B. L'ENJEU DE LA MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT FACE À L'AUGMENTATION CONTINUE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
1. La reprise en 2021 de la croissance durable et soutenue des entrées devant les juridictions administratives
a) Une dynamique de long terme d'accroissement des entrées
Les juridictions administratives non spécialisées ont connu au cours des dernières années une augmentation considérable du contentieux , tant par le nombre de recours que par celui des domaines concernés.
L'augmentation des recours devant les juridictions administratives atteint plus de 5 % en moyenne annuelle depuis près de 50 ans. De 2000 à 2019, les entrées contentieuses en données nettes ont progressé de 105 % en première instance et de 116 % en appel.
Ces évolutions sont toutefois contrastées selon le type de contentieux concerné. Devant les cours administratives d'appel, trois contentieux représentent 73 % des affaires enregistrées dans les cours administratives d'appel en 2020 : le contentieux des étrangers représente à lui seul plus de la moitié des affaires (54 %) , devant le contentieux fiscal (10 %) et le contentieux de la fonction publique (9 %). Le contentieux du droit des étrangers est encore plus prépondérant devant les tribunaux administratifs, en augmentation de 34 % par rapport à 2020, mais en diminution de 17 % par rapport à 2019.
Liés à la crise sanitaire, deux contentieux apparaissent parmi les plus inflationnistes en 2020 : le contentieux du droit des personnes et des libertés publiques (6 254 affaires, soit + 31 % sur cinq ans, +18 % sur un an) et celui de l'économie (1 340 affaires, soit +550 % sur cinq ans et +302 % sur un an).
Nombre de requêtes enregistrées devant les tribunaux administratifs
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
La prépondérance du contentieux des étrangers n'est pas neutre en termes de délais. Ce type de contentieux, très complexe, se caractérise par des délais de jugements très encadrés par la loi, qui conduisent à repousser le traitement d'autres types d'affaires .
Les délais de jugement contraints en droit des étrangers
Le contentieux du droit des étrangers se décline en des procédures variées dont beaucoup sont concernées par les délais de jugement contraints. Six délais contraints existent actuellement en la matière.
Les décisions portant obligation de quitter le territoire français sont actuellement jugées en 3 mois ou 6 semaines (selon les dispositions sur le fondement desquelles elles ont été prises), 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours lorsque la mesure d'éloignement est assortie d'un placement en rétention ou d'une assignation à résidence ou 144 heures à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence dans le cas où cette mesure privative de liberté est prise en cours d'instance (article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile - CESEDA).
Les délais de 96 heures et 144 heures sont issus de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie et ont remplacé le délai de 72 heures qui était prévu par le code.
Les décisions de transfert des déboutés de l'asile prises sur le fondement de l'article L. 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile sont actuellement jugées en 15 jours, 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours ou 144 heures à compter de la notification par l'administration au tribunal de la décision de placement en rétention ou d'assignation à résidence (cf. art. L. 742-4 du CESEDA).
Les décisions de refus d'entrée sur le territoire français au titre de l'asile (L. 213-9 du CESEDA) sont jugées dans un délai de 72 heures et les décisions de maintien en rétention (L. 556-1 du CESEDA) sont jugées dans un délai qui ne peut excéder 96 heures à compter de l'expiration du délai de recours.
Le Premier ministre a confié au Conseil d'État le soin de réfléchir à une réforme du droit des étrangers , en simplifiant les procédures liées à ce contentieux spécifique 1 ( * ) . Deux propositions principales émergent de cette étude : d'une part la réduction de 12 à 3 des procédures de recours devant le juge selon le degré réel d'urgence, et d'autre part l'obligation pour l'administration de se prononcer, dès la première demande de titre de séjour, sur l'ensemble des possibilités d'obtention du titre. Ces propositions n'ont pas été intégrées en fin de quinquennat, mais il serait souhaitable que prochain Gouvernement poursuive la réflexion soulevée par le Conseil d'État sur le traitement du contentieux des étrangers.
b) Les effets limités de la crise sanitaire
Les juridictions administratives ne se sont pas arrêtées pendant la crise sanitaire, grâce au maintien des procédures de référé malgré l'arrêt des contentieux nécessitant des formations collégiales. L'activité des juridictions a par ailleurs repris un fonctionnement normal dès juin 2020 . Toutefois, si beaucoup de magistrats avaient déjà la possibilité de travailler à distance, ce n'était pas le cas du greffe, ce qui a nécessité l'ouverture rapide de crédits supplémentaires pour des équipements informatiques.
Ainsi, si les entrées ont baissé en 2020 de 9 % devant les tribunaux et de 15 % devant les cours administratives d'appel, les sorties ont baissé d'autant, sans entraîner de dégradation trop importante du stock d'affaires en cours.
Évolution des recours devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel entre les premiers semestres 2019 et 2020
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Devant le Conseil d'État, la croissance brutale du nombre de référés , essentiellement en lien avec la gestion de la crise sanitaire (1 163 en 2020, soit 800 dossiers de plus que les années précédentes) a été compensée par la baisse des contestations en cassation des jugements rendus par les cours administratives d'appel.
Évolution de l'activité des juridictions administratives depuis 2014
(en nombre d'affaires)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
2. Une trajectoire de réduction des délais qui se poursuit après la crise sanitaire
La réduction des délais de jugement est un enjeu de long terme. Les délais de jugement, qui représentent la capacité d'une juridiction à résorber son stock si le flux d'entrées s'interrompait, ont été considérablement raccourcis au cours des dernières années.
Ainsi, entre 2002 e t 2020, le délai prévisible moyen de jugement est passé en 1 ère instance de près de 20 mois à 10 mois (contre 9 mois et 4 jours en 2019). En appel, ce délai est passé de 3 ans et 1 mois à 1 an et 3 jours (10 mois et 8 jours en 2019).
L'impact de la crise sanitaire sur le délai moyen de jugement a été paradoxalement limité, du fait de la réduction des entrées à due concurrence du ralentissement du traitement du stock . Ainsi, mis à part les cours administratives d'appel, pour lesquelles on constate un allongement de deux mois, les autres niveaux de juridiction ont respecté leurs objectifs respectifs de délai moyen de jugement, principal indicateur de performance du programme 165.
Délai moyen de jugement par niveau de
juridiction
y compris procédures d'urgence
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 (prévision actualisée) |
2022
|
|
|
Tribunaux administratifs |
10 mois et 3 jours |
9 mois et 4 jours |
10 mois |
10 mois |
10 mois et 15 jours |
|
Cours administratives d'appel |
11 mois et 6 jours |
10 mois et 26 jours |
1 an et 3 jours |
1 an |
11 mois |
|
Conseil d'État |
7 mois et 27 jours |
7 mois et 20 jours |
7 mois et 29 jours |
8 mois et 7 jours |
9 mois |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le délai moyen constaté de jugement des affaires constitue le principal indicateur de performance du programme. Il donne systématiquement lieu à une prévision que le rapporteur spécial considère comme irréaliste, en particulier concernant la CNDA. À titre d'exemple, le délai moyen prévu pour les procédures par le projet annuel de performance est le même en 2022 et en 2021, soit 7 semaines, la cible en 2023 étant de 5 semaines seulement. Il semble particulièrement improbable de parvenir à cette ambition, étant donné que le délai moyen en 2021 devrait être finalement de 17 semaines . Il serait sans doute utile de transformer cet indicateur pour la CNDA pour lui donner une plus grande crédibilité.
En revanche, le délai moyen devant le Conseil d'État et les tribunaux administratifs constaté en 2021 est proche de celui prévu en 2022 et 2023 . Le rapporteur spécial s'en félicite grandement et insiste sur l'importance que représente le coût de la réduction des délais de jugement. Un gain d'un mois de délai moyen de jugement se traduit par une baisse des dépenses de 14 millions euros, sans compter le coût humain et social que peuvent représenter des procédures trop longues.
Le rapporteur spécial souligne également que dans le cas particulier du contentieux électoral, la rapidité de la décision constitue un enjeu démocratique .
La mise en place de délais de jugement contraints par type de contentieux ne constitue cependant pas une solution de long terme. La fixation de délais contraints de jugement induit mécaniquement un effet d'éviction des autres contentieux, lesquels, du fait d'une instruction plus longue, sont de plus en plus lourds à traiter et un allongement de leur délai de traitement.
L'impact sur les délais de jugement des procédures de référés
Les référés administratifs sont des procédures devant les juridictions administratives, le plus généralement fondées sur l'urgence, permettant d'obtenir du juge, généralement statuant seul, le prononcé rapide de diverses mesures protectrices des droits des administrés.
La part des référés dans les affaires traitées est croissante depuis la dernière décennie, alors que le nombre de référés augmente également.
Le référé est devenu un outil de gestion et de régulation du contentieux, en ce qu'ils influent mécaniquement sur la structure du contentieux. Plus les juridictions enregistrent de référés, plus le délai de jugement sera inférieur à celui de l'année précédente. Il se dégradera toutefois l'année suivante, les dossiers non insérés dans des délais particuliers n'ayant pas été traités pour faire face aux urgences.
* 1 Simplifier le contentieux des étrangers, dans l'intérêt de tous, rapport du Conseil d'État, octobre 2020.