, le 8 février dernier, le directeur comptable et financier de la Cnieg, Hervé Duchaigne, la CTA, qui représente environ 1,7 milliard d'euros de recettes chaque année, finance non seulement une fraction des droits acquis par les affiliés du régime spécial avant 2005, mais également une fraction de la soulte Cnieg (voir infra), qui s'éteindra en 2025. Au surplus, les charges à financer au titre des droits acquis avant 2005 étant en diminution, « passé le cap de 2018-2019, nous sommes entrés dans une phase de décrue démographique et d'extinction naturelle de la CTA ».

Le régime des IEG, un précédent d'adossement au régime général

Au moment de l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz et de la transformation d'EDF et de GDF en sociétés anonymes, en 2005, la nécessité d'appliquer les normes comptables internationales aux sociétés cotées aurait dû conduire à provisionner, dans les comptes d'EDF et de GDF, les engagements relatifs au régime spécial de retraite des IEG (environ 100 milliards d'euros courants), dans la mesure où celui-ci est un régime à prestations définies. Il en aurait résulté un fort déséquilibre du bilan d'EDF et de GDF à même de compromettre leur introduction en bourse.

Du reste, il s'avérait nécessaire de séparer en comptabilité, en financement et en gestion le régime de retraite d'EDF et de GDF.

En 2004, le législateur a donc créé la Cnieg, à qui a été confiée la gestion du régime^279(*), adossé, depuis le 1^er janvier 2005, au régime général et au régime de retraite complémentaire des salariés du secteur privé^280(*).

En pratique, la Cnieg recouvre les cotisations d'assurance vieillesse des affiliés du régime spécial et reverse à la Cnav et à l'Agirc-Arrco un montant équivalent au produit des cotisations qui seraient encaissées si ses cotisants relevaient du régime général et du régime de retraite complémentaire.

Au surplus, pour assurer la neutralité financière de l'adossement pour le régime général, le législateur a prévu le versement par les employeurs des IEG d'une « contribution exceptionnelle, forfaitaire et libératoire » dite « soulte Cnieg », dont 40 %, soit 3,06 milliards d'euros, ont été versés au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2005 et reversés à la Cnav avec le produit de leur placement pour un total de 5 milliards d'euros en 2020, les 60 % restants devant être versés à la Cnav en 20 annuités, de 2005 à 2024, pour un total de 4,59 milliards d'euros.

En contrepartie, la Cnieg perçoit de la Cnav et de l'Agirc-Arrco un versement correspondant au montant des prestations qui seraient dues aux retraités du régime spécial s'ils relevaient du régime général et leur verse des pensions calculées selon les règles du régime spécial.

Les sommes restant à la charge de la Cnieg correspondent aux droits spécifiques passés, constitués par les affiliés du régime spécial au 31 décembre 2004, et aux droits spécifiques futurs, acquis depuis le 1^er janvier 2005.

Les droits futurs sont financés par une cotisation employeur d'équilibre dite « régime spécial » due par l'ensemble des employeurs du secteur.

En revanche, le droit de l'Union européenne faisant obstacle à ce que des entreprises entrées sur le marché de l'énergie postérieurement à son ouverture à la concurrence financent les droits passés, leur financement est assuré, pour les droits afférents à des activités non régulées^281(*), par des versements des entreprises exerçant sur le marché au moment de l'adossement^282(*) et, pour les droits afférents à des activités régulées^283(*), par la CTA, imposition recouvrée auprès du consommateur final, dont la création a été neutre pour ce dernier, dans la mesure où elle s'est substituée à la portion du tarif de l'électricité et du gaz dédiée jusqu'alors au financement de ces droits. La CTA finance en outre une part de la soulte versée à la Cnav en 20 annuités. Ses taux sont fixés aujourd'hui en fonction des besoins prévisionnels des 5 prochaines années de la Cnieg pour le financement de ces charges.

Fonctionnement financier du mécanisme d'adossement de la Cnieg au régime général

Le régime des IEG est donc déjà adossé au régime général, ce qui devrait faciliter la mise en oeuvre du nouveau schéma de financement. Le régime général et l'Agirc-Arrco continuera ainsi de percevoir les cotisations dues, soit par le biais de la Cnieg pour ce qui concerne les salariés affiliés avant le 31 août 2023, soit directement pour ce qui concerne les nouveaux salariés qui leur sont affiliés depuis le 1^er septembre 2023, et de verser les équivalents-pensions à la Cnieg.

Seraient enfin apportées des précisions d'ordre rédactionnel (a du 1° du I et a du 2° du I).

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9)

2. Une contribution de solidarité serait demandée à l'Agirc-Arrco au titre des gains tirés de la réforme des retraites

Par ailleurs, une contribution « au titre de la solidarité financière au sein du système de retraite » serait due à la Cnav par l'Agirc-Arrco et son montant déterminé par une convention conclue entre ces deux organismes et approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale, du travail et du budget (3° du I).

Le Gouvernement indique que cette mesure est proposée « compte tenu des gains issus de la réforme des retraites pour l'Agirc-Arrco, liés au décalage de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et à l'accélération de la durée d'assurance requise » et qu'il s'agirait d'une « contribution relative aux différents enjeux de solidarité au sein du système de retraite, dont celui résultant de la fermeture des régimes spéciaux »^284(*).

Le Gouvernement estime les gains en question à 1,2 milliard d'euros d'ici à 2026 (contre 1 milliard selon l'Agirc-Arrco) et à 3,1 milliards d'euros à l'horizon de 2030.

Estimation des gains tirés de la réforme des retraites par l'Agirc-Arrco

(en milliards d'euros courants, effet recettes et dépenses)

	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Mesures d'âge et de durée d'assurance	0,1	0,8	1,3	1,8	2,6	3,4	3,9	4,5
Mesures d'accompagnement	- 0,1	- 0,3	- 0,5	- 0,6	- 0,8	- 1	- 1,2	- 1,4
Total	0,0	0,5	0,8	1,2	1,8	2,4	2,7	3,1

Source : Direction de la sécurité sociale

Toutefois, selon le Gouvernement, les mesures adoptées par les partenaires sociaux dans le cadre de l'accord national interprofessionnel (ANI) 2023-2026 représenteraient, en 2027, un coût de :

- 500 à 600 millions d'euros au titre de la suppression du coefficient de solidarité temporaire et du coefficient majorant de l'Agirc-Arrco^285(*) ;

- 100 millions d'euros au titre de la création de droits à pension supplémentaires en situation de cumul emploi-retraite^286(*), comme la réforme des retraites de 2023 l'a permis pour les régimes de base ;

- 2 milliards d'euros au titre de la revalorisation des pensions par rapport à une trajectoire correspondant aux règles d'indexation prévues par l'ANI 2019-2022^287(*).

Les réserves des régimes obligatoires et le droit de propriété

Jusqu'en 2013, la loi permettait aux personnes non salariées des professions agricoles d'opter pour des assureurs privés plutôt que pour la mutualité sociale agricole (MSA) pour la couverture des risques maladie, invalidité et maternité^288(*), d'une part, et AT-MP^289(*), d'autre part.

Or, en 2012, dans le cadre d'une réforme de la gestion de la MSA, le législateur a chargé la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) d'assurer la gestion commune de la trésorerie des organismes de MSA et du Groupement des assureurs maladie des exploitants agricoles (Gamex), en transférant à la Caisse « la propriété des réserves antérieurement constituées » par les organismes de MSA et le Gamex^290(*).

Relevant « qu'aucune disposition n'assure que les exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789 [qui consacre le droit de propriété] ne sont pas méconnues », le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions contraires à la Constitution^291(*).

L'année suivante, ont été abrogées les dispositions permettant aux non-salariés agricoles d'opter pour des assureurs privés pour la couverture des risques maladie et AT-MP, tandis qu'a été confiée à la MSA la « gestion » de ces branches et des réserves antérieurement constituées pour leur compte par le Gamex et l'Assurance accident des exploitants agricoles (AAEXA)^292(*). Il était prévu par la loi, du reste, que le préjudice susceptible de résulter, pour les assureurs, du transfert à la MSA de la gestion des deux branches fasse l'objet d'une indemnisation.

Dans ces conditions, en rappelant que « le transfert de l'ensemble des droits et obligations attachés à un régime obligatoire de base de la sécurité sociale ne constitue pas, pour les organismes à qui cette gestion était antérieurement confiée, une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 » et en relevant que le législateur avait poursuivi un but d'intérêt général, à savoir l'amélioration de l'efficacité et de la gestion du service public de la sécurité sociale, et prévu une indemnisation au bénéfice des assureurs, le Conseil constitutionnel a confirmé la conformité à la Constitution des dispositions en cause^293(*).

Par la suite, dans son avis sur le projet de loi instituant un système universel de retraite, qui tendait à unifier l'ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires, à confier la gestion de la trésorerie du système universel à l'Acoss (désormais Urssaf Caisse nationale) et à affecter à cette dernière la part des actifs des caisses de retraite assurant la couverture des besoins de trésorerie liés au service des pensions, dans la limite, pour chaque caisse, d'un plafond de trois mois de versement des prestations dues par elle, le Conseil d'État a indiqué s'être « interrogé sur l'atteinte éventuellement portée par ces dispositions à des droits patrimoniaux attachés à la gestion des régimes de retraites complémentaires ».

Bien qu'estimant que ces dispositions ne portaient pas atteinte au droit de propriété « dès lors qu'il s'agit [les réserves des régimes de retraite] d'actifs financés par des prélèvements obligatoires, qui ont été mis en réserve pour financer le versement de pensions également obligatoires et que le projet de loi prévoit une affectation à l'Acoss pour permettre la couverture des besoins en fonds de roulement des seules prestations de retraite », l'institution a proposé au Gouvernement de prévoir l'indemnisation du préjudice éventuel subi par l'Agirc-Arrco du fait de l'affectation d'une part de ses réserves à l'Acoss au titre de cette mission.

En effet, en se fondant sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Conseil d'État a considéré que « dès lors que le régime géré par les organismes de retraites complémentaires est obligatoire, les dispositions du projet doivent respecter les mêmes conditions que celles posées par le Conseil constitutionnel pour un régime de base » et jugé « nécessaire de prévoir dès le stade de l'habilitation [du Gouvernement à déterminer par ordonnance les modalités de mise en oeuvre de cette intégration] que l'ordonnance devra déterminer les modalités d'indemnisation du préjudice éventuellement subi par ces institutions [les institutions de retraite complémentaire] du fait de cette intégration et du fait également de l'affectation d'une part de leurs actifs [leurs réserves] à l'Acoss au titre de sa mission de gestion de la trésorerie du système universel de retraite pour couvrir les besoins en fonds de roulement nécessaires au service des prestations »^294(*).

3. Une contribution spécifique au financement du C2P à la charge des employeurs relevant de certains régimes spéciaux serait instaurée

Afin de faire contribuer au financement du C2P les employeurs de ressortissants de régimes spéciaux dont la branche AT-MP n'est pas fermée aux nouveaux entrants, contrairement à leur branche vieillesse (régimes des IEG, du personnel de la RATP et des agents titulaires de la Banque de France), serait instituée une contribution assise sur les revenus d'activité pris en compte dans l'assiette des cotisations de sécurité sociale et affectée à la branche AT-MP du régime général (III).

4. L'affiliation à la CRPCEN et à la Cnieg serait maintenue dans certains cas de cessation temporaire d'activité

Le présent article prévoit le maintien de l'affiliation au régime des clercs et employés de notaires (1° du IV) et à celui des IEG (1° du V) après le 1^er septembre 2023 :

- en cas de prise de certains congés ne donnant lieu ni au versement de cotisations ni à la constitution de droits à pension dans ces régimes et dont la liste serait fixée par décret^295(*) ;

- en cas de rupture du contrat de travail après le 1^er septembre 2023 et pendant un mois si la rupture était à l'initiative du salarié ou d'un commun accord, pendant un an si elle était à l'initiative de l'employeur ou jusqu'à la reprise d'une activité entraînant affiliation auprès d'un autre régime de sécurité sociale si cette reprise intervenait avant l'expiration de ces délais.

Les salariés ayant suspendu ou cessé leur activité avant le 1^er septembre 2023 demeureraient affiliés au régime spécial concerné après cette date le temps de la suspension ou de l'interruption du contrat de travail, quelle que soit la cause de celle-ci, et pour une durée maximale de dix ans.

Il serait enfin procédé à une coordination légistique (2° du IV).

5. Une entrée en vigueur en 2024 et 2025

Les dispositions relatives à la contribution devant être versée par l'Agirc-Arrco à la Cnav, à la contribution au financement du C2P des employeurs de ressortissants de régimes spéciaux dont la branche AT-MP n'a pas été fermée et au maintien de l'affiliation aux régimes des clercs et employés de notaires et des IEG en cas de cessation temporaire d'activité seraient applicables à compter du 1^er janvier 2024, les autres dispositions entrant en vigueur au 1^er janvier 2025 (VI).

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale : des modifications rédactionnelles

En application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, l'Assemblée nationale est réputée avoir adopté cet article assorti de sept amendements rédactionnels de la rapporteure générale de la commission des affaires sociales.

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale ainsi modifié.

III - La position de la commission : garantir à l'Agirc-Arrco la liberté de contribuer au financement de la revalorisation des minima de pension et à la Cnav la compensation par l'État des conséquences de l'adossement des régimes spéciaux fermés

Si elle consent à ce que l'expérience en demeure le seul juge, la commission relève que le schéma de financement proposé par le Gouvernement paraît bien moins simple que le versement d'une compensation par la Cnav et l'Agirc-Arrco à chacun des régimes spéciaux fermés.

Elle note, au surplus, que cette mesure ne fait pas l'unanimité auprès des organismes concernés. Ainsi, le conseil d'administration de la CPRP SNCF a regretté qu'un dispositif d'une telle ampleur n'ait fait l'objet d'aucune concertation ni information préalable, alors que le mécanisme conventionnel actuellement en vigueur, qui avait fait l'objet de travaux importants, lui donnait satisfaction.

De même, les administrateurs de la CRPCEN, qui réfléchissaient depuis plusieurs années à l'affectation d'une fraction de la cotisation sur les émoluments au financement d'un dispositif de retraite supplémentaire par capitalisation, se voient contraints, du fait de l'affectation prioritaire des fonds propres de la caisse au financement des déficits prévisionnels découlant de la fermeture aux nouveaux entrants, de renoncer à ce projet que permettait d'envisager la bonne santé financière du régime.

En tout état de cause, le nouveau schéma de financement laisse craindre que l'État ne se désengage dans les années à venir et ne compense pas intégralement le coût occasionné par cette intégration financière pour le régime général. Il paraît donc nécessaire de s'assurer que cette charge sera intégralement compensée année après année.

Par ailleurs, l'adossement au régime général des régimes spéciaux déficitaires que l'État équilibre actuellement au travers de la mission « Régimes sociaux et de retraite » devrait entraîner une réduction considérable du périmètre de la mission, qui n'engloberait plus que les subventions d'équilibre des régimes des marins, de la Comédie-Française et de l'Opéra de Paris, dans la mesure où ces sommes seront désormais versées par l'État au régime général par le biais d'une clé de TVA. Dès lors, le contribuable ne disposera plus d'une parfaite visibilité sur la part du financement desdits régimes qu'il assume au travers des impôts dont il est redevable.

Concernant l'Agirc-Arrco, après plusieurs tentatives s'étant soldées par des échecs, le Gouvernement choisit aujourd'hui une autre manière de départir le régime complémentaire d'une partie de ses excédents - qui, du reste, alimentent ses réserves - au profit du régime général, en recourant au véhicule conventionnel.

Il convient de noter à ce propos que, malgré les protestations du Gouvernement, les dispositions du présent article relatives à la contribution due par l'Agirc-Arrco au régime général sont objectivement très confuses, mélangeant, au sein du même alinéa, contribution due au titre de la solidarité financière au sein du système de retraite et contribution due au titre de la compensation de la fermeture des régimes spéciaux, et appellent donc une clarification juridique.

Le rapporteur tient à rappeler que les réserves constituées par les régimes de retraite sont avant tout le produit d'excédents successifs qu'ont permis de dégager les efforts consentis par leurs affiliés, soit au travers de taux de cotisation supérieurs au taux d'équilibre, soit par des pensions de retraite inférieures au niveau qu'aurait permis le strict équilibre du système par répartition.

Dans ce cadre, chaque régime a provisionné des réserves en vue d'anticiper les évolutions à venir de la situation démographique de sa population de cotisants et de pensionnés ; aussi celles-ci ne doivent-elles pas être considérées comme une « cagnotte », mais plutôt comme des économies indispensables à la préservation de l'équilibre futur du régime qui les a constituées et au bénéfice de ses seuls assurés.

Dès lors, l'Agirc-Arrco doit se voir garantir l'entière liberté de contribuer ou non au financement des mesures de revalorisation des pensions les plus faibles qui concerneraient un public plus large que les assurés de l'Agirc-Arrco.

De l'aveu même des directeurs de la direction de la sécurité sociale et de la Cnav, l'inscription d'une contribution de solidarité de l'Agirc-Arrco dans la liste des ressources de l'Assurance vieillesse n'est pas une condition nécessaire au versement d'une somme de cette nature, qui pourrait librement être opéré par voie conventionnelle.

Sur la proposition du rapporteur de la branche vieillesse, la commission a donc adopté :

 un amendement n° 225 :

- supprimant les dispositions prévoyant une contribution de l'Agirc-Arrco au titre de la solidarité financière du système de retraite ;

- prévoyant, pour la compensation de la fermeture des régimes spéciaux, la conclusion d'une convention pluriannuelle entre la Cnav et l'Agirc-Arrco, comme c'est le cas actuellement entre ces deux organismes et la CPRP SNCF, plutôt que de les contraindre à renégocier chaque année le montant des sommes dues ;

- prévoyant la remise par le Gouvernement d'un rapport présentant les modalités de compensation intégrale par l'État, chaque année, des conséquences, pour la Cnav, de l'adossement au régime général des régimes spéciaux fermés, de façon à éviter qu'il ne se désengage au cours des années à venir ;

 un amendement n° 227 visant à annuler le « gel » des taux de la CTA à leur niveau actuel, dans la mesure où cette imposition vise uniquement à couvrir les droits acquis avant 2005 par les affiliés de la Cnieg relevant du secteur régulé ainsi qu'une fraction de la soulte Cnieg et n'a pas vocation, une fois ces charges éteintes, à continuer de peser sur le consommateur final d'énergie.

 un amendement n° 224 de correction d'une erreur matérielle prévoyant l'adossement au régime général du régime des régies ferroviaires d'outre-mer ;

 et deux amendements rédactionnels n^os 223 et 226.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 10
Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale et avec le budget de l'État (« article tuyau »)

Cet article tend notamment à réaliser divers transferts présentés comme la conséquence de dispositions existantes ou prévues par le PLF 2024. En particulier, il comprend un transfert de 194 millions d'euros de taxe sur les salaires de la branche maladie vers la branche vieillesse, compensé par une augmentation à due concurrence de la TVA affectée à la branche maladie (prévue par l'article 32 du PLF 2024) et présenté comme la conséquence des économies permises par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État.

Il met l'affectation de TSA au financement de la C2S et de l'ASI en conformité avec la loi organique du 28 décembre 2021.

Surtout, il comprend des dispositions tendant :

- à neutraliser l'augmentation de 250 millions d'euros des plafonds de compensation par la CNSA aux départements de la PCH et de l'APA qui devrait normalement résulter du transfert en 2024 de 2,6 milliards d'euros de CSG de la Cades à la CNSA en application de l'article 3 de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie ;

- à permettre au Gouvernement de réduire par arrêté, dès 2023 et sans plafonnement, la compensation à l'Unédic du dispositif de réduction dégressive des contributions patronales d'assurance chômage.

La commission propose de supprimer ces deux mesures, de corriger une erreur matérielle relative au transfert de taxe sur les salaires de la branche maladie vers la branche vieillesse^296(*) et de transférer 2 milliards d'euros de la branche maladie vers la branche famille, afin de compenser l'attribution à la Cnaf de 60 % de la charge des indemnités journalières (IJ) pour congé de maternité et de l'intégralité des IJ relatives à l'adoption et à l'accueil de l'enfant, résultant de l'article 20 de la LFSS pour 2023.

Elle propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. Réalisation de divers transferts en conséquence de dispositions existantes ou prévues

Le présent article propose tout d'abord divers transferts présentés comme la conséquence de dispositions existantes ou prévues.

Ces transferts sont synthétisés par le tableau ci-après.

Impact financier en droits constatés des transferts prévus par le présent article, selon le Gouvernement

(en millions d'euros)

	2024	2025	2026	2027
ROBSS	609	755	838	959
Maladie	100	100	100	100
AT-MP
Famille	-92	-92	-92	-92
Vieillesse	260	399	474	586
Autonomie	341	348	356	365
Régime complémentaire agricole (RCO)	35	35	35	35

Lecture : un signe positif correspond à une économie ou à une recette supplémentaire, un signe négatif à une dépense supplémentaire ou à une moindre recette.

Remarques :

- Comme le souligne l'annexe 9 au présent PLFSS, l'impact sur les Robss de la diminution de la compensation par l'Acoss à l'Unédic du dispositif de réduction dégressive de cotisations sociales patronales est nul, la diminution de cette compensation devant s'accompagner d'une diminution à due concurrence de la fraction de TVA affectée à l'Acoss par la loi de finances pour l'exercice concerné.

- Ce tableau ne prend pas en compte 100 millions d'euros de transferts de la branche maladie vers la branche vieillesse, de fait inclus dans les 395 millions d'euros de transferts de taxe sur les salaires de la branche maladie vers la branche vieillesse résultant du a du 1° du I du présent article (cf. encadré infra). Interrogée à ce sujet, la DSS a indiqué qu'il s'agissait d'une erreur matérielle dans la rédaction de l'article, que la commission proposera de rectifier en conséquence.

Source : Annexe 9 au présent PLFSS

1. Mesures présentées par le Gouvernement comme résultant au moins partiellement de modifications apportées par la LFRSS 2023

a) Transferts de taxe sur les salaires

Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, qui affecte des recettes fiscales aux différentes branches.

Tout d'abord, dans le cas de la taxe sur les salaires, le a du 1° du I transfère 395 millions d'euros^297(*) de la branche maladie vers la branche vieillesse et 92 millions d'euros de la branche famille vers la branche autonomie. Sur ce montant de 395 millions d'euros, 194 millions d'euros sont présentés comme correspondant aux économies permises par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État.

Impact financier en droits constatés de la modification de l'affectation de la taxe sur les salaires (a du 1° du I du présent article, pour la partie présentée par le Gouvernement comme résultant de la LFRSS 2023), selon le Gouvernement

(en millions d'euros)

	2024	2025	2026	2027
Maladie	0*	0*	0*	0*
AT-MP
Famille	- 92	- 92	- 92	- 92
Vieillesse	194	333	408	520
Autonomie	92	99	106	113

Lecture : un signe positif correspond à une économie ou à une recette supplémentaire, un signe négatif à une dépense supplémentaire ou à une moindre recette.

* Opposé des montants de la branche vieillesse, compensé par une affectation à due concurrence de TVA par la loi de finances (dans le cas de 2024, l'article 32 du PLFSS 2024).

Source : Tableau reconstitué par la commission des affaires sociales d'après les données de l'annexe 9

La répartition de la taxe sur les salaires entre les différentes branches est définie au 1° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, dont la rédaction actuelle résulte de l'article 25 de la LFRSS 2023.

 Le financement en année pleine de l'AVA

Dans le cas du transfert de 92 millions d'euros de taxe sur les salaires de la branche famille à la branche autonomie, il s'agit, selon l'annexe 9 au présent PLFSS, de prendre en compte l'impact en année pleine du financement par la branche autonomie de la part de assurance vieillesse des aidants (AVA), créée par l'article 25 précité de la LFRSS 2023 correspondant aux prestations liées à la situation de handicap ou de la perte d'autonomie.

On calcule que la modification des taux prévus au 1° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale résultant de l'article 25 précité correspondait au transfert d'environ 60 millions d'euros de la branche famille vers la branche autonomie, ce qui est cohérent avec le supplément en année pleine de 92 milliards d'euros prévu par le présent article.

 Le transfert de 194 millions d'euros de taxe sur les salaires de la branche maladie à la branche vieillesse, une nouveauté du présent PLFSS

Dans le cas du transfert de 194 millions d'euros de taxe sur les salaires de la branche maladie à la branche vieillesse figurant dans le tableau précédent, il s'agit, toujours selon l'annexe 9, du « réinvestissement dans le système des retraites du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État ».

En effet, parallèlement au présent article, l'article 32 du PLF 2024, relatif aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale, augmente de 0,09 point (soit 194 millions d'euros) la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, cette augmentation étant octroyée à la branche maladie^298(*).

La ligne « maladie » du tableau précédent est d'un montant nul. En effet, selon l'annexe 9 au présent PLFSS, le transfert de la branche maladie vers la branche vieillesse au titre du gain de la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État, de 194 millions d'euros en 2024, 333 millions d'euros en 2025, 408 millions d'euros en 2026 et 520 millions d'euros en 2027, « a vocation à être totalement compensée par l'affectation de TVA ».

Contrairement à ce que l'annexe 9 semble suggérer^299(*), aucune disposition de la LFRSS 2023 ne prévoit de transfert de la branche maladie vers la branche retraite.

En particulier, la seule disposition de la LFRSS 2023 modifiant l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale était son article 25, qui effectuait un transfert de la branche famille vers la branche autonomie (cf. supra). L'annexe 9 ne semble d'ailleurs véritablement rattacher le transfert de la branche maladie vers la branche vieillesse à la LFRSS 2023 que par le fait qu'il était implicitement intégré à la trajectoire financière présentée en LFRSS.

Si la commission des affaires sociales n'a pas d'objection de principe au transfert de 194 millions d'euros de TVA de l'État vers la sécurité sociale, elle constate son caractère paradoxal. En effet, le régime de la fonction publique d'État n'est équilibré que par la cotisation employeur de l'État et serait lourdement déficitaire en cas de normalisation de ses taux de cotisation au niveau de ceux du privé. Du reste, le CAS « Pensions » devrait devenir déficitaire dès 2024 avant la réforme, ce qui devrait en théorie conduire à un relèvement des taux de cotisation employeur de l'État, déjà très élevés (74,28 % pour les fonctionnaires civils et 126,07 % pour les militaires contre environ 16,5 % pour les salariés du privé).

Les transferts de taxe sur les salaires de la branche maladie à la branche vieillesse résultant du a du 1° du I du présent article

Les transferts de taxe sur les salaires de la branche maladie à la branche vieillesse résultant du a du 1° du I du présent article sont au total d'environ 395 millions d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

Chiffrage par la commission de l'impact total de la modification
de l'affectation de la taxe sur les salaires (a du 1° du I du présent article)

(en millions d'euros)

* Estimation par la commission sur la base des taux et des prévisions de produit de taxe sur les salaires figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2024 (p. 53), soit 17 993 millions d'euros.

Source : Commission des affaires sociales

Sur ce montant de 395 millions d'euros, 194 millions d'euros sont explicitement présentés comme correspondant aux économies permises par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État (cf. supra).

L'annexe 9 au présent PLFSS indique que 100 millions d'euros correspondent à la rétrocession par l'assurance maladie à la branche vieillesse de 100 millions d'euros du produit supplémentaire découlant de hausse des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques prévue par l'article 14 du PLF 2024^300(*).

Le solde, soit environ 100 millions d'euros, n'est pas explicité. Interrogée à ce sujet par la rapporteure générale, la DSS a indiqué qu'il s'agissait d'une erreur matérielle, devant être corrigée dans le cadre de la navette. La commission proposera un amendement en ce sens.

b) Transfert d'accise sur les alcools

Le II du présent article propose de modifier la répartition de la part de l'accise sur les alcools (de 53,4 %) affectée au financement de l'assurance vieillesse et du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire du régime de protection sociale des non-salariés agricoles.

Actuellement, ce taux de 53,4 % est réparti entre le régime de base et le régime complémentaire à hauteur, respectivement de 26,02 % et 27,38 %. Le présent article propose de modifier cette répartition au profit du régime complémentaire, en remplaçant ces taux par ceux de 24,51 % et 28,89 %.

Selon l'annexe 9 au présent PLFSS, il s'agit de prendre en compte le coût en année pleine de l'assouplissement des conditions d'accès à des droits gratuits à la retraite complémentaire agricole réalisé par l'article 18 de la LFRSS 2023. Le transfert proposé par le présent article serait de 35 millions d'euros, le coût en année pleine de la mesure s'établissant à 50 millions d'euros tandis que 15 millions d'euros ont déjà été affectés en LFRSS 2023.

Impact financier en droits constatés du transfert d'accise sur les alcools (II du présent article), selon le Gouvernement

(en millions d'euros)

	2024	2025	2026	2027
Robss
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse	- 35	- 35	- 35	- 35
Autonomie
Régime complémentaire agricole (RCO)	35	35	35	35

Lecture : un signe positif correspond à une économie ou à une recette supplémentaire, un signe négatif à une dépense supplémentaire ou à une moindre recette.

Source : Tableau reconstitué par la commission des affaires sociales d'après les données de l'annexe 9

2. Redéfinition des plafonds de compensation de la PCH par la CNSA aux départements en conséquence du transfert de 0,15 point de CSG de la Cades à la CNSA

Le présent article tend à réduire les taux maximum de compensation de la prestation de compensation du handicap (PCH) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) par la CNSA aux départements afin, selon les termes de l'annexe 9 au présent PLFSS, de « tire[r] les conséquences » du transfert, à compter du 1^er janvier 2024, de 0,15 point de CSG (soit 2,6 milliards d'euros^301(*)) de la Cades à la CNSA^302(*) « en révisant, en vue d'en préserver le niveau, les règles de détermination des concours de l'APA et de de la PCH ».

Le 2° du I du présent article met en oeuvre cette mesure pour ce qui concerne la PCH. Actuellement, le financement de la CNSA est plafonné à 2 % du montant global de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) et de la fraction de CSG affectée à la CNSA (qui représentent la quasi-totalité de la fiscalité affectée à la CNSA). Le présent article propose de ramener ce taux à 1,87 %.

Le III du présent article met en oeuvre cette mesure pour ce qui concerne l'APA. Actuellement, l'article L. 223-9 du code de l'action sociale et des familles fixe ce plafond à 7,70 % du montant global de la CSA, de la CASA et de la fraction de CSG affectée à la CNSA. L'article 75 de la LFSS 2023 a défini une trajectoire portant progressivement ce taux jusqu'à 8,6 % en 2028. Le présent article propose de modifier l'article 75 précité pour retenir une trajectoire inférieure d'environ 0,5 point chaque année, ce taux n'étant porté qu'à 8,1 % en 2028.

Le plafond prévu pour la compensation de l'APA (III du présent article)

(en %)

	2023	2024	2025	2026	2027	2028
Article 75 LFSS 2023	7,7	7,9	8,1	8,3	8,4	8,6
Présent article	7,7	7,39	7,57	7,75	7,93	8,1
Écart (en points)	0	- 0,51	- 0,53	- 0,55	- 0,47	- 0,5

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Selon le Gouvernement, par rapport au droit actuel la mesure améliorerait le solde théorique de la branche autonomie (en supposant que la CNSA soit aux plafonds) de 250 millions d'euros par an^303(*).

Impact financier en droits constatés de la modification des plafonds des compensations PCH et APA (2° du I et III du présent article), selon le Gouvernement

(en millions d'euros)

	2024	2025	2026	2027
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
Autonomie	250	250	250	250

Lecture : un signe positif correspond à une économie ou à une recette supplémentaire, un signe négatif à une dépense supplémentaire ou à une moindre recette.

Source : Tableau reconstitué par la commission des affaires sociales d'après les données de l'annexe 9

Le tableau ci-après, élaboré par la commission des affaires sociales, permet de vérifier les taux proposés par le présent article ainsi que le chiffrage à 250 millions d'euros.

Comme le montrent les colonnes A et B, du fait de l'affectation supplémentaire de CSG, en l'absence d'adaptation des taux des plafonds, ceux-ci passeraient globalement de 3,90 milliards d'euros à 4,16 milliards d'euros, soit une augmentation d'environ 260 millions d'euros.

Le présent article (colonne C) permet de maintenir le plafond global quasiment inchangé par rapport à la situation actuelle (colonne A), et même de le faire très légèrement diminuer (de plus de 10 millions d'euros).

L'écart entre le total des colonnes B et C correspond à l'impact de la mesure proposée par le présent article, ici de 270 millions d'euros (ce qui est cohérent avec l'ordre de grandeur du chiffrage du Gouvernement, de 250 millions d'euros).

Vérification par la commission des taux proposés et du chiffrage de la mesure du Gouvernement (2° du I et III du présent article)

(en millions d'euros)

		Droit actuel, sans transfert de 2,6 Md€ de CSG	Droit actuel, avec transfert de 2,6 Md€ de CSG	Droit proposé, avec transfert de 2,6 Md€ de CSG
		A	B	C
	Recettes 2024 à partir desquelles les plafonds de compensation sont calculés (CSA+CASA+CSG CNSA*)	39 435	42 035	42 035
	Plafonds de compensation
PCH (2° du I du présent article)	Plafond au taux actuel de 2 %	789	841
	Plafond au taux proposé par le présent article de 1,87 %			786
APA (III du présent article)	Plafond au taux actuel de 7,90 %	3 115	3 321
	Plafond au taux proposé par le présent article de 7,39 %			3 106
	Total des deux plafonds	3 904	4 161	3 892

CSA : contribution de solidarité pour l'autonomie. CASA : contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie. CSG : contribution sociale généralisée. CNSA : caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

* Prévision pour 2024 de la commission des comptes de la sécurité sociale, dans son rapport de septembre 2004 (prenant déjà en compte le transfert de CSG, de 2,6 milliards d'euros). Dans la colonne A, la prévision est réduite du montant du transfert de CSG.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

La commission propose de supprimer ces dispositions, qui maintiennent le plafond des compensations de la CNSA aux départements pour la PCH et l'APA malgré l'augmentation de 2,6 milliards d'euros des ressources de la CNSA. En effet, les dépenses des départements dans le domaine du handicap vont fortement augmenter ces prochaines années, et il n'y a pas de raison d'abaisser la proportion des ressources de la CNSA qui leur est reversée par celle-ci. L'enjeu est on l'a vu d'environ 250 millions d'euros, ce qui est significatif.

3. Transfert de la branche famille à la branche maladie du produit supplémentaire découlant de hausse des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques prévue par l'article 14 du PLF 2024

Le b du 1° du I du présent article modifie l'affectation des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques (taxe annuelle sur les émissions de CO₂ et taxe annuelle sur l'ancienneté des véhicules, qui ont succédé à l'ancienne taxe sur les véhicules de société). Il en résulte un transfert de la branche famille vers la branche maladie de 200 millions d'euros.

Modification de l'affectation des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques (b du 1° du I du présent article) : chiffrage par le Gouvernement

	Taux actuels (%)	Taux proposés (%)	Écart (points)	Impact*
Vieillesse			0	0,0
Famille	100	75,9	- 24,1	- 200
Maladie		24,1	24,1	200
Autonomie			0	0,0
Total			0	0,0

* Source : annexe 9 au présent PLFSS. Le chiffrage est cohérent avec le produit de la taxe sur les salaires, d'environ 800 millions d'euros.

Source : Commission des affaires sociales

Selon l'exposé des motifs du présent article, il s'agit de transférer de la branche famille à la branche maladie le produit supplémentaire découlant de la mesure de hausse de ces taxes prévue par l'article 14 du PLF 2024.

Selon l'évaluation préalable de l'article 14 du PLF 2024, cet article augmente les recettes de l'État de 0,2 milliard d'euros (renforcement du malus CO₂ et du renforcement du malus masse) et celles de la sécurité sociale également de 0,2 milliard d'euros (renforcement de la taxe annuelle CO₂).

L'annexe 9 au présent PLFSS précise que la branche maladie « en rétrocèdera 100 millions d'euros à la branche [vieillesse] via une affectation de taxe sur les salaires ». La base juridique de cette affectation n'est pas explicitée. Interrogée à ce sujet, la DSS confirme qu'elle résulte du a du 1° du I du présent article, qui comme indiqué supra transfère 395 millions d'euros de la branche maladie vers la branche vieillesse, dont seulement 194 millions d'euros représentant les économies permises par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État (le solde, soit 100 millions d'euros, correspondant à une erreur matérielle que la commission propose de corriger).

Impact financier en droits constatés de l'affectation des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques (b du 1° du I du présent article), selon le Gouvernement

(en millions d'euros)

	2024	2025	2026	2027
Maladie	100*	100*	100*	100*
AT-MP
Famille	0**	0**	0**	0**
Vieillesse	100*	100*	100*	100*
Autonomie

Lecture : un signe positif correspond à une économie ou à une recette supplémentaire, un signe négatif à une dépense supplémentaire ou à une moindre recette.

* Selon l'annexe 9 au présent PLFSS, « s'agissant de l'affectation des taxes sur l'utilisation des véhicules de tourisme à des fins économiques, la révision opérée vise à flécher les apports en recettes (200 millions d'euros) issus de la mesure prévue en loi de finances vers la branche maladie qui en rétrocèdera 100 millions d'euros à la branche [vieillesse] via une affectation de taxe sur les salaires ».

** Le transfert de 200 millions d'euros de la branche famille vers la branche maladie est compensé par la hausse des taxes sur l'affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques prévue par l'article 14 du PLF 2024.

Source : Tableau reconstitué par la commission des affaires sociales d'après les données de l'annexe 9

B. Mise en conformité avec la loi organique du 28 décembre 2021 de l'affectation de TSA au financement de la C2S et de l'ASI

Le c du 1° du I du présent article modifie l'affectation de la taxe de solidarité additionnelle (TSA) aux cotisations d'assurance maladie complémentaire.

Actuellement, cette taxe est affectée à deux fonds de la Cnam, le Fonds de financement de la complémentaire santé solidaire (C2S) et le Fonds de financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Elle doit assurer leur équilibre, le solde étant reversé à la branche maladie.

Le présent article propose de modifier ce circuit de financement pour que la taxe soit directement affectée à la Cnam, qui la reverserait partiellement au deux fonds (toujours pour assurer leur équilibre).

Selon l'annexe 9 au présent PLFSS, il s'agit d'une mise en conformité avec les règles d'affectation des taxes prévues par l'article 2 de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. En effet, désormais l'affectataire doit disposer de la personnalité morale. Cette même annexe confirme que ne sont modifiées ni « les fractions ni les modalités de gestion ».

C. Réforme des modalités de compensation à l'Unédic du dispositif de réduction dégressive des contributions patronales d'assurance chômage

1. Possibilité pour le Gouvernement de réduire par arrêté la compensation à l'Unédic du dispositif de réduction dégressive de cotisations sociales patronales

Depuis le 1^er janvier 2019^304(*), la réduction générale dégressive des cotisations et contributions sociales sur les rémunérations allant jusqu'à 1,6 Smic s'applique aux contributions patronales d'assurance chômage^305(*). À ce titre, l'Unédic est intégralement compensée par l'Acoss des pertes de recettes résultant de ces exonérations^306(*). En contrepartie, une fraction de TVA est affectée chaque année par la loi de finances à l'Acoss^307(*).

Selon le rapport financier de l'Unédic pour 2022^308(*), le montant de cette compensation financière par l'Acoss représente en 2022 un montant global de 4,5 milliards d'euros versé au régime d'assurance chômage.

Le 3° du I du présent article modifie le 7° bis de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale afin de permettre au Gouvernement de réduire discrétionnairement, sans plafonnement, par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, le montant de la compensation à l'Unédic de la perte de recettes résultant du dispositif de réduction dégressive de cotisations sociales patronales.

Dans le cas de l'exercice 2024, l'article 32 du PLF 2024, relatif aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale, augmente de 0,09 point (soit 194 millions d'euros) la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale, cette fraction de TVA étant minorée en 2024 d'un montant de 2,5 milliards d'euros correspondant à la reprise d'une partie des excédents de l'Unédic, ce qui correspond au prélèvement envisagé pour 2024.

Le document du Gouvernement destiné au cadrage de la négociation en cours prévoit une réduction comprise entre 2,5 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros en 2024 ; la DSS a indiqué à la rapporteure générale que le montant de 2,5 milliards d'euros inscrit à l'article 32 du PLF serait « ajusté en fonction de la discussion » avec les partenaires sociaux^309(*).

Selon l'exposé des motifs du présent article, il s'agit de tenir compte de la situation excédentaire du régime d'assurance chômage et de permettre la réaffectation d'une partie des recettes actuelles de l'Unédic vers l'apprentissage et France Travail, censés réduire le nombre de chômeurs, et donc les dépenses de l'Unédic.

Selon l'annexe 9 au présent PLFSS, « la chronique sera conforme à celle communiquée aux partenaires sociaux dans le cadre du document de cadrage des négociations relatives à la convention d'assurance chômage. Pour l'année 2023, ce montant sera fixé à deux milliards d'euros ». Le document du Gouvernement destiné au cadrage de la négociation prévoit que les recettes de l'Unédic seront réduites de 2 milliards d'euros dès 2023, puis, sur la durée de la convention, entre 2,5 milliards d'euros et 2,7 milliards d'euros en 2024, entre 3 et 3,2 milliards d'euros en 2025, entre 3,5 et 4 milliards d'euros en 2026.

2. Disposition de précision sur les modalités de répartition des soldes de la compensation des allégements dégressifs entre l'Unédic et les autres organismes

Le 4° du I du présent article est une disposition de précision sur les modalités de répartition des soldes de la compensation des allégements dégressifs entre l'Unédic et les autres organismes. La DSS confirme que cette disposition est bien indépendante du 3°, relatif à la réduction de la compensation à l'Unédic.

Actuellement, l'article L. 225-6 du code de la sécurité sociale prévoit que le solde résultant pour l'Acoss (après prise en compte des recettes qui lui sont attribuées à ce titre) de la compensation à l'Unédic^310(*) et à d'autres organismes^311(*) des allégements dégressifs de cotisations sociales patronales est affecté :

- dans le cas de la compensation à l'Unédic, aux branches du régime général « selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction des soldes prévisionnels de ces branches » ;

- dans le cas des autres organismes, à la branche vieillesse du régime général.

Le 4° du I du présent article complète le II de cet article L. 225-6 afin de prévoir que « la répartition entre les recettes affectées aux dépenses de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale [concernant respectivement l'Unédic et les autres organismes] est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, en tenant compte du niveau des compensations prévues par ces dispositions ».

En effet, le droit existant ne précise pas comment les soldes de la compensation des allégements dégressifs sont répartis entre l'Unédic et l'Agirc-Arrco. Le 4° du I propose de préciser que cette répartition est fixée par arrêté en tenant compte du poids relatif des compensations, ce qui selon la DSS est déjà la pratique actuelle en l'absence de texte.

3. Une entrée en vigueur dès 2023, ne relevant pas de la deuxième partie du PLFSS

Contrairement aux autres dispositions du présent article, les 3° et 4° du I (ainsi que les mesures réglementaires prises pour leur application, cette précision n'ayant pas été maintenue dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité) entreraient rétroactivement en vigueur, le 1^er janvier 2023.

Cette disposition ne semble pas conforme à l'article L.O. 111-3-1 du code de la sécurité sociale^312(*), selon lequel les dispositions relatives à l'année en cours (ce qu'il faut comprendre comme susceptibles d'avoir un impact sur le tableau d'équilibre) doivent figurer dans la première partie. Compte tenu de l'importance des sommes en jeu (2 milliards d'euros en 2023 pour la réduction de la compensation à l'Unédic prévue par le document de cadrage du Gouvernement), un article relatif à l'exercice 2023 aurait dû, selon la commission, figurer en première partie. Le fait que la réduction en 2023 de la compensation à l'Unédic ne soit qu'une faculté donnée au Gouvernement ne change pas cet état de fait.

II - Les modifications considérées comme adoptées par l'Assemblée nationale

Le Gouvernement a repris dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité deux amendements de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale :

- le IV a été modifié pour prévoir, dans le cas des 3° et 4° (relatifs à l'Unédic), que ce sont seulement ces dispositions qui entrent rétroactivement en vigueur le 1^er janvier 2023, et non les mesures réglementaires prises pour leur application ;

- le V a fait l'objet d'une précision rédactionnelle.

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale, ainsi modifié.

III - La position de la commission

A. Un accord sur les transferts « techniques » entre branches

La commission n'a pas d'objection aux transferts entre branches proposés par le présent article. En particulier, elle n'a pas d'objection au schéma consistant à attribuer 194 millions d'euros de TVA supplémentaires à la branche maladie (conformément à l'article 32 du PLF 2024) pour que celle-ci les reverse à la branche vieillesse, au titre du « réinvestissement dans le système des retraites du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État ». Elle remarque toutefois que, contrairement à ce que suggère l'annexe 9 au présent PLFSS, cela n'était pas prévu par la LFRSS 2023. Elle souligne en outre le caractère paradoxal de cette affectation, compte tenu de la situation du CAS « Pensions » (cf. supra).

Toutefois, comme on l'a indiqué, le a du 1° du I, relatif aux transferts de taxe sur les salaires entre branches, comprend une erreur matérielle, le transfert de la branche maladie vers la branche vieillesse étant d'environ 395 millions d'euros, soit 100 millions d'euros de trop^313(*). Il est proposé de la corriger (amendement n° 228).

B. Le transfert de 2 milliards d'euros de recettes de la taxe sur les salaires de la branche maladie vers la branche famille

En cohérence avec la position qu'elle a défendue l'année dernière lors de l'examen de la LFSS 2023^314(*), la commission a souhaité annuler les effets du transfert de charges de 2 milliards d'euros de la branche famille à la branche maladie.

L'article 20 de la LFSS 2023 a transféré à la Cnaf 60 % de la charge des indemnités journalières (IJ) pour congé de maternité et l'intégralité des IJ relatives à l'adoption et à l'accueil de l'enfant.

La commission considère à la fois, sur le fond, que ce transfert ne se justifiait pas et, d'autre part, qu'il symbolise l'absence d'ambition de la politique familiale du Gouvernement alors même que l'évolution du taux de natalité devait figurer au premier rang de ses préoccupations.

À cette fin, l'amendement n° 228 précité procède également à une modification de la répartition de la taxe sur les salaires afin d'augmenter de 2 milliards d'euros les recettes de la branche famille et de diminuer à due concurrence celles de la branche maladie.

C. Le refus du rabotage des plafonds de compensation de la CNSA aux départements

En revanche, la commission propose de supprimer le 2° du I et le III du présent article (amendement n° 229), qui maintiennent en montant le plafond des compensations de la CNSA aux départements pour la PCH et l'APA malgré l'augmentation de 2,6 milliards d'euros des ressources de la CNSA résultant du transfert de 0,15 point de CSG par l'article 3 de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie. En effet, les dépenses des départements dans le domaine du handicap vont fortement augmenter ces prochaines années, et il n'y a pas de raison d'abaisser la proportion des ressources de la CNSA qui leur est reversée par celle-ci. L'enjeu est d'environ 250 millions d'euros, ce qui est significatif.

D. Le rejet de la réduction unilatérale de compensation des baisses de cotisations de l'Unédic

La commission propose également de supprimer le 3° du I du présent article (amendement n° 230), qui permet au Gouvernement de réduire par arrêté la compensation par l'Acoss à l'Unédic du coût du dispositif de réduction dégressive de cotisations sociales patronales.

En effet, cette mesure est contraire au principe de gestion paritaire de l'Unédic et suscite une forte opposition des partenaires sociaux. On peut d'ailleurs s'interroger sur la constitutionnalité d'une disposition qui, ne prévoyant aucun plafond, permettrait au Gouvernement de réduire la compensation à l'Unédic de n'importe quel montant, aussi élevé soit-il, et qui ne concerne pas directement les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par lesquels la compensation à l'Unédic ne fait que transiter. Enfin, on ne voit pas bien son intérêt pour les finances publiques, dès lors qu'elle consiste en un simple transfert de ressources entre administrations publiques (de l'Unédic vers l'État, qui versera moins de TVA à l'Acoss), qui maintient le déficit public inchangé. Par ailleurs, à moins d'une augmentation de ses taux par l'Unédic, son désendettement s'en trouverait fragilisé.

La commission propose bien entendu par coordination de supprimer la disposition du IV selon laquelle le 3° du I (soit la disposition relative à la réduction de la compensation à l'Unédic) entre en vigueur dès le 1^er janvier 2023.

Elle ne propose pas en revanche de supprimer celle selon laquelle tel est également le cas du 4° du I (mesure de précision technique sur les modalités de répartition des soldes de la compensation des allégements dégressifs entre l'Unédic et les autres organismes). Il appartiendra au Conseil constitutionnel d'apprécier si cette disposition, relative à l'exercice 2023 mais purement procédurale et correspondant à une pratique existante, a sa place dans la deuxième partie de la LFSS^315(*).

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 10 bis (nouveau)
Affiliation au régime des non-salariés agricoles des exploitants de petites surfaces agricoles sous condition de revenus

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à ouvrir l'affiliation au régime des non-salariés agricoles aux exploitants de petites surfaces justifiant d'une capacité contributive.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : l'extension du périmètre du régime des non-salariés agricoles aux exploitants de petites surfaces dont les revenus professionnels atteignent l'équivalent de 800 heures rémunérées au Smic

A. La mise en valeur de petites surfaces agricoles ne permet pas à l'exploitant de disposer d'une couverture sociale

1. L'affiliation au régime des non-salariés agricoles est conditionnée à la justification d'une activité minimale

Pour qu'un dirigeant d'exploitation ou d'entreprise agricole soit considéré comme chef d'exploitation ou d'entreprise agricole et affilié, à ce titre, au régime des non-salariés agricoles, il doit justifier d'une activité minimale d'assujettissement (AMA)^316(*), qui est atteinte :

- lorsque la superficie mise en valeur est au moins égale à la surface minimale d'assujettissement (SMA)^317(*), fixée par arrêté préfectoral ;

- dans le cas où l'activité ne peut être appréciée à partir de la superficie mise en valeur, lorsque le temps de travail nécessaire à la conduite de cette activité est au moins égal à 1 200 heures par an ;

- ou, dans le cas où le dirigeant est cotisant de solidarité (voir infra) et n'a pas fait valoir ses droits à la retraite, lorsque son revenu professionnel est au moins égal à l'assiette forfaitaire de nouvel installé applicable à la cotisation d'assurance vieillesse due au titre de la retraite forfaitaire, soit l'équivalent de 800 heures rémunérées au Smic^318(*).

En cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire, les membres ou associés participant aux travaux sont considérés comme chef d'exploitation ou d'entreprise agricole s'ils satisfont à l'un des deux premiers critères.

2. Certains des non-salariés agricoles n'atteignant pas les seuils requis pour l'affiliation cotisent au régime au titre de la solidarité

Le dirigeant d'une exploitation ou d'une entreprise agricole dont l'importance est inférieure à la SMA mais supérieure ou égale à 25 % de cette surface est redevable d'une cotisation dite « de solidarité » au taux de 16 %^319(*), qui ne lui permet pas de se constituer de droits à prestations sociales^320(*).

Lorsque l'importance de l'exploitation ou de l'entreprise ne peut être appréciée sur la base de sa superficie, l'importance de l'activité professionnelle agricole est appréciée par rapport au temps de travail que requiert la conduite de l'exploitation ou de l'entreprise, qui doit être compris entre 150 heures et 1 200 heures par an^321(*).

Toutefois, dans les deux cas, lorsque le revenu professionnel du cotisant de solidarité n'ayant pas déjà fait valoir ses droits à la retraite atteint un montant égal à 800 fois le Smic horaire, il cesse d'être redevable de la cotisation de solidarité et se voit affilier au régime des non-salariés agricoles.

Par ailleurs, les cotisants de solidarité dirigeant une exploitation ou une entreprise agricole dont la superficie est supérieure à 40 % de la SMA sont obligatoirement affiliés à l'assurance accidents du travail des exploitants agricoles (ATEXA)^322(*), ce qui conditionne l'accès aux aides européennes accordées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).

3. Lorsque la superficie mise en valeur est trop limitée, l'exploitant est censé être affilié au régime général

Si les seuils d'assujettissement à la cotisation de solidarité ne sont pas atteints, l'intéressé relève en théorie du régime général. Dans les faits, néanmoins, il est fréquent que l'exploitant, s'il n'exerce pas d'autre activité, ne soit affilié à aucun régime.

Cette situation est problématique compte tenu du développement d'activités agricoles dites « innovantes », comme l'exploitation de microfermes, qui sont exercées sur des surfaces trop limitées pour entraîner l'assujettissement à la contribution de solidarité et, à plus forte raison, au régime des non-salariés agricoles sur la base du revenu professionnel. Dès lors, ces exploitants ne disposent d'aucune couverture sociale.

B. Le PLFSS pour 2024 prévoit donc l'affiliation au régime des non-salariés agricoles des exploitants de petites surfaces justifiant d'une capacité contributive

Le présent article, issu d'amendements identiques du Gouvernement et du groupe Démocrate retenus par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à permettre l'affiliation au régime des non-salariés agricoles de tout exploitant (et non plus seulement des cotisants de solidarité) n'ayant pas fait valoir ses droits à la retraite et dont le revenu professionnel est au moins égal à l'équivalent de 800 heures rémunérées au Smic, sans considération de l'importance de l'exploitation (a du 1° du I et II).

Il serait également prévu qu'en cas de coexploitation ou d'exploitation sous forme sociétaire dont l'importance ne permet pas à ses membres ou associés participant aux travaux d'être affiliés au régime à ce titre, seuls ceux d'entre eux qui satisfont à cette condition de revenu y soient affiliés (b du 1° du I).

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : une mesure nécessaire et équilibrée

La commission approuve la mesure proposée, qui doit permettre d'accorder une protection sociale complète aux exploitants mettant en valeur de petites surfaces dans le cadre des nouvelles pratiques agricoles et en tirant un minimum de revenus.

Elle a adopté un amendement de précision n° 231 de la rapporteure générale.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 10 ter (nouveau)
Réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à unifier les assiettes des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : l'unification des assiettes des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants et diverses mesures en matière de recouvrement social

A. Les travailleurs indépendants acquittent proportionnellement plus de contributions sociales et moins de cotisations que les salariés

1. Les modalités de calcul et de paiement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants sont particulièrement complexes

a) Les contributions et cotisations sociales des travailleurs indépendants sont calculées sur deux assiettes distinctes

Les cotisations et contributions sociales dues au titre de l'emploi d'un salarié sont calculées sur une assiette « brute », c'est-à-dire sur le coût du travail pour l'employeur réduit du montant des cotisations patronales^323(*).

Historiquement, à défaut d'employeur partageant avec eux la charge du paiement de leurs cotisations sociales, les travailleurs indépendants, eux, sont redevables de montants de cotisations moindres, pour une protection sociale plus limitée.

Ils cotisent ainsi sur une assiette « nette » équivalant au revenu d'activité retenu pour le calcul de l'impôt sur le revenu^324(*), soit le chiffre d'affaires réduit du montant des frais et charges réels, de la CSG déductible et des cotisations sociales^325(*).

En d'autres termes, pour déterminer l'assiette de cotisation d'un travailleur indépendant, il faut calculer préalablement le montant des cotisations dues selon une méthode « circulaire » particulièrement complexe.

Dans le même temps, la CSG et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sont, quant à elles, calculées sur une assiette « super-brute » correspondant à l'assiette « nette » à laquelle est ajouté le montant des cotisations sociales^326(*).

Il est donc là encore nécessaire de connaître le montant de la part déductible de la CSG pour en calculer l'assiette.

Assiettes sociales des salariés et des travailleurs indépendants

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Ce mode de calcul présente deux inconvénients majeurs :

- son aspect « circulaire » induit une très forte complexité pour les travailleurs indépendants et leurs experts-comptables ;

- pour un même niveau global de prélèvements sociaux, la part des contributions non créatrices de droits (CSG et CRDS) dues par ces travailleurs est plus importante que chez les salariés, tandis que celle des cotisations créatrices de droits (notamment vieillesse, retraite complémentaire, indemnités journalières et invalidité-décès) est plus faible.

b) Ces cotisations et contributions ne peuvent être calculées sur une assiette inférieure à l'assiette minimale

Du reste, les travailleurs indépendants « classiques » (artisans et commerçants hors microentrepreneurs) sont redevables d'une cotisation minimale lorsque leurs revenus sont inférieurs à certains seuils.

Il s'agit de leur permettre à la fois de contribuer au financement des prestations sociales universelles et d'acquérir un minimum de droits aux prestations contributives (indemnités journalières (IJ), pensions d'invalidité, capital décès et retraite de base).

Les assiettes minimales des travailleurs indépendants

	Indemnités journalières maladie		Invalidité-décès		Retraite de base^327(*)
	Assiette minimale	Taux	Assiette minimale	Taux	Assiette minimale	Taux
Artisans et commerçants	40 % du Pass (15 597 €)^328(*)	0,5 %^329(*)	11,5 % du Pass (5 059 €)^330(*)	1,3 %^331(*)	11,5 % du Pass (5 059 €)^332(*)	17,75 %^333(*)
Professions libérales	40 % du Pass (15 597 €)^334(*)	0,3 %^335(*)			11,5 % du Pass (5 059 €)^336(*)	11,1 %^337(*)
Exploitants agricoles	Cotisation forfaitaire de 200 €^338(*)		11,5 % du Pass (5 059 €)^339(*)	1,1 %^340(*)	Retraite forfaitaire : 800 fois le Smic horaire^341(*)	3,32 %^342(*)
					Retraite proportionnelle : 600 fois le Smic horaire^343(*)	13,79 % (11,55 %^344(*) + 2,24 %^345(*))
					Retraite complémentaire : 1 820 fois le Smic horaire^346(*)	4 %^347(*)

Note : Le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass) s'élève à 43 992 euros en 2023.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

D'après le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), 17 % des travailleurs indépendants non agricoles (hors microentrepreneurs), dont 27 % des commerçants, cotisaient au titre du risque vieillesse sur la base de l'assiette minimale en 2020^348(*).

Il convient de noter que l'existence d'assiettes minimales induit des distorsions en bas de l'échelle des revenus : plus ceux-ci sont faibles, plus le taux effectif de cotisation par rapport au revenu net est élevé.

c) Des réductions de cotisations sont accordées aux travailleurs indépendants aux revenus les plus faibles

En miroir des allègements généraux de cotisations applicables aux salariés, les travailleurs indépendants bénéficient de dispositifs de réduction de leurs taux de cotisation, notamment :

- une exonération de cotisations d'allocations familiales pour les travailleurs indépendants dont les revenus d'activité sont inférieurs à 110 % du Pass, soit 48 391 euros en 2023, et un taux progressif jusqu'à 3,10 % pour un revenu d'activité supérieur à 140 % du Pass, soit 61 589 euros en 2023^349(*) ;

- une réduction de cotisations d'assurance maladie et maternité variant selon le statut professionnel et le niveau des revenus d'activité^350(*).

La réduction des cotisations maladie-maternité des travailleurs indépendants

Le taux de la cotisation maladie-maternité des travailleurs indépendants fait l'objet d'une première réduction décroissant à proportion des revenus pour les travailleurs dont les revenus sont inférieurs à 110 % du Pass^351(*). En pratique :

- pour un revenu inférieur à 40 % du Pass, le taux de cotisation s'élève à 0,5 % pour les artisans et commerçants et à 0,3 % pour les professions libérales et les non-salariés agricoles (ce qui correspond à la seule cotisation due au titre des IJ) ;

- pour un revenu situé entre 40 % et 60 % du Pass, il progresse jusqu'à 4,5 % pour les artisans et commerçants et 4 % pour les professions libérales et les non-salariés agricoles ;

- pour un revenu situé entre 60 % et 110 % du Pass, il progresse jusqu'à 7,2 % pour les artisans et commerçants et 6,5 % pour les professions libérales et les non-salariés agricoles.

Le bénéfice de cette réduction ne peut être cumulé avec aucun autre dispositif de réduction ou d'abattement applicable à ces cotisations, à l'exception de l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprise (ACRE)^352(*) et de la réduction des cotisations d'allocations familiales dont bénéficient les travailleurs indépendants.

Les artisans et commerçants bénéficient en outre d'une seconde réduction, qui porte leur taux de cotisation à 6,5 % pour la tranche de revenus supérieure à 5 fois le montant du Pass, soit 219 960 euros en 2023^353(*).

Évolution du taux de cotisation maladie-maternité des travailleurs indépendants selon le niveau de revenu

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

d) Les cotisations provisionnelles versées par les travailleurs indépendants font l'objet d'une régularisation une fois leur revenu définitif connu

Au début de l'année en cours (N), les cotisations dues par les travailleurs indépendants sont calculées, à titre provisionnel, sur la base du revenu d'activité de l'avant-dernière année (N-2), à l'exception des deux premières années d'installation, au titre desquelles les cotisations provisionnelles sont déterminées sur une base forfaitaire^354(*).

Lorsque le revenu d'activité de la dernière année écoulée (N-1) est définitivement connu^355(*), c'est-à-dire après la souscription de la déclaration fiscale et sociale unique des indépendants (entre avril et juin)^356(*), les versements opérés au titre de N-1 sont régularisés par le remboursement du trop-perçu ou le paiement du solde et les cotisations provisionnelles dues au titre de N - hormis celles qui sont dues au titre de la première année d'installation - sont recalculées sur la base de ce revenu.

Modalités de versement des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

2. Au contraire, l'assiette sociale des microentrepreneurs se caractérise par sa simplicité

Les microentrepreneurs, quant à eux, disposent d'une assiette sociale unique, qui correspond à leur chiffre d'affaires, auquel est appliqué un taux global de cotisation couvrant l'ensemble des risques sociaux^357(*) et intégrant un abattement forfaitaire représentatif des frais professionnels exposés.

Le régime de la microentreprise

Accessible, en 2023, aux travailleurs indépendants dont le chiffre d'affaires n'excède pas, l'année civile précédente ou la pénultième année, 188 700 euros s'ils exercent une activité de vente de marchandises, d'objets, de fournitures ou de denrées ou de fourniture de logement et 77 700 euros dans les autres cas, le régime de la microentreprise leur permet de bénéficier de modalités simplifiées de déclaration et de paiement des impôts et cotisations sociales dus.

En pratique, plutôt que de devoir attendre la clôture de l'exercice comptable pour calculer leurs frais et charges réels et donc leur revenu imposable, ce qui implique le versement de cotisations provisionnelles et une régularisation a posteriori, les microentrepreneurs appliquent à leur chiffre d'affaires un abattement forfaitaire variant en fonction de la nature de leur activité (71 % pour les activités de vente de marchandises, d'objets, de fournitures ou de denrées ou de fourniture de logement, 50 % pour les autres prestations de services artisanales et commerciales et 34 % pour les activités libérales)^358(*).

Ils bénéficient également, sous condition de chiffre d'affaires, d'une exonération de la TVA^359(*).

D'autre part, dans le cadre du régime microsocial simplifié, les microentrepreneurs payent mensuellement ou trimestriellement leurs cotisations sociales, calculées par l'application d'un taux forfaitaire - qui intègre un abattement permettant de forfaitiser les charges professionnelles - à leur chiffre d'affaires du mois ou du trimestre précédent^360(*) (en 2023, 12,3 % pour les activités de vente de marchandises, d'objets, de fournitures ou de denrées ou de fourniture de logement, à 21,2 % pour les autres prestations de services artisanales et commerciales et pour les professions libérales réglementées et à 22,1 % pour les professions libérales non réglementées^361(*)). Jusqu'en 2016, le régime microsocial n'était qu'une option ouverte aux autoentrepreneurs^362(*).

Enfin, ces derniers peuvent opter pour le régime microfiscal simplifié, qui leur permet d'effectuer un versement libératoire de l'impôt sur le revenu par application à leur chiffre d'affaires d'un taux intégrant un abattement forfaitaire, de la même manière que pour le paiement des cotisations sociales^363(*).

Ce taux global est fixé de manière à garantir, pour chaque catégorie de microentrepreneurs, un niveau équivalent entre le taux effectif global de prélèvements sociaux applicable, d'une part, aux microentrepreneurs et, d'autre part, aux autres travailleurs indépendants^364(*).

Aucune cotisation minimale n'est due par les microentrepreneurs, mais ceux-ci peuvent opter pour le paiement des cotisations minimales dues par les autres travailleurs indépendants^365(*). Cependant, leurs cotisations et contributions sont dès lors calculées et recouvrées dans les mêmes conditions que celles d'un travailleur indépendant ne relevant pas du régime micro-social^366(*), ce qui ne les empêche pas, sur le plan fiscal, d'être imposés en tant que microentrepreneurs.

3. La refonte de l'assiette sociale des travailleurs indépendants est envisagée depuis plusieurs années

En 2020, en vue de l'institution un système universel de retraites, le Gouvernement a proposé au Parlement de l'habiliter à procéder par ordonnances à la refonte des assiettes sociales des travailleurs indépendants^367(*).

Le projet de réforme ayant été abandonné après l'éclatement de la crise de la covid-19 et dans un contexte de forte opposition de l'opinion publique, ce sujet a refait surface à l'occasion de la remise par le HCFiPS d'un rapport faisant état d'inéquités en matière de prélèvement social et de droits sociaux entre les salariés et les indépendants^368(*), puis de la réforme des retraites de 2023. Le Gouvernement s'était alors engagé à apporter des réponses aux revendications des travailleurs indépendants lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024.

L'avant-projet de LFSS pour 2024 soumis à l'avis du Conseil d'État comportait bel et bien un article visant à réformer l'assiette sociale des travailleurs indépendants, mais celui-ci ne figurait plus dans le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, suscitant des inquiétudes et des alarmes de la part des organisations professionnelles.

Finalement, la mesure a été introduite dans le PLFSS par le biais d'un amendement gouvernemental retenu dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

B. Le PLFSS pour 2024 procède donc à une refonte de l'assiette sociale des travailleurs indépendants, ainsi qu'à divers ajustements relatifs au recouvrement de leurs cotisations

1. Une assiette sociale unifiée serait constituée de façon à accroître la part des cotisations dans les prélèvements sociaux des travailleurs indépendants

a) L'assiette sociale des indépendants serait globalement constituée du revenu d'activité abattu forfaitairement

Le présent article, issu d'amendements identiques du Gouvernement, des groupes Renaissance, Horizons et Démocrate et du député Christophe Naegelen (Liot) retenus par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, tend à unifier les assiettes des cotisations et des contributions sociales des travailleurs indépendants au sein d'une assiette unique se rapprochant de la rémunération brute des salariés par application au revenu professionnel d'un abattement représentatif d'une partie des cotisations sociales.

La CSG et la CRDS dues par les travailleurs indépendants non agricoles (6° du I) et agricoles (7° du I) se trouveraient par conséquent calculées sur une assiette plus restreinte que l'assiette en vigueur, qui intègre le montant des cotisations sociales.

Schématiquement, celle-ci se composerait désormais du revenu professionnel diminué du montant des frais et charges professionnels autres que les cotisations et contributions sociales^369(*), auquel serait appliqué un abattement de 26 %^370(*) ne pouvant être inférieur à un plancher fixé par décret (au maximum égal à la cotisation minimale d'assurance vieillesse, soit 898 euros en 2023), ni supérieur à un plafond également fixé par décret (au minimum égal au plafond annuel de la sécurité sociale (Pass)^371(*), soit 43 992 euros en 2023).

Au surplus, il serait prévu que la CSG et la CRDS dues par les travailleurs non salariés agricoles soient recouvrées dans les mêmes conditions que leurs cotisations sociales (8° du I).

Sous réserve de la déduction et de l'addition de certaines sommes accessoires^372(*), cette même assiette servirait de base au calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants non agricoles (1° du I) et agricoles (7° du II), ce qui tendrait, à l'inverse, à étendre le champ actuel de l'assiette de cotisation, qui n'intègre pas le montant des cotisations dues.

Projet d'assiette sociale unique des travailleurs indépendants

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Il en résulterait à la fois :

 une simplification considérable du mode de calcul de l'assiette sociale résultant de la suppression de sa « circularité » ;

 une diminution globale des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants, mais une augmentation pour certaines catégories de travailleurs compte tenu de la fixation d'un taux d'abattement unique^373(*) ;

 une diminution de la part relative des contributions sociales dans le total de ces prélèvements ;

 corrélativement, une augmentation de la part relative des cotisations sociales, ce qui permettrait d'accroître les droits à prestations contributives de ces travailleurs, et en particulier les droits à pension de retraite, via deux leviers :

- pour la retraite de base des artisans et commerçants, l'élargissement de l'assiette de cotisation induit une augmentation du revenu porté au compte de l'assuré (dans la limite du Pass) et donc du revenu annuel moyen des 25 meilleures années, sur la base duquel est calculée la pension^374(*) ;

- pour la retraite de base des non-salariés agricoles et des professionnels libéraux et pour la retraite complémentaire de l'ensemble des indépendants, l'augmentation du montant des cotisations entraîne mécaniquement, à barème constant, une augmentation du nombre de points acquis.

À défaut de fiche d'évaluation préalable - le présent article ayant été extirpé de l'avant-projet de loi pour être ensuite réintroduit par voie d'amendement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale, le rapporteur de la branche vieillesse a sollicité auprès du Gouvernement une évaluation plus fine des conséquences de la réforme, qui ne lui a pas été communiquée à la date de publication du présent rapport.

En tout état de cause, l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement indique que « les barèmes de cotisations seront revus » et que « les cotisations de sécurité sociale affectées à la retraite de base et à la maladie seront renforcées par décret », et ce afin de garantir la neutralité financière de l'opération.

D'après les informations obtenues par la commission, le barème des cotisations d'assurance maladie, en particulier, ferait l'objet d'adaptations visant à harmoniser les barèmes en vigueur pour les différentes catégories de travailleurs indépendants et à rendre les réductions de cotisations plus progressives.

Le taux global de cotisation des microentrepreneurs, quant à lui, devrait être modifié en conséquence, de façon à maintenir une équivalence avec le taux effectif de cotisation des travailleurs indépendants « classiques ».

Enfin, l'article 10 nonies du présent PLFSS tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances pour adapter les conditions et les modalités de déclaration par les indépendants de leurs cotisations et contributions sociales dans une logique de simplification et de fiabilisation, ainsi que pour harmoniser les assiettes applicables aux non-salariés agricoles de l'Hexagone et d'outre-mer, les prélèvement sociaux de ces derniers étant assis sur la superficie exploitée.

b) Le « toilettage » des dispositions législatives en vigueur

Il serait procédé à diverses coordinations visant à assurer la conformité aux modifications ainsi apportées des autres dispositions du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime relatives à l'assiette sociale des indépendants (2° à 5° et 10° à 12° du I, 1° à 5° et 8° à 15° du II).

Disparaîtraient à cette occasion les dispositions encadrant la réduction des cotisations maladie-maternité des travailleurs indépendants, la détermination du niveau de l'assiette en deçà de laquelle une telle réduction est accordée et des modalités de mise en oeuvre de celle-ci étant confiée au pouvoir réglementaire (12° du I).

De même, les articles du code rural et de la pêche maritime rendus caducs par l'intégration de dispositions analogues au sein des nouveaux articles définissant l'assiette des contributions et cotisations sociales des travailleurs indépendants seraient abrogés (16° du II).

Les dispositions relatives à l'assiette sociale des travailleurs indépendants non agricoles^375(*) s'appliqueraient au calcul des cotisations dues par les travailleurs autres que microentrepreneurs au titre des périodes courant à compter du 1^er janvier 2025. Celles qui portent sur l'assiette sociale des non-salariés agricoles seraient applicables au calcul des cotisations dues au titre des périodes courant à compter du 1^er janvier 2026 (VII).

c) Les régimes de retraite complémentaire devraient prendre les mesures nécessaires à la garantie de la neutralité financière de la réforme

En sus de la révision des taux et des barèmes de cotisation des régimes de base, le Gouvernement souhaite que les régimes complémentaires de retraite des professions libérales contribuent à assurer la neutralité financière de la réforme à l'échelle des administrations de sécurité sociale (Asso) en revoyant leurs propres barèmes de façon à augmenter le niveau des cotisations qui leur sont dues. Il en résulterait d'ailleurs une amélioration supplémentaire des droits acquis en contrepartie par leurs affiliés.

Par conséquent, le présent article prévoit qu'une évaluation des conséquences financières de la refonte de l'assiette sociale des indépendants sur leurs régimes de retraite complémentaire soit transmise par le Gouvernement aux sections professionnelles de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) et à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) avant le 1^er mai 2024. Il s'agirait :

- de préciser les conséquences de cette réforme sur les cotisations et contributions dues par les assurés du régime concerné et sur sa trajectoire financière ;

- et de fixer le cadre dans lequel devraient évoluer les règles relatives à la détermination du montant des cotisations dues et des prestations versées dans ce régime aux fins de garantir, sous réserve découlant, le cas échéant, de son équilibre financier ou de l'évolution prévisible de celui-ci, la neutralité financière de la réforme pour le régime.

En tout état de cause, ce cadrage ne pourrait autoriser une hausse des cotisations inférieure au montant des baisses de prélèvements dont auraient bénéficié les assurés du régime et tiendrait compte de l'équité intergénérationnelle au sein de ce dernier, selon que les assurés y auraient déjà liquidé ou non leur pension de retraite et, dans ce dernier cas, selon leur durée de cotisation dans le régime.

Dans le cas où les caisses concernées n'auraient pas transmis au Gouvernement de propositions d'évolution des paramètres de cotisation et des modalités de calcul des prestations respectant ce cadrage avant le 1^er septembre 2024, un décret fixerait, pour le régime concerné, le mode de calcul, les montants et taux des cotisations et les valeurs d'achat et de service des points qui lui seraient applicables (VI).

d) Un coût conséquent à barèmes de cotisation inchangés

Selon les différents organismes et administrations entendus par le rapporteur, à barèmes de cotisation constants, la réforme représenterait un coût de l'ordre de 1,4 milliard d'euros (hors prélèvements sociaux des microentrepreneurs), supporté à près de 75 % par les régimes de base et à hauteur d'environ 25 % par l'Unedic et la Cades, du fait de la contraction des recettes de la CSG et de la CRDS.

En intégrant une révision des barèmes des cotisations d'assurance vieillesse et d'assurance maladie, cependant, l'incidence financière de la réforme pourrait être divisée par deux, pour atteindre un coût inférieur à 700 millions d'euros.

Cette somme pourrait ensuite être compensée, à l'échelle des Asso, par une révision des barèmes des cotisations de retraite complémentaire.

2. Plusieurs autres mesures liées au calcul et au recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants sont proposées

a) Le transfert aux Urssaf de l'activité de recouvrement de la Cipav serait sécurisé

Les psychomotriciens avaient été rattachés par erreur au régime général lors de la redéfinition de la liste des professions dont l'exercice entraîne une affiliation à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav) en 2017^376(*), bien qu'il s'agisse d'une profession réglementée.

Ces travailleurs ont finalement été réaffiliés au régime de retraite des professions libérales entre 2021 et 2022, ce que le législateur a régularisé a posteriori^377(*).

Or, le transfert aux Urssaf de l'activité de recouvrement de la Cipav, réalisé le 1^er janvier 2023, a été prévu en 2021^378(*) et n'intégrait donc pas la collecte des cotisations d'assurance vieillesse, de retraite complémentaire et d'invalidité-décès des psychomotriciens. Le présent article vise donc à y remédier (9° du I et V).

D'autre part, il ne serait plus permis aux professionnels libéraux non réglementés affiliés au régime général depuis 2019 de solliciter le bénéfice de taux spécifiques pour le calcul de leurs cotisations de retraite complémentaire^379(*) que jusqu'au 31 décembre 2023 (III).

b) Les modalités de mise en oeuvre de la déclaration unique des indépendants feraient l'objet de précisions au titre des dernières campagnes déclaratives

Les déclarations sociale et fiscale des travailleurs indépendants ayant fusionné à compter de l'exercice 2021 au titre des revenus de l'année 2020^380(*), il serait prévu, dans un souci de sécurisation juridique des déclarations souscrites au titre des années 2020 à 2022, que les corrections apportées après la date limite de dépôt de la déclaration de revenus par ces travailleurs aux éléments de revenus déclarés pour ces trois années qui affectent la détermination du montant des cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables doivent être transmises par leurs soins aux Urssaf et caisses de mutualité sociale agricole (MSA), par voie dématérialisée (1° du IV).

Enfin, pour les affiliés du régime des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés (PAMC), la fusion des deux déclarations étant intervenue à compter des déclarations transmises en 2023 au titre des revenus de l'année 2022, la mise en oeuvre de la déclaration unique dès cette année serait rétroactivement prévue par la loi (2° du IV).

Le régime des PAMC

Sont affiliés au régime de sécurité sociale des PAMC :

- les médecins exerçant leur activité libérale dans le cadre conventionnel ;

- les directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales exerçant leur activité libérale dans le cadre conventionnel ;

- les chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux exerçant leur activité libérale dans le cadre conventionnel ;

- les étudiants en médecine ayant validé leur diplôme du deuxième cycle et effectuant le remplacement d'un docteur en médecine^381(*).

Par dérogation, les médecins qui ont choisi de pratiquer des dépassements d'honoraires peuvent demander à ne pas être affiliés au régime des PAMC^382(*). Ils relèvent alors de la sécurité sociale des indépendants (SSI), intégrée au régime général.

Le cas échéant, ceux-ci ne peuvent opter pour la non-affiliation qu'au moment de leur début d'activité ou lorsque la convention leur ouvre la faculté de modifier leur option.

Le régime des PAMC permet à ses affiliés de bénéficier de plusieurs types d'avantages, et notamment d'une participation de l'Assurance maladie au financement de leurs cotisations sociales^383(*) ainsi que d'allocations et d'indemnités en cas de maternité, d'adoption, de paternité ou d'accueil d'un enfant^384(*).

c) Les règles d'affectation des sommes collectées auprès des non-salariés agricoles en cas de recouvrement partiel seraient abrogées

Il est proposé d'abroger les dispositions prévoyant le prélèvement par priorité de la CSG et de la CRDS en cas de recouvrement partiel des cotisations et contributions dues par les non-salariés agricoles, ainsi que l'affectation du solde éventuel aux cotisations selon un ordre fixé par décret^385(*) (6° du II).

En effet, contrairement aux dispositions applicables aux travailleurs indépendants non agricoles, en cas de recouvrement partiel, elles ne prévoient pas d'imputation par priorité du paiement sur la créance due au principal, puis, le cas échéant, sur les majorations de retard et pénalités restant dues et sur les frais de justice^386(*).

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : une réforme nécessaire, mais une méthode inappropriée

La commission constate que la réforme prévue au présent article fait l'objet d'une forte attente de la part des organisations professionnelles des travailleurs indépendants et paraît justifiée tant par l'objectif d'amélioration des droits sociaux de ces travailleurs qui lui est assigné que par la simplification qu'elle devrait induire.

Elle regrette toutefois, à l'instar du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI), qui n'a pas été consulté à ce propos par le Gouvernement, qu'une réforme d'une telle ampleur soit proposée sans que ses effets précis sur les différentes catégories de travailleurs indépendants et ses conséquences financières fassent l'objet d'une évaluation précise permettant aux représentants de la Nation de se prononcer en parfaite connaissance de cause.

En outre, décider d'une réforme de cette nature dans une telle précipitation (celle-ci ne devant s'appliquer qu'à compter des cotisations et contributions dues en 2026) sans avoir préalablement défini les modalités exactes de sa mise en oeuvre n'est pas de bonne politique.

Toutefois, la commission ne peut qu'approuver, sur le fond, les mesures proposées et restera particulièrement vigilante aux paramètres qui seront retenus pour assurer son application.

Néanmoins, bien que la révision des barèmes et des taux de cotisation de retraite complémentaire des professions libérales et des avocats s'avère nécessaire pour assurer la neutralité financière de la réforme à l'échelle des ASSO, les dispositions permettant au Gouvernement de modifier par décret les principaux paramètres applicables à ces régimes constitueraient un dangereux précédent et une première étape vers l'étatisation des retraites complémentaires.

Jugeant préférable de s'en remettre à la responsabilité de ces professions pour prendre les mesures nécessaires et, du reste, d'assurer le respect du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale tel que déterminé par la loi organique, la commission a adopté un amendement n° 238 du rapporteur de la branche vieillesse supprimant les dispositions en cause en conservant le principe de la remise d'une évaluation des conséquences financières de la réforme sur la trajectoire financière de ces régimes et sur les prélèvements sociaux acquittés par leurs affiliés. Celle-ci se bornerait à présenter les mesures paramétriques qui seraient à même de garantir la neutralité financière de la mesure pour les assurés et pour les finances publiques.

Ont par ailleurs été adoptés six amendements rédactionnels et de précision n^os 232, 233, 235, 236, 237 et 239 du rapporteur.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 10 quater (nouveau)
Adaptation du titre emploi simplifié agricole à l'environnement DSN

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à assurer la compatibilité du titre emploi simplifié agricole (Tesa-S) avec la déclaration sociale nominative (DSN).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : l'adaptation des dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales des salariés agricoles à l'environnement DSN

A. Les employeurs de salariés agricoles bénéficient de dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales dues

1. Le service Tesa+ simplifie le calcul et la déclaration de la rémunération des salariés agricoles

Depuis 2017^387(*), les entreprises de l'Hexagone dont les salariés relèvent du régime des salariés agricoles bénéficient d'un service d'aide à l'accomplissement de leurs obligations en matière sociale, le dispositif Titre emploi-service agricole (Tesa+)^388(*).

Celui-ci permet à l'entreprise :

- d'obtenir le calcul des rémunérations dues aux salariés en tenant compte des stipulations des conventions collectives applicables au secteur d'activité concerné et des cotisations et contributions sociales dues ;

- et de souscrire la DSN qui doit être adressée aux organismes de protection sociale, aux caisses de congés payés et à Pôle emploi^389(*).

La déclaration sociale nominative (DSN)

Le développement de la DSN, qui remplace la quasi-totalité des démarches des entreprises en la matière (45 à ce jour)^390(*), ainsi que diverses formalités liées à l'ouverture de droits sociaux (liquidation des indemnités journalières, formalités chômage, alimentation des comptes retraite et du compte personnel de formation, etc.), a permis de faire converger les procédures déclaratives des employeurs.

Ouverte à partir de 2013 aux entreprises volontaires^391(*), la DSN a été généralisée à l'ensemble des employeurs du secteur privé au 1^er janvier 2017^392(*), puis étendue progressivement aux employeurs publics, pour lesquels elle est obligatoire depuis le 1^er janvier 2022^393(*). En avril 2023, elle concernait 2,3 millions d'entreprises, 65 000 émetteurs de la fonction publique et 28 millions de salariés et agents publics.

Réalisée sur le site net.entreprises.fr et transmise par voie électronique, la DSN est structurellement basée sur l'acte de paie, dont elle est un sous-produit. Elle établit, pour chaque salarié ou assimilé :

- le lieu d'activité et les caractéristiques de l'emploi et du contrat de travail ;

- les montants des rémunérations, des cotisations et contributions sociales et la durée de travail retenus ou établis pour la paie de chaque mois ;

- les dates de début et de fin de contrat, de suspension et de reprise du contrat de travail intervenant en cours de mois ;

- le cas échéant, une régularisation au titre des données inexactes ou incomplètes transmises au cours des mois précédents^394(*).

Cette nouvelle déclaration unifiée tend à rationaliser le système déclaratif en mutualisant la collecte des données, partagées entre les organismes sociaux selon leurs besoins, de façon à réduire la charge administrative pesant sur les employeurs, ainsi qu'à sécuriser les droits des assurés en limitant les risques d'erreur ou d'oubli.

Les organismes destinataires de la DSN utilisent les données qu'elle contient pour déterminer le taux de certaines cotisations sociales, pour recouvrer les cotisations et contributions sociales et certaines impositions, pour vérifier leur montant et verser certains revenus de remplacement, entre autres.

Les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) délivrent à l'entreprise un bulletin de paie à remettre au salarié^395(*), lequel est réputé satisfaire à certaines formalités^396(*).

Le Tesa+ est notamment utilisé par les employeurs agricoles ne disposant pas de logiciels de paie compatibles avec la norme DSN.

2. Le Tesa-S allège la charge déclarative de l'employeur au titre de l'emploi de salariés agricoles dans le cadre de contrats courts

En parallèle, le titre emploi simplifié agricole (Tesa-S), délivré par les caisses de MSA, permet aux employeurs (y compris particuliers), lorsqu'ils recrutent par contrat à durée déterminée (CDD)^397(*) des salariés agricoles exerçant dans certains secteurs d'activité, de satisfaire à une dizaine d'obligations en matière d'embauche et d'emploi^398(*).

Lorsqu'il en est fait usage pour des travaux saisonniers, les salariés concernés doivent être rémunérés à l'issue de chaque campagne saisonnière et au moins une fois par mois.

En tout état de cause, le Tesa-S ne peut être utilisé que pour les CDD dont la durée est inférieure ou égale à trois mois et pour lesquels la rémunération brute n'excède pas trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale (Pass), soit 10 998 euros en 2023^399(*), ce qui en fait un outil privilégié pour l'embauche de travailleurs occasionnels : le dispositif est utilisé chaque année par 30 000 employeurs pour la déclaration de 70 000 à 260 000 salariés chaque mois.

À défaut d'être compatible avec la norme DSN, le Tesa-S devait disparaître dès 2019, mais a été maintenu pour permettre à la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) de l'y adapter. Ces travaux devraient aboutir à la mise en oeuvre des solutions identifiées d'ici à janvier 2024.

B. Le PLFSS pour 2024 tend à assurer la comptabilité du Tesa-S avec la norme DSN

Le présent article, issu d'un amendement du groupe Démocrate retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à mettre en cohérence la législation relative au Tesa-S avec l'environnement DSN.

En premier lieu, les dispositions législatives instituant le Tesa-S, devenues en partie obsolètes du fait de l'abrogation de nombreux articles auxquels elles font référence, seraient révisées de façon à en améliorer la rédaction et à renvoyer aux dispositions appropriées (1° du II).

Il s'agit, en particulier, de disposer que l'utilisation du Tesa-S permet aux employeurs agricoles de satisfaire à l'obligation d'émission d'une DSN^400(*) (1° et b du 3° du II).

Du reste, le Tesa+ devant être ouvert aux particuliers employeurs, et non plus seulement aux entreprises (a du 2°, a du 3° et 4° du II), les particuliers employeurs pourraient désormais utiliser ce service, et plus le Tesa-S, pour déclarer leurs employés à domicile relevant du régime des salariés agricoles (1° et b du 2° du II).

Dans le même temps, tant les employeurs utilisant le Tesa-S que ceux qui utilisent le Tesa+ seraient désormais réputés satisfaire à l'obligation de tenue du registre unique du personnel^401(*) et de souscription de la déclaration des sommes prélevées à la source au titre de l'impôt sur le revenu^402(*) (b du 5° du II).

Les dispositions du code de la sécurité sociale listant les catégories de personnes pouvant demander le bénéfice d'un dispositif simplifié de déclaration et de paiement des cotisations et contributions sociales préciseraient désormais que les employeurs de salariés agricoles peuvent bénéficier non seulement du Tesa+, mais également du Tesa-S (I).

Enfin, il serait procédé à certaines précisions à des fins de sécurisation juridique (a du 5° et 6° du II).

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : permettre aux exploitants agricoles de faire face à leurs besoins temporaires de main-d'oeuvre

La commission se félicite du maintien des dispositifs simplifiés de déclaration et de paiement dont bénéficient les employeurs agricoles, qui leur permettent de procéder au recrutement des salariés occasionnels dont ils ont besoin selon les saisons sans devoir accomplir des démarches administratives disproportionnées.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 quinquies (nouveau)
Réforme des « bandeau maladie » et « bandeau famille »

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, propose de définir les seuils jusqu'auxquels s'appliquent les « bandeau maladie » et « bandeau famille » des allégements de cotisations sociales patronales en euros, et non plus en multiples du Smic. Il s'agit à la fois d'éviter une augmentation excessive du coût en cas de forte inflation et de réduire progressivement ces seuils en multiples du Smic, actuellement de respectivement 2,5 Smic et 3,5 Smic, afin de les rendre plus efficients en termes de créations d'emplois.

La commission estime cet article bienvenu. Elle juge toutefois nécessaire de préciser le dispositif.

Elle propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

Les allégements généraux de cotisations et contributions sociales comprennent :

- une réduction générale dégressive des cotisations et contributions sociales^403(*), qui supprime l'ensemble des cotisations et contributions de droit commun au niveau du Smic et dont le niveau décroît en fonction du salaire pour devenir nulle pour une rémunération annuelle égale à 1,6 fois le Smic ;

- une réduction de 6 points des cotisations d'assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 Smic^404(*). Cette réduction, dite « bandeau maladie », est issue de l'ex-crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), transformé en 2019 en allégement de cotisations ;

- une réduction de 1,8 point des cotisations d'allocations familiales pour les rémunérations inférieures à 3,5 Smic^405(*). Cette réduction, dite « bandeau famille », est issue du « pacte de responsabilité et de solidarité ». Elle a été mise en place en 2014 jusqu'à 1,6 Smic puis portée en 2016 jusqu'à 3,5 Smic.

Le schéma ci-après permet de visualiser ces différents éléments.

Les allégements généraux de cotisations sociales patronales

Source : Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019

Selon l'annexe 4 au présent PLFSS, ces allégements ont réduit les recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) de près de 60 milliards d'euros en 2022, dont :

- 24,3 milliards d'euros pour les allégements généraux dégressifs de cotisations sociales entre 1 et 1,6 Smic ;

- 25,3 milliards d'euros pour le « bandeau maladie » ;

- 9,9 milliards d'euros pour le « bandeau famille ».

Le coût prévisionnel pour 2024 est de 66,9 milliards d'euros pour les Robss (80,6 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale).

L'impact sur l'emploi de ces trois composantes est très différent :

- l'allégement dégressif entre 1 et 1,6 Smic permettrait environ 800 000 emplois^406(*) ;

- selon les études mentionnées en 2022 par France Stratégie, l'ex-CICE, au coût analogue, permettrait seulement autour de 200 000 emplois^407(*) ;

- l'impact sur l'emploi du « bandeau famille » pour sa part supérieure à 1,6 Smic, et a fortiori à 2,5 Smic, est forcément faible, et une note^408(*) de 2019 du Conseil d'analyse économique indique ne pas parvenir à identifier d'impact sur la compétitivité.

Ainsi, la note précitée du Conseil d'analyse économique recommande d'« abandonner pour le budget 2020 les baisses de charges au-dessus de 2,5 Smic voire 1,6 Smic, si les évaluations à venir de France Stratégie venaient à confirmer leurs résultats décevants ».

Les études produites depuis vingt ans sur l'impact des allégements de charges sur l'emploi conduisent à des résultats analogues, dont les ordres de grandeur peuvent être retrouvés avec quelques calculs simples.

L'impact des allégements de cotisations sur l'emploi

Schématiquement, selon les estimations disponibles, l'élasticité de la demande de travail par les entreprises à son coût est d'environ 1,5 au niveau du Smic^409(*) et diminue à partir d'environ 1,6 Smic pour s'annuler progressivement ; elle est évaluée à environ 0,5 pour l'ensemble des salaires. La masse salariale du secteur privé présente environ 50 points de PIB, pour environ 20 millions de salariés, dont la moitié entre 1 et 1,6 Smic.

Un allégement uniforme de 25 milliards d'euros (ce qui correspond au « bandeau maladie »), soit environ 1 point de PIB, réduit le coût salarial d'environ 2 %, ce qui, avec une hypothèse d'élasticité de 0,5, conduit à une augmentation du nombre d'emplois de 1 %, soit 200 000.

En revanche, un allégement de 25 milliards d'euros concentré sur les salaires entre 1 et 1,6 Smic réduit leur coût salarial d'environ 5 %, ce qui, avec une hypothèse d'élasticité de 1,5, conduit à une augmentation du nombre d'emplois (10 millions) d'environ 7,5 %, soit environ 750 000.

B. Le droit proposé

Le présent article prévoit :

- que dans le cas du « bandeau maladie » et du « bandeau famille », le salaire à partir duquel l'allégement disparaît (respectivement 2,5 Smic et 3,5 Smic) est remplacé par un montant défini en euros ;

- que ce montant est défini par décret et ne peut être inférieur à celui constaté au 31 décembre 2023.

L'objectif mis en avant dans l'exposé sommaire de l'amendement est financier. Il souligne en effet que le niveau élevé de l'inflation en 2022 et 2023 a suscité, en particulier par les revalorisations du Smic, une forte hausse du coût des allégements généraux, qui pour les Robss passerait de 51 milliards d'euros en 2021 à 67 milliards d'euros en 2024. Il mentionne le cas de certains salaires supérieurs au Smic qui, sans avoir évolué, bénéficient désormais d'un allégement, l'augmentation du Smic ayant suscité celle du salaire maximal permettant d'en bénéficier. Il évoque l'article 20 du projet de LPFP, qui prévoit que les niches sociales ne peuvent excéder 14 % des recettes des Robss et des organismes concourant à leur financement, considérant que le « dynamisme excessif » des allégements « fragilise l'objectif ».

Selon la direction de la sécurité sociale, le présent article réduirait les allégements de 570 millions d'euros en 2024.

III - La position de la commission

A. Un amendement issu de travaux de la Mecss de l'Assemblée nationale

La suppression du « bandeau famille » au-delà de 2,5 Smic est une proposition d'un récent rapport d'information^410(*) des députés Marc Ferracci et Jérôme Guedj pour la mission d'évaluation et de contrôle (Mecss) de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale.

Le rapport suggérait également de supprimer les allégements au-delà de 1,6 Smic (ce qui concernait également le « bandeau maladie »), sans prendre toutefois clairement position^411(*).

Dans le cadre de l'examen du présent PLFSS, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement en ce sens de M. Ferracci, prévoyant que l'économie serait « recyclée » pour renforcer les allégements dégressifs, étendus aux salaires compris entre 1 et 1,64 Smic. Le Medef a exprimé dans un communiqué la crainte que cela suscite un « choc négatif de compétitivité ». M. Ferracci a déposé pour la séance un autre amendement, dont résulte le présent article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité.

B. Une mesure budgétairement vertueuse qui améliore l'efficience des allégements de charges

En période d'inflation élevée, la croissance du coût des allégements de cotisations sociales patronales est supérieure à celle de la masse salariale, du fait des règles de revalorisation du Smic^412(*). Les récents rapports à la commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS) soulignent ainsi le décalage entre la croissance de la masse salariale, habituellement voisine de celle du PIB en valeur, et celle des allégements de cotisations et contributions, actuellement nettement supérieure^413(*).

Toutefois les conjoncturistes anticipent actuellement, comme le Gouvernement, un recul de l'inflation au cours des prochaines années.

Un autre effet du présent article est qu'à long terme, comme les salaires augmenteront, les seuils supérieurs du « bandeau maladie » et du « bandeau famille » représenteront un multiple du Smic de plus en plus faible, ce qui rendra le dispositif plus efficient en termes de création d'emplois.

La commission ne peut chiffrer avec précision les recettes supplémentaires résultant du présent article, celles-ci dépendant de l'évolution du Smic. Toutefois le gain permis par la seule suppression du « bandeau famille » au-delà de 2,5 Smic est évalué à 1,5 milliard d'euros. Il s'agit donc d'une mesure importante, qui à terme améliorera le solde public de plusieurs milliards d'euros.

C. Un dispositif à préciser

Si le présent article est bienvenu, il semble devoir être précisé.

En effet, il ne prévoit aucune limite basse des seuils maximaux, exprimés en multiple du Smic de l'année en cours^414(*).

Comme le montre le graphique ci-après, un allégement de cotisations patronales crée d'autant moins d'emplois qu'il concerne des salaires élevés par rapport au Smic.

Élasticité de la demande de travail à son coût : évaluation ex post sur micro-données individuelles d'entreprises

Lecture : chaque point du graphique correspond au résultat central d'une évaluation ex post sur micro-données d'entreprises. L'axe horizontal correspond au seuil d'extinction des mesures de réduction du coût du travail qui ont été évaluées par chaque étude. L'axe vertical donne l'élasticité moyenne de la demande de travail à son coût, estimée dans chaque étude.

Les références précises des différentes études figurent dans la source du présent graphique.

Source : Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019

Il convient donc de se demander quel objectif on souhaite atteindre en termes de définition des seuils supérieurs d'allégement en multiple du Smic. Le maintien des allégements pour les salaires de 1,6 Smic semblant consensuel, la question est de savoir si on vise le seuil de 1,6 Smic ou le seuil de 2 Smic.

En retenant une hypothèse conventionnelle de croissance du Smic de 3 % par an, fixer les seuils maximaux à 2,5 Smic de 2023 (pour le « bandeau maladie ») et à 3,5 Smic de 2023 (pour le « bandeau famille ») aurait pour effet de ramener ces seuils à 2 Smic en 2031 pour le « bandeau maladie » et en 2042 pour le « bandeau famille » ; et à les ramener à 1,6 Smic en 2039 pour le « bandeau maladie » et en 2050 pour le « bandeau famille ».

Impact du présent article sur les limites supérieures des bandeau « maladie » et « famille » en multiples du Smic

Hypothèses : seuil supérieur des bandeaux « maladie » et « famille » de respectivement 2,5 Smic de 2023 et 3,5 Smic de 2023, croissance du Smic de 3 % par an.

Lecture : en 2039, le seuil supérieur du « bandeau maladie » devient inférieur à 1,6 Smic de 2039.

Source : Calculs de la commission des affaires sociales

Afin de donner de la visibilité à long terme aux employeurs, et d'éviter qu'une incertitude sur le niveau futur des allégements réduise leur efficacité, il serait donc utile de préciser dans la loi que les seuils maximaux du « bandeau maladie » et du « bandeau famille » ne peuvent descendre en dessous d'un certain niveau en multiple du Smic de l'année en cours, que l'on propose de fixer à 2 Smic de l'année en cours (amendement n° 240). Ce seuil est un paramètre essentiel du dispositif d'allégements de charges, dont il ne serait pas compréhensible qu'il ne figure pas dans la loi, comme les seuils actuels.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 10 sexies (nouveau)
Précision du nouveau régime social des indemnités de rupture conventionnelle versées aux salariés et agents en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à préciser le régime d'exonération de cotisations sociales des indemnités versées lors d'une rupture conventionnelle aux salariés et agents en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit existant

1. Les indemnités pour mise à la retraite du salarié

Lorsque l'employeur met un salarié à la retraite, en application de l'article L. 1237-5 du code du travail, il doit lui verser une indemnité d'un montant au moins égal à celui de l'indemnité de licenciement^415(*). La mise à la retraite du salarié peut être effectuée à l'initiative de l'employeur, sans l'accord du salarié, lorsque ce dernier atteint l'âge de 70 ans.

L'indemnité versée au salarié est exclue de l'assiette de revenus imposables, dans la limite d'un plafond^416(*). Le montant non imposable est également exonéré de cotisations sociales, dans la limite de deux fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass)^417(*). En outre, il est exonéré de CSG et de CRDS, dans la limite du montant légal ou conventionnel de l'indemnité, sans que ce montant ne puisse dépasser le montant exonéré de cotisations^418(*).

Avant le 1^er septembre 2023^419(*), une contribution de 50 % affectée à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) était due par les employeurs sur les indemnités versées en cas de mise à la retraite d'un salarié à l'initiative de l'employeur.

2. Les indemnités versées lors d'une rupture conventionnelle

Aux termes de l'article L. 1237-11 du code du travail, l'employeur et le salarié peuvent convenir des conditions de la rupture du contrat de travail qui les lie. Cette modalité de rupture, appelée rupture conventionnelle, est exclusive du licenciement ou de la démission et ne peut être imposée par l'une ou l'autre des parties. Elle résulte d'une convention signée par les parties au contrat.

La convention détermine le montant de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle qui ne peut pas être inférieur à celui de l'indemnité de licenciement^420(*).

 Pour les salariés qui ne sont pas en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire, l'indemnité de rupture conventionnelle est exclue de l'assiette de revenus imposables, dans la limite d'un plafond^421(*).

Le montant non imposable est également exonéré de cotisations sociales, dans la limite de deux fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass)^422(*). En outre, il est exonéré de CSG et de CRDS, dans la limite du montant légal ou conventionnel de l'indemnité, sans que ce montant ne puisse dépasser le montant exonéré de cotisations^423(*).

Ce montant ainsi exonéré était soumis, avant le 1^er septembre 2023, à un forfait social de 20 % dont le produit était affecté à la Cnav^424(*).

 Pour ceux qui sont en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire, cette indemnité est considérée comme du revenu imposable^425(*).

Avant le 1^er septembre 2023, elle était assujettie dès le premier euro à cotisations sociales, à la CSG et à la CRDS^426(*).

3. Une contribution sociale harmonisée à 30 % sur ces indemnités, instituée par la LFRSS pour 2023

L'article 4 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023^427(*) a supprimé la contribution de 50 % due sur les indemnités de mise à la retraite d'un salarié à l'initiative de l'employeur et le forfait social de 20 % dû sur les indemnités versées lors d'une rupture conventionnelle.

Il a institué, à compter du 1^er septembre 2023, une contribution de 30 % à la charge de l'employeur sur ces deux indemnités, pour la part exclue de l'assiette des cotisations sociales, dont le produit est affecté à la Cnav^428(*).

En outre, cet article 4 de la LFRSS pour 2023 a prévu que l'exonération de cotisations sociales et de CSG-CRDS serait applicable aux indemnités de rupture conventionnelle versées aux salariés et agents en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire^429(*), alors que ces indemnités, considérées comme du revenu imposable, ne faisaient auparavant pas l'objet d'exonérations sociales.

B. Le droit proposé : une précision relative au régime social des indemnités pour rupture conventionnelle imposables

Le présent article est issu d'un amendement de la rapporteure générale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, retenu par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution. Il entend préciser la portée du dispositif introduit par l'article 4 de la LFRSS pour 2023, qui a prévu l'exonération de cotisations sociales et de CSG-CRDS sur les indemnités de rupture conventionnelle versées aux salariés et agents en droit de bénéficier d'une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire, qui sont dans ce cas assujetties à l'impôt sur le revenu.

Il complète le second alinéa du 7° de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale afin de préciser que ces sommes sont exonérées de cotisations sociales, y compris lorsqu'elles sont imposables et dans la limite des montants d'indemnité pouvant faire l'objet de l'exonération d'impôt.

II - La position de la commission

Lors de l'examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le Sénat a approuvé l'harmonisation à 30 % du taux de la contribution assise sur les indemnités de mise à la retraite d'un salarié à l'initiative de l'employeur et sur celles versées à l'occasion d'une rupture conventionnelle.

La commission avait alors souscrit à l'objectif poursuivi par cette harmonisation, qui visait à ce que, du point de vue du régime social, la rupture conventionnelle ne soit pas plus avantageuse que la mise à la retraite du salarié.

À l'initiative de la rapporteure générale, la commission a donc approuvé le présent article qui précise la portée du dispositif introduit par l'article 4 de la LFRSS pour 2023 adopté par le Sénat.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 septies (nouveau)
Sécurisation de l'affiliation des commissaires aux comptes au régime de retraite des professions libérales

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à éviter l'affiliation des commissaires aux comptes au régime général plutôt qu'au régime de retraite des professions libérales.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : la sécurisation de l'affiliation des commissaires aux comptes à la CnavPL

A. Ne relevant pas explicitement du périmètre du régime de retraite des professions libérales, les commissaires au compte devraient être affiliés au régime général

Le code de la sécurité sociale liste avec précision les professions dont l'exercice emporte une affiliation au régime d'assurance vieillesse des professions libérales^430(*), géré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) et ses dix sections professionnelles.

Les travailleurs indépendants dont la profession n'est pas mentionnée comme relevant du périmètre de la CnavPL sont, pour leur part, affiliés à la sécurité sociale des indépendants (SSI), intégrée au régime général depuis 2020.

Or, l'affiliation au régime des professions libérales des commissaires aux comptes ne résulte aujourd'hui que d'une disposition réglementaire du code de commerce^431(*), devenue par ailleurs obsolète^432(*).

Il en résulte un risque juridique pour ces professionnels, qui devraient théoriquement relever de la SSI et non de la CnavPL.

B. Le PLFSS pour 2024 régularise donc l'affiliation des commissaires au compte au régime des professions libérales

Le présent article, issu d'amendements identiques du Gouvernement et des députés Véronique Louwagie, Yannick Neuder et Stéphane Viry (Les Républicains) retenus par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à intégrer la profession de commissaire aux comptes à la liste de celles dont l'exercice entraîne l'affiliation au régime des professions libérales.

D'après l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, 11 800 professionnels seraient concernés par cette mesure^433(*), qui permettrait, en outre, de « sécuriser leur affiliation au dispositif d'indemnités journalières propre aux professionnels libéraux entré en vigueur le 1^er juillet 2021 ».

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : une mesure nécessaire

La commission approuve la mesure proposée dans l'objectif d'éviter de maintenir les commissaires aux comptes dans une situation juridiquement fragile et de provoquer une perte de recettes pour le régime des professions libérales.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 octies (nouveau)
Prolongation et extension de l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations des travailleurs indépendants

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à prolonger jusqu'en 2027 l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations des travailleurs indépendants et à sécuriser la participation des psychomotriciens.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : la prolongation de l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations des indépendants et l'intégration des cotisations des psychomotriciens

A. La modulation en temps réel des cotisations des indépendants vise à remédier aux limites de leur circuit de déclaration et de paiement

1. Les cotisations dues par les travailleurs indépendants sont calculées sur une base provisionnelle avant régularisation

Les travailleurs indépendants ne peuvent déterminer le montant exact de leurs frais et charges réels, et donc leur revenu de l'exercice, qu'après la clôture de ce dernier. Les revenus d'activité de la dernière année écoulée (N-1) font donc l'objet d'une déclaration souscrite entre avril et juin de l'année en cours (N).

Au début de l'année N, les cotisations dues par les travailleurs indépendants sont donc calculées, à titre provisionnel, sur la base du revenu d'activité de l'avant-dernière année (N-2), à l'exception des deux premières années d'installation, au titre desquelles les cotisations provisionnelles sont déterminées sur une base forfaitaire^434(*).

Lorsque le revenu de l'année N-1 est définitivement connu, c'est-à-dire après la souscription de la déclaration fiscale et sociale unique des indépendants, les versements opérés au titre de l'année N-1 sont régularisés par le remboursement du trop-perçu ou le paiement du solde et les cotisations provisionnelles dues au titre de l'année N - hormis celles qui sont dues au titre de la première année d'installation - sont recalculées sur la base de ce revenu.

Modalités de versement des cotisations sociales des travailleurs indépendants

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Il résulte de ce mécanisme qu'une diminution des revenus n'entraîne pas de réduction du montant des cotisations provisionnelles versées par le travailleur concerné avant la déclaration de revenu suivante. À l'inverse, à défaut de révision à la hausse des cotisations provisionnelles avant cette échéance en cas d'augmentation des revenus, les montants versés font l'objet d'une importante régularisation après la déclaration de revenu.

2. Depuis 2019, la possibilité, pour les travailleurs indépendants, de moduler en temps réel leurs cotisations fait l'objet d'une expérimentation

Dans une logique d'amélioration de la lisibilité du recouvrement et d'ajustement des sommes prélevées aux variations des revenus dans le temps, plusieurs mesures ont été mises en oeuvre au cours des dernières années.

L'adaptation progressive des cotisations aux évolutions des revenus

Depuis 2012, sur demande du cotisant, les cotisations provisionnelles peuvent être calculées sur la base du revenu estimé de l'année en cours^435(*). La possibilité accordée aux Urssaf d'appliquer une majoration de retard lorsque le revenu définitif était supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par le cotisant a été supprimée en 2021^436(*).

En outre, depuis 2015, dès que le revenu de l'année N-1 est connu, les cotisations provisionnelles sont recalculées sur cette base pour la période restant à courir de l'année^437(*).

Enfin, depuis 2020, les Urssaf mettent à la disposition des travailleurs indépendants un simulateur leur permettant de calculer le montant des cotisations sociales dont ils sont redevables en fonction du revenu déclaré^438(*).

Afin de renforcer la contemporanéité des prélèvements, le législateur a approuvé, en 2017, l'expérimentation de la modulation en temps réel des cotisations sociales des travailleurs indépendants^439(*).

Les Urssaf ont ainsi pu proposer à des travailleurs indépendants d'acquitter leurs cotisations et contributions provisionnelles sur une base mensuelle ou trimestrielle établie à partir des informations communiquées par ces travailleurs en fonction de leur activité ou de leurs revenus, et ce jusqu'au 30 juin 2019.

Ouvert au 1^er janvier 2019, le téléservice dédié a permis aux cotisants éligibles, à savoir les travailleurs indépendants volontaires des Urssaf d'Île-de-France et de Languedoc-Roussillon, à l'exclusion des microentrepreneurs, des conjoints collaborateurs et des professionnels libéraux^440(*), d'ajuster leurs prélèvements au niveau réel de leur activité.

La date de fin de l'expérimentation a ensuite été repoussée au 31 décembre 2019^441(*), puis au 31 décembre 2020^442(*) et enfin au 31 décembre 2021^443(*), celle-ci étant par ailleurs généralisée à l'ensemble des Urssaf en septembre 2021.

Or, du fait de la crise sanitaire, les activités de recouvrement ont été interrompues, perturbant la mise en oeuvre de l'expérimentation. Par conséquent, le législateur a de nouveau reporté la fin de l'expérimentation, la fixant au 31 décembre 2023, et étendu son champ aux professionnels libéraux à compter du 1^er janvier 2023^444(*).

Un rapport d'évaluation devait être présenté par le Gouvernement au terme de l'expérimentation, ainsi qu'un rapport intermédiaire au plus tard le 30 septembre 2022. Ce dernier n'a pas été remis au Parlement à ce jour.

B. Le PLFSS pour 2024 vise à prolonger la durée de l'expérimentation et à sécuriser la participation des psychomotriciens

1. L'expérimentation serait poursuivie jusqu'en 2027

Le présent article, issu d'un amendement du député Mathieu Lefèvre (Renaissance) retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à prolonger l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2027 (1°).

Il s'agit, d'après l'exposé des motifs de l'amendement, de « promouvoir ce dispositif auprès des travailleurs indépendants concernés, par une communication mieux ciblée ». Ce report permettrait, du reste, d'appuyer l'expérimentation sur la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants, qui s'appliquera pour la première fois aux cotisations sociales dues en 2026.

Dès lors, le Gouvernement se verrait accorder un délai courant jusqu'au 30 juin 2025 pour élaborer son rapport intermédiaire (3°).

2. La participation des psychomotriciens à l'expérimentation ferait l'objet d'une sécurisation

Par ailleurs, l'intégration des cotisations dues par les psychomotriciens au périmètre de l'expérimentation serait régularisée (2°).

Ces professionnels avaient en effet été rattachés par erreur au régime général lors de la redéfinition de la liste des professions dont l'exercice entraîne une affiliation à la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav) en 2017^445(*), bien qu'il s'agisse d'une profession réglementée. Ils ont finalement été réaffiliés au régime de retraite des professions libérales en 2022^446(*), c'est-à-dire après l'adoption des dispositions législatives ayant prévu la conduite de l'expérimentation.

Or, certaines des cotisations dues par les professionnels libéraux, notamment les cotisations d'assurance vieillesse et de retraite complémentaire, ne sont pas concernées par l'expérimentation, dans la mesure où elles ne sont pas recouvrées par les Urssaf, mais par les sections professionnelles de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL), à l'exception des cotisations dues par les affiliés de la Cipav, dont le recouvrement a été transféré aux Urssaf le 1^er janvier 2023^447(*).

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : les Urssaf doivent enfin s'engager pleinement dans la conduite de l'expérimentation prévue par la loi

La commission constate que le report proposé est le cinquième en l'espace de cinq ans et que les Urssaf ne semblent pas se saisir pleinement des possibilités offertes par l'expérimentation, à défaut, notamment, d'une communication adaptée au public ciblé.

Elle souhaite que celle-ci constitue désormais une priorité dans la perspective de l'entrée en vigueur de la réforme de l'assiette sociale des indépendants et qu'il soit rendu compte au Parlement, dans les délais prescrits par la loi, des résultats des travaux menés.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10 nonies (nouveau)
Habilitation à réviser par ordonnances le parcours déclaratif des travailleurs indépendants et l'assiette sociale des non-salariés agricoles ultramarins

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à autoriser le Gouvernement à prendre, par ordonnances, diverses mesures découlant de la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants par l'article 10 ter du présent PLFSS.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : une habilitation à prendre par ordonnances les ajustements impliqués par la réforme de l'assiette sociale des indépendants

A. Des adaptations devraient être apportées au circuit déclaratif des indépendants et à l'assiette sociale des non-salariés agricoles ultramarins

L'article 10 ter du présent PLFSS tend à unifier en une seule assiette « brute » l'assiette « nette » de cotisation et l'assiette « superbrute » de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) des travailleurs indépendants, et ce à compter des cotisations dues en 2026 pour les travailleurs indépendants non agricoles et en 2027 pour les non-salariés agricoles (voir le commentaire de l'article 10 ter).

Toutefois, le Gouvernement envisage de procéder à une révision des modalités de déclaration et de paiement des prélèvements sociaux de ces travailleurs, qui pourrait s'imposer en conséquence de la réforme.

En outre, l'article 10 ter n'inclut pas de dispositions applicables aux non salariés agricoles des départements et régions d'outre-mer, dont les cotisations et contributions sociales sont assises sur la superficie de l'exploitation. Le Gouvernement souhaiterait aligner leur assiette sociale sur celle des travailleurs indépendants de l'Hexagone, ce qui devrait aboutir à une augmentation du montant de leurs prélèvements sociaux.

B. Le PLFSS pour 2024 tend donc à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances à cet effet

Le présent article vise à autoriser le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance^448(*) :

- dans un délai de 9 mois à compter de la promulgation de la LFSS pour 2024 (étant précisé qu'un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de 3 mois à compter de la publication de l'ordonnance), toute mesure relevant du domaine de la loi permettant :

· d'adapter, à la suite de l'entrée en vigueur de la réforme de l'assiette sociale des indépendants, les conditions et les modalités de déclaration par les travailleurs non salariés des éléments nécessaires au calcul de leurs cotisations et contributions sociales, en vue de simplifier et de fiabiliser leurs démarches déclaratives ;

· et de procéder à toutes les modifications rendues nécessaires par les décisions prises à cet effet pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, améliorer la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux erreurs et insuffisances de codification et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet (II) ;

- dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la LFSS pour 2024 (étant précisé qu'un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de 3 mois à compter de la publication de l'ordonnance), toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

· rendre applicable aux non-salariés agricoles exerçant leur activité en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, sous réserve des adaptations nécessaires pour tenir compte des caractéristiques et des contraintes particulières de ces territoires, les nouvelles dispositions relatives aux taux, au calcul et au recouvrement des cotisations et des contributions sociales des travailleurs indépendants ;

· adapter le dispositif d'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les exploitants agricoles de ces territoires qui exercent leur activité sur des exploitations de moins de 40 hectares pondérés^449(*) et étendre, le cas échéant, le champ de ce dispositif à la CSG afin d'atténuer les effets en termes de prélèvements sociaux engendrés par la réforme de l'assiette sociale des indépendants ;

· et procéder à toutes les modifications rendues nécessaires par les décisions prises à cet effet pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, améliorer la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux erreurs et insuffisances de codification et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet (I).

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : une proposition justifiée par la complexité des travaux à mener

À défaut d'évaluation préalable des conséquences de la réforme de l'assiette sociale des indépendants, la commission ne dispose pas d'une visibilité précise sur les conséquences induites par celle-ci sur le circuit déclaratif applicable à ces travailleurs, dont la refonte devrait appeler des ajustements du droit d'une particulière technicité.

Il en va de même de l'harmonisation des assiettes applicables aux travailleurs indépendants agricoles de l'Hexagone et d'outre-mer, fondée sur le principe d'égalité, mais susceptible de pénaliser nos compatriotes ultramarins à défaut d'adaptations déterminées avec précision et de manière à garantir l'acceptabilité de la réforme.

Sous ces considérations, une habilitation à légiférer par ordonnances semble constituer une solution appropriée à la nature des mesures à mettre en oeuvre.

La commission a adopté un amendement rédactionnel n° 241 du rapporteur de la branche vieillesse.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 10 decies (nouveau)
Rapport d'évaluation des conséquences de la suppression du régime social des indépendants

Cet article, inséré par le Gouvernement dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport d'évaluation des conséquences de la suppression du régime social des indépendants (RSI).

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif inséré par le Gouvernement : la remise d'un rapport évaluant les conséquences de la suppression du RSI et les solutions envisageables pour le règlement des contentieux nés à cette occasion

A. Le RSI a disparu en 2018, notamment en raison des difficultés rencontrées en matière de recouvrement

La fusion, en 2006, de l'Organisation autonome nationale d'assurance vieillesse de l'industrie et du commerce (Organic), de la Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (Cancava) et de la Caisse nationale d'assurance maladie des artisans (Canam) au sein du RSI^450(*) et l'instauration d'un interlocuteur social unique (ISU) a conduit à organiser un partage relativement complexe des responsabilités en matière de recouvrement entre ce régime et les Urssaf, mais également entre les caisses du RSI.

Ainsi, jusqu'en 2013, les caisses régionales du RSI étaient chargées, en tant qu'ISU, du recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants^451(*), la caisse nationale du RSI assurant, soit à la demande des caisses régionales, soit de plein droit à l'expiration d'un délai d'un an suivant la date d'exigibilité, le recouvrement contentieux des cotisations et des contributions impayées auprès des caisses régionales^452(*).

Dans les faits, l'encaissement et le recouvrement amiable des cotisations jusqu'au trentième jour suivant la date d'échéance ou la date limite de paiement étaient délégués aux Urssaf. Le RSI conservait, pour sa part, l'affiliation des redevables, la collecte des déclarations de revenus, le recouvrement amiable au-delà du délai d'intervention des Urssaf, le recouvrement forcé et le versement des prestations.

À l'occasion de la publication de son rapport annuel sur l'application des LFSS en 2012, la Cour des comptes a vivement critiqué cette architecture noueuse, source de rigidités^453(*). 

Réforme de l'interlocuteur social unique

Source : Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, 2012

Les difficultés ayant nécessairement résulté d'un mode de fonctionnement aussi obscur ont largement contribué à l'échec de l'ISU^454(*), qui affichait des taux de restes à recouvrer (TRAR) supérieurs à 10 %.

Supprimé en 2018 à l'initiative du gouvernement Édouard Philippe, le RSI a été remplacé par la sécurité sociale des indépendants (SSI), adossée au régime général.

Finalement, depuis l'intégration de la SSI au régime général, intervenue au 1^er janvier 2020, les caisses déléguées sont dissoutes et le recouvrement des cotisations est pleinement assuré par les Urssaf^455(*).

La réforme n'a eu aucune conséquence sur les droits des 6,5 millions de bénéficiaires du régime.

Désormais, la gouvernance politique de la protection sociale des indépendants est partagée entre les conseils d'administration des caisses nationales du régime général, chargées du recouvrement des cotisations et du service des prestations, et le CPSTI, qui assure la représentation des travailleurs indépendants, leur association à la gestion de leur protection sociale, le pilotage du régime de retraite complémentaire (RCI) et d'invalidité-décès des artisans et commerçants et le contrôle de la qualité du service délivré par le régime général aux indépendants.

B. Le PLFSS pour 2024 prévoit la remise d'un rapport évaluant les conséquences de la suppression du RSI et formulant des propositions de règlement amiable des contentieux liés aux dettes contractées auprès du régime

Le présent article, issu d'un amendement du groupe Liot retenu par le Gouvernement dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, vise à prévoir la remise par le Gouvernement, avant le 1^er avril 2024, d'un rapport d'évaluation des dispositions de l'article 15 de la LFSS pour 2018, qui prévoyait la suppression du RSI et l'intégration de la SSI au régime général.

Ce rapport devrait notamment évaluer « les difficultés persistantes rencontrées par les travailleurs indépendants pour rembourser leurs dettes envers l'ancien RSI en outre-mer, en particulier à La Réunion, ainsi que les pistes de solutions permettant un règlement amiable de cette situation ».

L'exposé des motifs de l'amendement, qui précise qu'« à La Réunion, 15 000 entreprises seraient en phase de contentieux, ce qui représenterait pas moins de 860 millions d'euros de dettes », suggère que ses auteurs souhaiteraient que ces dettes fassent l'objet d'une annulation pure et simple.

Cet article est considéré comme ayant été adopté par l'Assemblée nationale.

II - La position de la commission : la suppression de cet article

Conformément à sa pratique constante concernant les demandes de rapports, la commission a adopté, sur la proposition de la rapporteure générale, un amendement n° 242 de suppression de l'article.

La commission propose de supprimer cet article.

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* ¹⁷² Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 18.

* ¹⁷³ Décret n° 2021-1532 du 26 novembre 2021 relatif aux modalités de transfert du recouvrement des cotisations destinées au financement du régime de retraite complémentaire obligatoire mentionné à l'article L. 921-4 du code de la sécurité sociale, article 1^er.

* ¹⁷⁴ 400 millions d'euros sur la base d'un taux de recouvrement supérieur de 0,5 point, d'après l'Urssaf Caisse nationale.

* ¹⁷⁵ 280 millions d'euros de rendement supplémentaire environ, d'après l'Urssaf Caisse nationale.

* ¹⁷⁶ À fin 2021, 734 salariés étaient affectés au recouvrement et au contentieux par les groupes de protection sociale (GPS) constitutifs de l'Agirc-Arrco.

* ¹⁷⁷ L'Urssaf Caisse nationale a calculé ses Trar selon une méthode la plus proche possible de celle de l'Agirc-Arrco. Toutefois, il ne lui a pas été possible de s'aligner totalement, en excluant de ses taux le produit de ses contrôles (l'Agirc-Arrco ne dispose pas de prérogatives de contrôle) et les dettes non recouvrables (comme le fait l'Agirc-Arrco) ; les taux Agirc-Arrco ici présentés sont donc calculés selon une méthode plus favorable que celle retenue par les Urssaf.

* ¹⁷⁸ Article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁷⁹ Incluant la déclaration unifiée des cotisations sociales (DUCS), la déclaration annuelle des données sociales unifiées (DADS-U), la déclaration obligatoire d'emploi des travailleurs handicapés, ou encore la déclaration de mouvement de main d'oeuvre.

* ¹⁸⁰ Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des charges administratives, article 35.

* ¹⁸¹ Ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, article 9 ; décret n° 2016-611 du 18 mai 2016 fixant les délais limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative, article 1^er.

* ¹⁸² Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, article 43 ; décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 fixant les dates limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative pour les régimes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, article 1^er.

* ¹⁸³ Article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁴ Le pilote concernait, en octobre 2022, 20 éditeurs de logiciels de paie représentant 90 % du marché et 93 entreprises, tandis que le pilote ayant précédé la mise en oeuvre du prélèvement à la source comptait 68 éditeurs et 337 entreprises.

* ¹⁸⁵ Rapport d'information fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales sur l'unification du recouvrement social par M. René-Paul Savary et Mme Cathy Apourceau-Poly, sénateur et sénatrice (n° 725, 2021-2022), 21 juin 2022.

* ¹⁸⁶ Projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 janvier 2023, article 3 (devenu l'article 6 du texte dont a été saisi le Conseil constitutionnel).

* ¹⁸⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

* ¹⁸⁸ Ordonnance n° 2021-797 du 23 juin 2021 relative au recouvrement, à l'affectation et au contrôle des contributions des employeurs au titre du financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, article 1^er ; article L. 6332-1-2 du code du travail.

* ¹⁸⁹ Ordonnance n° 2021-797 du 23 juin 2021 relative au recouvrement, à l'affectation et au contrôle des contributions des employeurs au titre du financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, article 2 ; article L. 2135-10 du code du travail.

* ¹⁹⁰ Article L. 6123-5 du code du travail.

* ¹⁹¹ Article L. 2135-12 du code du travail.

* ¹⁹² Fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9), page 57.

* ¹⁹³ Article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁴ Notamment les avantages de préretraite, les allocations relatives aux congés de fin d'activité, à la pénibilité ou à l'amiante versés dans certains secteurs ou les revenus de remplacement versés par des institutions de prévoyance au titre de garanties conventionnelles dans certains secteurs.

* ¹⁹⁵ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 6.

* ¹⁹⁶ Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 18.

* ¹⁹⁷ Article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁸ L'article 18 de la LFSS pour 2020 a prévu que le taux de retenue pour frais de non-recouvrement soit plafonné au niveau du taux appliqué par la DGFiP dans le cadre des mécanismes existant dans la sphère fiscale, soit 3,6 %, si ce taux est inférieur au taux moyen de non-recouvrement des cotisations et contributions concernées observé l'année précédant celle du transfert de compétence. L'article 12 de la LFSS pour 2022 a supprimé ce plafond, dans la mesure où certains taux de non-recouvrement lui sont actuellement supérieurs.

* ¹⁹⁹ Article L. 225-6 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁰ Arrêté du 3 mars 2023 relatif à la répartition entre les branches du régime général du résultat financier généré par le dispositif de reversement des cotisations dues à certains attributaires pour l'année 2022, article 1^er.

* ²⁰¹ Article L. 225-1-5 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰² Arrêté du 21 décembre 2022 relatif à la répartition du produit des majorations de retard et des pénalités dues par les redevables entre les branches du régime général de sécurité sociale pour 2023, article 1^er.

* ²⁰³ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 6 ; article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁰⁴ Loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004, article 71.

* ²⁰⁵ Articles L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale et L. 741-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁰⁶ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, article 1^er.

* ²⁰⁷ Article L. 123-33 du code de commerce.

* ²⁰⁸ Article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁹ Ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945 relative aux services publics des départements et communes et de leurs établissements publics, article 3.

* ²¹⁰ Article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale.

* ²¹¹ Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, article 76.

* ²¹² Loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, article 14.

* ²¹³ Articles L. 243-4 et L. 243-5 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁴ Ancien article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale, deuxième alinéa.

* ²¹⁵ Article L. 213-1 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁶ Article L. 752-4 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁷ Article L. 922-1 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁸ Article L. 922-4 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁹ Article L. 732-2 du code rural et de la pêche maritime.

* ²²⁰ Les dispositions relatives à la détermination de l'assiette des cotisations sociales, au calcul du plafond de la sécurité sociale, à la réduction dégressive des cotisations et contributions patronales sur les rémunérations inférieurs à 1,6 Smic, à l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les employeurs d'une aide à domicile ou à l'exonération de cotisations patronales dont bénéficient les employeurs situés en Outre-mer, dite exonération « Lodeom ».

* ²²¹ Ancien article L. 243-6-1 du code de la sécurité sociale.

* ²²² Il n'en irait ainsi qu'en tant que l'interprétation admise par l'administration porterait sur les dispositions susmentionnées ou sur tout point de droit dont l'application serait susceptible d'avoir une incidence sur le calcul du plafond ou des allègements portant sur les cotisations patronales de retraite complémentaire.

* ²²³ Ancien article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁴ Il n'en irait ainsi qu'en tant que la réponse apportée porterait sur les dispositions susmentionnées ou sur tout point de droit susceptible d'avoir une incidence sur le calcul du plafond ou des allègements portant sur les cotisations patronales de retraite complémentaire.

* ²²⁵ Ancien article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁶ Ancien article L. 243-6-7 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁷ Article L. 133-5-3-1 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁸ Ancien article L. 243-6-6 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁹ En l'occurrence, une seule caisse de congés payés, qui verse des cotisations à la MSA d'Ile-de-France, entre dans ce champ. Les indemnités de congés payés constituent des revenus d'activité, mais leur recouvrement, qui est actuellement assuré par les caisses de MSA dans le cadre d'un flux bilatéral, s'opèrera au travers de la DSN PASRAU à compter du 1^er janvier 2025.

* ²³⁰ Les avantages de retraite, les allocations chômage, avantages attachés à la cessation d'activité et aides à la reprise d'activité versés aux travailleurs involontairement privés d'emploi, ainsi que les avantages alloués aux assurés en situation de préretraite ou de cessation anticipée d'activité.

* ²³¹ Groupama, Groupagrica et Prédica.

* ²³² La cotisation due par les salariés au titre de leurs revenus d'activité est déjà recouvrée par les Urssaf.

* ²³³ L'Agirc-Arrco interagit actuellement avec les organismes gestionnaires via un dispositif spécifique - qui serait, aux termes du présent article, remplacé par la DSN PASRAU - et attribue des droits en cohérence avec les cotisations calculées sur la base des montants des salaires maintenus déclarés par les émetteurs.

* ²³⁴ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, article 23.

* ²³⁵ Article L. 718-2-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ²³⁶ Article L. 6331-53 du code du travail.

* ²³⁷ L'Urssaf Caisse nationale précise que « l'alignement de l'Agirc-Arrco avec ce projet n'est pas à ce jour garanti, l'Agirc-Arrco invoquant des délais techniques et des objections de principe telles qu'un « déséquilibre » pour le régime du fait du rétablissement de droits sans contrepartie à due hauteur en cotisations, du fait du moindre niveau de recouvrement sur les redressements ».

* ²³⁸ L'article 10 du présent PLFSS propose de modifier ces taux pour réaliser des transferts de la Cnam vers la Cnav et de la Cnaf vers la CNSA.

* ²³⁹ Ou si l'année avant le versement des rémunérations, moins de 10 % de son chiffre d'affaires était soumis à la TVA.

* ²⁴⁰ Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, article 1^er.

* ²⁴¹ Loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d'assistance des clercs de notaires, article 1^er ; décret n° 90-1215 du 20 décembre 1990 portant application de la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires et modifiant certaines dispositions relatives à cette caisse.

* ²⁴² Décret n° 2023-689 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite des clercs et employés de notaires.

* ²⁴³ Décret n° 2024-174 du 23 février 2004 relatif au régime de sécurité sociale du personnel de la Régie autonome des transports parisiens ; article L. 2142-4-2 du code des transports.

* ²⁴⁴ Décret n° 2023-690 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la Régie autonome des transports parisiens.

* ²⁴⁵ Loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, article 47 ; décret n° 46-1541 du 22 juin 1946 approuvant le statut national du personnel des industries électriques et gazières ; loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, article 16.

* ²⁴⁶ Décret n° 2023-692 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite des industries électriques et gazières.

* ²⁴⁷ Décret n° 2007-262 du 27 février 2007 relatif au régime de retraite des agents titulaires de la Banque de France ; article L. 142-9 du code monétaire et financier.

* ²⁴⁸ Décret n° 2023-693 du 28 juillet 2023 relatif au régime spécial de retraite de la Banque de France.

* ²⁴⁹ Loi n° 57-761 du 10 juillet 1957 portant modification de certaines dispositions de la loi du 6 janvier 1950 en ce qui concerne le statut du Conseil économique ; décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du Conseil économique et social.

* ²⁵⁰ Article L. 381-32 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵¹ Loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, article 3.

* ²⁵² Décret n° 2019-1533 du 30 décembre 2019 portant diverses dispositions relatives au régime spécial de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français, article 1^er.

* ²⁵³ Loi n° 2019-1446 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 25.

* ²⁵⁴ Les régimes du personnel de la SNCF, des clercs et employés de notaires et de la Banque de France sont bénéficiaires, pour respectivement 48, 31 et 11 millions d'euros en 2022 ; les régimes des IEG et du personnel de la RATP sont contributeurs à la compensation généralisée à hauteur de 42 et 26 millions d'euros en 2022.

* ²⁵⁵ Loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoire, article 2.

* ²⁵⁶ Article L. 134-1 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁷ Article D. 134-9 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁸ Article D. 134-2 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁹ Toute personne, quel que soit son âge, exerçant une activité professionnelle, assujettie à un régime obligatoire de sécurité sociale et qui verse personnellement ou pour laquelle est versée une cotisation (article D. 134-4 du code de la sécurité sociale).

* ²⁶⁰ Article D. 134-3 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶¹ Les bénéficiaires sont les assurés âgés d'au moins 65 ans percevant un avantage au titre d'un droit propre.

* ²⁶² Article D. 134-5 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶³ Loi n° 46-2154 du 7 octobre 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1946, article 171 ; décret n° 46-2769 du 27 novembre 1946 portant organisation de la sécurité sociale dans les mines.

* ²⁶⁴ Article L. 5551-1 du code des transports.

* ²⁶⁵ Ordonnance n° 59-80 du 7 janvier 1959 portant réorganisation des monopoles fiscaux des tabacs et allumettes, article 3.

* ²⁶⁶ Ce régime en englobe trois : le régime des chemins de fer d'Afrique du Nord et du Niger-Méditerranée, géré par la CPRP SNCF, le régime des transports urbains tunisiens et marocains, géré par la CRP RATP, et le régime du chemin de fer franco-éthiopien, géré par la Caisse des dépôts et consignations.

* ²⁶⁷ Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, article 10.

* ²⁶⁸ Ordonnance n° 2017-1389 du 22 septembre 2017 relative à la prévention et à la prise en compte des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels et au compte professionnel de prévention, article 1^er ; article L. 4163-4 du code du travail.

* ²⁶⁹ Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, article 17.

* ²⁷⁰ Article L. 4163-7 du code du travail.

* ²⁷¹ Article L. 4163-21 du code du travail.

* ²⁷² Article L. 4163-4 du code du travail.

* ²⁷³ Décret n° 2014-1617 du 24 décembre 2014 fixant la liste des régimes spéciaux de retraite mentionnée à l'article L. 4162-1 du code du travail, article 1^er.

* ²⁷⁴ Loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d'assistance des clercs de notaires, article 1^er.

* ²⁷⁵ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, article 16.

* ²⁷⁶ Fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9), page 85.

* ²⁷⁷ Réponses au questionnaire de la rapporteure générale de la commission des affaires sociales du Sénat.

* ²⁷⁸ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, article 18.

* ²⁷⁹ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, article 16.

* ²⁸⁰ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, article 19.

* ²⁸¹ Activités de production et de commercialisation.

* ²⁸² Décret n° 2005-322 du 5 avril 2005 relatif à l'évaluation et aux modalités de répartition des droits spécifiques pris en application des articles 17 et 19 de la loi du 9 août 2004.

* ²⁸³ Activités d'acheminement de l'énergie.

* ²⁸⁴ Fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9), page 86.

* ²⁸⁵ Depuis 2019, le montant de la pension des retraités qui n'ont pas reporté la liquidation de leur pension d'au moins un an à compter de la date à laquelle ils étaient éligibles à une pension à taux plein est minoré de 10 % pendant trois ans, tandis que le montant de la pension des retraités qui ont reporté la liquidation de leur pension d'au moins deux ans à compter de cette même date est majoré de 10 % par année supplémentaire pendant un an. Le coefficient de solidarité sera supprimé pour les assurés dont la pension prendra effet à compter du 1^er décembre 2023 et, pour ceux dont la pension a pris effet antérieurement à cette date, à compter du 1^er avril 2024. Le coefficient majorant, quant à lui, sera supprimé pour les assurés nés à compter du 1^er septembre 1961 et dont la pension de base prendra effet à compter du 1^er décembre 2023.

* ²⁸⁶ Les assurés en cumul emploi-retraite intégral, c'est-à-dire ceux qui ont liquidé leur pension à taux plein à partir de l'âge légal de départ, s'ouvriront des droits à pension supplémentaires dans la limite du plafond annuel de la sécurité sociale (46 368 euros en 2024) à compter du 1^er janvier 2024.

* ²⁸⁷ Les pensions servies par l'Agirc-Arrco ont été revalorisées à hauteur de 4,9 % au 1^er novembre 2023, soit le niveau de l'inflation annuelle, tandis que l'ANI 2019-2022 prévoyait une indexation des pensions sur l'évolution du salaire moyen par tête (SMPT) diminuée d'un facteur de soutenabilité de 1,16 entre 2023 et 2033. De 2024 à 2026, la revalorisation annuelle correspondra au taux d'inflation diminué d'un facteur de soutenabilité de 0,40 point, le conseil d'administration disposant de la faculté de ne pas appliquer ce dernier.

* ²⁸⁸ Ancien article L. 731-30 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁸⁹ Ancien article L. 752-13 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁹⁰ Loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013, article 37.

* ²⁹¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

* ²⁹² Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014, article 82.

* ²⁹³ Conseil constitutionnel, décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013, loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

* ²⁹⁴ Conseil d'État, avis n° 399.528 et 399.529 des 16 et 23 janvier 2020 sur un projet de loi organique et un projet de loi instituant un système universel de retraite.

* ²⁹⁵ Les fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9) précisent qu'il s'agirait de « certaines périodes de congés familiaux ou conjugaux » (page 86).

* ²⁹⁶ Le montant transféré est de 395 millions d'euros alors que le Gouvernement indique vouloir transférer 294 millions d'euros (194 millions d'euros au titre des gains permis pour le régime de la fonction publique d'État par la réforme des retraites et 100 millions d'euros au titre du transfert d'une partie du supplément de rendement de la taxe sur les véhicules de société résultant de l'article 14 du PLF 2024).

* ²⁹⁷ Source : Calcul de la commission des affaires sociales. Selon la DSS, ce montant devrait en réalité être de 294 millions d'euros (cf. encadré infra).

* ²⁹⁸ Cette fraction de TVA est minorée en 2024 d'un montant de 2,5 milliards d'euros correspondant à la reprise, prévue par le Gouvernement, d'une partie des excédents de l'Unédic (cf. infra).

* ²⁹⁹ « Un transfert financier, également prévu par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale, vise à flécher dans le système des retraites le rendement de la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique de l'État, conformément au principe selon lequel la totalité des économies engendrées par la récente réforme devaient être consacrées à rééquilibrer le système de retraite. Il s'agit ici d'un transfert par répercussion depuis la branche maladie, par ailleurs affectataire à ce titre d'une fraction de TVA majorée, vers la branche vieillesse. Il était intégré à la trajectoire financière présentée en LFRSS » (annexe 9 au présent PLFSS).

* ³⁰⁰ L'annexe 9 au présent PLFSS précise que la branche maladie « en rétrocèdera 100 millions d'euros à la branche [vieillesse] via une affectation de taxe sur les salaires ». La base juridique de cette affectation n'est pas explicitée, mais la DSS confirme qu'elle correspond bien au a du 1° du I du présent article.

* ³⁰¹ Source : annexe A du présent PLFSS.

* ³⁰² En application de l'article 3 de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie.

* ³⁰³ L'annexe 9 au présent PLFSS précise : « S'agissant de la mise en cohérence des recettes et dépenses de la CNSA compte-tenu de l'affectation complémentaire à la branche autonomie de 0,15 point de CSG, elle se traduit dans la présentation du tableau ci-dessous des dépenses évitées de la branche autonomie de l'ordre de 250 millions d'euros en 2024. Ces dépenses étaient toutefois théoriques en lien avec le mode de calcul en vigueur et ne correspondaient donc à aucune nouvelle prestation ou service ».

* ³⁰⁴ Article 8 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ³⁰⁵ Article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

* ³⁰⁶ 7° bis de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ³⁰⁷ b du 9° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

* ³⁰⁸ Unédic, Rapport financier 2022, page 34 (juin 2023).

* ³⁰⁹ De même, l'article 2 du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 propose de réduire la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale de 2 milliards d'euros en 2023.

* ³¹⁰ 7° bis de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ³¹¹ 7° de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ³¹² « La loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend un article liminaire et trois parties : 1° Une première partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours ; 2° Une deuxième partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ; 3° Une troisième partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir ».

* ³¹³ La DSS confirme qu'il s'agit bien de réaliser des transferts de taxe sur les salaires de 194 millions d'euros au titre des gains permis pour le régime de la fonction publique d'État par la réforme des retraites et 100 millions d'euros au titre du transfert d'une partie du supplément de rendement de la taxe sur les véhicules de société résultant de l'article 14 du PLF 2024.

* ³¹⁴ Rapport n° 99 (2022-2023) de Mmes Élisabeth Doineau, rapporteure générale, Corinne Imbert, Pascale Gruny, MM. René-Paul Savary, Olivier Henno et Philippe Mouiller, fait au nom de la commission des affaires sociales, tome II, déposé le 2 novembre 2022, commentaire de l'article 10.

* ³¹⁵ L'article L.O. 111-3-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les dispositions relatives à l'année en cours doivent figurer dans la première partie.

* ³¹⁶ Article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime.

* ³¹⁷ Article L. 722-5-1 du code rural et da la pêche maritime.

* ³¹⁸ Articles L. 731-16, D. 731-27, D. 731-31 et D. 731-120 du code rural et de la pêche maritime.

* ³¹⁹ Article D. 731-43 du code rural et de la pêche maritime.

* ³²⁰ Article L. 731-23 du code rural et de la pêche maritime.

* ³²¹ Article D. 731-34 du code rural et de la pêche maritime.

* ³²² Articles L. 752-1, R. 752-1 et D. 752-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

* ³²³ Articles L. 136-1-1 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

* ³²⁴ Après réintégration, notamment des exonérations fiscales, des moins-values à long terme, des reports déficitaires, des cotisations de protection sociale complémentaire ou encore de la part des dividendes assujettie à cotisations (la part supérieure à 10 % du capital social).

* ³²⁵ Article L. 131-6 du code de la sécurité sociale ; article L. 731-14 du code rural et de la pêche maritime.

* ³²⁶ Articles L. 136-3 et L. 136-4 du code de la sécurité sociale.

* ³²⁷ La cotisation minimale vieillesse permet aux artisans, commerçants et professions libérales de valider trois trimestres et aux exploitants agricoles d'en valider quatre.

* ³²⁸ Articles L. 621-1 et D. 621-1 du code de la sécurité sociale.

* ³²⁹ Article D. 621-2 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁰ Articles L. 632-1 et D. 632-1 du code de la sécurité sociale.

* ³³¹ Article D. 632-2 du code de la sécurité sociale.

* ³³² Articles L. 633-1 et D. 633-2 du code de la sécurité sociale.

* ³³³ Article D. 633-3 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁴ Articles L. 621-2 et D. 621-3 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁵ Article D. 621-3 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁶ Article D. 642-4 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁷ Article D. 642-3 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁸ Articles L. 731-35-1 et D. 731-98 du code de la sécurité sociale.

* ³³⁹ Articles L. 731-11 et D. 731-89 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁰ Article D. 731-89 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴¹ Articles L. 731-42 et D. 731-120 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴² Article D. 731-21 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴³ Articles L. 731-42 et D. 731-120 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁴ Article D. 731-122 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁵ Article D. 731-124 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁶ Articles L. 732-59 et D. 732-155 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁷ Article D. 732-165 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁴⁸ Haut Conseil du financement de la protection sociale, rapport sur la protection sociale des travailleurs indépendants, septembre 2020.

* ³⁴⁹ Loi n° 2014-892 du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, article 2 ; ancien article L. 242-11 du code de la sécurité sociale ; loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 8 ; articles L. 613-1 et D. 613-1 du code de la sécurité sociale ; article L. 731-25 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁵⁰ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 8 ; Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat, article 3.

* ³⁵¹ Articles L. 621-3, D. 621-2 et D. 621-3 du code de la sécurité sociale ; article L. 731-35 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁵² Article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale.

* ³⁵³ Articles L. 621-1 et D. 621-1 du code de la sécurité sociale.

* ³⁵⁴ Article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

* ³⁵⁵ Après la clôture de l'exercice comptable, de façon à permettre au travailleur indépendant de déterminer le montant exact de ses frais et charges réels.

* ³⁵⁶ Article L. 613-2 du code de la sécurité sociale.

* ³⁵⁷ Hormis les risques accidents du travail et maladie professionnelles (AT-MP) et chômage, au titre desquels les travailleurs indépendants ne sont assurés.

* ³⁵⁸ Articles 50-0 et 102 ter du code général des impôts.

* ³⁵⁹ Article 293 B du code général des impôts.

* ³⁶⁰ Article L. 613-7 du code de la sécurité sociale.

* ³⁶¹ Article D. 613-4 du code de la sécurité sociale.

* ³⁶² Ancien article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale.

* ³⁶³ Article 151-0 du code général des impôts.

* ³⁶⁴ Articles L. 613-7 et D. 613-4 du code de la sécurité sociale.

* ³⁶⁵ Article L. 613-7 du code de la sécurité sociale.

* ³⁶⁶ Les différences portent sur le niveau des assiettes sociales (chiffre d'affaires du mois précédent pour les microentrepreneurs contre revenu net de l'année précédente pour les autres travailleurs indépendants), les taux de cotisations et de contributions sociales, les modalités de calcul (règles différentes en matière d'abattement), les dates d'exigibilité des prélèvements sociaux (échéance mensuelle ou trimestrielle contre échéance annuelle) et les modalités de régularisation (calcul définitif contre calcul provisionnel).

* ³⁶⁷ Projet de loi instituant un système universel de retraite, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 24 janvier 2020 (n° 2623 rect.), article 21.

* ³⁶⁸ Haut Conseil du financement de la protection sociale, rapport sur la protection sociale des travailleurs indépendants, septembre 2020.

* ³⁶⁹ Après déduction de certaines sommes fiscalement et socialement déductibles et réintégration de certains revenus fiscalement déductibles.

* ³⁷⁰ D'après les informations obtenues par la commission, ce taux serait proche, mais légèrement inférieur au taux effectif médian de cotisation constaté à ce jour (26,83 %).

* ³⁷¹ Ces niveaux minimum et maximum visent à limiter les pertes pouvant être induites par la réforme aux deux extrémités de l'échelle des revenus.

* ³⁷² Les sommes versées au titre de l'intéressement, de la participation et de l'abondement d'un plan d'épargne d'entreprise en seraient déduites, tandis que certains revenus de remplacement y seraient intégrés.

* ³⁷³ Dans la mesure où les travailleurs indépendants à faibles revenus sont redevables d'une cotisation minimale dont le montant peut représenter une part très importante du revenu, le taux d'abattement de 26 % serait, dans leur cas, plus faible que le taux effectif de cotisation. À l'inverse, les barèmes en vigueur étant dégressifs à partir d'un revenu équivalent peu ou prou au niveau du Pass, le taux d'abattement serait plus élevé que le taux effectif de cotisation des travailleurs dont les revenus sont les plus importants.

* ³⁷⁴ Article R. 351-29 du code de la sécurité sociale.

* ³⁷⁵ Les dispositions du I, à l'exception du 9°.

* ³⁷⁶ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 15.

* ³⁷⁷ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 10.

* ³⁷⁸ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, article 12.

* ³⁷⁹ 0 % jusqu'au niveau du Pass et 14 % entre une et quatre fois le montant du Pass (loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 15 ; décret n° 2019-386 du 29 avril 2019 fixant les taux spécifiques applicables à certains affiliés relevant de la sécurité sociale des travailleurs indépendants, article 1^er).

* ³⁸⁰ Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 19.

* ³⁸¹ Article L. 646-1 du code de la sécurité sociale.

* ³⁸² Article L. 646-2 du code de la sécurité sociale.

* ³⁸³ Article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale.

* ³⁸⁴ Article L. 646-4 du code de la sécurité sociale.

* ³⁸⁵ Article L. 725-3-3 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁸⁶ Article L. 133-14-11 du code de la sécurité sociale.

* ³⁸⁷ Article L. 712-8 du code rural et de la pêche maritime ; décret n° 2017-1035 du 10 mai 2017 relatif au titre emploi-service agricole.

* ³⁸⁸ Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, article 37 ; article L. 712-2 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁸⁹ Article L. 712-4 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁹⁰ Incluant la déclaration unifiée des cotisations sociales (DUCS), la déclaration annuelle des données sociales unifiées (DADS-U), la déclaration obligatoire d'emploi des travailleurs handicapés, ou encore la déclaration de mouvement de main d'oeuvre.

* ³⁹¹ Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des charges administratives, article 35.

* ³⁹² Ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, article 9 ; décret n° 2016-611 du 18 mai 2016 fixant les délais limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative, article 1^er.

* ³⁹³ Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, article 43 ; décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 fixant les dates limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative pour les régimes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, article 1^er.

* ³⁹⁴ Article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

* ³⁹⁵ Article L. 712-5 du code rural et de la pêche maritime.

* ³⁹⁶ Règles relatives à l'établissement d'un contrat de travail, déclaration préalable à l'embauche, délivrance d'un certificat de travail et établissement d'un contrat de travail écrit (article L. 712-6 du code rural et de la pêche maritime).

* ³⁹⁷ Sauf lorsque le CDD est conclu au titre de dispositions légales destinées à favoriser le recrutement de certaines catégories de personnes sans emploi et lorsque l'employeur s'engage à assurer un complément de formation professionnelle au salarié (ancien article L. 122-2 du code du travail).

* ³⁹⁸ Déclaration préalable à l'embauche, établissement d'un contrat de travail écrit, immatriculation du salarié, signalement au service de santé au travail, tenue du registre unique du personnel (RUP), demande de bénéfice des exonérations de cotisations patronales pour l'emploi d'un travailleur occasionnel, établissement du bulletin de paie, conservation du double du bulletin de paie, déclaration trimestrielle des salaires, délivrance d'un certificat de travail et déclaration annuelle des salaires (article L. 712-1 du code rural et de la pêche maritime).

* ³⁹⁹ Article R. 712-12 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁴⁰⁰ Ou, le cas échéant, à l'établissement des formalités et des déclarations auxquelles la DSN se substitue.

* ⁴⁰¹ Article L. 1221-13 du code du travail.

* ⁴⁰² Article 87-0 A du code général des impôts.

* ⁴⁰³ Articles L. 241-13 et L. 921-4 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁰⁴ Article L. 241-2-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁰⁵ Article L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁰⁶ Ce chiffre de 800 000 emplois figure notamment dans un article publié en janvier 2006 par Yannick L'Horty (« Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », in Connaissance de l'emploi, n° 24, janvier 2006), synthétisant la quinzaine d'études qui avaient été faites sur le sujet en France.

* ⁴⁰⁷ « Ces travaux offrent ainsi différents ordres de grandeur de l'effet sur l'emploi, conditionnellement à la méthode employée : au niveau des entreprises, l'effet mesuré sur les emplois créés ou sauvegardés demeure autour de 100 000 sur 2014-2016 ; l'approche macro-sectorielle aboutit quant à elle à une estimation autour de 200 000 emplois, essentiellement identifiés dans les secteurs des services. Les tentatives de bouclage macroéconomique, tenant compte des résultats sectoriels et d'hypothèses sur le financement de la mesure, débouchent sur une fourchette plus large allant de 160 000 à 400 000 emplois. (...) Des travaux macroéconométriques réalisés par la Banque de France, portant plus globalement sur les effets des politiques publiques affectant le coût du travail entre 2015 et 2019, aboutissent à des résultats un peu plus élevés mais d'ordre de grandeur compatible (240 000 emplois créés ou sauvegardés) (...) » (Comité de suivi et d'évaluation de la loi PACTE, Troisième rapport, France Stratégie, septembre 2022).

* ⁴⁰⁸ Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019.

* ⁴⁰⁹ Cela signifie que quand le Smic augmente de 1 %, le nombre d'emplois au Smic augmente de 1,5 %.

* ⁴¹⁰ Marc Ferracci, Jérôme Guedj, « rapport d'information en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur le contrôle de l'efficacité des exonérations de cotisations sociales », n° 1685 (XVIe législature), 28 septembre 2023.

* ⁴¹¹ « Le rapport questionne, bien qu'il n'apporte pas de réponse. Dans tous les cas, il fait écho à des interrogations que plusieurs économistes et acteurs ont mentionnées devant nous. En effet, entre 1,6 et 2,5 Smic, la question de la pertinence peut se poser. Nous n'apportons pas de réponse aussi tranchée que s'agissant des salaires supérieurs à 2,5 Smic sur le bandeau famille, mais le « bandeau maladie », qui représente la majeure partie de l'exonération entre 1,6 et 2,5 Smic, s'élève entre 20 et 25 milliards d'euros sur lesquels nous pensons qu'il faudrait prolonger les travaux d'évaluation et d'appréciation au regard des objectifs assignés » (Jérôme Guedj, lors de l'examen du rapport par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale le 27 septembre 2023).

* ⁴¹² Le montant du Smic est revalorisé automatiquement au 1^er janvier de chaque année à partir de deux indicateurs : l'inflation constatée pour les 20 % de ménages aux plus faibles revenus et la moitié du gain de pouvoir d'achat du salaire horaire moyen des ouvriers et employés.

* ⁴¹³ Par exemple, selon le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2023, « les allègements généraux continueraient d'augmenter significativement en 2023 (+ 10,0 %, dont + 9,5 % pour l'ensemble des régimes de base) en raison des hausses successives du Smic (+ 5,4 % attendu en moyenne annuelle) qui conduisent à une évolution plus forte que celle du SMPT, et freineraient ainsi pour - 0,9 point la progression des cotisations du secteur privé ».

* ⁴¹⁴ En revanche, elle ne permettrait pas au Gouvernement de porter le seuil du « bandeau maladie » et du « bandeau famille » au-delà de 3,5 Smic et 2,5 Smic.

* ⁴¹⁵ Article L. 1237-7 du code du travail.

* ⁴¹⁶ 4° de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

* ⁴¹⁷ 7° de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Lorsque le montant dépasse 10 fois le Pass, il est assujetti à cotisations sociales dès le premier euro.

* ⁴¹⁸ 5° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴¹⁹ Article L. 137-12 du code de la sécurité sociale dans sa version antérieure à la LFRSS pour 2023.

* ⁴²⁰ Article L. 1237-13 du code du travail.

* ⁴²¹ 6° de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

* ⁴²² 7° de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale. Lorsque le montant dépasse 10 fois le Pass, il est assujetti à cotisations sociales dès le premier euro.

* ⁴²³ 5° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴²⁴ Article L. 137-15 du code de la sécurité sociale dans sa version antérieure à la LFRSS pour 2023.

* ⁴²⁵ 6° de l'article 80 duodecies du code général des impôts.

* ⁴²⁶ 7° du II de l'article L. 242-1 dans sa version antérieure à la LFRSS pour 2023 et article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴²⁷ Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

* ⁴²⁸ Article L. 137-12 du code de la sécurité sociale.

* ⁴²⁹ Second alinéa du 7° de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³⁰ Article L. 640-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³¹ Article R. 822-31 du code de commerce.

* ⁴³² Est visée « l'organisation autonome d'allocations vieillesse des professions libérales instituées par l'article L. 621-3 du code de la sécurité sociale », alors que cet article est aujourd'hui le support de la réduction progressive des cotisations maladie-maternité des travailleurs indépendants.

* ⁴³³ En 2021.

* ⁴³⁴ Article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³⁵ Loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012, article 37 ; article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³⁶ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 19.

* ⁴³⁷ Loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014, article 25 ; article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³⁸ Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, article 22 ; article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

* ⁴³⁹ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 15.

* ⁴⁴⁰ Décret n° 2018-533 du 27 juin 2018 relatif à la mise en oeuvre de l'expérimentation prévue au XVII de l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 1^er.

* ⁴⁴¹ Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019, article 25.

* ⁴⁴² Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, article 19.

* ⁴⁴³ Décret n° 2021-849 du 29 juin 2021 relatif aux conditions de transmission par l'organisme chargé du recouvrement au travailleur indépendant des modalités de calcul des cotisations et contributions sociales, article 2.

* ⁴⁴⁴ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2021, article 19.

* ⁴⁴⁵ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 15.

* ⁴⁴⁶ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, article 10.

* ⁴⁴⁷ Loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022, article 12.

* ⁴⁴⁸ Article 38 de la Constitution.

* ⁴⁴⁹ Article L. 781-6 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁴⁵⁰ Ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants.

* ⁴⁵¹ Ancien article L. 611-8 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁵² Ancien article R. 631-2 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁵³ « Le transfert du recouvrement aux Urssaf a été décidé en l'absence de vision commune des caisses intéressées. L'Acoss y voyait l'opportunité de consolider les Urssaf, en particulier les plus petites dont l'activité dépendait parfois de façon significative du recouvrement des contributions des indépendants. Le RSI gardait des responsabilités qui lui conservaient une proximité avec les assurés, à laquelle les représentants des professions concernées étaient particulièrement attachés, l'affiliation et le recouvrement amiable et forcé. Au total, dans un contexte de méfiance entre les acteurs de la protection sociale des indépendants, les préoccupations d'équilibre institutionnel ont primé sur le réalisme indispensable à la bonne mise en place d'un nouveau régime de sécurité sociale ».

* ⁴⁵⁴ Voir sur ce point le rapport d'information n° 597 (2013-2014) de MM. Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy sur le régime social des indépendants, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales.

* ⁴⁵⁵ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018, article 15.