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N° 115 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2022 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2023, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de
finances) ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC
LA NATION |
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Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (16ème législ.) : 273, 285, 286 rect., 292, 337, 341, 364, 369, 374, 386 et T.A. 26 Sénat : 114 et 115 à 121 (2022-2023) |
L'ESSENTIEL
I. UNE BAISSE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES DE LA MISSION ACCENTUÉE EN 2023
Si la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » voit ses crédits baisser de manière constante année après année, l'année 2023 se démarque par l'ampleur de la baisse. Les crédits 2023 passent ainsi sous la barre des 2 milliards d'euros, en diminuant de 161 millions d'euros en AE (- 7,72 %) et 154 millions d'euros en CP (- 7,38 %). Ces diminutions de crédits se concentrent à nouveau sur les pensions viagères portées par la mission, qu'il s'agisse de celles du programme 169 (retraite du combattant et pensions militaires d'invalidité) ou du programme 158 (indemnisation des orphelins de victimes d'actes de barbarie ou antisémites lors de la 2nde Guerre Mondiale).
L'année 2023 voit également les dépenses fiscales de la mission diminuer de manière significative malgré une quasi-stabilité entre 2022 et 2023 (- 1 million d'euros entre 2022 et 2023 sur une dépense estimée à 649 millions d'euros). En effet, le montant de la dépense fiscale, qui était estimé à 700 millions d'euros pour 2022, a été réévalué par le PAP 2023 à 650 millions d'euros pour 2022, soit une baisse de 50 millions d'euros1(*). Ainsi, si la prévision 2023 est en baisse de seulement 1 million d'euros par rapport cette prévision révisée, la baisse atteint 51 millions d'euros par rapport aux estimations de l'an passé.
Évolution des crédits et des dépenses fiscales de la mission
(en milliards d'euros)
Par ailleurs, le rapporteur spécial souligne qu'en 2023, la demi-part supplémentaire pour les anciens combattants et leurs veuves de plus de 74 ans (521 millions d'euros en prévision initiale) coûtera plus cher à l'État que l'acquittement des retraites du combattant (509 millions d'euros).
II. DEUX TRAJECTOIRES CONTRADICTOIRES : DES CRÉDITS À DESTINATION DES ALLOCATIONS VIAGÈRES EN FORTE BAISSE MAIS UNE HAUSSE DES CRÉDITS LIÉS AUX AUTRES ACTIONS DE LA MISSION
Si les crédits de la mission sont entrainés à la baisse par les allocations viagères, leur évolution n'est pas homogène. En particuliers, les crédits des opérateurs et de la politique de mémoire sont en hausse, notamment à cause de l'inflation.
A. UNE BAISSE SENSIBLE DES CRÉDITS DES ALLOCATIONS VIAGÈRES
Les crédits liés aux allocations viagères de la mission connaissent un très fort recul en 2023, en lien avec la démographie des bénéficiaires.
Pour le programme 169, la baisse des crédits est également très marquée : - 53,7 millions d'euros (- 6,64 %) pour les pensions militaires d'invalidité et - 94,7 millions d'euros (- 15,7 %) pour les retraites du combattant. Ces baisses ont lieu malgré une revalorisation de 4 % de leur point d'indice, le point Pension Militaire d'Invalidité (point PMI), au 1er janvier 2023. Cette revalorisation est la conséquence de l'application de l'indexation du point PMI sur les rémunérations publiques.
La chute des crédits de la retraite du combattant s'explique aussi en partie par une modification des modalités de versement de la retraite suite à la refonte du système d'information du service des retraites de l'État, qui entraîne une économie de 45,5 millions d'euros sur la seule année 2023.
Les allocations du programme 158 sont en baisse de 9,1 % s'agissant de l'indemnisation des orphelins de victimes de violences antisémites et de 4 % s'agissant de l'indemnisation des orphelins de victimes d'actes de barbarie. La diminution des crédits d'indemnisation des orphelins de victimes de violences antisémites n'est cependant pas visible au niveau de l'action, étant compensée par l'augmentation de la dotation de la CIVS pour l'indemnisation des spoliations antisémites lors de la 2nde Guerre Mondiale.
B. LES AUTRES CRÉDITS DE LA MISSION EN HAUSSE, NOTAMMENT SOUS L'INFLUENCE DE L'INFLATION
Les crédits des autres actions sont au contraire en hausse :
- l'action en faveur des rapatriés affiche une augmentation de 6,1 % entre le budget final 2022 et la prévision 2023. Cependant, le renforcement inédit des mesures en faveur des rapatriés ayant eu lieu en 2022 a entraîné une très forte augmentation des dépenses au cours de l'année 2022. La prévision initiale 2023 représente ainsi une augmentation de 280 % par rapport à la prévision initiale du PLF 2022 et de 307 % par rapport à l'exécution 2021 ;
- le budget de la CIVS passe de 6 à 10 millions d'euros pour ses dépenses d'intervention. Ces crédits sont cependant très volatils. Cette augmentation est liée à l'arrivée à terme de deux dossiers à très forts enjeux financiers (7 millions d'euros) et ne remet pas en cause la trajectoire globalement baissière des crédits de la CIVS ;
- les crédits de la politique de mémoire connaissent une augmentation de 17,2 %, directement liée à l'inflation ;
- la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) connaît une légère hausse (+ 1 million d'euros) du fait d'un nombre plus important de jeunes pour la cohorte 2023. Bien que l'année 2023 marque un retour à la normale pour le fonctionnement de la JDC (les JDC ont été menées sous un format demi-journée jusqu'en septembre 2022), le coût moyen par jeune devrait rester stable par rapport à 2022. Les crédits du Service Militaire Volontaire (SMV) sont eux stables. Dans un cas comme dans l'autre, ces augmentations sont peu significatives car l'immense majorité (plus de 75 %) des crédits effectivement utilisés pour ces dispositifs n'apparait pas dans les crédits de la mission « Anciens combattants » et sont supportés par la mission « Défense », le fonds social européen et par des collectivités territoriales.
- les opérateurs de la mission voient leurs crédits de fonctionnement également augmenter (+ 700 000 euros pour l'Institution nationale des Invalides et + 3,9 millions d'euros pour l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre), notamment du fait de la revalorisation des rémunérations publiques.
La mission est ainsi exposée de trois façons à l'inflation :
- les retraites du combattant et les pensions militaires d'invalidité, poste de dépense principal de la mission, sont indexées sur les rémunérations publiques ;
- ses trois opérateurs disposent au total d'un plafond d'emplois de 1 201 ETPT ;
- la mission contient une quantité significative d'opérations immobilières. Ainsi les crédits de l'action mémoire servent notamment à l'entretien et à la valorisation du patrimoine mémoriel combattant de l'État (2 200 carrés militaires, 289 nécropoles nationales, 10 hauts lieux de la mémoire nationale) et l'INI a entrepris des travaux de restauration de la quasi-totalité de ses locaux.
III. UNE ACTION EN FAVEUR DES RAPATRIÉS TRÈS LARGEMENT RENFORCÉE DURANT L'ANNÉE 2022
L'action en faveur des harkis, autres supplétifs et rapatriés a connu un renforcement exceptionnel en 2022.
Ainsi, le montant de l'allocation de reconnaissance et de l'allocation viagère a été doublé par voie réglementaire, et la loi n° 2022-229 du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées a levé le délai de forclusion de l'allocation viagère et a créé une indemnité de réparation des préjudices résultant de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans des camps et des hameaux de forestage.
Le texte initial du PLF 2022 prévoyait une dotation de 26,6 millions d'euros pour les actions en faveur des rapatriés. Une provision supplémentaire de 50 millions d'euros a été votée lors de l'examen du texte en prévision du dispositif de la loi du 23 février 2022. Le texte initial du PLF 2023 prévoit une dotation de 100,9 millions d'euros pour les actions en faveur des rapatriés. Sur une période d'un an, les moyens de la politique de reconnaissance et réparation en faveur des rapatriés ont presque été quadruplés.
Cette augmentation significative des moyens devrait être cependant relativement limitée dans le temps : un dispositif d'aide sociale pour enfant de harkis arrive à forclusion au 31 décembre 2022 et, s'agissant du dispositif de réparation des préjudices résultant de l'indignité de leurs conditions d'accueil et de vie dans des camps et des hameaux de forestage, 40 000 dossiers au plus sont attendus et une fois traités, le dispositif, qui représente 60 millions d'euros en 2023, aura vocation à s'éteindre.
Le doublement de l'allocation de reconnaissance et de l'allocation viagère aura cependant un effet plus pérenne dans le temps.
IV. ONACVG ET INI : UN FINANCEMENT INTÉGRAL DES DÉPENSES D'INTERVENTION MAIS DES RISQUES DE RETARD POUR LES OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES
La mission « Anciens combattants » a deux opérateurs principaux : l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et l'Institution nationale des Invalides (INI).
A. L'OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE (ONAC-VG)
L'année 2023 marque un tournant pour la programmation budgétaire de l'ONACVG : il n'est pas prévu de prélèvement de trésorerie pour financer des dépenses courantes ou d'intervention. Le rapporteur salue ce tournant, la trésorerie de l'Office ayant été très largement mise à contribution ces dernières années et arrivant actuellement à un niveau plancher.
L'Office s'est vu confier l'instruction des dossiers du dispositif de réparation de la loi du 23 février 2022 portant reconnaissance de la Nation envers les harkis et les autres personnes rapatriées, soit une charge estimée à 40 000 dossiers. Le succès de ce dispositif avait été sous-estimé : plus de 20 000 dossiers ont déjà été déposés. Pour faire face à cette charge, l'Office a dû recruter 8 contractuels.
Enfin, bien que les crédits liés aux actions d'entretien du patrimoine mémoriel combattant (carrés militaires, nécropoles et hauts lieu de la mémoire nationale), que l'Office est chargé de mettre en oeuvre soient en hausse de 27 %, le niveau des dotations actuel fait craindre des retards dans la réalisation des travaux.
B. L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES (INI)
L'année 2023 marque le début d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance 2022-2026. Ce dernier porte l'ambition de la création d'un parcours de soins complet et complémentaire avec le service de santé des armées qui prenne désormais en compte les blessures psychiques, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent.
Le COP porte également sur la bonne mise en oeuvre du schéma directeur immobilier de l'INI. L'Institution s'est en effet lancée dans un vaste plan de rénovation de ses locaux. Le coût total de ces travaux doit s'élever à 73 millions d'euros, dont 12,7 millions d'euros financés par les ressources propres de l'INI. 27 millions d'euros ont déjà été engagés par l'État pour ces travaux, auxquels doivent s'ajouter 6,3 millions d'euros en 2023.
Réunie le jeudi 27 octobre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par son amendement. Elle a également proposé d'adopter l'article 41 sans modification.
Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2022, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé ses décisions et a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 41 bis.
L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. UNE NOUVELLE RÉDUCTION MARQUÉE DES CRÉDITS MALGRÉ QUELQUES REVALORISATIONS
La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » enregistre une diminution régulière de ses crédits, dégageant ainsi des économies spontanées, qu'on pourrait aussi qualifier de passives, sur les dépenses publiques de l'État. De 2012 à 2023, les dépenses auront reculé de plus d'un milliard d'euros.
Pour 2023, les crédits programmés (AE) diminuent de 160,9 millions d'euros par rapport à 2022, passant ainsi sous la barre des 2 milliards d'euros.
1. Les économies programmées d'environ 161 millions d'euros soit un recul de 7,7 % par rapport à 2022
Les crédits programmés pour 2023 s'élèvent à 1 924,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1 930,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP), contre 2 085,1 millions d'euros en AE et 2 084,7 millions d'euros en CP l'an dernier, faisant ressortir une économie de 160,9 millions d'euros en AE et 153,9 millions d'euros en CP. Ces économies sont significativement plus importantes que celles constatées en 2022, qui s'établissaient à 23 millions d'euros.
Les crédits de la mission sont très majoritairement concentrés sur le programme 169 (plus de 95 %), et 69 % des crédits de ce programme sont consacrés à deux catégories de droits viagers, les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant (1 264,3 millions d'euros au total) de sorte que leurs évolutions d'une année à l'autre sont très sensibles aux variations touchant la valeur unitaire de ces allocations et la population des allocataires.
La programmation budgétaire de la mission emporte un repli des dotations budgétaires de l'ordre de 7,7 %, contre 1,1 % l'an dernier. Cette forte diminution s'explique par deux facteurs principaux : une forte diminution de la population des bénéficiaires des rentes viagères et une revalorisation limitée de ces rentes. À cette baisse de la population des bénéficiaires s'ajoute une modification des conditions de versement des pensions entraînant une économie supplémentaire de 45,5 millions d'euros en 2023.
Le programme 158 de la mission connaît une baisse plus faible de ses crédits, ces derniers reculant de 1,3 % par rapport à 2022 (AE=CP).
Évolution par programme des autorisations
d'engagement de la mission
entre 2022 et 2023
(en millions d'euros)
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2022 |
2023 |
Écart |
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Programme 169 |
1 992,3 |
1 832,6 |
- 159,7 |
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Programme 158 |
92,8 |
91,6 |
- 1,2 |
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Total |
2 085,1 |
1 924,2 |
- 160,9 |
Source : commission des finances du Sénat
La grande majorité des économies prévues sont attribuables à la baisse du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant et de la pension militaire d'invalidité qui représentent, pour l'essentiel, des dépenses de prestations (de titre 6) accordées en témoignage de la reconnaissance de la Nation à ses anciens combattants. Les dépenses liées aux dettes viagères sont ainsi en repli de 148,3 millions d'euros en AE (- 10,5 %), étant précisé que parmi ces 148,3 millions d'euros, 45,5 millions d'euros ne seront pas dépensés du fait de la refonte du système d'information du service des retraites de l'État. Les autres dépenses du programme 169 en faveur des anciens combattants et invalides de guerre connaissent des baisses plus ou moins prononcées, avec en particulier les remboursements des réductions de transport accordées aux invalides qui voient leurs crédits diminuer de moitié (- 700 000 euros). Cette diminution établit la prévision 2023 des remboursements des réductions de transport au niveau de l'exécution prévisionnelle de 2022. A contrario, les actions en faveur des rapatriés (+ 6,1 %), du lien armée-jeunesse (+ 4 %) et de la politique de mémoire (+ 17,2 %) voient leurs crédits augmenter.
Enfin, les crédits prévus au titre du programme 158 connaissent une baisse moins importante, diminuant de 1,3 % (- 1,2 million d'euros) par rapport à 2022.
2. Un projet de budget pour 2023 dont les actions sont calées sur une trajectoire baissière tendancielle malgré quelques revalorisations liées à l'inflation
Les dotations de la mission sont installées sur une trajectoire fortement descendante. En ce qui concerne les actions de la budgétisation initiale, le PLF pour 2023, bien qu'il comprenne quelques revalorisations liées à l'inflation, n'inverse pas cette tendance. Cette revalorisation ne fait que limiter l'incidence budgétaire de la réduction inexorable de la population des bénéficiaires des rentes viagères, constat s'appliquant à celle relevant du programme 169 comme à celle relevant du programme 158, causée par l'âge très avancé d'une majorité des bénéficiaires.
Le budget 2022, après rectification, avait atteint une quasi-stabilité des crédits par rapport à 2021 (- 700 000 euros AE et - 4,5 millions d'euros CP), notamment du fait d'une augmentation significative de la politique de reconnaissance et réparation en faveur des harkis, autres supplétifs et rapatriés : la programmation initiale du PLF 2022 prévoyait 26 millions d'euros en AE et CP pour l'action 07 « Actions en faveur des rapatriés » avant d'être abondé pour atteindre 95 millions d'euros pour cette même action.
Par comparaison, le budget 2023 s'apparente à une accélération de la baisse des crédits de la mission. La seule extension de droits prévue dans le PLF initial est un élargissement de la qualité de victime du terrorisme, dont l'incidence budgétaire est estimée à 1 million d'euros. À cela s'ajoute une stricte compensation de l'inflation auprès des opérateurs de la mission.
Les compensations liées à l'inflation doivent également entraîner une revalorisation de 4 % des rentes viagères du programme 169 devant entrer en vigueur le 1er janvier 2023, du fait de l'indexation de la valeur de ces pensions sur l'Indice de traitement brut - grille indiciaire (ITB-GI) de la fonction publique.
Au cours des dernières années, des économies avaient été amplifiées par quelques « artifices budgétaires » tirés des équilibres entre le budget de la mission et les finances de ses opérateurs, qui avaient été fortement sollicitées, en particulier s'agissant de l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG).
Le rapporteur spécial se réjouit que la programmation budgétaire initiale pour 2023 couvre les dépenses attendues de l'ONACVG. La situation de l'Institution nationale des Invalides (INI) est plus complexe du fait des importants travaux immobiliers engagés par celle-ci, il n'est cependant pas prévu de ponction massive en 2023.
Évolution des crédits et des dépenses fiscales de la mission depuis 20122(*)
(en milliards d'euros, Autorisations d'Engagement)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Évolution du nombre des
bénéficiaires des pensions militaires
d'invalidité
(PMI) et de la retraite du combattant (RC) (2006-2022)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
3. Des crédits s'intégrant dans une trajectoire budgétaire fortement baissière pour les années 2023 à 2027
Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 inscrit sans surprise la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dans une trajectoire baissière. Les crédits devraient connaître une baisse de 2 % en 2024, conséquence d'une relative stabilité des crédits liés à l'action en faveur des anciens combattants, et de 6 % en 2025, la baisse étant là encore liée à celle du nombre des anciens combattants.
Le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 contient cependant un motif d'interrogation : la programmation, telle qu'indiquée sur le PAP 2023, prévoit une forte baisse des crédits de fonctionnement (titre 3) du programme 169. Ces crédits, d'un montant 111 millions d'euros en 2023, financent notamment les subventions pour charges de service public des opérateurs du programme (l'ONACVG et l'INI) et les crédits liés à la politique de la mémoire.
Selon la programmation, ces crédits doivent connaître une baisse de 14,26 % en 2024 et de 9,87 % supplémentaires en 2025. Or, selon les informations transmises au rapporteur spécial dans le cadre du questionnaire budgétaire, les budgets concernés seraient au contraire stables ou en hausse, notamment du fait d'importantes commémorations devant avoir lieu en 2024, ce qui entraînerait un pic des crédits de mémoire sur la période.
Ces remarques ne remettent cependant pas en cause la trajectoire baissière globale des crédits de la mission, les crédits de titre 3 du programme 169 ne représentant que 5,8 % des crédits de la mission.
* 1 Diminution également constatée sur les évaluations de la dépense fiscale 2021 par les PAP 2022 et 2023.
* 2 Périmètre : actions 01, 02, 03 et 06 du programme 169.