EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 mai 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.
M. Claude Raynal, président. - Nous en venons à l'examen du rapport d'Albéric de Montgolfier et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces.
Je vous rappelle que notre commission a délégué l'examen au fond des articles 1er à 5, 8 et 11 à la commission des lois au regard des compétences de celle-ci. Nous accueillons donc son rapporteur pour avis, Alain Richard, qui va nous présenter la manière dont la commission des lois a examiné ce texte.
M. Alain Richard, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le texte dont nous débattons fait suite à une annulation du Conseil constitutionnel. Le code des douanes comporte des mesures coercitives, des pouvoirs de contrôle très intrusifs et, malgré des modifications ponctuelles fréquentes, lesquelles dégradent d'ailleurs substantiellement la lisibilité du code - une recodification est indispensable -, les dispositifs les plus intrusifs n'ont pas bénéficié des inflexions en faveur des droits de la défense et de la personne qui ont marqué l'évolution du code de procédure pénale. On observe donc un décalage important.
Le code des douanes a été affecté par trois déclarations d'inconstitutionnalité au motif qu'il est dépourvu de garanties des droits de la personne. La dernière en date de ces décisions concerne l'article 60 du code relatif aux « visites douanières », c'est-à-dire aux fouilles. Elle sera applicable au 1er septembre 2023. C'est pourquoi, en examinant ce projet de loi, qui ne s'attaque qu'à quelques articles du code, nous avons dû ajouter quelques précautions. Ainsi, nous avons croisé les procédures douanières avec celles de la justice. Ces procédures permettent de retenir les personnes en faisant obstacle à leur liberté de mouvement, de procéder à la fouille intrusive de biens particuliers, notamment de véhicules. Les termes ne sont pas les termes usuels - la fouille s'appelle une visite douanière et la perquisition s'appelle une visite domiciliaire douanière -, mais ce sont les mêmes pouvoirs. La mission de la commission des lois a donc consisté à tenir compte des spécificités des procédures douanières - il y a une logistique importante, les fouilles ont souvent lieu en espace public -, en laissant des marges d'opération au personnel douanier, mais également à faire en sorte que l'on informe le procureur des mesures les plus contraignantes, avec le droit pour celui-ci de s'y opposer.
Le ministre des finances et le ministre en charge des comptes publics proposent de renforcer certains pouvoirs d'intervention des douaniers pour améliorer l'efficacité de leur mission, en particulier pour la recherche des trafics de stupéfiants. Est ainsi prévu un droit de saisie de données informatiques en cas de visite douanière : les douaniers auraient le droit d'ouvrir les téléphones et ordinateurs et de récupérer les données ; c'est un pouvoir intrusif équivalent à celui de la police judiciaire, mais il faut l'encadrer. Il est en outre proposé une expérimentation, parce que les modalités de transport de stupéfiants ont évolué : il y a maintenant des convois, avec un véhicule précurseur chargé de repérer les contrôles. Les experts du renseignement douanier estiment qu'avec un système de lecture des plaques le long des axes principaux, ils pourraient détecter ces convois et prendre les trafiquants en flagrant délit. Or cela implique de conserver les numéros de tous les véhicules qui transitent et de les conserver au-delà du délai normal, qui est de quinze jours, jusqu'à quatre mois, pour croiser régulièrement les plaques. Nous proposons un encadrement strict de cette expérimentation ; il faut s'assurer que ce contrôle ne servira qu'à détecter les convois.
Voilà sur quoi portent les amendements adoptés par la commission des lois.
Nous avons reçu hier soir une note de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) indiquant que certains des cas d'information du parquet pouvaient entraîner des difficultés pour le déroulement des fouilles. La direction des affaires juridiques de Bercy n'a pas été utilisée pour écrire le texte ; ce n'est pas la première fois que je l'observe. Or les analyses juridiques des douaniers posent problème et le ministre tient à ce que ses troupes n'aient pas l'impression qu'on les empêche de travailler. Nous y avons été attentifs, mais le fait de les sortir de leur bulle juridique est susceptible de soulever quelques incompréhensions.
M. Claude Raynal, président. - Cette délégation au fond à la commission des lois était essentielle, en raison de l'inconstitutionalité régulièrement relevée sur ces textes. L'objectif est que ce projet de loi soit validé par le Conseil constitutionnel, tout en maintenant des capacités d'intervention correctes pour les agents des douanes. C'est un équilibre difficile.
M. Philippe Dominati. - Lorsque j'ai écrit mon rapport d'information sur la direction centrale de la police judiciaire, dans lequel j'aborde le rôle et les missions de l'Office antistupéfiants (Ofast), j'ai constaté des interférences entre le ministère des finances et celui de l'intérieur dans la lutte contre les stupéfiants et les délits financiers. La section financière de la police judiciaire est très affaiblie par rapport à Bercy, mais l'Ofast était plus performant que les services de Bercy dans la lutte contre la drogue.
Je retrouve dans vos propos la tentation de Bercy de rééquilibrer ses pouvoirs par rapport aux services du ministère de l'intérieur. Ce n'est pas sain pour l'État et la répartition des compétences. Pour les délits financiers, il y a un savoir-faire de Bercy, mais pour la drogue, il faudrait laisser à l'intérieur sa primauté.
M. Marc Laménie. - Vous avez rappelé l'enjeu crucial de la lutte contre les trafics de drogue. Des dispositions de la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi) concernaient la gendarmerie et la police nationales, mais l'administration des douanes a aussi un rôle important à jouer et elle interagit avec les forces de sécurité dans ce domaine. Cette loi ainsi que la loi du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi 2) prévoyaient un travail en commun de ces services pour lutter contre ces formes de délinquance. Disposez-vous d'éléments de bilan sur cette coopération ?
M. Michel Canévet. - J'ai participé avec les douanes à une opération de contrôle, sur l'A11. J'ai pu constater que ces opérations ne sont pas faciles ; il passe chaque jour dans ce secteur 18 000 camions et 100 000 voitures. La tâche des douaniers est difficile, mais elle est importante, car le trafic de stupéfiants, la contrefaçon et le blanchiment d'argent exigent une présence visible sur le terrain. Le développement de ces trafics qui minent notre société est indéniable et il faut les endiguer.
Ma préoccupation porte sur la capacité des douanes à agir. Beaucoup de trafics se font via la France entre les pays du nord de l'Europe, où les conteneurs sont débarqués, et ceux du sud. Or je ne suis pas sûr que les douanes aient les moyens juridiques de mener des contrôles efficaces. Ne faut-il pas leur donner plus de marge de manoeuvre et de souplesse ?
M. Daniel Breuiller. - J'ai découvert qu'il n'existait pas de code de procédure douanière, comme il existe un code de procédure pénale. À mon sens, cela peut conduire à avoir des procédures différentes selon les territoires et donc à fragiliser certaines actions. Que pensez-vous de l'absence d'un code de procédure douanière ?
M. Sébastien Meurant. - L'article 60 du code des douanes, sur lequel a porté la censure du Conseil constitutionnel, était le principal outil des douanes. Voilà des décennies que l'on démantèle nos frontières et nos douanes. Les douaniers contrôlent une infime partie des trafics. Les marchandises passent sans difficulté et l'on affaiblit pourtant le principal outil d'action des douanes.
Vous avez indiqué qu'il fallait aviser le procureur des contrôles et que celui-ci pourrait s'y opposer. On veut « donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces », mais n'est-on pas en train de casser leurs moyens d'action contre les anciennes menaces ?
M. Alain Richard, rapporteur pour avis. - J'ai omis de préciser que la douane applique non seulement le code des douanes français mais encore le droit de l'Union européenne. L'essentiel des procédures de contrôle et des droits est encadré par un règlement européen d'application générale.
MM. Dominati et Laménie posent la question de la relation des douanes avec la police nationale. Il reste une forte spécificité de la douane, avec un contrôle organisé des flux de marchandises, la fouille, qui donne lieu à des techniques sophistiquées de radiographie pour détecter des marchandises cachées à travers la tôle d'une voiture ou d'un conteneur. Il y a donc matière à avoir un service spécialisé. Pour les stupéfiants comme pour l'assainissement, il y a la sortie et le transport : la gestion des stupéfiants sur le territoire relève de la police nationale et la gestion du transport en provenance de l'extérieur relève de la douane.
Vous avez également évoqué le risque que l'autorité judiciaire freine les contrôles, mais c'est bien toute la contrariété de l'État de droit. Toutes les questions prioritaires de constitutionalité qui ont conduit à l'annulation d'articles du code des douanes ont été certes introduites par des avocats de grands trafiquants, mais l'État de droit et les procédures protègent aussi les coupables...
En l'espèce, le souci du Gouvernement est de n'introduire un contrôle judiciaire que pour s'assurer que la fouille se déroule dans le respect des droits de la personne et non pour y faire obstacle. Les cas pour lesquels le procureur sera avisé seront ceux dans lesquels on exercera des pouvoirs de contrôle intrusifs importants. On indique que le procureur peut s'y opposer, mais il ne le fera que s'il considère qu'il y a une erreur importante. Il appliquera la loi : si le contrôle est justifié, il laissera les douaniers agir.
Monsieur Breuiller, tant les infractions douanières que les procédures sont définies dans le code des douanes. C'est justement parce que ces articles sont défectueux que nous examinons ce texte et je recommande fortement de soutenir l'habilitation à recodifier ce code, ce qui rendra le texte plus lisible et permettra de détecter des anomalies constitutionnelles. Je ne crois pas qu'il faille écrire un code à part.
Enfin, les douanes font aussi de la police administrative, de la prévention - des fouilles au hasard -, et non seulement de la recherche ciblée sur un individu. Il faut qu'ils puissent dissuader, en s'installant au bord d'une route ou dans une gare ou un aéroport, pour que le public sache qu'il peut y avoir des contrôles inopinés, non liés à une détection préalable d'une infraction. C'est l'équivalent du contrôle d'identité de la police administrative. Néanmoins, même ces opérations doivent faire l'objet d'un avis de la justice.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Alain Richard a présenté les motivations de ce texte et le délai laissé par le Conseil constitutionnel pour tirer les conséquences de la déclaration de non-conformité à la Constitution de l'article 60 du code des douanes, relatif au droit de visite : nous avons jusqu'au 1er septembre pour en proposer une nouvelle rédaction.
Il me revient de vous présenter les articles 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15 et 16, les autres articles ayant été délégués au fond à la commission des lois et présentés par Alain Richard.
Ce texte est à la fois technique et opérationnel. Mes travaux ont donc été guidés par une volonté très claire : encadrer sans entraver. Nous devons concilier la protection des droits et libertés avec l'objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infraction. Les agents des douanes ont des prérogatives spécifiques qui se justifient par la nature même des infractions douanières, qui se distinguent par leur caractère fugace.
J'en viens aux articles du texte, et je commencerai par les deux dispositions visant spécifiquement le contrôle des flux financiers.
L'article 6 crée un dispositif de retenue temporaire d'argent liquide circulant à l'intérieur du territoire, lorsqu'il existe des indices que cet argent est lié à une activité criminelle telle que le terrorisme, le trafic de stupéfiants ou la fraude fiscale grave. Ce dispositif se veut le pendant des retenues temporaires applicables aux flux d'argent liquide en provenance ou à destination de l'étranger. Vous avez tous en tête les panneaux affichés dans les aéroports, qui vous demandent de déclarer à la douane tout transport d'argent liquide supérieur à 10 000 euros. Ce n'est pas interdit, mais cela doit être déclaré. Cela s'applique aujourd'hui aux passages de frontières, avec la possibilité de retenir l'argent liquide en cas de manquement aux obligations déclaratives ou en cas d'indices de lien avec une activité criminelle. Il s'agit maintenant de créer une retenue temporaire pour l'argent circulant sur le territoire national.
Je suis très favorable à cette disposition ; Claude Nougein et moi-même avions fait cette recommandation dans notre rapport sur la douane face au trafic de stupéfiants. Dans des ports comme celui du Havre, les agents des douanes ne peuvent pas tout contrôler, on a parfois l'impression qu'ils ne peuvent contrôler que 0,1 % des conteneurs. Il est extrêmement difficile de contrôler la totalité des marchandises, en raison des limites des moyens humains et pour ne pas créer une embolie aux frontières. Il faut donc aussi pouvoir agir sur les flux financiers : on ne peut en effet pas lutter contre les flux de marchandises illicites si on ne lutte pas en parallèle contre les flux financiers, avec un effet dissuasif plus fort. Or, lors de nos travaux, la Douane nous avait indiqué que, si elle découvrait, lors d'un contrôle sur le territoire, une somme d'argent suspecte, elle ne pouvait pas la retenir, même si elle était quasiment sûre que c'est lié au trafic de stupéfiants. Elle pouvait seulement dénoncer les faits au procureur de la République, avec le risque que les fonds disparaissent... Avec cette mesure, il y aura une possibilité de retenue temporaire des fonds.
Typiquement, quand une personne transporte de la drogue en provenance de Guyane et repart ensuite avec son paiement, la somme ne peut pas être retenue par les douaniers le temps de procéder aux vérifications nécessaires. Un moyen d'assécher le trafic est la retenue financière, d'autant plus que les organisations criminelles se sont adaptées aux contrôles aux frontières et les contournent en passant par des collecteurs de fonds sur le territoire.
Bien sûr, il faut que cette retenue temporaire soit encadrée. C'est le cas : la retenue ne pourra pas être opérée sans indice d'un lien avec une activité criminelle, sa durée sera limitée à trente jours renouvelables jusqu'à un maximum de quatre-vingt-dix jours et le droit au recours est garanti. Sur cet aspect, pour tenir compte d'une jurisprudence de la Cour de cassation, je vous proposerai un amendement - l'amendement COM-67 - visant à préciser que le propriétaire de l'argent liquide, s'il est différent de la personne à laquelle a été notifiée la décision de retenue, peut quand même exercer un recours contre cette décision.
L'article 13 a pour objectif de moderniser le délit de blanchiment douanier, en étendant notamment son champ d'application territorial. Il précise tout d'abord que les opérations de transport et de collecte de fonds portant sur le produit de l'infraction d'origine peuvent être réalisées uniquement sur le territoire national. Cette disposition répond à un vrai besoin opérationnel des douaniers, qui en l'état actuel du droit ne peuvent pas sanctionner pour blanchiment douanier les fonds transportés par des « mules » entre le territoire métropolitain et la Guyane.
Par ailleurs, il prévoit que l'infraction à l'origine du blanchiment pourra être commise à l'étranger, de manière à aligner la territorialité du délit de blanchiment douanier sur le délit de blanchiment de droit commun. Sur ce point, je proposerai à la commission d'adopter mon amendement COM-77 visant à clarifier la rédaction de cette disposition et à s'assurer de sa cohérence avec la quatrième directive européenne anti-blanchiment.
Cet article prévoit également d'accroître le périmètre des personnes pouvant être sanctionnées au titre du blanchiment douanier, en étendant la notion de « personnes intéressées à la fraude ». Je vous proposerai, au travers de l'amendement COM-76, d'aller au bout de cette logique, en étendant le champ de l'intéressement à la fraude aux délits d'importation ou d'exportation commis par le biais de fausse déclaration.
On peut enfin saluer la création par cet article d'une disposition visant à inclure explicitement les crypto-actifs parmi les fonds couverts par le blanchiment douanier. La direction du renseignement et des enquêtes douanières a confirmé en audition que les crypto-actifs étaient de plus en plus utilisés pour blanchir le produit d'infractions. Le directeur de Tracfin, que notre commission avait entendu en audition le 5 avril dernier, l'avait déjà souligné. Les trafiquants ont compris que c'était plus facile de payer en bitcoin que de transporter de l'argent liquide...
L'article 14 renforce les sanctions applicables au trafic de tabac de trois façons : en élargissant la peine complémentaire de confiscation pour délit de contrebande, en créant une peine complémentaire d'interdiction du territoire pour les étrangers condamnés pour contrebande de tabacs ou de stupéfiants et en portant d'un an à trois ans d'emprisonnement la sanction pénale encourue pour la fabrication, la détention et le trafic de tabacs, avec extension pour les faits commis en bande organisée. Il y a de plus en plus de production de cigarettes de contrebande en France ; avec une petite machine et du tabac, on peut produire des cigarettes. Ces sanctions renforcées doivent permettre de lutter contre l'augmentation du trafic de tabac. Près de 650 tonnes ont été saisies en 2022, c'est deux fois et demie la quantité saisie il y a cinq ans. À mesure que le prix du tabac légal augmente, le trafic se développe.
L'article 7 porte à quant à lui sur les moyens humains de la douane. Il vise en effet à créer une réserve opérationnelle douanière pour permettre de faire face à des situations d'urgence ou à des pics d'activité - par exemple, les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 -, en recourant notamment à d'anciens douaniers. Aujourd'hui, la Douane est la seule administration de l'État en uniforme à ne pas disposer de sa propre réserve opérationnelle. La disposition est modeste, puisque l'on vise 300 réservistes en 2025. La création de cette réserve permettra par ailleurs aux différentes directions de bénéficier de compétences rares, notamment dans le domaine informatique. Cet article est calqué sur la réserve opérationnelle de la police nationale.
Je passe désormais au numérique, avec trois dispositions dans ce projet de loi : les articles 9, 10 et 12.
Les articles 9 et 10 doivent permettre de moderniser et d'adapter les moyens des douanes aux nouvelles réalités numériques.
L'article 9 permet aux agents des douanes de prendre connaissance et de saisir, au cours d'une retenue douanière, des objets et des documents qui se rapportent à un flagrant délit douanier, y compris lorsque le support de ces documents est numérique. Il s'agit là encore de répondre à un besoin opérationnel. Les données numériques saisies pourront être copiées, soit au cours de la retenue, soit postérieurement, sur autorisation du procureur de la République. Une procédure de restitution est également prévue, avec des délais strictement encadrés. Je vous présenterai deux amendements rédactionnels et de précision : les amendements COM-70 et COM-71, qui visent à rapprocher ces dispositions de celles prévues par le code de procédure pénale tout en tenant compte des spécificités des procédures douanières.
L'article 10, lui, concerne non pas le cadre de la retenue douanière mais celui de la visite domiciliaire. Il permet aux agents de procéder au gel des données stockées sur des serveurs informatiques situés hors du lieu visité, par exemple dans un serveur distant, dans le cloud. Cette procédure de gel a un objectif simple : éviter que les données ne disparaissent ou ne soient altérées, ce qui nuirait ensuite aux enquêtes douanières. Ainsi, si je souscris pleinement à l'objectif de cet article, il m'a toutefois semblé nécessaire de renforcer l'encadrement de cette nouvelle prérogative : prévoir un délai pour le téléchargement des données gelées, à savoir trente jours - amendement COM-72 - ; préciser explicitement que les données finalement saisies doivent être en lien avec l'infraction recherchée, en accord avec la jurisprudence constitutionnelle sur le téléchargement des données - amendement COM-73.
Sur cet article, il convient de noter le rôle accru confié aux officiers de douane judiciaire (ODJ), qui pourront se substituer aux officiers de police judiciaire (OPJ) lors des visites domiciliaires, sous le contrôle du parquet. Le nombre d'OPJ est aujourd'hui insuffisant pour couvrir ces opérations.
L'article 12 vise lui aussi à donner de nouvelles prérogatives aux agents des douanes, pour prévenir la commission d'infractions par l'intermédiaire d'internet. Sur internet circulent de nombreux trafics : stupéfiants, contrefaçons, oeuvres d'art, objets archéologiques. Aujourd'hui, il y a peu de moyens. Concrètement, les agents habilités pourront adresser un avis motivé aux intermédiaires en ligne, aux grandes plateformes, afin de les mettre en demeure de retirer les objets incriminés. Si les intermédiaires ne répondent pas à l'avis motivé des agents des douanes, ces derniers pourront demander aux opérateurs de registre ou aux exploitants de moteur de recherche de prendre toutes les mesures utiles pour faire cesser le référencement des contenus illicites ou de procéder à la suspension du nom de domaine. Enfin, ils pourront également demander au tribunal judiciaire de supprimer, en raison de leurs contenus, un ou plusieurs noms de domaine ou un ou plusieurs comptes de réseaux sociaux. Aujourd'hui, une énorme partie du trafic de contrefaçon ou d'objets d'art se fait par internet. Le code des douanes est ancien ; il convient de l'adapter.
Ce dispositif s'inspire très largement du « pouvoir d'injonction numérique » des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), dispositif déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Je considère pour ma part que l'article 12 représente une avancée indéniable pour mieux lutter contre les infractions commises sur internet et ce que l'on peut qualifier de « trafic de fourmis », avec une multitude de petits infracteurs. Toutefois, il comporte également un risque au regard des atteintes qu'il pourrait faire peser sur la liberté d'expression et de communication. Je vous propose donc de réécrire, au travers de l'amendement COM-75, cet article. Des ajustements me semblent en effet nécessaires pour assurer sa pleine effectivité et le sécuriser juridiquement.
Je termine, pour ce qui relève des articles initiaux du projet de loi, avec les articles 15 et 16. L'article 15 vise à moderniser le code des douanes, au travers d'une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance. Ce code est devenu illisible, il est ancien et certaines dispositions exigent un nettoyage juridique. L'article 16 précise les conditions d'application du présent projet de loi dans les collectivités d'outre-mer. Je vous proposerai simplement un amendement COM-80 de coordination.
Je vous propose enfin d'ajouter deux articles additionnels, qui s'inscrivent dans la droite ligne des travaux de notre commission sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.
L'amendement COM-74 permettrait de favoriser les échanges d'informations entre l'autorité judiciaire et la douane en matière de lutte contre les infractions douanières.
L'amendement COM-79 vise à renforcer la lutter contre la fraude à la détaxe de TVA, en permettant aux agents des douanes dûment habilités à cet effet d'accéder automatiquement aux informations détenues par la direction générale des finances publiques (DGFiP) sur les résidences fiscales des voyageurs. Beaucoup de personnes ayant la double nationalité présentent leur passeport étranger pour détaxer leurs produits, alors qu'ils sont résidents français. Nous nous sommes étonnés de la très faible place de la TVA dans le plan Fraude présenté par le ministre Attal... Nous allons aider à la lutte contre la fraude.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la conférence des présidents, il nous revient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi n° 531 (2022-2023) visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces. Je vous propose d'indiquer que ce périmètre comprend les règles applicables en matière de visite domiciliaire et de retenue douanière, les dispositifs de retenue temporaire d'argent liquide par les agents des douanes, la réserve opérationnelle des douanes, les prérogatives des agents des douanes en matière de prévention des infractions commises sur internet et de prévention de la fraude, les infractions douanières et les infractions relatives à la fabrication, à la détention et au trafic de tabacs, la recodification du code des douanes, les dispositions relatives à la définition du rayon douanier, les dispositions relatives aux règles d'exercice du droit de visite douanier, les dispositions relatives aux règles de contrôle de l'identité des personnes circulant dans le rayon douanier ou qui entrent dans le territoire douanier ou en sortent, les dispositions relatives aux techniques de sonorisation et de captation d'images offertes aux agents du renseignement douanier, les dispositions relatives à l'expérimentation d'une durée de conservation étendue et traitements complémentaires des données issues des lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation (LAPI).
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le code des douanes doit être modernisé, le rapporteur et le rapporteur pour avis l'ont souligné. L'une des difficultés est le temps contraint dont dispose le législateur pour remédier aux inconstitutionalités soulevées. C'est aussi l'occasion de toiletter certains aspects du code. C'est une première étape. Je remercie le rapporteur et le rapporteur pour avis de leur travail. Nous verrons comment le Gouvernement applique ces dispositions. Je ne suis pas sûr que nous soyons au bout de nos travaux sur ce sujet.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Comme Alain Richard, j'ai entendu le Gouvernement, la DGDDI, la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), afin d'être le plus opérationnel possible tout en préservant les libertés publiques.
M. Thierry Cozic. - Ce texte ne pose pas de difficultés majeures et adapte la Douane aux évolutions de la société pour la moderniser.
J'ai une question sur la réserve douanière. Les justifications invoquées me paraissent contradictoires. Vous avez dit que la Douane souhaitait pouvoir bénéficier, par cette réserve, de « compétences rares », mais elle fait plutôt état de besoins saisonniers. Qu'en est-il ? Ce que je redoute par ailleurs, c'est que les effectifs actifs des douanes soient peu à peu partiellement remplacés par cette réserve.
En outre, que pensez-vous des annonces de Gabriel Attal, qui a indiqué que le texte pourrait évoluer au cours de la navette parlementaire ?
Mme Sylvie Vermeillet. - L'article 14 renforce les sanctions applicables au trafic de tabacs. On essaie de lutter contre le trafic de tabacs, qui explose, en augmentant les sanctions. Sera-ce suffisant ? Il y a de plus en plus d'usines de production de tabac de contrebande en France même. Au-delà des sanctions, il faut donner aux douanes les moyens de contrecarrer ce développement.
M. Christian Bilhac. - Les douaniers font du bon travail, font des saisies importantes, mais une part importante du trafic passe entre les mailles du filet. Dans ce contexte, quelle est la rentabilité d'un douanier ? Quel est son coût pour les finances publiques et combien rapporte-t-il ? Ces données seraient il me semble intéressantes pour montrer leur importance.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La réserve opérationnelle se justifie par les deux motivations que vous avez évoquées, monsieur Cozic : c'est pour faire face aux pics d'activité, notamment lors des grands évènements, et pour disposer de qualifications particulières, notamment en informatique ou en maintenance navale. Cela concernera un nombre très limité de personnes, on parle, d'après les projections de la Douane, de 300 réservistes d'ici 2025, à rapporter aux 16 500 agents de la direction générale des douanes et des droits indirects.
Le renforcement des sanctions contre le trafic de tabac suffira-t-il ? Certainement pas. Le trafic de tabac est directement lié à l'augmentation du prix. Plus on augmente les prix, plus le trafic se développe. C'est un trafic de fourmi, dans de petits ateliers clandestins ; ce n'est pas très cher et donc très rentable pour les trafiquants, d'autant que les peines sont moins fortes. C'est en effet d'autant plus difficile de lutter contre ce trafic que les tribunaux poursuivent avec moins de diligence le trafic de tabac que le trafic de stupéfiants ; donc, pour un délinquant, ce trafic est moins risqué. Pour autant, renforcer les sanctions ne sera sans doute pas suffisant : il conviendra également de mieux détecter les flux et de cibler les contrôles.
On ne connaît pas le « taux de rendement » des douanes. On peut calculer le coût budgétaire des 16 000 agents des douanes et le rapporter aux saisies, qui augmentent. Mais l'augmentation de ces saisies reflète-t-elle une plus grande efficacité ? Peut-être, mais je crains que cela procède aussi d'une augmentation des trafics. La réponse réside-t-elle pour autant dans la seule augmentation des effectifs ? Pourrait-on être plus efficace au Havre avec 500 douaniers de plus ? Sans doute, mais le contrôle passerait de 0,1 % à 0,2 % des conteneurs... En réalité, il faut surtout augmenter les moyens informatiques et accroître le contrôle des flux financiers et des crypto-actifs, ainsi que la lutte contre le blanchiment. Il y a des transferts d'argent vers des pays moins regardants, ce qui pose la question de leur coopération. Il faut également contrôler davantage le darknet et les flux financiers. Aucun pays ne peut se targuer d'avoir réussi à faire cesser tous les trafics ou la fraude douanière.
M. Claude Raynal, président. - Je vous rappelle qu'il est de tradition que la commission saisie au fond prenne acte des résultats des travaux de la commission saisie pour avis sur les articles qui lui ont été délégués, ce qui concerne les articles 1er à 5, 8 et 11.
Article 1er
L'amendement COM-1 rectifié n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté sans modification.
Article 2
Les amendements COM-26, COM-19, COM-65, COM-27, COM-28, COM-29 rectifié, COM-7, COM-30, COM-31, COM-32, COM-33, COM-34 rectifié, COM-35, COM-36 sont adoptés. Le sous-amendement COM-81 et les amendements COM-18 et COM-6 sont retirés, tandis que les amendements, COM-20 et COM-21 ne sont pas adoptés.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement COM-66 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'article 4 est adopté sans modification.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Article 6
L'amendement rédactionnel COM-69 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-67 tire les conséquences d'un arrêt de la Cour de cassation sur l'exercice du droit au recours contre une décision de retenue temporaire d'argent liquide par les douanes, en ouvrant la possibilité au propriétaire de l'argent liquide, s'il est différent de la personne à qui a été notifié cette retenue, de pouvoir également exercer un recours contre cette décision.
L'amendement COM-67 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-68.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-3 tend à supprimer l'article 7, relatif à la constitution d'une réserve opérationnelle. La réserve pourra s'avérer utile en cas de situations d'urgence ou de pics d'activités et permettra à la Douane de pouvoir disposer de compétences rares. Avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-8 est satisfait, l'indemnisation des agents douaniers réservistes devra bien tenir compte des corps concernés et des catégories des agents.
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Au travers de son amendement COM-9, M. Reichardt souhaite abaisser de quarante-cinq jours à trente jours la durée de placement des douaniers réservistes en position d'accomplissement des activités de la réserve, avant de passer en détachement. Pour la réserve opérationnelle de la police nationale, dont s'inspire les dispositions de la réserve douanière, c'est bien une durée de quarante-cinq jours qui est prévue. Avis défavorable.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-10 est également satisfait, les réservistes ne pourront pas être sanctionnés par leurs employeurs du fait de leurs absences au titre de la réserve.
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
L'article 7 est adopté sans modification.
Article 8
Les amendements COM-22 et COM-23 ne sont pas adoptés.
L'article 8 est adopté sans modification.
Après l'article 8
L'amendement COM-64 rectifié est adopté et devient article additionnel.
Article 9
Les amendements rédactionnels COM-70 et COM-47 sont adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je souhaite discuter avec le rapporteur pour avis de son amendement COM-48 avant la séance, afin de trouver un accord sur la rédaction. Prévoir une autorisation écrite et motivée pour procéder à la copie des données informatiques postérieurement à la retenue douanière soulève des interrogations. En attendant, je lui propose de le retirer.
M. Alain Richard, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Je l'accepte. Rendez-vous est pris.
L'amendement COM-48 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-71 est rédactionnel. Je suis favorable au sous-amendement COM-82 du rapporteur pour avis.
Le sous-amendement COM-82 est adopté. L'amendement COM-71, ainsi sous-amendé, est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-51 comporte deux dispositions. Je pourrais éventuellement, sous réserve d'ajustements, être favorable à celle qui concerne l'information du procureur de la République pour les visites domiciliaires en flagrance, mais je suis beaucoup plus réservé sur l'opportunité de soumettre à l'autorisation préalable du procureur la possibilité pour les agents des douanes d'ouvrir un coffre bancaire ou de se rendre sur un lieu tiers. Nous en rediscuterons avant la séance pour éventuellement l'adapter. En attendant, je propose à Alain Richard de le retirer.
M. Alain Richard, rapporteur pour avis de la commission des lois. - C'est d'accord, rediscutons-en.
L'amendement COM-51 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-72 instaure un délai pour le téléchargement des données. Les amendements COM-52 et COM-56 font exactement la même chose, mais sont incompatibles avec le mien.
L'amendement COM-72 est adopté. En conséquence, les amendements COM-52 et COM-56 devenus sans objet sont retirés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-73 vise à préciser que, lorsque des données auront été gelées puis téléchargées ultérieurement, seules les données téléchargées se rapportant à l'infraction douanière recherchée pourront être saisies. Il s'agit de sécuriser juridiquement le dispositif au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'exploitation des données numériques saisies dans le cadre d'une visite domiciliaire.
L'amendement COM-73 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-53 tire les conséquences de l'amendement COM-51. Nous en discuterons avant la séance publique.
L'amendement COM-53 est retiré.
L'amendement COM-54 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les amendements COM-55 et COM-57 font la même chose que l'amendement COM-51, mais pour le droit de visite domiciliaire des agents des douanes pour la recherche et la constatation d'infractions fiscales. Demande de retrait en vue de retravailler cette question d'ici à la séance publique.
L'amendement COM-55 est retiré, de même que l'amendement COM-57.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-24 me paraît satisfait, même si nous pourrons en reparler. À ce stade, j'en demande le retrait ; à défaut, j'émettrai un avis défavorable.
L'amendement COM-24 n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-74 reprend une disposition introduite par le Sénat dans le projet de loi de finances pour 2023 mais qui avait été censurée par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier budgétaire. Il s'agit d'améliorer les échanges d'informations entre l'autorité judiciaire et la douane.
L'amendement COM-74 est adopté et devient article additionnel.
Article 11
Les amendements COM-37, COM-38, COM-39, COM-40, COM-41, COM-42, COM-43 et COM-44 sont adoptés. Les sous-amendements COM-83 et COM-84 ne sont pas adoptés.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-75 sécurise le dispositif de l'article 12, qui vise à permettre aux agents des douanes de demander le retrait des contenus illicites en ligne qui permettent la commission d'une infraction douanière. Il s'agit par exemple de sites vendant des contrefaçons importées de l'étranger, des stupéfiants ou du tabac. L'amendement précise le champ d'application du dispositif, encadre les délais de réponse des intermédiaires en ligne, modifie le fondement sur lequel les agents des douanes peuvent demander au tribunal judiciaire de supprimer un nom de domaine, précise le contenu du décret en Conseil d'État et, surtout, prévoit une réponse graduée des agents des douanes.
L'amendement COM-75 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les amendements identiques COM-11, COM-17 et COM-15 ne sont pas conformes aux exigences constitutionnelles et européennes puisqu'ils reviendraient à imposer aux plateformes en ligne une surveillance généralisée des contenus en ligne, ce qui porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression.
Les amendements identiques COM-11, COM-17 et COM-15 ne sont pas adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-76 étend la notion de personne intéressée à la fraude à l'ensemble des délits d'importation et d'exportation, y compris lorsque ces derniers sont réalisés par l'intermédiaire d'une fausse déclaration.
L'amendement COM-76 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-77 ajuste la rédaction de l'article 13 pour le rendre compatible avec l'article 1er de la directive européenne anti-blanchiment en ce qui concerne le lieu de commission de l'infraction à l'origine d'un délit de blanchiment douanier.
L'amendement COM-77 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les peines applicables en cas de contrebande de tabac sont déjà aggravées par le texte. Inutile d'aller au-delà. Avis défavorable sur l'amendement COM-25.
L'amendement COM-25 n'est pas adopté. L'amendement rédactionnel COM-78 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Après l'article 14
L'amendement COM-12 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-13.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement COM-79 permet aux douaniers d'accéder aux données de la DGFiP pour savoir si la personne souhaitant bénéficier de la détaxe de TVA est résidente fiscale en France. C'est aujourd'hui impossible, ce qui favorise la fraude à la détaxe de TVA.
L'amendement COM-79 est adopté et devient article additionnel.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement COM-5 tend à supprimer l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour procéder à la recodification du code des douanes. Nous ne sommes jamais enchantés par les habilitations, mais il s'agit d'un texte très technique et obsolète.
M. Daniel Breuiller. - Convaincu par le rapporteur, je retire mon amendement.
L'amendement COM-5 est retiré.
L'article 15 est adopté sans modification.
Après l'article 15
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
Article 16
L'amendement de coordination COM-80 est adopté.
L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je n'ai pas répondu à une question de M. Cozic. Nous sommes saisis en urgence parce que le Conseil constitutionnel a fixé une échéance au 1er septembre prochain. Or le Gouvernement en a profité pour introduire des dispositions qui vont au-delà de la réforme de l'article 60 du code des douanes, en proposant de faire évoluer certaines prérogatives des agents des douanes. Donc, en effet, le texte pourra encore évoluer.
M. Thierry Cozic. - Le ministre a annoncé qu'il déposerait des amendements de séance.
M. Claude Raynal, président. - Nous avons élaboré un texte. Nous verrons ce qu'il en adviendra en séance publique.
M. Alain Richard, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Du reste, il est prévu deux jours de séance sur ce texte. Nous aurons donc le temps de discuter le soir si une question se présente.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES SORTS
|
Article 1er |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
Mme ESTROSI SASSONE |
1 rect. |
Rejeté |
|
Article 2 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
26 |
Adopté |
|
M. LECONTE |
81 |
Retiré |
|
M. LECONTE |
18 |
Retiré |
|
M. LECONTE |
19 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
65 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
27 |
Adopté |
|
M. REICHARDT |
6 |
Retiré |
|
M. LECONTE |
20 |
Rejeté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
28 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
29 rect. |
Adopté |
|
M. REICHARDT |
7 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
30 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
31 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
32 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
33 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
34 rect. |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
35 |
Adopté |
|
M. LECONTE |
21 |
Rejeté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
36 |
Adopté |
|
Article 3 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
66 |
Adopté |
|
Article 6 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
69 |
Adopté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
67 |
Adopté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
68 |
Adopté |
|
Article 7 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. BREUILLER |
3 |
Rejeté |
|
M. REICHARDT |
8 |
Rejeté |
|
M. REICHARDT |
9 |
Rejeté |
|
M. REICHARDT |
10 |
Rejeté |
|
Article 8 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. LECONTE |
22 |
Rejeté |
|
M. LECONTE |
23 |
Rejeté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 8 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
64 rect. |
Adopté |
|
Article 9 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
70 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
47 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
48 |
Retiré |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
71 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
82 |
Adopté |
|
Article 10 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. RICHARD |
51 |
Retiré |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
72 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
52 |
Retiré |
|
M. RICHARD |
56 |
Retiré |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
73 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
53 |
Retiré |
|
M. RICHARD |
54 |
Adopté |
|
M. RICHARD |
55 |
Retiré |
|
M. RICHARD |
57 |
Retiré |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 10 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
Mme PAOLI-GAGIN |
24 |
Rejeté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
74 |
Adopté |
|
Article 11 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
37 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
38 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
39 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
40 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
41 |
Adopté |
|
M. LECONTE |
83 |
Rejeté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
42 |
Adopté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
43 |
Adopté |
|
M. LECONTE |
84 |
Rejeté |
|
M. RICHARD, rapporteur pour avis |
44 |
Adopté |
|
Article 12 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
75 |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 12 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. LE RUDULIER |
11 |
Rejeté |
|
M. KERN |
17 |
Rejeté |
|
Mme DEVÉSA |
15 |
Rejeté |
|
Article 13 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
76 |
Adopté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
77 |
Adopté |
|
Article 14 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. Henri LEROY |
25 |
Rejeté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
78 |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 14 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. LE RUDULIER |
12 |
Rejeté |
|
M. LE RUDULIER |
13 |
Rejeté |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
79 |
Adopté |
|
Article 15 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. BREUILLER |
5 |
Retiré |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 15 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. BREUILLER |
4 |
Rejeté |
|
Article 16 |
||
|
Auteur |
N° |
Sort de l'amendement |
|
M. de MONTGOLFIER, rapporteur |
80 |
Adopté |