Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022 : Remboursements et dégrèvements

N° 771

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023

RAPPORT

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2022,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 27
Remboursements et dégrèvements

Rapporteur spécial : M. Pascal SAVOLDELLI

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125

Sénat : 684 (2022-2023)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits de la mission «Remboursements et dégrèvements» font l'objet, en 2022, d'une sur exécution, à hauteur de 2,1 milliards d'euros en AE et CP, soit une consommation de 101,6 % des crédits en AE et en CP ouverts par la LFI.

2. L'exécution 2022 du programme 200 est marquée par une hausse de 3,5 milliard d'euros par rapport 2021. Ce niveau d'exécution s'explique largement par la reprise de l'activité et le dynamisme de la taxe sur la valeur ajoutée collectée qui ont, de fait, généré des remboursements et dégrèvements plus importants, supérieurs de 3,5 milliards d'euros par rapport à la prévision et de 6,3 milliards d'euros par rapport à 2021. Cette hausse n'a été que partiellement compensée par la baisse des remboursements et dégrèvements d'impôts sur les sociétés qui ont diminué de 2,8 milliards d'euros entre 2021 et 2022, conséquence de l'augmentation des bénéfices fiscaux des sociétés dans un contexte de reprise économique.

3. L'exécution du programme 200 a également été marquée par la suppression de la contribution à l'audiovisuel public par l'article 6 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 qui a mécaniquement généré une baisse de 550 millions des remboursements et dégrèvements y afférents.

4. L'exécution 2022 du programme 201 est marquée par une baisse pour la deuxième année consécutive pour s'établir à 6,9 milliards d'euros contre 8,1 milliards d'euros en 2021 et 22,9 milliards en 2020. Cette tendance s'explique par les réformes relatives à la fiscalité locale (réforme des impôts de production et suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales) qui continuent de produire leurs effets. Elle devrait encore se poursuivre avec la suppression en deux ans de la CVAE à l'issue de la loi de finances initiale pour 2023.

5. Dans l'ensemble, le rapporteur spécial souligne que les réalisations, à quelques exceptions près, sont plutôt conformes aux prévisions dans un contexte où ces dernières sont pourtant de plus en plus difficiles à établir finement.

6. Pour autant, il note que, de manière générale, le rapport annuel de performance de la mission « Remboursements et dégrèvements » est très peu développé et ne permet pas aux parlementaires de comprendre les écarts d'exécution entre les années N-1 et N. De surcroit, les écarts entre prévisions en LFI et réalisations y sont peu voire pas justifiés.

7. Le caractère mécanique des crédits de cette mission ne doit pas avoir pour effet une analyse incomplète. Les documents budgétaires ont pour principal objectif d'éclairer et d'informer la représentation nationale et les citoyens. Pour ce faire, la présentation de ce rapport annuel de performance est largement perfectible.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022

La mission « Remboursements et dégrèvements » porte les crédits permettant aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements d'impôts le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien fondé des dépenses au regard de la législation :

- le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » identifie les dépenses en atténuation de recettes ayant trait aux impôts d'État. Il retrace les dépenses budgétaires résultant de l'application des règles fiscales lorsqu'elles conduisent à la mise en oeuvre de dégrèvements d'impôts, de remboursements ou restitutions de crédits d'impôt, de compensations prévues par des conventions fiscales internationales. Il enregistre en outre un certain nombre d'opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes, ou aux remises de débets ;

- le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » recense les dépenses correspondant aux dégrèvements d'impôts locaux, ainsi que celles liées à des opérations comptables (remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes).

Cette mission retrace donc l'ensemble des dépenses liées à des situations dans lesquelles l'administration fiscale est conduite à restituer aux contribuables des impôts, taxes ou contributions, ou dans lesquelles l'État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables. Ces remboursements, dégrèvements et restitutions peuvent trouver leur origine dans le fonctionnement même de certaines impositions (remboursements de trop-versés), dans l'application de politiques publiques (crédits d'impôt) ou bien dans la rectification du montant d'un impôt (correction d'une erreur matérielle, conséquences d'un contentieux, application d'une convention internationale...).

Ils viennent en atténuation des recettes fiscales brutes de l'État mais figurent en dépenses du budget général. Le caractère mécanique de ces dépenses implique ainsi que les crédits de la présente mission sont évaluatifs en ce qu'ils ne constituent pas un plafond, contrairement à ceux des autres missions budgétaires, et les dépenses correspondantes peuvent s'imputer au-delà des crédits ouverts en loi de finances.

Par convention, les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) sont du même montant.

A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS OUVERTS EN LFI

Les crédits consommés en 2022 enregistrent une hausse de 1,83 % soit 2,4 milliards d'euros en AE et en CP par rapport à l'année précédente.

Cette évolution est légèrement supérieure à celle des crédits évalués en LFI qui ont enregistré une hausse 1,3 milliard d'euros soit 1 % entre 2021 et 2022.

Il en résulte un taux de consommation qui s'établit en 2022 à 101,65 % en AE et en CP (contre 100,8 % en 2021).

Ainsi, la sur-exécution totale sur la mission est de 2,16 milliards d'euros en AE (contre 1,047 milliard d'euros en 2021) et de 2,157 milliards d'euros en CP (contre 1,052 milliard d'euros en 2021).

Comme pour les années précédentes, la gestion 2022 se caractérise par une exécution supérieure à l'évaluation des crédits en LFI.

Évolution de l'exécution des crédits de la mission
« Remboursements et dégrèvements » entre 2021 et 2022

(en euros et en pourcentage)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales, hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans les projets de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Évolution de l'exécution des crédits de la mission
« Remboursements et dégrèvements » entre 2021 et 2022

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Niveau des sur-exécutions des crédits de la mission
« Remboursements et dégrèvements » en 2021 et 2022

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Contrairement à l'exercice précédent caractérisé par une légère sous-exécution de 161 millions d'euros en AE et de 155,6 millions d'euros en CP, le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », est marqué, en 2022, par une sur-exécution à hauteur de 1,8 milliard d'euros en AE et CP soit des taux d'exécution de 101,45 % contre 99,7 % l'année précédente.

Cette sur-exécution intervient par ailleurs dans un contexte où les crédits évalués en LFI pour 2022 étaient eux-mêmes en hausse par rapport à 2021 sous l'effet de l'augmentation des remboursements de TVA.

De même, le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » présente, pour la deuxième année consécutive, une sur-exécution. Cette dernière est cependant moindre puisqu'elle passe de 1,2 milliard d'euros en AE et CP en 2021, soit un taux d'exécution de 117,5 % à 356 millions d'euros en 2022 soit un taux d'exécution de 105,4 %.

Ce niveau d'exécution doit cependant être replacé dans un contexte plus général de baisse massive des crédits, pour le programme 201, en LFI entre 2020 et 2022 en raison de :

- la réforme de la taxe d'habitation sur les résidences principales qui a généré une baisse des remboursements et dégrèvements sur cette taxe qui sont passés de 14,8 milliards d'euros en 2020 à 778 millions d'euros en 2021 puis 740 millions en 2022 soit une contraction de 94,9 % ;

- et, dans une moindre proportion, de la réforme des impôts de production qui a généré une baisse des remboursements et dégrèvements liés à la taxe professionnelle, à la contribution économique et autres impôts économiques qui sont passés de 6,3 milliards d'euros en 2020 à 3,9 milliards d'euros en 2021 et 3,6 milliards d'euros en 2022 soit une baisse de 42,4 %.

Ainsi, alors qu'en 2021 les remboursements et dégrèvements d'impôts diminuaient pour la première fois depuis 2013, l'exercice 2022 enregistre une nouvelle hausse. Par ailleurs, le rapporteur spécial note que sur la période 2013-2022, leur croissance a été nettement supérieure à celle des recettes fiscales brutes (54 % contre 14,2 %).

Évolution des remboursements et dégrèvements et
des recettes fiscales brutes entre 2013 et 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Croissance comparée des remboursements et dégrèvements et
des recettes fiscales brutes entre 2013 et 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires