EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Expérimentation sur l'extension du domaine
d'autonomie des écoles
et des établissements scolaires
Cet article permet, à titre expérimental et sous forme contractuelle, aux écoles et établissements scolaires volontaires de disposer de plus d'autonomie dans certains domaines.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté quatre amendements visant à préciser le dispositif en recueillant notamment l'accord des maires avant la transformation en établissement public de l'école souhaitant participer à cette expérimentation .
I. - Le droit actuel : des marges d'autonomie limitées et des possibilités d'expérimentations encadrées
(1) Une autonomie limitée des établissements scolaires
Les établissements scolaires disposent d'une autonomie, « dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur et des objectifs définis par les autorités compétentes de l'État » (R. 421-2 du code de l'éducation) qui s'exprime dans trois domaines : en matière pédagogique et éducatif, dans la gestion des moyens horaires et sur le plan administratif et budgétaire.
Dans les deux premiers domaines, cette autonomie concerne ainsi « l'organisation du temps scolaire et les modalités de la vie scolaire », « la préparation de l'orientation ainsi que de l'insertion sociale et professionnelle des élèves », « la définition, compte tenu des schémas régionaux, des actions de formation complémentaire et de formation continue destinées aux jeunes et aux adultes », « l'ouverture de l'établissement sur son environnement social, culturel, économique », « le choix de sujets d'étude spécifiques à l'établissement, en particulier pour compléter ceux qui figurent aux programmes nationaux », « sous réserve de l'accord des familles pour les élèves mineurs, les activités facultatives qui concourent à l'action éducative organisées à l'initiative de l'établissement à l'intention des élèves ainsi que les actions d'accompagnement pour la mise en oeuvre des dispositifs de réussite éducative », « l'organisation en classes et en groupes d'élèves ainsi que les modalités de répartition des élèves » ainsi que « l'emploi des dotations en heures d'enseignement et, dans les lycées, d'accompagnement personnalisé mises à la disposition de l'établissement dans le respect des obligations résultant des horaires réglementaires ».
Pour la gestion du recrutement de leurs personnels, les établissements scolaires disposent d'une autonomie qui se limite aux assistants d'éducation (article L. 916-1 du code de l'éducation), aux accompagnants d'élèves en situation de handicap après accord du directeur académique des services de l'éducation nationale (article L. 917-1 du code de l'éducation) et aux volontaires du service civique.
En ce qui concerne les enseignants, le chef d'établissement ne les recrute pas 5 ( * ) , à l'exception toutefois de quelques postes : le directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale a indiqué au rapporteur que le chef d'établissement formule un avis sur les candidatures aux postes spécifiques de son établissement et participe à la commission rectorale chargée du recrutement sur les postes à profil 6 ( * ) .
Dans le domaine budgétaire, les établissements scolaires disposent d'un budget propre qui est préparé, adopté et exécuté dans les conditions définies aux articles L. 421-11 et suivants du code de l'éducation.
(2) Des expérimentations possibles uniquement dans un nombre limité de domaines pédagogiques
L'article L. 314-2 du code de l'éducation permet aux établissements scolaires de mettre en place des expérimentations pédagogiques. Celles-ci peuvent porter sur l'enseignement des disciplines, l'interdisciplinarité, l'organisation pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif, les échanges ou le jumelage avec des établissements étrangers d'enseignement scolaire, l'utilisation des outils et ressources numériques, la liaison entre les différents niveaux d'enseignement, l'enseignement dans une langue vivante étrangère ou régionale, les procédures d'orientation des élèves et la participation des parents d'élèves à la vie de l'établissement.
La loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a introduit deux modifications : d'une part, les collectivités locales concernées sont désormais systématiquement associées à la définition des grandes orientations des expérimentations menées par l'éducation nationale ainsi qu'à leurs déclinaisons locales ; d'autre part, sous réserve de l'accord des enseignants concernés, la périodicité de leurs obligations réglementaires de service peut être modifiée - l'obligation de service est alors calculée sur le mois, le trimestre ou l'année, pour permettre, par exemple, des regroupements d'heures d'enseignement.
II. - Le dispositif proposé : expérimenter une contractualisation pour étendre l'autonomie des établissements scolaires
Le I de l'article 1 er du texte de la proposition de loi permet aux recteurs, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, de conclure des contrats avec des écoles et des établissements scolaires pour accroitre l'autonomie de ceux-ci, et avec la collectivité locale si elle le souhaite. Ces contrats peuvent porter sur cinq domaines : le ressort de l'établissement, l'affectation de personnels, y compris enseignants, l'allocation et l'utilisation des moyens budgétaires, l'organisation pédagogique et les dispositifs d'accompagnement des élèves.
Le dispositif prévoit la définition d'objectifs et une évaluation annuelle de ceux-ci, avec la possibilité pour le recteur, et le cas échéant la collectivité territoriale, de résilier les contrats en cas de non-atteinte deux années consécutives des objectifs fixés par ceux-ci, notamment en termes de réussite et de mixité scolaires.
Par ailleurs, la signature d'un tel contrat n'empêche pas l'école ou l'établissement concerné de mener en son sein une des expérimentations pédagogiques prévues à l'article L. 314-2 du code de l'éducation.
Le II limite le nombre d'écoles et d'établissements scolaires pouvant être simultanément, au sein d'une même région académique, dans une démarche de contractualisation de ce type avec le rectorat.
Le III autorise les écoles et établissements scolaires concernés à déroger à un certain nombre de dispositions du code de l'éducation, telles que les modalités de désignation du chef d'établissement, ses fonctions ainsi que les fonctions du conseil d'administration, la composition et le rôle du conseil pédagogique (art. L. 421-3 à L. 421-5 du code de l'éducation), les modalités de préparation, de contenu, d'adoption et d'exécution du budget des établissements scolaires (L. 421-11 à L. 421-14 du code de l'éducation), les modalités selon lesquelles les actes pris par l'établissement deviennent exécutoires (art. L. 421-15), le régime financier, comptable, des marchés, ou encore les modalités de représentation des élèves et des parents d'élèves compte tenu du recrutement et de la vocation spécifique de l'établissement (art. L. 421-16 du code de l'éducation). Par ailleurs, le III permet une dérogation aux modalités d'affectation des personnels dans les établissements concernés.
Le IV impose aux écoles maternelles ou élémentaires, souhaitant s'engager dans un tel contrat, d'obtenir préalablement le statut d'établissement public. Actuellement une école n'est pas un établissement public ; elle ne dispose pas de la personnalité juridique ni d'une autonomie en matière budgétaire.
Le V prévoit une évaluation de l'ensemble des expériences menées par un comité scientifique, six mois avant la fin de l'expérimentation. Elle porte notamment sur les résultats en termes de réussite des élèves et de mixité scolaire.
Enfin un décret en conseil d'État doit préciser les conditions d'application de cet article (VI).
III. - La position de la commission : préciser le dispositif et prévoir un accord préalable du conseil municipal avant le changement de statut de l'école volontaire
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté quatre amendements visant à préciser le dispositif.
Elle a rappelé le rôle du conseil d'administration qui, en tant qu'organe délibérant de l'établissement scolaire, doit se prononcer sur le projet de contrat ou sur tout avenant ( COM-25 ).
Elle a également adopté un amendement précisant l'organisation et le mode de fonctionnement de ces nouvelles écoles autonomes, en s'inspirant de ceux des établissements publics locaux d'enseignement avec une adaptation concernant la taille du conseil d'administration ( COM-28 ).
Par ailleurs, consciente de l'attachement des maires à leurs écoles, elle rend nécessaire l'accord du conseil municipal, ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque la compétence scolaire a été transférée à l'intercommunalité, pour que l'école souhaitant participer à cette expérimentation puisse devenir un établissement public, autonome de la commune ( COM-27 ).
Enfin, elle a adopté un amendement rédactionnel ( COM-26 ).
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 2
Autorité hiérarchique des directeurs
d'école
Cet article confère aux directeurs d'école une autorité hiérarchique sur les enseignants de leur école. Ils participent, en lien avec l'inspecteur de l'éducation nationale, à l'évaluation de ceux-ci .
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à limiter cette autorité hiérarchique aux écoles dont le nombre de classes dépasse un seuil défini par décret .
Depuis la loi n° 2021-1716 du 21 décembre 2021 créant la fonction de directrice ou de directeur d'école, ces derniers disposent d'une autorité fonctionnelle. L'absence de la publication des décrets d'application de cette loi, adoptée pourtant il y a quinze mois, ne permet pas de définir précisément le contenu de cette autorité fonctionnelle. Il ressort néanmoins des débats parlementaires qu'elle permet aux directeurs d'école de disposer d'un pouvoir décisionnel pour l'exercice des missions administratives et organisationnelles qui leur sont confiées. En revanche, elle ne crée aucun lien hiérarchique. Le directeur d'école reste « un pair parmi ses pairs » : il ne participe pas à l'évaluation des enseignants de son école.
L'article 2 de cette proposition de loi confère aux directeurs d'école une autorité hiérarchique pour les missions qui leur sont confiées. Ils participent également, en lien avec les inspecteurs de l'éducation nationale, à l'évaluation des enseignants de leur école.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement ( COM-29 ) limitant la portée de cet article aux écoles dont le nombre de classes dépasse un seuil défini par décret. Pour le rapporteur, ce seuil pourrait être fixé à 9 classes. Cela concernerait environ 9 100 écoles, soit environ 20 % des écoles publiques. En revanche, cette autorité hiérarchique a moins de sens lorsque l'équipe pédagogique est plus restreinte. Pour ces écoles plus petites, le directeur de l'école conserverait une autorité fonctionnelle telle que définie à l'article L. 411-1 du code de l'éducation.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 2 bis (nouveau)
Pérennisation de la
possibilité d'instruire des enfants âgés de trois à
six ans dans les jardins d'enfants
Cet article additionnel vise à maintenir l'activité des jardins d'enfants en les autorisant, par dérogation à l'obligation de scolarisation, à assurer l'instruction des enfants de trois à six ans au-delà de la rentrée scolaire 2023-2024 .
Les jardins d'enfants sont des établissements d'accueil de jeunes enfants « qui reçoivent exclusivement des enfants âgés de plus de deux ans non scolarisés ou scolarisés à temps partiel » 7 ( * ) , soit traditionnellement jusqu'à six ans. Ils existent depuis plus d'un siècle et sont des structures pédagogiques originales qui constituent une alternative reconnue à l'école maternelle. Au 1 er juin 2020, l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) a recensé 260 jardins d'enfants représentant 8 200 places concentrées dans quelques départements, notamment à Paris (25 % du nombre de places), ainsi que dans le Bas-Rhin et le Haut-Rhin (14 % des places en Alsace) 8 ( * ) .
En abaissant à trois ans l'âge de scolarisation obligatoire, la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a profondément ébranlé le mode de fonctionnement de ces structures. D'après les informations recueillies par la mission d'expertise sur l'avenir des jardins d'enfants de l'IGÉSR, en juin 2020, les enfants soumis à l'obligation de scolarisation (nés en 2016 et avant) représentaient 28 % des effectifs des jardins d'enfants. 9 ( * ) La mission de l'IGÉSR envisage trois scénarii d'évolution de ces structures qui présentent tous des difficultés : se transformer en une autre catégorie d'établissements d'accueil de jeunes enfants (par exemple halte-garderie) pour accueillir des enfants de moins de trois ans, complété par des activités péri ou extrascolaires pour les enfants scolarisés ; devenir une école maternelle hors contrat, mais avec des coûts financiers importants 10 ( * ) ; demander à devenir une école maternelle publique, mais en perdant leur autonomie pédagogique.
Certes, une dérogation a été accordée pour les années scolaires 2019-2020 à 2023-2024 par l'article 18 de la loi pour une école de la confiance : elle considère comme satisfaite l'obligation de scolarisation pour des enfants âgés de trois à six ans lorsqu'elle est dispensée dans des jardins d'enfants qui existaient déjà avant l'entrée en vigueur de cette loi.
La commission a adopté les amendements identiques d'Elsa Schalck ( COM-17 rect. quinquies ) et d'Hervé Marseille ( COM-19 rect.) qui pérennisent cette dérogation à la scolarisation obligatoire au-delà de la rentrée scolaire 2023-2024. Comme le soulignait le rapport de Max Brisson sur la loi pour une école de la confiance, « si le personnel [de ces structures] est moins qualifié que les professeurs des écoles, leur formation est plus spécialisée sur l'accueil de cette tranche d'âge. Relativement marginales en France, ces structures sont très développées dans les pays du Nord de l'Europe, dont les résultats scolaires ne semblent pas en pâtir » 11 ( * ) .
Pour pouvoir accueillir des enfants âgés de trois à six ans dans le cadre de cette dérogation, les jardins d'enfants doivent respecter deux conditions cumulatives, la seconde étant un complément au droit en vigueur apporté par les amendements : préexister à la date d'entrée en vigueur de la loi pour une école de la confiance ; être un jardin d'enfants géré, financé ou conventionné par une collectivité publique ou un jardin d'enfants sous statut associatif.
La commission regrette le manque d'accompagnement de ces structures depuis 2019 malgré les promesses du Gouvernement ainsi que la mise en difficulté d'un réseau historique qui fonctionne bien.
La commission a adopté cet article additionnel .
Article 3
Possibilité de dérogation aux
modalités d'affectation des enseignants
Cet article introduit la possibilité de déroger aux modalités d'affectation des enseignants, qui fonctionne aujourd'hui principalement sur une logique d'ancienneté .
I. - Le droit actuel : une affectation des enseignants fondée sur un mouvement national et une logique d'ancienneté
Les articles L. 512-18 à L. 512-22 du code général de la fonction publique définissent les règles de mutation des fonctionnaires et plus spécifiquement des enseignants. Celles-ci répondent à un double objectif : pourvoir les postes vacants dans la perspective de la rentrée scolaire et donner satisfaction au plus grand nombre d'enseignants dans leurs voeux de mobilité.
Comme le souligne le rapport de Max Brisson et Françoise Laborde sur le métier d'enseignant 12 ( * ) , « [le barème] , qui vise à départager les candidatures, est fondé essentiellement sur l'ancienneté, à laquelle s'ajoutent un grand nombre de majorations attachées aux priorités légales et réglementaires : rapprochement de conjoints, handicap, enseignement en éducation prioritaire, intérêts matériels et moraux pour les fonctionnaires ultramarins, situation parentale... » . La mobilité se conçoit pour un nombre important d'enseignants comme une accumulation de points afin de pouvoir progressivement être mutés dans des académies ou des établissements plus recherchés. Il en résulte un « bizutage institutionnel » , dénoncé à de nombreuses reprises par la commission tendant à affecter les nouveaux enseignants et donc les moins expérimentés sur des postes particulièrement difficiles.
Les enseignants sont peu incités à demander leur mutation - par exemple pour occuper pendant une période limitée un poste perçu comme moins attractif - une fois le poste désiré obtenu : en raison de l'imprévisibilité du système de mutation, ils n'ont aucune garantie sur le poste suivant sur lequel ils pourraient postuler.
Face à la difficulté, voire à l'impossibilité, de pourvoir certains postes, nait dans certains territoires un risque de « désertification enseignante ».
II. - Le dispositif proposé : créer un cadre juridique permettant la mise en place de contrats de missions
L'article 3 ouvre la possibilité de déroger aux règles d'affectation prévues par le code de la fonction publique. L'objectif est de permettre au ministère de l'éducation nationale de créer des contrats de missions évoqués par la commission dans plusieurs de ses travaux 13 ( * ) : aux termes de ce contrat, l'enseignant s'engage à exercer dans des établissements spécifiques (situés dans des territoires isolés, en éducation prioritaire ou réputés difficiles par exemple) et pour une durée déterminée.
Les modalités exactes de ce contrat seront fixées par décret. Pour le rapporteur, la liste des postes ou établissements susceptibles de bénéficier de ce dispositif pourrait être établie par les recteurs, dans le cadre d'une politique éducative territorialisée. Quant à la contrepartie pour l'enseignant, elle pourrait par exemple prendre la forme d'une bonification de points dans la perspective de ses prochaines mobilités.
La commission a adopté cet article sans modification .
Article 4
Création des écoles supérieures du
professorat des écoles
Cet article crée, dans chaque région académique, une école supérieure du professorat des écoles, sous tutelle du ministère de l'éducation nationale, chargée de la préparation au concours d'enseignant du premier degré et de la formation des enseignants stagiaires et titulaires du premier degré.
Sur proposition du rapporteur, la commission a précisé le contenu des conventions liant ces écoles supérieures aux établissements d'enseignement supérieur afin de sécuriser le parcours de formation des étudiants .
I. - Le droit existant
Les étudiants qui se destinent aux métiers du professorat et de l'éducation du premier et du second degrés sont formés dans les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPÉ), constitués au sein d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel.
En application de l'article L. 721-1 du code de l'éducation, les INSPÉ sont accrédités par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de l'éducation nationale, après avis du conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche, et sont habilités à délivrer un diplôme universitaire de niveau master.
II. - Le dispositif proposé : une reprise en main de la formation des enseignants du premier degré par le ministère de l'éducation nationale
L'article 4 institue une distinction entre la formation des enseignants du second degré qui demeure inchangée au sein des INSPÉ, et celle des enseignants du premier degré. Pour ces derniers, une école supérieure du professorat des écoles, sous tutelle du ministère de l'éducation nationale, est créée dans chaque région académique. Cette tutelle répond à une recommandation récurrente de la commission de repositionner l'éducation nationale vis-à-vis des responsables de la formation de ses futurs fonctionnaires et de mieux définir ses attentes en tant que futur employeur. La création de cette école doit également recentrer la formation sur les spécificités du métier d'enseignant dans le premier degré : pluridisciplinarité, appréhension des besoins globaux des enfants ou encore maîtrise des méthodes nécessaires à l'acquisition des savoirs fondamentaux. Le rapporteur tient à le rappeler : « faire cours » et « faire classe » exigent des compétences différentes.
L'école supérieure du professorat des écoles exerce pour le premier degré des missions analogues à celles des INSPÉ : elle organise et assure des actions de formations initiales ainsi que de formation continue, prépare au concours de recrutement et participe à des actions de coopération internationale.
Une différence notable réside néanmoins dans la formation aux thématiques suivantes (alinéas 8 et 9 de l'article L. 721-2 du code de l'éducation et alinéas 13 et 14 de l'article 4) :
- formation à la maîtrise des outils et ressources numériques, à leur usage pédagogique ainsi qu'à la connaissance et à la compréhension des enjeux liés à l'écosystème numérique et à la sobriété numérique ;
- préparation aux enjeux du socle de connaissances, de compétences et de culture, à ceux de l'éducation aux médias et à l'information, et à ceux de la formation tout au long de la vie ;
- formation au principe de laïcité et aux modalités de son application dans les écoles, collèges et lycées publics, ainsi que pendant toute activité liée à l'enseignement.
Alors que pour le second degré, les INSPÉ forment à ces thématiques à la fois les étudiants qui préparent le concours et les enseignants dans le cadre de la formation continue, les écoles supérieures du professorat des écoles ne les mentionnent pas dans le champ de formation pré-concours : ces thématiques sont uniquement inscrites dans le parcours de formation des enseignants stagiaires et des enseignants, c'est-à-dire, pour les personnes ayant déjà réussi le concours.
Pour le rapporteur, cette nouvelle organisation offre au ministère la possibilité de réformer en profondeur la formation initiale des professeurs des écoles en permettant un temps de formation plus important après le concours et avant la prise de poste devant les élèves.
Devant le Sénat le 1 er mars dernier, Pap Ndiaye, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, a d'ailleurs évoqué l'idée d'un recrutement des professeurs des écoles à bac + 3 avec une formation professionnalisante de deux ans . Une telle organisation de la formation initiale ne remettrait pas en cause un métier d'enseignant à niveau bac + 5. Mais elle permet d'envisager un concours de pré-admission se déroulant à la fin du premier cycle des études supérieures qui permettrait d'intégrer ces écoles de formation sous le statut d'enseignant stagiaire. Une épreuve clôturant les deux années de formation professionnalisante au sein de ces écoles permettrait la titularisation.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement ( COM-35 ) visant à préciser le contenu des conventions conclues entre une école supérieure du professorat des écoles et un établissement d'enseignement supérieur. Il s'agit, d'une part, de sécuriser et de faciliter le parcours des élèves de ces écoles supérieures notamment en cas d'échec au concours ou de changement d'orientation en cours de scolarité. D'autre part, ces conventions prévoient également les conditions dans lesquelles un master peut leur être délivré. En l'absence de toute évolution sur le positionnement du concours dans la formation initiale, ce diplôme reste indispensable pour s'inscrire au concours de professeur des écoles.
La commission a également adopté un amendement ( COM-18 rect. ter . ) d'Annick Billon renforçant la formation continuée des enseignants du premier degré au cours des trois années suivant leur titularisation, afin de compléter leur formation initiale.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 5
Coordination liée à la création des
écoles supérieures
du professorat des écoles
Cet article réalise diverses coordinations rendues nécessaires par la création des écoles supérieures du professorat des écoles .
En coordination avec la création des écoles supérieures du professorat des écoles qui retire aux INSPÉ la compétence de formation initiale et continue sur le premier degré, ces derniers sont renommés « instituts nationaux supérieurs du professorat du second degré ». Cet article réalise les coordinations nécessaires dans le code de l'éducation à la suite de ce changement de dénomination.
La commission a adopté cet article sans modification .
Article 6
Création d'un service public de soutien
scolaire
Cet article vise à créer un service public de soutien scolaire, dont l'organisation est assurée par le ministère de l'éducation nationale.
La commission a adopté deux amendements du rapporteur intégrant les fondations parmi les acteurs de ce service public, visant à renforcer les conditions de probité et rappelant l'obligation de neutralité des personnes qui participent à ce service public .
L'article L. 111-1 du code de l'éducation prévoit la possibilité pour les élèves de bénéficier d'actions de soutien individualisé. L'article L. 311-3-1 du même code précise qu' « à tout moment de la scolarité obligatoire, lorsqu'il apparaît qu'un élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle, le directeur d'école ou le chef d'établissement met en place, dans des conditions fixées par le ministre chargé de l'éducation nationale, des dispositifs d'aide qui peuvent prendre la forme d'un programme personnalisé de réussite éducative » .
L'article 6 de la proposition de loi complète ces dispositions en instaurant un service public de soutien scolaire. Ce dernier s'appuie sur des professeurs volontaires, des associations, ainsi que sur la réserve éducative créée par l'article 7 de la proposition de loi.
Pour le rapporteur, la création de ce service public doit être l'occasion de mettre en cohérence et en lumière l'ensemble des dispositifs de soutien scolaire de l'éducation nationale parfois mal connus des familles : activités pédagogiques complémentaires, dispositif « devoirs faits », stages de réussite proposés durant les vacances aux élèves de l'école élémentaire au lycée, vacances apprenantes...
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté deux amendements : le premier ( COM-30 ) intègre les Fondations à la liste des acteurs pouvant être sollicités pour participer à ce nouveau service public. En effet, un certain nombre d'entre elles mènent des actions de soutien scolaire.
Le second ( COM-31 ) instaure des conditions de probité à respecter pour les personnes participant au service public du soutien scolaire identiques à celles qui s'imposent à toute personne qui intervient ou exerce une fonction même occasionnelle au sein d'un accueil collectif de mineurs. Est notamment exclue toute personne condamnée de manière définitive pour l'un des crimes ou délits relatifs aux atteintes à la vie et atteintes à l'intégrité physique et psychique - à l'exception des atteintes involontaires -, à la mise en danger de la personne, aux atteintes aux libertés de la personne, aux atteintes à la dignité de la personne, aux appropriations frauduleuses, à des destructions, dégradations et détériorations dangereuses pour les personnes, aux atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et au terrorisme.
Cet amendement rappelle l'obligation de neutralité prévue par l'article 1 er de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République : toute personne participant à l'exécution d'un service public doit respecter cette obligation. De manière plus spécifique en matière éducative, la Cour administrative d'appel de Lyon a jugé dans un arrêt du 23 juillet 2019 que toute personne intervenant à l'intérieur de locaux scolaires et qui participe à des activités similaires à celles des personnels enseignants est tenue de respecter le principe de neutralité religieuse dans les mêmes conditions que les enseignants et les autres agents publics du service public de l'éducation.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 7
Création de la réserve éducative
Cet article crée la réserve éducative chargée de contribuer au service public du soutien scolaire .
L'article 7 institue une réserve éducative, partie de la réserve civique prévue par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Ses membres, qui doivent être majeurs, sont chargés de contribuer au service public du soutien scolaire nouvellement institué.
La réserve civique
Selon l'article premier de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, « la réserve civique offre à toute personne volontaire la possibilité de servir les valeurs de la République en participant, à titre bénévole et occasionnel, à la réalisation de projets d'intérêt général ». Elle comporte des réserves « thématiques », parmi lesquelles la réserve citoyenne de défense et de sécurité, les réserves communales de sécurité civile et les réserves citoyennes des services d'incendie et de secours, la réserve citoyenne de la police nationale, la réserve citoyenne de l'éducation nationale mise en place en mai 2015 pour transmettre et faire vivre les valeurs de la République à l'école ou dans le cadre des activités périscolaires, la réserve citoyenne pour la cohésion des territoires.
Outre un amendement rédactionnel ( COM-34 ) du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-20 précisant que les membres de la réserve éducative doivent être titulaires du baccalauréat.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 7 bis (nouveau)
Développement de la
bivalence
Cet article additionnel encourage le développement, sur la base du volontariat pour les futurs enseignants et enseignants en exercice, de compétences bivalentes et leurs mises en oeuvre au sein des établissements du second degré .
La bivalence permet à un enseignant du second degré d'avoir en charge deux matières différentes. Cet article additionnel issu de l'amendement COM-6 rect. bis d'Olivier Paccaud élargit le contenu des formations de préparation au concours de recrutement des métiers du professorat et de l'éducation à l'acquisition de compétences bivalentes, pour les étudiants qui le souhaitent. Par ailleurs, le plan de recrutement des personnels, prévu à l'article L. 911-2 du code de l'éducation, doit prévoir des mesures favorisant le recrutement d'enseignants bivalents. Enfin, des formations permettant à un enseignant d'acquérir des compétences bivalentes sont également encouragées dans le cadre de la formation continue.
Le rapporteur souligne que le recours à des enseignants en charge de deux matières différentes dans le secondaire a précédemment existé en France : le corps des professeurs d'enseignement général au collège n'a été mis en extinction qu'à partir de 2003.
Cette double compétence existe également dans un certain nombre de pays. Dans son avis du 3 mars dernier sur la formation initiale et le recrutement des professeurs des premier et second degrés, le conseil supérieur des programmes évoque même une « tendance à la "multivalence" pour les enseignants du second degré. Les candidats choisissent des disciplines "majeures" et des disciplines "mineures" pendant leur formation initiale, ce qui leur permettra de se présenter à plusieurs concours et de couvrir plusieurs enseignements, en général deux, une fois en poste dans les établissements » .
Le rapporteur estime que le développement de la bivalence permet un décloisonnement des différents champs des savoirs et peut participer à renforcer l'attractivité du métier d'enseignant en offrant une nouvelle perspective d'évolution professionnelle. Enfin, en permettant à un enseignant d'effectuer plus d'heures de cours devant les élèves au sein d'un même établissement, la bivalence réduit les affectations de personnels partagés entre plusieurs établissements.
La commission a adopté cet article additionnel .
Article 7 ter (nouveau)
Mention du respect de
l'élève et de l'étudiant
comme composante de
l'égalité des chances
Cet article additionnel vise à préciser que le respect de l'élève et de l'étudiant est une composante de l'égalité des chances .
Il existe un consensus au sein de la communauté éducative pour mieux prendre en compte le bien-être de l'élève, dans un contexte de post-crise sanitaire aux conséquences significatives sur la santé mentale de certains élèves 14 ( * ) , de travail sur l'amélioration du climat scolaire et de lutte contre le harcèlement scolaire. La circulaire du 29 juin 2022 - première circulaire de rentrée de Pap Ndiaye, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse -, fait de « l'excellence, l'égalité et le bien-être les objectifs majeurs de cette année scolaire » et rappelle que le « bien-être implique une attention soutenue à chacun de nos élèves, dans une ouverture à l'autre et au monde » .
Cet article additionnel, introduit par l'amendement COM-13 rect. de Stéphane Sautarel, inscrit le bien-être de l'élève et de l'étudiant comme composante de l'égalité des chances à l'article L. 111-1 du code de l'éducation, consacré aux principes, valeurs et objectifs de l'institution scolaire.
La commission a adopté cet article additionnel .
Article 8
Création des territoires ruraux à besoins
éducatifs particuliers
Cet article vise à accorder aux écoles et établissements scolaires situés en zone de revitalisation rurale les mêmes moyens que ceux situés en réseau d'éducation prioritaire.
Sur proposition du rapporteur, la commission a réécrit cet article pour créer les territoires ruraux à besoins éducatifs particuliers .
La spécificité des territoires ruraux est très peu présente dans le code de l'éducation, témoignant, pendant de nombreuses années, de l'absence de prise en compte par le ministère de l'éducation nationale de la ruralité. L'article L. 111-1 du code de l'éducation précise seulement que « le service public de l'éducation nationale doit contribuer à l'égalité des chances et à la lutte contre les inégalités sociales et territoriales » .
L'article 8 de la présente proposition de loi permet aux écoles et établissements scolaires situés dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) de bénéficier de plein droit des dispositifs de l'éducation prioritaire (REP).
Les écoles et établissements situés en REP et REP + bénéficient de moyens supplémentaires : dédoublement des classes de grande section de maternelle au CE1, heures bonifiées pour permettre des heures de concertation des équipes pédagogiques au primaire, dotations horaires supplémentaires.
Sur proposition du rapporteur ( COM-32 rect .), la commission a créé les territoires ruraux à besoins éducatifs particuliers qui bénéficient de moyens et de dispositifs spécifiques. Ce nouvel outil, à la main des recteurs, est plus pertinent que le recours aux ZRR, dispositif fiscal qui couvre un territoire très vaste : 51 % des communes françaises en bénéficient. Par ailleurs, le régime des ZRR arrive à échéance le 31 décembre 2023. Enfin, un certain nombre de mesures dont bénéficient les réseaux d'éducation prioritaire ont peu de sens dans les territoires ruraux, à l'image du dédoublement précité des classes.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 9
Moratoire sur la fermeture d'écoles dans les aires
urbaines de moins de 5 000 habitants en cas d'opposition du
conseil municipal
Cet article vise à recueillir l'avis préalable du conseil municipal d'une commune située dans une unité urbaine de moins de 5 000 habitants dans laquelle une fermeture de classe est envisagée par les services académiques à la rentrée suivante et permet un moratoire sur cette fermeture en cas de désaccord du conseil municipal .
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement de réécriture globale qui modifie le calendrier de la procédure. Elle a également prévu un moratoire de trois ans en cas d'opposition de ces conseils municipaux à la fermeture d'une classe .
En application de l'article L. 212-1 du code de l'éducation qui reproduit l'article L. 2121-30 du code des collectivités territoriales, le conseil municipal décide de la création et de l'implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles de l'enseignement public, après avis du représentant de l'État dans le département. En début de son second quinquennat, le Président de la République s'est engagé à ce qu'aucune fermeture d'école dans les territoires ruraux n'ait lieu sans l'accord du maire.
Si la suppression d'une école relève d'une décision du conseil municipal, la fermeture d'une classe, dès lors qu'elle n'entraîne pas la suppression de l'école, ne nécessite pas de décisions du conseil municipal : cela relève de la compétence du directeur académique des services de l'éducation nationale.
L'article 9 du texte prévoit que, dans les communes n'appartenant pas à une unité urbaine ou appartenant à une unité urbaine de moins de 5 000 habitants, la fermeture d'une classe nécessite l'accord du conseil municipal. En cas de désaccord, un moratoire est prononcé sur cette fermeture.
Sur proposition du rapporteur ( COM-33 ), la commission a reculé d'un mois - soit le 15 janvier au lieu du 15 décembre initialement prévu dans le texte - la date limite avant laquelle les services académiques doivent solliciter l'avis du conseil municipal. Une date fixée au 15 décembre réduit fortement le temps dont disposent les services académiques pour élaborer leur pré-projet de carte scolaire. Elle a également introduit un délai d'un mois - soit au 15 février au plus tard - dont dispose le conseil municipal pour se prononcer, à défaut l'avis étant réputé favorable. Ces dates permettent de conserver dans son ensemble le calendrier actuel d'élaboration de la carte scolaire. Celui-ci a des conséquences pour le mouvement des enseignants - connaissance des postes disponibles, candidatures, affectations - et ne peut donc pas glisser de manière trop importante vers la fin de l'année scolaire.
Par ailleurs, la commission a adopté un sous-amendement ( COM-36 ) d'Annick Billon prévoyant qu'en cas de désaccord du conseil municipal d'une commune concernée par cet article sur la fermeture d'une classe, celle-ci ne peut pas être fermée pendant les trois années suivantes.
La commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 10
Neutralité religieuse des personnes participant
au service public
de l'éducation
Cet article vise à étendre aux personnes qui participent au service public de l'éducation, y compris lors des sorties scolaires, l'interdiction du port de signes et tenues par lesquels une personne manifeste de manière ostensible son appartenance religieuse .
Le Sénat s'est prononcé à plusieurs reprises sur la nécessité d'étendre aux personnes concourant au service public de l'éducation - notamment les accompagnants de sorties scolaires - la neutralité religieuse.
Le rapport 15 ( * ) de Max Brisson sur la proposition de loi tendant à assurer la neutralité religieuse des personnes concourant au service public de l'éducation rappelle que la sortie scolaire, temps pédagogique et obligatoire, est une projection de la salle de classe en dehors de l'enceinte scolaire. La sortie scolaire constitue ainsi une activité liée à l'enseignement, identique sur ses principes et sa mission, à celle se déroulant dans la salle de cours.
Dans son avis de décembre 2013, le Conseil d'État, à la suite d'une saisine du Défenseur des droits sur l'application du principe de neutralité religieuse dans les services publics, a estimé que les parents d'élèves sont des usagers du service public. Dès lors, en l'état actuel du droit, ils ne sont pas soumis à l'obligation de neutralité religieuse. Toutefois, le Conseil d'État a précisé que « les exigences liées au bon fonctionnement du service public de l'éducation peuvent conduire l'autorité compétente, s'agissant des parents d'élèves qui participent à des déplacements ou des activités scolaires, à recommander de s'abstenir de manifester leur appartenance ou leurs croyances religieuses ». Aujourd'hui, il revient aux directeurs d'école ou aux chefs d'établissement de décider si les accompagnants de sorties scolaires doivent respecter le principe de neutralité. Les décisions peuvent donc être différentes entre deux écoles ou établissements d'une même commune, rendant celles-ci peu compréhensibles pour les élèves, leurs parents et les élus locaux.
La commission a adopté cet article sans modification .
Article 11
Obligation du port de l'uniforme pour les
élèves des classes primaires, collèges et
lycées
Cet article impose le port d'un uniforme, dont les caractéristiques sont précisées par le règlement intérieur de l'établissement, pour les élèves des classes primaires, collèges et lycées publics, privés sous contrat, ainsi que ceux scolarisés dans des écoles privées liées par un contrat d'association simple .
À l'exception de l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation, relatif à l'interdiction du port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse, le code de l'éducation ne contient pas de dispositions régissant la tenue vestimentaire des élèves.
S'il existe des circulaires ou textes ministériels sur la tenue vestimentaire, ceux-ci rappellent seulement qu'il incombe aux élèves, au titre de leurs obligations, le port d'une « tenue vestimentaire convenable » (charte des règles de civilité du collégien), ou encore que le règlement intérieur peut interdire les « tenues incompatibles avec certains enseignements, susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes ou les règles d'hygiène ou encore entraîner des troubles de fonctionnement dans les établissements » (circulaire du 1 er août 2011 relative au règlement intérieur dans les établissements publics locaux d'enseignement).
Le port d'une tenue d'établissement uniforme peut contribuer à apaiser le climat scolaire et encourager l'émergence d'un sentiment d'appartenance au sein d'une communauté scolaire. Il apporte également une solution juridique aux chefs d'établissement face à la montée « de signes religieux par destination qui peuvent le devenir par une intention que leur prête leur auteur : un bandana n'est pas un signe religieux, mais il peut le devenir » 16 ( * ) .
Il convient de noter que le texte prévoit que les élèves sont dispensés du port de l'uniforme à l'occasion des spectacles joués au sein de l'établissement, y compris les répétitions, ainsi que les évènements qui leur sont liés.
La commission a adopté cet article sans modification .
Article 12
Recevabilité financière
Cet article permet d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi .
L'article 13 de la proposition de loi assure la recevabilité financière de la proposition de loi au titre de l'article 40 de la Constitution.
La commission a adopté cet article sans modification .
*
* *
En conséquence, la commission de la culture, de
l'éducation
et de la communication a adopté la proposition de
loi ainsi modifiée
.
* 5 En matière de recrutement des enseignants, la seule expérimentation donnant aux chefs d'établissement une véritable responsabilité est intervenue avec le programme ECLAIR (écoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite). Cette expérimentation a pris fin en 2015.
* 6 Parmi ces postes, on peut citer les postes en établissements isolés géographiquement, les postes en établissement comportant un projet spécifique (bilinguisme, enseignement en langue régionale, expérimentation,...), les postes au contact de populations à besoins identifiés (population allophone, population en milieu carcéral, ...) ou encore les postes en établissements déployant un enseignement technique et professionnel rare.
* 7 Article R. 2324-17 du code de la santé publique.
* 8 Il existe au moins un jardin d'enfants dans 53 départements. La moitié de ces structures est concentrée dans huit départements : Paris, le Rhône, le Nord, le Bas-Rhin, les Bouches-du-Rhône, la Loire, La Réunion et le Haut-Rhin. Ces mêmes départements représentent en outre plus de 60 % des places totales.
* 9 Selon les réponses au questionnaire réalisé par la mission et renseigné par un quart des structures. IGÉSR n° 2020-109, mission d'expertise sur l'avenir des jardins d'enfants, juillet 2020.
* 10 De nombreux établissements pourraient devoir rembourser les subventions d'investissement dont ils ont bénéficié au titre de la CAF, la destination sociale de l'établissement ne pouvant être modifiée pendant une période de dix ans à compter de la fin des travaux ayant bénéficié de la subvention. Par ailleurs, les conditions d'ouverture des écoles hors contrat ont récemment été renforcées.
* 11 Rapport n° 473 de Max Brisson sur le projet de loi pour une école de la confiance, 2018-2019.
* 12 Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité, Max Brisson et Françoise Laborde, rapport n° 690, 2017-2018.
* 13 Notamment le rapport n° 690 (2017-2018) : Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité, Max Brisson et Françoise Laborde.
* 14 Le rapport annuel du Défenseur des droits de novembre 2021 a souligné les conséquences importantes de la crise sanitaire sur la santé mentale des enfants.
* 15 Rapport n° 83 de Max Brisson sur la proposition de loi tendant à assurer la neutralité religieuse des personnes concourant au service public de l'éducation, session 2019-2020.
* 16 Interview de Pap Ndiaye, ministre de l'éducation nationale le 13 octobre 2022, Le Monde .