EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
IER
Contrôle du marché sociétaire
Article
1er
Contrôle des sociétés possédant ou
exploitant du foncier agricole
Cet article vise à créer un dispositif d'autorisation préalable pour les cessions de titres sociaux qui conduisent à la prise de contrôle de sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole au-delà d'un seuil d'agrandissement significatif, afin de lutter contre la concentration excessive, l'accaparement des terres agricoles et de favoriser l'installation des agriculteurs.
La commission a adopté l'article 1 er modifié par 38 amendements.
I. La situation actuelle - Des outils de régulation du marché foncier agricole inadaptés au développement de transactions sociétaires, dont le contrôle demeure limité et l'évaluation incertaine
A. L'action des SAFER contribue à la régulation du marché du foncier agricole et à en limiter le coût d'accès
Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) ont été créées par la loi n° 60-808 du 5 août 1960 d'orientation agricole dans le but de réguler l'accès au foncier agricole et de réorganiser les exploitations agricoles afin de bâtir une agriculture plus productive.
Les SAFER sont des sociétés anonymes chargées de la gestion d'un service public et placées sous la double tutelle administrative des ministères chargés de l'agriculture et des finances.
Les évolutions législatives successives ont confié des missions supplémentaires aux SAFER qui sont définies à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) :
• la protection des espaces agricoles, naturels et forestiers ;
• l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable ;
• l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations ;
• la diversité des systèmes de production, notamment ceux permettant de combiner les performances économique, sociale et environnementale ;
• la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique ;
• le développement durable des territoires ruraux ;
• la transparence du marché foncier rural.
Les SAFER interviennent principalement sur le marché foncier agricole par acquisition puis rétrocession de biens ruraux, terres, exploitations agricoles ou forestières.
En 2020, selon la Fédération nationale des SAFER 1 ( * ) , ces dernières ont acquis 98 200 hectares et en ont rétrocédé 98 700 hectares. Parmi les rétrocessions, 34 % des biens revendus ont été consacrés à l'installation d'agriculteurs, 30 % ont contribué à la consolidation des structures existantes, tandis que les rétrocessions restantes ont concerné d'autres types d'opérations telles que les remaniements parcellaires ou le développement des espaces forestiers.
Les acquisitions des SAFER se font principalement par voie amiable, qui demeure la voie de droit commun. L'exercice du droit de préemption demeurant exceptionnel. En 2020, selon la Fédération nationale 2 ( * ) , environ 1 240 préemptions ont été exercées pour une surface de 5 400 hectares, dont 1 000 préemptions simples, 142 préemptions avec révision de prix acceptée et 99 préemptions partielles. La loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d'orientation agricole reconnaît aux SAFER un droit de préemption ayant un caractère d'ordre public, ce qui leur donne une priorité dans l'acquisition de biens ruraux, terres, exploitations agricoles ou forestières, dans les conditions notamment fixées par l'article L. 143-1 du CRPM. Les évolutions législatives successives ont progressivement élargi le périmètre d'intervention des SAFER au titre de leur droit de préemption.
Conformément à l'article L. 141-1 du CRPM, les SAFER peuvent acquérir des actions ou parts de sociétés ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole notamment, par dérogation, la totalité ou une partie des parts de groupements fonciers agricoles (GFA) ou de groupements fonciers ruraux (GFR) (se référer au commentaire de l'article 2).
Par ailleurs, les SAFER sont notifiées par le notaire ou le cédant de toute cession conclue à titre onéreux ou gratuit portant sur des biens ou droits immobiliers, y compris en cas de cession de parts ou d'actions de sociétés (se référer au commentaire de l'article 3) .
Toutefois, les SAFER disposent d'un droit de préemption limité concernant l'acquisition des actions ou parts de sociétés exploitant ou détenant du foncier agricole .
En effet, depuis la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, dite « loi AAAF », leur droit de préemption ne s'applique qu'en cas de cession à titre onéreux de la totalité des parts ou actions d'une société détenant ou exploitant du foncier agricole et uniquement si l'acquisition a pour objectif d'installer un agriculteur .
Par conséquent, le dispositif actuellement en vigueur est aisément contourné dans la mesure où les cessions de parts ou d'actions de sociétés jusqu'à 99 % ne permettent pas aux SAFER d'user de leur droit de préemption, ce qui limite leur régulation du marché sociétaire .
B. Le contrôle des structures contribue à la régulation du marché du foncier agricole mais appréhende de manière imparfaite les transactions sociétaires
Le contrôle des structures constitue le principal outil de régulation de l'accès au foncier agricole. Sauf exception, le contrôle des structures soumet des opérations de mise en valeur des terres agricoles, telles que les installations, les agrandissements et les réunions d'exploitation agricoles, à une autorisation administrative préalable d'exploiter lorsque ces opérations conduisent au dépassement d'un seuil de surface (se référer au commentaire de l'article 5).
Depuis la loi AAAF du 13 octobre 2014, le contrôle des structures a été régionalisé , par cohérence avec les compétences attribuées aux régions en matière de gestion des aides agricoles. Par conséquent, le contrôle des structures s'appuie désormais sur des outils définis à l'échelon régional, en particulier sur le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) qui fixe les conditions de mise en oeuvre de ce contrôle.
Si le contrôle des structures s'est développé autour de la notion d'exploitation individuelle, il appréhende également le développement des formes sociétaires d'exploitation agricole . En effet, l'article L. 331-1 du CRPM précise bien que ce contrôle s'applique aux exploitations agricoles indépendamment de leur forme ou de leur mode d'organisation juridique.
Toutefois, les critiques d'inefficacité formulées à l'encontre du contrôle des structures ainsi que les voies de contournement inhérentes (telles que l'entrée d'associés non exploitants au capital des exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL), des sociétés anonymes à responsabilité limitée (SARL) et des sociétés civiles d'exploitation agricole (SCEA), ou la détention indirecte de sociétés par le biais de holdings ) ne permettent pas d'inclure la totalité des transactions sociétaires dans ce contrôle. La jurisprudence récente considère par exemple que la prise de participation d'un associé ne peut être considérée comme un agrandissement ou une réunion d'exploitations que s'il y a une participation effective et permanente à la mise en valeur des biens de l'exploitation 3 ( * ) .
C. Le développement du marché sociétaire demeure difficile à évaluer mais concerne des transactions significatives
L'étude du marché sociétaire agricole demeure récente en France, la Fédération nationale des SAFER n'observant le marché des parts sociales d'exploitations sociétaires que depuis 2016. Toutefois, les premières études sur le sujet, notamment menées par l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), permettent de mieux comprendre ce phénomène.
En France, toutes exploitations confondues, il y a aujourd'hui 64 % d'exploitations individuelles et 36 % d'exploitations sociétaires . Si les exploitations individuelles demeurent majoritaires, elles représentent désormais environ un tiers de la surface agricole utile (SAU) totale du territoire métropolitain et environ 40 % de la main d'oeuvre totale contre deux tiers de la SAU et près de 70 % de la main d'oeuvre totale pour les exploitations sociétaires. Par ailleurs, la surface moyenne des exploitations sociétaires est d'environ 109 hectares, contre 36 hectares pour les exploitations individuelles.
Si la progression des formes sociétaires s'observe dans l'ensemble de l'Union européenne (UE), la part des exploitations sociétaires en France est la plus élevée de l'Union européenne, les autres États membres comptant en moyenne 95 % d'exploitations individuelles et 5 % d'exploitations sociétaires.
Toutes formes juridiques confondues, le recours à des sociétés permet notamment de faciliter la réunion d'exploitations individuelles, de séparer le patrimoine personnel de l'exploitant de celui de l'exploitation ainsi que de faciliter les prises de participation au capital pour se financer.
Les spécificités françaises en matière de recours à des formes sociétaires expliquent à la fois le dynamisme des transactions de parts sociales et d'actions sur le marché foncier agricole et les volontés successives d'accroître le niveau de régulation sur ce segment de marché .
Selon la Fédération nationale des SAFER, le nombre de transactions sociétaires est passé de 6 900 transactions à 7 400 entre 2017 et 2019, ce qui représente environ 7 % des transactions et près de 20% de la valeur du marché foncier , avec des échanges de lots généralement compris entre 30 et 90 hectares, soit environ des surfaces dix fois supérieures à celles échangées par des personnes physiques sur le marché foncier.
Selon la Fédération nationale des SAFER, en 2019, les 7 160 cessions de parts, partielles ou totales, concernent des sociétés qui exploitent et ou sont propriétaires d'un total de 616 000 hectares, avec en moyenne 86 hectares concernés en moyenne pour chaque cession . Par comparaison, le marché foncier agricole régulé par les Safer représentait 443 000 hectares, pour un lot moyen échangé de 4,3 hectares.
Enfin, s'il n'existe pas de statistiques précises sur ce sujet, il semble que la part des transactions sociétaires et d'acquisition de foncier agricole financée par des capitaux étrangers demeure très limitée en France. Ainsi, la Fédération nationale des SAFER estime à moins de 3 % la part du foncier agricole détenu par des sociétés étrangères et à moins de 1 % du volume annuel de transactions impliquant des acteurs étrangers .
D. Les initiatives législatives récentes ont été partiellement censurées et ne permettent qu'un contrôle limité des cessions de parts de sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole
Face aux contournements du dispositif prévu par la loi AAAF du 13 octobre 2014 qui ne concerne que les cessions totales à titres onéreux de parts sociales ou d'actions dans un but d'installation, le législateur a tenté à plusieurs reprises de davantage réguler le marché foncier agricole.
D'une part, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II » , proposait :
• d'étendre le droit de préemption des SAFER aux cessions partielles de parts sociales et d'actions ;
• de donner aux SAFER possibilité de conserver pendant cinq ans leurs participations dans le capital des exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL), des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC) et des groupements fonciers agricoles (GFA) dans le but de les rétrocéder ;
• d'obliger toute personne morale de droit privé, qui acquiert ou reçoit par apport en société des biens ou droits susceptibles de donner lieu à préemption par SAFER, à les rétrocéder par voie d'apport au sein d'une autre société dont l'objet principal est la propriété agricole.
Toutefois, une partie de ces dispositions ont été censurées par le Conseil constitutionnel 4 ( * ) car ne présentant pas de lien, même indirect, avec le texte du projet de loi initial , et ont été considérées comme cavaliers législatifs.
D'autre part, la loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle prévoyait également un dispositif donnant la possibilité aux SAFER d'utiliser son droit de préemption en cas de cessions partielles de parts sociales ou d'actions d'une société dont l'objet principal est la propriété agricole , lorsque l'acquisition a pour effet de conférer au cessionnaire la majorité des parts ou actions ou une minorité de blocage au sein de la société.
Toutefois, le mécanisme proposé a également été censuré, le Conseil constitutionnel ayant cette fois-ci conclu, après l'examen des griefs soulevés, à une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre 5 ( * ) .
Enfin, la loi n° 2019-846 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « loi PACTE » et le décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019 ont mis en place un dispositif spécifique de contrôle des investissements étrangers en France qui inclut les investissements dans la production, la transformation ou la distribution de produits agricoles qui contribuent à la souveraineté alimentaire nationale et qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité et à l'ordre national.
Si les investissements étrangers dans une société française détenant ou exploitant du foncier agricole conduisent à la prise de contrôle de cette société, c'est-à-dire que les investisseurs disposeraient d'au moins 25 % des droits de vote, et sont susceptibles de mettre en jeu l'ordre public ou la sécurité publique, dans ce cas le dispositif de contrôle des investissements étrangers en France (IEF) piloté par le bureau MULTICOM4 de la Direction générale du Trésor s'appliquerait. Toutefois, ce bureau n'est pas en mesure de préciser si ce dispositif a déjà été utilisé pour des opérations sociétaires agricoles.
Par ailleurs, le champ d'application de ce dispositif est particulièrement restreint et ne permet pas d'appréhender les spécificités du marché foncier agricole français au sein duquel les transactions sont très majoritairement réalisées par des sociétés françaises.
II. Le dispositif envisagé - Un dispositif d'autorisation préalable pour les cessions de titres sociaux qui conduisent à la prise de contrôle de sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole au-delà d'un seuil d'agrandissement significatif
A. Les objectifs du dispositif de contrôle sont multiples
La proposition de loi est présentée comme une réponse d'urgence à la concentration excessive et à l'accaparement des terres . La concentration excessive fait référence à la détention de foncier agricole par un faible nombre de propriétaires tandis que l'accaparement fait référence à l'utilisation exclusive d'outils de production par un faible nombre d'exploitants et au détriment de l'installation d'agriculteurs ou de la consolidation d'exploitations existantes de taille inférieure.
Dans cette perspective, le dispositif de contrôle prévu par la présente proposition de loi concerne à la fois les sociétés de détention et les sociétés d'exploitation de foncier agricole .
La lutte contre la concentration excessive et l'accaparement des terres est considérée comme un moyen d'atteindre les objectifs plus larges que constituent l'installation d'agriculteurs, la consolidation d'exploitations existantes et le renouvellement des générations .
B. Le dispositif est déclenché par le franchissement d'un double seuil de prise de contrôle de la société et d'agrandissement significatif
Le dispositif de contrôle n'a pas vocation à concerner l'ensemble des transactions sociétaires sur le marché foncier agricole, c'est pourquoi son déclenchement est soumis au franchissement d'un double seuil.
Premièrement, le seuil de prise de contrôle correspond aux dispositions des articles L. 233-3 et L. 233-4 du Code de commerce selon lesquelles la prise de contrôle est présumée lorsqu'une personne physique ou morale dispose, directement ou indirectement, d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne.
Afin de prendre en compte les complexités inhérentes aux montages sociétaires et d'adopter une vision dynamique de la prise de contrôle, le dispositif prend en compte les mutations de titres sociaux qui conduisent à la modification de la répartition du capital social, aux prises de participation complémentaires réalisées par les personnes physiques et morales ainsi que les cas spécifiques des holdings où la prise de contrôle s'effectue par participations croisées entre personnes morales.
Deuxièmement, le seuil d'agrandissement significatif, fixé par le préfet de région dans le cadre du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) est calculé en fonction de la surface agricole utile régionale moyenne (SAURM). Ce seuil est compris entre une et trois fois la SAURM et peut être fixé en hectares, mais également par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole , ce qui garantit une certaine souplesse afin d'appréhender la diversité infrarégionale des territoires et de leurs exploitations agricoles.
La détermination du franchissement du seuil d'agrandissement significatif s'apprécie au regard de la superficie de la totalité des biens immobiliers détenus par les personnes physiques ou morales .
Sont toutefois exemptées du calcul de cette superficie les parcelles classées en nature de bois et forêts au cadastre, sous réserve de quelques exceptions.
C. Le périmètre d'application du dispositif de contrôle comprend plusieurs exemptions
Premièrement, les opérations d'acquisition et de rétrocession réalisées par les SAFER, par cession ou par substitution, à l'amiable ou par usage de leur droit de préemption . La logique justifiant cette exemption repose sur l'accord exprès des commissaires du Gouvernement devant autoriser de telles opérations, les SAFER étant chargées d'une mission d'intérêt public, et sur les voies de recours existantes permettant de contester les décisions prises.
Deuxièmement, les opérations de cession de titres sociaux réalisées à titre gratuit , la logique du dispositif de contrôle étant de cibler les opérations susceptibles d'alimenter la hausse des prix du foncier agricole et la spéculation.
Troisièmement, les cessions de titres sociaux entre parents ou alliés jusqu'au troisième degré inclus , ce qui correspond aux nièces et neveux, aux tantes et oncles ainsi qu'aux arrière-petits-enfants. Cette exemption s'inscrit dans une volonté de préserver les transactions intervenant dans un cadre familial, la plupart des transactions sociétaires sur le marché du foncier agricole ayant lieu hors cadre familial, notamment pour les opérations les plus importantes.
Enfin, les opérations d'acquisition et de rétrocession des sociétés foncières agricoles relevant de l'économie sociale et solidaire car disposant d'un agrément d'entreprise solidaire d'utilité sociale (ESUS) et oeuvrant au profit des plus démunis sont exemptées du dispositif, ce qui correspond exclusivement à l'activité de la société foncière solidaire Terre de liens.
D. La méconnaissance du dispositif peut conduire à des actions en nullité et à des sanctions administratives
Dans l'éventualité où une prise de participation remplirait les conditions de déclenchement du dispositif mais ne serait pas assortie d'une demande d'autorisation préalable et notifiée à la SAFER concernée, l'autorité administrative peut engager une action en nullité qui se prescrit à un an à compter du jour où l'opération est connue de ladite autorité.
L'autorité administrative peut également, selon une procédure présentant les garanties procédurales habituelles, prononcer une amende administrative qui ne peut excéder 2 % du montant de la transaction visée.
E. Les demandes d'autorisation sont instruites par les comités techniques des SAFER et validées par l'autorité administrative selon une procédure dédiée
Après avoir été notifiés de la demande d'autorisation préalable, les comités techniques des SAFER instruisent les demandes au nom et pour le compte de l'autorité administrative . L'instruction consiste en une évaluation de son adéquation avec les objectifs du dispositif de contrôle et de son intérêt pour le développement du territoire en matière de performances économiques, sociales et environnementales.
Les organisations interprofessionnelles peuvent présenter leur avis aux comités techniques des SAFER afin de contribuer au processus d'instruction.
Après transmission des éléments à l'autorité administrative, qui demeure la seule instance habilitée à prendre une décision, cette dernière peut autoriser l'opération sans condition, la rejeter en justifiant les motifs de refus, ou l'autoriser sous réserve d'engagements qui peuvent être proposés par la société faisant l'objet de la prise de contrôle ou son bénéficiaire.
Ces engagements s'apparentent à des mesures compensatoires qui s'inscrivent dans un objectif de régulation des transactions sociétaires afin de réduire la concentration et l'accaparement des terres agricoles.
Si le demandeur est propriétaire, ces mesures peuvent être la vente ou la conclusion d'un bail rural à long terme prioritairement pour les agriculteurs bénéficiant des aides à l'installation des jeunes agriculteurs ou au bénéfice d'une exploitation devant atteindre le seuil de viabilité économique.
Si le demandeur dispose d'un bail rural, ces mesures peuvent être la libération d'une partie des surfaces agricoles au bénéfice prioritairement d'agriculteurs bénéficiant des aides à l'installation des jeunes agriculteurs ou d'une exploitation devant atteindre le seuil de viabilité économique. La libération des surfaces agricoles se traduit par la résiliation du bail à condition que le propriétaire s'engage à vendre ou à donner à bail rural à long terme à l'agriculteur qui sera choisi.
La rédaction actuelle de la proposition de loi mentionne explicitement que ces mesures compensatoires ne peuvent être réalisées qu'au bénéfice des SAFER, sans possibilité pour le demandeur de recourir à un autre intermédiaire .
Si l'autorisation accordée par l'autorisation administrative comprend des mesures compensatoires, les engagements pris par les parties doivent être réalisés dans un délai de six mois à compter de la prise de décision.
Si l'autorité administrative constate, à l'expiration de ce délai, que les engagements pris n'ont pas été réalisés, une procédure de contradictoire s'engage à l'issue de laquelle la décision d'autoriser l'opération peut être retirée et des sanctions pécuniaires peuvent être prononcées . En cas de retrait de l'autorisation administrative, l'opération réalisée devient nulle de plein droit.
F. Le dispositif peut conduire à une dispense d'autorisation d'exploiter
Dans la mesure où une opération serait autorisée dans le cadre de ce dispositif de contrôle et où cette même opération nécessiterait également une autorisation d'exploiter au titre du contrôle des structures, une équivalence d'autorisation est prévue.
Cette disposition s'inscrit dans une volonté de simplification des démarches administratives pour les demandeurs.
Schéma du dispositif de contrôle proposé
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Tirer les conséquences de l'avis rendu par le Conseil d'État tout en précisant la procédure et les exemptions applicables au dispositif
A. Les modifications adoptées par la commission permettent principalement de tirer les conséquences de l'avis du Conseil d'État
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté 47 amendements dont 35 amendements du rapporteur, ce qui a notamment permis de tirer les conséquences de l'avis du Conseil d'État.
En effet, la proposition de loi avait été soumise pour avis au Conseil d'État qui a rendu son avis le 6 mai 2021 . Parmi les amendements du rapporteur et au-delà des amendements rédactionnels et de coordination juridique, les principaux amendements adoptés faisant suite à cet avis ont concerné :
• la modification du seuil de prise de contrôle d'une société avec un alignement sur la définition de la prise de contrôle telle que prévue à l'article L. 233-3 du Code de commerce qui fixe notamment le seuil à 40 % des droits de vote sous réserve qu'aucun autre associé ou actionnaire ne dispose de davantage de droits de vote ;
• la modification de la terminologie du seuil d'agrandissement qui n'est plus qualifié « d'excessif » mais de « significatif » ;
• la précision que l'autorisation de prise de participation peut être refusée par l'autorité administrative, notamment si l'opération est estimée contraire à l'objectif principal de favoriser l'installation d'agriculteurs défini dans les SDREA ;
• la clarification des critères pris en compte par l'autorité administrative pour délivrer son autorisation ;
• la clarification de la procédure de l'action en nullité qui peut être engagée par l'autorité administrative ;
• le remplacement du recours de pleine juridiction par le recours pour excès de pouvoir ;
• la soumission du projet de décret d'application des dispositions de l'article premier de la proposition de loi au Conseil d'État.
Les autres amendements adoptés par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale ont apporté les changements suivants :
• la prise en compte des équivalences prévues par les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles (SDREA) lors du calcul du seuil d'agrandissement significatif afin de prendre en compte la diversité des cultures et des productions ;
• la soumission des opérations d'acquisition et de rétrocession réalisées par les SAFER, par cession ou substitution, à l'amiable ou par l'exercice de leur droit de préemption, à un accord préalable exprès des commissaires du Gouvernement ;
• la publication des notifications des demandes d'autorisation lorsqu'elles sont transmises à l'autorité administrative.
B. Les amendements adoptés en séance ont notamment permis de préciser la procédure de contrôle et les exemptions applicables au dispositif
À la suite de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, 34 amendements ont été adoptés dont 14 amendements du rapporteur, les autres amendements ayant été presque tous co-signés par le rapporteur .
Parmi les principales dispositions adoptées précisant la procédure d'autorisation préalable, il y a notamment :
• la réduction du délai de prescription de cinq ans à un an ;
• le renforcement des sanctions en cas de violation du dispositif de contrôle et de non-respect des engagements pris au titre des mesures compensatoires ;
• la possibilité pour les interprofessions régionales de donner un avis consultatif auprès des comités techniques des SAFER ;
• la possibilité pour les SAFER d'informer le demandeur de la décision prise par l'autorité administrative ;
• la possibilité donnée d'exempter de l'autorisation d'exploiter les opérations recevant un avis favorable de l'autorité administrative, sous réserve du respect des critères définis pour l'instruction par les SAFER.
Parmi les principales dispositions adoptées précisant le périmètre des exemptions applicables, il y a notamment :
• l'exemption des parcelles classées en nature de bois et forêts, assortie toutefois de plusieurs réserves ;
• l'exemption des cessions de parts sociales ou actions entre parents ou alliés jusqu'au troisième degré inclus, qui a été sous-amendée par le rapporteur pour préciser que le cessionnaire doit conserver les titres sociaux acquis pendant au moins neuf ans et participer effectivement à l'exploitation ;
• l'exemption des sociétés foncières agricoles dotées d'un statut d'entreprise solidaire d'utilité sociale (ESUS), notamment Terre de liens.
Enfin, les autres modifications significatives concernent les articles additionnels et les suppressions d'articles :
• la suppression de l'article 4 élargissant la liste des agents ayant accès aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs des sociétés et entités ;
• l'introduction de l'article 5 bis demandant au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement sur les spécificités du marché foncier agricole en Corse et dans les territoires ultramarins ;
• la suppression de l'article 6 prévoyant un gage financier.
IV. La position de la commission - Une volonté de territorialiser, de recentrer et d'encadrer le dispositif de contrôle proposé
La commission des affaires économiques a adopté l'article ainsi modifié par 38 amendements, dont 29 amendements du rapporteur, M. Olivier Rietmann, sept amendements déposés par des membres du groupe Les Républicains (LR) et deux amendements du groupe socialiste, écologiste et républicain (SER).
A. La territorialisation du dispositif de contrôle afin de rapprocher les décisions de l'échelon local
L' amendement COM-69 du rapporteur s'inscrit dans une volonté de territorialiser le dispositif de contrôle prévu, en confiant au préfet de département plutôt qu'au préfet de région la décision d'autoriser ou de refuser une prise de participation sociétaire. En effet, la réalité et la diversité des exploitations agricoles sont mieux connues et seront plus facilement appréhendées au niveau du département.
L' amendement COM-29 de M. Redon-Sarrazy précise que les équivalences prévues dans le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) doivent obligatoirement être prises en compte pour le calcul du seuil d'agrandissement significatif, ce qui rend la rédaction de la proposition de loi plus contraignante, et répond à un objectif de territorialisation au niveau infrarégional du dispositif proposé.
B. Le recentrage du dispositif de contrôle sur les objectifs annoncés de lutte contre l'accaparement des terres et la concentration excessive
Premièrement, la commission a constaté que les modalités de fixation du seuil d'agrandissement significatif n'étaient pas en adéquation avec les objectifs annoncés de lutte contre l'accaparement des terres et de leur concentration excessive .
Ainsi, l' amendement COM-71 du rapporteur, identique à l'amendement COM-44 de M. Cuypers, modifie l'intervalle de seuil d'agrandissement significatif fixé par le préfet de région, désormais compris entre deux et quatre fois la surface agricole utile régionale moyenne (SAURM), alors que cet intervalle était fixé entre une et trois fois la SAURM dans le texte initial.
Il s'agit de mettre en cohérence le dispositif de contrôle avec les objectifs annoncés, c'est-à-dire la lutte contre l'accaparement et la concentration excessive des terres. Or, un seuil équivalent à une fois la SAURM permettrait de contrôler des exploitations dont la surface se situe justement dans la moyenne régionale, ces exploitations ne pouvant donc pas être considérées comme excessives. C'est pourquoi il est nécessaire d'au moins fixer un « seuil plancher » supérieur à la SAURM.
L' amendement COM-74 du rapporteur, ainsi que le sous-amendement n° 106 à visée rédactionnelle, prévoient que le calcul du seuil d'agrandissement significatif soit pondéré à la hausse, selon une formule fixée par décret, pour tenir compte du fait que plusieurs exploitants sont actifs sur la surface soumise au calcul de ce seuil. En effet, en l'état actuel de la rédaction, le seuil d'agrandissement significatif est calculé de manière identique s'il y a un ou plusieurs exploitants sur une même surface agricole.
Or, au regard des objectifs du texte de lutte contre l'accaparement et la concentration excessive des terres agricoles, une pondération est nécessaire. Autrement dit, si une exploitation de 400 hectares peut être regardée comme excessive pour un seul exploitant, elle ne l'est pas pour six exploitants.
De manière complémentaire, d'autres dispositions relatives aux modalités de fixation du seuil d'agrandissement significatif ont été adoptées par la commission :
• l' amendement COM-70 du rapporteur précise que le préfet de région fixera le seuil après avoir mené des consultations préalables, par exemple auprès des élus locaux, des organisations professionnelles agricoles (OPA) ou des représentants des chambres d'agriculture ;
• l' amendement COM-72 du rapporteur précise le seuil d'agrandissement significatif de référence qui sera rendu applicable aux sociétés étrangères détenant ou exploitant du foncier agricole en France, ainsi qu'aux sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole dans plusieurs régions de France ;
• l' amendement COM-73 du rapporteur précise la rédaction juridique du texte en remplaçant la notion de « parcelles » par celle de « biens immobiliers ».
Enfin, l' amendement COM-75 du rapporteur précise le champ de l'exemption applicable aux surfaces de bois et de forêts pour le calcul du seuil d'agrandissement significatif.
Deuxièmement, la commission a adopté plusieurs amendements visant à garantir une meilleure fluidité des transactions sociétaires sur le marché foncier agricole au regard du dispositif de contrôle proposé, rappelant que l'objectif n'est pas de contrôler toutes les opérations de concentration et d'agrandissement, mais seulement les plus significatives .
Concernant les transactions intrafamiliales , l' amendement COM-77 du rapporteur élargit l'exemption des cessions jusqu'au quatrième degré inclus, ce qui permet d'inclure les cousins germains en plus des arrière-petits-enfants, des oncles et tantes et des neveux et nièces.
La commission a souhaité maintenir le principe selon lequel cette exemption doit être encadrée et limitée. D'une part, la commission a souhaité conserver la première condition relative à la détention par le cessionnaire, pendant au moins neuf ans, des titres sociaux acquis. Cette condition permet d'éviter les reventes rapides de parts sociales et d'actions.
D'autre part, la commission a modifié la seconde condition, qui est celle de la participation effective du cessionnaire à l'exploitation. L' amendement COM-78 du rapporteur remplace ce critère par un critère de maintien de l'usage ou de la vocation agricoles de l'exploitation, ce qui permet de poursuivre un même objectif de maintien dans la durée des exploitations familiales.
Concernant les transactions intraconjugales , l' amendement COM-79 du rapporteur exempte du dispositif de contrôle les cessions de parts sociales et d'actions entre personnes mariées ou pacsées, afin de ne pas entraver les transactions intervenant dans un cadre familial au sens large et permettant la transmission de patrimoine.
Concernant les autres transactions, l' amendement COM-80 du rapporteur exempte du dispositif de contrôle les cessions d'actions et de parts sociales entre associés ou actionnaires d'une même société, à condition que ceux-ci fassent partie de la société depuis au moins neuf ans. Il s'agit de garantir une certaine souplesse de gestion, notamment pour les associés des exploitations agricoles qui souhaitent racheter les parts d'autres associés, par exemple dans le cas d'un départ à la retraite de l'un des associés, tout en évitant des stratégies de contournement qui seraient permises par une absence de durée minimale d'association ou d'actionnariat.
L' amendement COM-91 du rapporteur, ainsi que le sous-amendement n° 107 de M. Duplomb, exemptent du dispositif de contrôle les cessions d'actions et de parts sociales de salariés qui travaillent pour une même exploitation depuis au moins neuf ans, à condition qu'ils s'inscrivent dans un parcours d'installation. Il s'agit de favoriser l'achat de parts sociales et d'actions par celles et ceux qui ont déjà contribué à la mise en valeur de l'exploitation agricole au sein de laquelle ils souhaitent s'investir davantage.
Enfin, concernant les activités des foncières agricoles solidaires , l' amendement COM-82 du rapporteur, ainsi que les amendements identiques COM-13 de M. Gremillet, COM-34 de M. Duplomb, COM-42 de M. Menonville et COM-43 de M. Cuypers suppriment cette exemption. Aujourd'hui, seule une société foncière en France était concernée par ce dispositif et correspondait à l'ensemble des critères fixés, alors que la plupart des acquisitions qu'elle réalise le sont auprès des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), dont les opérations d'acquisition et de rétrocession sont déjà exemptées du dispositif de contrôle.
C. Un encadrement du dispositif qui permet d'asseoir sa légitimité et d'éviter de placer les acteurs dans des situations d'éventuels conflits d'intérêt
Premièrement, la commission a adopté des amendements visant à clarifier les rôles joués par chaque acteur dans le cadre du dispositif de contrôle proposé afin d'asseoir la légitimité de l'instruction des comités techniques des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et d'éviter de les placer dans des situations délicates de conflits d'intérêts .
L' amendement COM-99 du rapporteur interdit temporairement d'intervention commerciale les SAFER sur les biens des sociétés dont elles ont instruit la procédure d'autorisation. En effet, la rédaction du texte tel que transmis au Sénat permettait aux SAFER d'être à la fois instructrices, opératrices de marché et exemptées du dispositif de contrôle. Autrement dit, la même entité pouvait recommander au préfet des mesures compensatoires consistant en la cession à son profit de terres ou d'exploitations, qui seront ensuite rétrocédées commercialement.
Sans remettre en cause les missions d'intérêt général des SAFER en matière de régulation du marché du foncier agricole et sans contester leur expertise en la matière, la commission a souhaité bien encadrer le dispositif de contrôle proposé qui apporte un élargissement conséquent aux pouvoirs dérogatoires des SAFER afin de les protéger contre d'éventuelles critiques sur l'impartialité de leur instruction.
Par conséquent, ces dernières ne pourront pas intervenir directement, par acquisition de terres, de parts sociétaires, par rétrocession ou par substitution, sur les biens de sociétés dont elles ont instruit les demandes d'autorisation.
Afin de ne pas bloquer leur capacité de régulation et de prendre en compte les évolutions du marché, cette interdiction est limitée à une durée de neuf ans, ce qui correspond à la durée minimale d'un bail rural. Dans l'intervalle, ce seront les mesures compensatoires décidées par le préfet qui serviront d'outil de régulation des activités de ces sociétés en matière de foncier agricole.
De manière complémentaire à cet amendement, l'amendement COM-88 du rapporteur encadre le coût de la procédure d'autorisation. En effet, le dispositif proposé implique un coût supplémentaire pour les SAFER, lié à la mobilisation de moyens humains et techniques d'analyse. Selon les estimations de la Fédération nationale, près de 1 500 dossiers d'instruction pourraient être concernés chaque année.
Toutefois, la commission a souhaité s'assurer que le coût de la demande d'autorisation ne sera pas prohibitif pour les opérateurs, afin de ne pas geler les transactions sur le marché foncier agricole et d'éviter qu'une éventuelle tarification de la demande d'autorisation soit mise en oeuvre de manière uniforme sur le territoire. En outre, au regard de l'exigence d'égalité devant la loi, un montant forfaitaire unique est préférable à une commission ou à des frais proportionnels au montant de la transaction. Pour l'ensemble de ces raisons, l'amendement COM-88 prévoit que les seuls frais qui pourront être mis à la charge du demandeur dans le cadre de la procédure d'autorisation seront des frais de dossiers, d'un montant unique qui sera fixé par décret.
Par ailleurs, l' amendement COM-100 du rapporteur s'inscrit également dans une volonté d'encadrer le dispositif de contrôle et d'en asseoir la légitimité et élève au niveau législatif la composition des comités techniques des SAFER. Aujourd'hui, cette composition est en partie fixée au niveau réglementaire et en partie fixée par le règlement intérieur de chaque comité départemental, c'est pourquoi il existe des différences territoriales marquées. Pour une sécurité juridique et une transparence plus grandes, cet amendement fixe le socle commun de leur composition dans la loi.
Deuxièmement, la commission a adopté plusieurs amendements visant à encadrer la détermination des mesures compensatoires proposées aux parties prenantes d'une opération de prise de participation en vue de son autorisation par le préfet de département .
L' amendement COM-93 du rapporteur réécrit les dispositions relatives aux mesures compensatoires qui peuvent être prises en vue d'obtenir l'autorisation administrative, car il s'agit d'un véritable point sensible, voire de faiblesse du dispositif proposé. Cet amendement apporte trois garde-fous au dispositif des mesures compensatoires, sans en bousculer l'équilibre général :
• la garantie qu'il ne pourra pas être exigé qu'un propriétaire mette fin à un bail ou à un contrat en cours avant son terme ;
• la suppression de l'intervention obligatoire des SAFER dans la mise en oeuvre de toutes les mesures compensatoires ;
• la prise en compte de l'impact des mesures compensatoires sur la viabilité économique des exploitations concernées.
De manière complémentaire à l'encadrement proposé, l' amendement COM-94 du rapporteur a pour but que le préfet s'assure que les mesures compensatoires contribuent aux objectifs de régulation édictés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA), pour une plus grande cohérence entre instruments de politique publique.
Enfin, deux amendements renforcent les pouvoirs du préfet en matière de mesures compensatoires. D'une part, l' amendement COM-95 du rapporteur permet au préfet de département de consulter la commission départementale d'orientation agricole (CDOA) sur les dossiers d'autorisation prévoyant des mesures compensatoires. La commission a souhaité laisser la possibilité au préfet de réunir cette instance consultative afin de pouvoir bénéficier d'un avis contradictoire sur les dossiers les plus problématiques. D'autre part, l' amendement COM-96 du rapporteur permet au préfet de fixer le délai de réalisation des engagements pris dans le cadre des mesures compensatoires.
Troisièmement, la commission a adopté plusieurs amendements permettant de préciser la procédure de demande d'autorisation et d'instruction.
Concernant la procédure de demande d'autorisation préalable, l' amendement COM-84 du rapporteur renvoie au décret l'encadrement du format et du contenu de la demande d'autorisation afin d'articuler cette demande avec les informations qui doivent déjà être notifiées aux SAFER et d'éviter de transmettre les mêmes informations deux fois. D'autre part, il précise bien que la demande d'autorisation est présentée par le demandeur à la SAFER compétente au nom et pour le compte de l'autorité administrative.
Concernant la procédure d'instruction auprès des comités techniques des SAFER, les amendements suivants complètent et précisent cette procédure :
• l' amendement COM-83 du rapporteur réduit à six mois le délai de prescription de l'action qui peut être engagée par l'administration au terme de toute la procédure de contrôle prévue ;
• l' amendement COM-85 du rapporteur permet aux interprofessions concernées de rendre leur avis sur les projets de prise de participation sociétaire intervenant dans les filières qu'elles représentent afin de rendre plus complets les dossiers transmis au préfet de département ;
• l' amendement COM-86 du rapporteur complète l'évaluation réalisée par les comités techniques des SAFER pour le compte du préfet en précisant que l'opération ne doit pas porter atteinte aux dispositions du SDREA ;
• l' amendement COM-87 du rapporteur permet aux comités techniques des SAFER de demander ponctuellement à l'autorité administrative l'accès à des données administratives nécessaires à l'instruction des dossiers ;
• l' amendement COM-89 du rapporteur oblige d'entendre les parties à l'opération dans le cadre de l'instruction dès lors qu'elles en font la demande ;
• l' amendement COM-90 du rapporteur prévoit une procédure de renvoi pour instruction complémentaire, par laquelle le préfet peut renvoyer le dossier aux SAFER lorsqu'il estime l'analyse insuffisante, ce qui permet également de réaffirmer que c'est bien le préfet qui prend la décision ;
• l' amendement COM-91 du rapporteur supprime la possibilité qui était donnée aux SAFER d'informer les parties des décisions administratives prises par le préfet ;
• l' amendement COM-92 du rapporteur est rédactionnel.
Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-31 de M. Redon-Sarrazy, qui supprime la dispense automatique d'autorisation d'exploiter pour les projets ayant été autorisés au titre de la procédure créée par la proposition de loi. En effet, l'autorisation d'exploiter délivrée dans le cadre du contrôle des structures et l'autorisation délivrée dans le cadre de cette nouvelle procédure de contrôle poursuivent des objectifs différents, avec des critères distincts. Afin de ne pas affaiblir le niveau de régulation sur le marché foncier agricole, la commission a préféré ne pas fusionner ces deux procédures distinctes.
L'adoption de cet amendement s'inscrit dans la volonté de la commission de soutenir cette proposition de loi et d'en circonscrire l'examen au seul dispositif de contrôle proposé, même si la commission regrette que la promesse du Gouvernement de déposer une grande loi foncière ne soit pas tenue.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
TITRE II
Dispositions diverses d'adaptation
Article 2
(supprimé)
Extension des pouvoirs d'acquisition et de
substitution des SAFER
vis-à-vis des parts et actions de
sociétés
Cet article vise à étendre le champ du pouvoir de substitution des SAFER au profit d'attributaires. Aujourd'hui limité aux acquisitions et rétrocessions de biens agricoles et forestiers, il est proposé de l'étendre aux parts et actions de sociétés. Un décret en Conseil d'État encadrera le cahier des charges qui contiendra des engagements spécifiques dans le cas d'une telle substitution.
Il vise en outre à étendre le champ des sociétés dont les parts et actions peuvent être acquises par les SAFER, au-delà des seules sociétés à objet principal agricole.
La commission a adopté un amendement visant à supprimer cet article, estimant que les mesures proposées sont disproportionnées et inadaptées à l'objectif poursuivi.
I. La situation actuelle - Les SAFER peuvent acquérir des parts ou actions de sociétés à objet d'exploitation ou de propriété agricole, mais ne peuvent user de leur pouvoir de substitution à leur égard
Les lois successives ont confié aux SAFER, dans l'exercice de leurs missions de soutien à l'installation et au maintien des agriculteurs, plusieurs leviers d'action , prévus à l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime :
- l'acquisition de biens, d'exploitations ou de terres , en vue de les rétrocéder à des personnes exerçant des activités agricoles ou forestières ;
- l'acquisition de parts ou actions de sociétés , soit parce qu'elles détiennent du foncier agricole, soit parce qu'elles ont pour objet l'exploitation agricole ;
- l'accompagnement d'opérations immobilières portant sur des biens concernés par des baux ruraux ;
- la possibilité de se voir substituer par un attributaire dans le cadre d'une acquisition-rétrocession de biens, d'exploitations ou de terres : dans ce cas, ce n'est pas la SAFER elle-même qui acquiert le bien, mais ce dernier est directement cédé au destinataire final, sans qu'il entre dans le patrimoine de la SAFER ni ne soit rétrocédé.
Moyens d'action des SAFER - Représentation schématique
Source : Commission des affaires économiques du Sénat
A. Des acquisitions de titres limitées aux sociétés dont l'objet principal est agricole
Les acquisitions des SAFER, qu'il s'agisse de biens ou de titres sociaux, peuvent être conservées par elles pour une durée maximale de cinq ans , au titre de l'article L. 142-4 du code rural et de la pêche maritime : elles doivent être rétrocédées directement ou par substitution avant cette échéance.
En ce qui concerne l'acquisition de parts et actions de sociétés, le droit actuel ne différencie pas entre les différentes formes juridiques de sociétés, mais entre leur objet.
Peuvent aujourd'hui uniquement être acquis les titres de sociétés « ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole » . L'article L. 141-1 cite notamment les groupements fonciers agricoles (GFA) ou ruraux (GFR), mais l'ensemble des sociétés civiles - comme les sociétés civiles d'exploitation agricole (SCEA), les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), et les exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) - ou commerciales - comme les sociétés par action à responsabilité limitée (SARL), les sociétés par actions simplifiées (SAS), les sociétés en nom collectif (SNC) ou sociétés civiles immobilières (SCI) - peuvent aussi être visées. Le critère principal est bien l'objet agricole de ces sociétés.
B. Une possibilité de rétrocession par substitution qui ne s'applique pas aux titres sociaux
Comme évoqué plus haut, la SAFER peut avoir recours à la substitution pour rétrocéder un bien . Dans ce cas, elle bénéficie d'une promesse de vente du cédant, puis rétrocède le bien à l'acquéreur sans que ce bien ne transite par le patrimoine de la SAFER .
La substitution d'un bien, comme la rétrocession, est soumise à une procédure en plusieurs étapes :
- d'abord, la rétrocession fait l'objet d'un avis d'appel à candidatures public, dans les conditions prévues à l'article R. 142-3 du code rural et de la pêche maritime ;
- ensuite, l'opération est présentée au comité technique départementale de la SAFER qui émet un avis sur les candidats au titre de l'article R. 141-5 du même code ;
- une demande d'autorisation de l'opération est formulée auprès des commissaires du Gouvernement (article R. 141-11) ;
- enfin, la décision de rétrocession est rendue publique dans les conditions prévues à l'article R. 142-4 ;
- l'opération de rétrocession par substitution peut ensuite être réalisée, la SAFER percevant une commission.
Au titre du droit existant, la substitution des SAFER par un attributaire n'est toutefois possible que dans le cas d'une acquisition de biens ruraux, de terres ou d'exploitations agricoles ou forestières ; mais pas en cas d'acquisition de parts ou actions de sociétés .
En cas de rétrocession et de substitution d'un bien acquis par les SAFER (1 et 4) , l'attributaire peut être soumis au respect d'un cahier des charges . Lorsqu'il s'agit d'une substitution plus particulièrement, un engagement à maintenir pendant dix ans au moins l'usage agricole ou forestier des biens est obligatoire (III de l'article L. 141-1 précité). Toute cession ultérieure du bien par l'attributaire est aussi soumise à l'accord de la SAFER pendant une même durée de dix ans. Si ces deux conditions ne sont pas respectées, la SAFER peut solliciter la reprise du bien à un prix fixé par le cahier des charges ou le juge de l'expropriation.
II. Le dispositif envisagé - Des possibilités d'acquisition de parts et actions de société étendues, et un nouveau pouvoir de substitution des SAFER visant ces mêmes acquisitions
L'article 2 de la proposition de loi initiale prévoit d'étendre la possibilité de substitution de la SAFER aux opérations portant sur des parts ou actions de sociétés, alors qu'elle ne concerne aujourd'hui que les rétrocessions de biens. Il modifie à cette fin le 2° du II de l'article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime.
Il précise en conséquence au 1° du III du même article qu' un cahier des charges devra également être prévu en cas de substitution concernant des parts ou actions de société. Les engagements qu'il contient seront définis par décret en Conseil d'État, et constituent « la contrepartie de l'avantage fiscal » consistant en l'exonération de droits d'enregistrement pour les opérations immobilières réalisées par les SAFER et en l'absence de perception au profit du Trésor.
Il modifie en outre au 3° du même II la nature des sociétés dont les parts et actions peuvent faire l'objet d'acquisitions par les SAFER : pourront être acquises les parts ou actions des sociétés « détenant en propriété ou en jouissance des biens immobiliers à usage ou à vocation agricole ou détenant des droits sur de telles sociétés », plutôt que les sociétés « ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole ».
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Lors de l'examen du texte en commission, un amendement du rapporteur a remplacé le terme « d'avantage fiscal » par le terme « d'exonération fiscale » .
L'article n'a pas été modifié lors de l'examen en séance publique.
IV. La position de la commission - Une mesure insuffisamment encadrée et disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis
L'extension de la possibilité, pour les SAFER, d'acquérir des titres de société dont l'objet principal n'est pas agricole représenterait une rupture réelle avec la logique qui préside aujourd'hui à leur intervention sur les marchés à titre de régulation .
En effet, l'article 2, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, permettrait aux SAFER d'acheter et de conserver pendant une période pouvant aller jusqu'à cinq ans des parts et actions de SCI ou de SAS détenant une surface même minime de foncier agricole . En effet, la simple détention de biens à usage « ou à vocation agricole », y compris donc de biens n'étant plus en exploitation , justifierait l'acquisition par la SAFER de titres d'une société.
Philosophiquement, cette mesure marquerait une extension significative de l'action des SAFER sur les marchés fonciers en général, et non seulement dans le secteur agricole . Le rapporteur imagine que, dans de rares cas, des situations ont pu émerger dans lesquels une telle participation se justifiait, mais il n'apparaît pas souhaitable de légiférer sur la base d'exceptions .
Une société n'ayant aucun intérêt particulier à la détention de foncier agricole, comme une société industrielle ou immobilière qui détiendrait incidemment une petite surface d'anciennes pâtures, pourrait ainsi voir la SAFER devenir temporairement actionnaire ou associée , si l'un des actionnaires ou associés décidait de lui céder ses parts.
L'élargissement proposé apparaît donc disproportionné au vu des objectifs et du ciblage affiché par la proposition de loi . L'intérêt de l'achat de titres sociaux par la SAFER réside en la capacité à prendre le contrôle de sociétés à objet agricole, afin d'installer de nouveaux associés ou de transférer le contrôle de ces sociétés à des repreneurs d'exploitation. L'achat de titres de SCI détenant une petite surface à vocation agricole, par exemple, ne remplit aucun de ces objectifs, en ce qu'il ne permettra pas l'installation d'agriculteurs.
Le rapporteur est donc défavorable à cette première mesure .
En ce qui concerne la possibilité de substitution , il est vrai que cette faculté est utile et efficace dans le cas de ventes directes de terres agricoles. Il permet à la SAFER d'installer un exploitant, ou de céder l'emprise à une exploitation existante en besoin de consolidation, sans grever son patrimoine ni allonger inutilement l'opération.
Toutefois, une telle substitution n'apparaît pas appropriée dans le cas des parts de société : il n'est pas souhaitable que les associés existants se voient imposer un nouvel associé choisi par la SAFER , sans qu'ils ne puissent participer à ce processus. Une cession en bloc d'un terrain n'est pas équivalente à l'entrée d'un nouvel associé dans une société déjà constituée. Pour le bon fonctionnement de l'exploitation, les associés doivent choisir volontairement de travailler ensemble . Cette mesure apparaît encore plus disproportionnée dans le cas des sociétés dont l'objet principal n'est pas agricole, qui entreraient, au titre de cet article 2, dans le champ d'intervention des SAFER.
D'ailleurs, il faut rappeler que le Conseil constitutionnel a fait droit, dans sa décision sur la loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles 6 ( * ) , aux arguments des parlementaires qui avaient mis en avant ce même motif : le fait que les associés préexistants se voient imposer la présence de l'attributaire choisi par la SAFER dans le cadre de la rétrocession. La loi prévoyait l'extension du droit de préemption des SAFER aux parts de sociétés : le Conseil a censuré cette disposition, la jugeant disproportionnée au regard du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre.
Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a adopté un amendement COM-101 du rapporteur, visant à supprimer l'article 2 de la proposition de loi.
La commission a supprimé l'article.
Article 3
Extension
du champ de l'obligation de notification aux SAFER concernant les prises de
contrôle de sociétés d'exploitation ou de
propriété agricole
- Renforcement de la transmission
électronique des notifications
Cet article vise à étendre l'obligation de notification aux SAFER, en incluant dans son champ l'ensemble des opérations capitalistiques aboutissant à une prise de contrôle des sociétés à objet d'exploitation ou de propriété agricole. Il renforce aussi la transmission par voie électronique des notifications, en l'imposant sous un an, tant pour les notaires que pour les cédants ou cessionnaires de parts et actions de sociétés.
La commission a adopté sept amendements visant à approfondir la mise en oeuvre de la télédéclaration des opérations et à adapter les modalités de notification à tous les types de société. Elle a aussi autorisé, dans le cadre de leur rôle d'instructeur des opérations sociétaires, un accès encadré des SAFER à certaines informations relatives aux exploitations agricoles.
I. La situation actuelle - Une obligation de notification aux SAFER de toute opération de cession de terrains ou de parts et actions de sociétés pouvant être concernée par leur intervention
Afin que les SAFER puissent mobiliser leurs différents outils d'intervention, tels que la préemption ou l'acquisition de biens immobiliers, ou l'achat de parts et actions de sociétés, la loi a prévu qu'elles soient systématiquement notifiées des opérations de cession envisagées dans leur champ d'action géographique.
Au titre de l'article L. 141-1-1 du code rural et de la pêche maritime, sont inclus dans le champ de l'obligation de notification les biens mobiliers ou immobiliers sur lesquels les SAFER sont habilitées à intervenir. Pour rappel (se référer au commentaire de l'article 2) , ces biens recouvrent d'une part les biens ruraux, les terres, les exploitations agricoles ou forestières ; de l'autre les parts ou actions de sociétés ayant pour objet principal l'exploitation ou la propriété agricole. Tant les cessions entre vifs conclues à titre onéreux ou gratuit que les cessions d'usufruit ou de nue-propriété sont concernées.
L'article L. 141-1-1 charge ainsi le notaire, ou, dans le cas des cessions de sociétés réalisées sans intervention des notaires, le cédant, de notifier la SAFER par le biais d'une transmission postale (recommandé avec avis de réception) ou électronique de diverses informations relatives à l'opération projetée. Au titre de l'article R. 141-2-1 du même code, la cession ne peut intervenir avant l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la notification à la SAFER.
En sus des éléments obligatoires prévus par l'article R. 141-2-1 du code rural et de la pêche maritime, la SAFER peut solliciter auprès du notaire ou du cédant des éléments d'information complémentaires , afin d'apprécier les conditions de transmission des parts ou actions.
LES INFORMATIONS CONTENUES DANS LA NOTIFICATION AUX
SAFER
Au titre de l'article R. 141-2-1 du code rural et de la pêche maritime, sont obligatoirement transmises aux SAFER dans le cadre de l'obligation de notification des cessions les informations relatives à :
• la nature et la consistance du bien ou du droit mobilier ou immobilier cédé ;
• la désignation cadastrale des parcelles cédées ou de celles dont la société dont les parts sont cédées est propriétaire ou qu'elle exploite, leur localisation, le cas échéant la mention de leur classification dans un document d'urbanisme ou l'existence d'un mode de production biologique ;
• le prix ou la valeur et les conditions demandées ainsi que les modalités de l'aliénation projetée ;
• les noms, prénoms, dates de naissance, domiciles et professions des parties à l'acte de cession (sauf dans le cas des sociétés cotées) ;
• l'existence éventuelle d'un obstacle à la préemption par les SAFER, dans les cas limitatifs prévus par la loi ;
• en cas de cession de la totalité des parts ou actions de la société, les statuts à jour, le bilan et le compte de résultats des trois derniers exercices, l'avant contrat de cession, les contrats en cours, les conventions de garantie d'actif et de passif et tout engagement faisant peser sur la société dont les parts ou actions sont cédées une incidence financière ainsi que tout élément relatif à sa situation contentieuse ;
• en cas de démembrement du droit de propriété, la consistance et la valeur des droits démembrés, la durée de l'usufruit et son mode d'exploitation et les pouvoirs des titulaires des droits ;
• le cas échéant, les éléments nécessaires à l'identification des droits à paiement cédés (article R. 141-2-2).
Le ministère de l'agriculture a précisé au rapporteur qu'un projet de décret visant à compléter les informations obligatoires dans le cadre de la notification est en cours d'élaboration . Il est envisagé d'améliorer l'information sur les obligations réelles environnementales (ORE), sur les autorisations en matière de contrôle des structures, et sur les modes d'exploitation et de jouissance des biens cédés (notamment l'existence d'un bail rural).
Les informations prévues par le règlement sont communiquées aux SAFER par le biais de quatre formulaires standardisés , élaborés conjointement en 2015 par le conseil supérieur du notariat (CSN), la Fédération nationale des SAFER (FNSAFER) et le ministère de l'agriculture.
En 2015, une forme de dématérialisation a été mise en oeuvre pour la transmission d'informations entre les offices notariaux et les SAFER, par le biais d'une convention établie après conduite d'une expérimentation. Près de 5000 offices notariaux sur 6736 utilisent aujourd'hui ce service de dématérialisation, ayant conduit depuis ses débuts à la télétransmission de près de 624 000 notifications pour un taux de dématérialisation qui atteint désormais 63 % .
À l'inverse, les opérations réalisées sans l'intervention d'un notaire ne sont aujourd'hui pas obligatoirement notifiées de manière électronique .
Les informations reçues par les SAFER au titre de l'obligation de notification sont transmises par ces dernières à l'autorité administrative chargée du contrôle des structures, à fins de suivi des sociétés ayant obtenu une autorisation d'exploiter, et à fins d'analyse du marché foncier agricole et de l'usage de ces terres (article L. 141-1-2 du code rural et de la pêche maritime).
En cas de non-respect de l'obligation de notification de la SAFER avant cession d'un bien, l'article L. 141-1-1 prévoit des sanctions spécifiques. Lorsque le bien aurait pu faire l'objet d'une préemption par la SAFER, celle-ci peut demander sous six mois l'annulation de la cession ou la substitution de l'acquéreur par la SAFER (dans ce dernier cas, uniquement pour les ventes). Lorsque le bien n'était pas soumis à droit de préemption, le préfet de région peut, d'office ou à la demande de la SAFER, exiger sous un an le paiement d'une amende administrative de 1 500 euros au moins, plafonnée à 2 % du montant de la transaction.
En 2020, les SAFER ont reçu 325 000 notifications de cession de biens ruraux, terres et exploitations ; chiffre qui a connu une augmentation constante à compter de 2014 et de l'élargissement du champ des biens soumis à notification. Entre 2010 et 2014, il était en moyenne de 209 000 opérations. Une grande partie de cette augmentation est liée au marché des maisons de campagne, selon les chiffres fournis au rapporteur par le ministère de l'agriculture.
La notification des opérations de parts sociales n'a débuté qu'en 2016 , en application de la loi dite « LAAAF » n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. Après une période de montée en puissance, le volume total d'opérations déclarées annuellement varie désormais entre 5 500 et 7 500 environ .
En termes de sociétés concernées, selon la même source, les notifications se répartissent comme suivent :
|
EARL |
32 % |
|
GAEC |
30 % |
|
SCEA |
24 % |
|
GFA, SCI |
13 % |
|
SA, SAS |
2 % |
Les transactions sociétaires se seraient toutefois significativement accrues en valeur , passant de 132 millions d'euros à 1 milliard d'euros environ entre 2014 et 2020, bien que le ministère indique lui-même que « cette évolution doit être nuancée dans la mesure où, antérieurement à l'obligation d'information concernant ces transactions, la majorité d'entre elles restaient invisibles » et que la montée en puissance de la notification obligatoire a été progressive.
La représentativité de ces chiffres est en effet débattue par les personnes auditionnées par le rapporteur . Interrogé par le rapporteur, le ministère de l'agriculture indique que « les notifications ont progressivement augmenté, témoignant de l'assimilation de l'obligation d'information de la SAFER » , mais que « l'exhaustivité n'est selon toute vraisemblance pas atteinte » en raison du caractère insuffisamment dissuasif des sanctions pour non-respect de l'obligation déclarative . À date, aucune sanction administrative n'a été prononcée pour défaut de notification, un seul dossier étant en cours d'instruction en vue de sanctions. Le ministère précise également que la part des SAS et SA est probablement sous-estimée en raison de l'existence de holdings ne détenant ni n'exploitant pas directement du foncier agricole, mais détenant d'autres sociétés dont c'est le cas.
II. Le dispositif envisagé - Un élargissement de l'obligation de notification des cessions relative aux parts et actions de sociétés, et un renforcement de la notification par voie électronique
L'article 3 de la proposition de loi initiale apporte plusieurs modifications au régime de notification préalable aux SAFER des cessions projetées.
Tout d'abord, il propose de faire peser sur le cessionnaire, alternativement au cédant qui en est responsable aujourd'hui, l'obligation de notification de cession de parts ou d'actions de sociétés , en modifiant en ce sens l'article L. 141-1-1 précité (a du 1° du I). La démarche devra donc être accomplie par l'un ou l'autre , les deux s'exposant sinon à une sanction.
Il étend ensuite l'obligation de notification à toute opération modifiant le capital d'une société d'exploitation ou de propriété agricole, soit à la hausse, soit à la baisse .
Seraient concernés par cette nouvelle rédaction les opérations :
• d'augmentation du capital : arrivée d'un nouvel associé par apport , qui modifie le nombre de parts et leur répartition et conduit à un changement de contrôle ; ou augmentation de capital sans que celle-ci ne se fasse à due concurrence des associés, modifiant la répartition des parts et le contrôle ;
• de réduction du capital : annulation d'une partie des parts sociales rachetées au bénéfice de la société en cas de retrait d'un associé sans cessions des parts et avec retrait de capital , lorsque cette annulation a pour effet de confier le contrôle de la société à l'un des associés qui ne l'avait pas auparavant.
Cette obligation de notification, pour les sociétés, portera sur le gérant . La rédaction proposée précise dans ce cas la SAFER à laquelle sera transmise la notification : celle dont ressort le siège social de la société, ou, dans le cas de sociétés étrangères, celle dont ressort le siège d'exploitation ou dont ressort la plus grande partie de la surface foncière détenue ou exploitée (b du 1° du I).
Enfin, l'article prévoit la transmission électronique de l'ensemble des notifications aux SAFER (2°) :
• lorsqu'un notaire est chargé de la notification, il la transmettra sous forme électronique (conformément aux conditions fixées par le code civil garantissant son authenticité). Les modalités précises de transmission seront fixées par convention entre le Conseil supérieur du notariat (CSN) et la fédération nationale des SAFER ;
• lorsque le cédant ou le cessionnaire des parts ou actions d'une société est chargé de la notification, il réalisera une télédéclaration sur le site internet de la SAFER concernée.
Il est prévu que ces obligations de transmission électronique entrent en vigueur à une date fixée par décret , ne pouvant dépasser un an après la publication de la loi (II).
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Lors de l'examen du texte en commission, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à modifier la disposition étendant l'obligation de notification aux évolutions du capital des sociétés. Plutôt que les augmentations ou réduction de capital seront visées les opérations modifiant la répartition du capital de la société ou celle des droits de vote, lorsqu'elles aboutissent à en transférer le contrôle. Une simple augmentation de capital à due proportion des actionnaires ne sera donc pas concernée, seules les opérations constituant une prise de contrôle étant ciblées.
D'autre part, à l'initiative du rapporteur, le décret devant prévoir la date d'entrée en vigueur de l'obligation de transmission électronique a été transformé en décret en Conseil d'État.
L'article n'a pas été modifié lors de l'examen en séance publique.
IV. La position de la commission - Préciser les modalités de notification électronique et assurer un accès encadré des SAFER à certaines données nécessaires à l'instruction
Comme son rapporteur, la commission souscrit aux améliorations apportées par l'article 3 de la proposition de loi à la procédure de notifications aux SAFER.
L'obligation de notifier tous types de prises de contrôle de société, et non seulement celles résultant de cessions, est une avancée qui permettra une mise en oeuvre plus efficace du dispositif de contrôle proposé à l'article 1 er . Elle facilitera la détection des opérations indirectes de concentration excessive.
Le rapporteur note toutefois que l'extension de l'obligation déclarative est plus large que ne le nécessite la création du dispositif de contrôle opérée à l'article 1 er. En effet, l'article 1 er ne vise que les cessions de titres sociaux, tandis que l'opération de notification vise toute modification de la répartition du capital.
De même, l'obligation de télédéclaration est une avancée et une simplification notable . La mise en oeuvre d'une plateforme unique sous l'égide des SAFER sera gage de clarté et de simplicité pour les demandeurs. Elle permettra aussi d'assurer un traitement des notifications dans les meilleurs délais et d'avancer vers un meilleur taux de dématérialisation des demandes, en particulier pour les opérations réalisées sans le concours des notaires.
Un point d'attention soulevé par le rapporteur est celui du délai de mise en oeuvre d`un an, qui apparaît relativement court au regard des échéances prévues de promulgation de la loi, puis de prise des mesures d'application réglementaires.
Soutenant l'adoption de l'article 3, la commission a néanmoins adopté sept amendements visant trois objectifs principaux :
• Adapter les modalités de déclaration à l'ensemble des formes juridiques de société . La rédaction transmise par l'Assemblée prévoyait la notification par le gérant de la société, mais cette mesure est trop restrictive en ce que l'ensemble des sociétés ne dispose pas d'un gérant (cela concerne principalement les sociétés à responsabilité limitée). La commission a donc adopté quatre amendements identiques COM-2 , COM-22 , COM-51 et COM-102 , respectivement présentés par MM. Laurent, Menonville, Gremillet et par le rapporteur, visant à compléter la rédaction en y ajoutant la possibilité que la notification soit opérée par les représentants légaux des sociétés (ce qui inclut notamment les présidents de SAS) ou par leurs délégataires ;
• Généraliser le recours à la télédéclaration auprès des SAFER . Les amendements COM-3 et COM-23 , de MM. Laurent et Menonville, précisent que les notaires utiliseront également la plateforme de télédéclaration mise en oeuvre par les SAFER , lorsqu'ils seront chargés de déclarer des transactions de titres sociaux. Cette mesure permet d'harmoniser les modalités de collecte des notifications et poursuit les efforts de simplification amorcés par le présent article 3.
• Assurer un accès encadré des SAFER à certaines données nécessaires à l'instruction . Sur proposition de M. Gremillet, la commission a adopté un amendement COM-68 visant à permettre aux SAFER de consulter les données du casier viticole informatisé et du registre parcellaire de la politique agricole commune aux fins de la mission d'instruction qui leur est confiée par l'article 1 er de la proposition de loi. Ces données concernent notamment la taille des exploitations et leur nature, ainsi que des informations concernant les acquéreurs et les cédants : elles peuvent être utiles à l'examen de l'opportunité d'autoriser ou non une transaction sociétaire. Sur proposition de son rapporteur, la commission a privilégié un accès encadré à un nombre de bases de données limitées, aux strictes fins de l'instruction, et soumis à l'accord des exploitants ; à un accès général et illimité à un nombre très important de données administratives, professionnelles et personnelles , comme le proposaient certains amendements. Le rapporteur a notamment souligné le caractère sensible de certaines des informations figurant dans les bases de données dont l'accès est sollicité par les SAFER, notamment celles relatives à la sécurité sociale et à la retraite des exploitants (par ailleurs éloignées de l'objet de l'instruction). À défaut d'étanchéité satisfaisante, ces informations pourraient, en théorie, être abusivement utilisées dans le cadre des missions commerciales de la SAFER. Certaines organisations professionnelles auditionnées par le rapporteur, dans la filière viticole notamment, s'inquiètent de ces demandes qui apparaissent très larges. La commission a donc privilégié une solution cadrée et prudente .
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 5
(supprimé)
Possibilité de refuser une autorisation
d'exploiter
en cas d'absence de candidat alternatif
Cet article vise à permettre au préfet de région de refuser d'octroyer une autorisation d'exploiter en raison d'un agrandissement excessif, y compris dans les cas où aucun autre candidat ne s'est présenté pour reprendre l'exploitation.
La commission a supprimé l'article, qui introduit une mesure disproportionnée au vu de l'objectif proposé et pourrait compromettre le maintien de l'activité agricole dans les territoires en déprise.
I. La situation actuelle - L'autorisation d'exploiter, un outil de contrôle de la pertinence de l'exploitation au regard des objectifs de politique publique
Le contrôle des structures des exploitations agricoles est aujourd'hui l'un des piliers de la politique d'installation et de transmission agricole, régie par le code rural et de la pêche maritime .
Au titre de l'article L. 331-1 du code précité, cette procédure de contrôle, pilotée par l'État, vise plusieurs objectifs d'intérêt général :
• l'objectif défini comme principal est l'installation d'agriculteurs dans des exploitations (y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive) ;
• la consolidation et le maintien des exploitations existantes , dans un objectif de viabilité économique des exploitations au regard des critères déterminés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) ;
• la promotion d'un système de production combinant performance économique et performance environnementale, incluant l'agriculture biologique ;
• le maintien d'une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée. Il est précisé que ce dernier objectif passe notamment par la lutte contre les agrandissements et concentrations excessifs d'exploitations au bénéfice d'une même personne , là aussi, selon les critères fixés par le SDREA.
Afin d'atteindre ces objectifs, l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime soumet à autorisation d'exploiter préalable les installations, agrandissements ou réunions d'exploitations agricoles . Pour l'application de ce dispositif, une exploitation est définie comme l'ensemble des unités de production mises en valeur, directement ou indirectement, par le même exploitant, c'est-à-dire la même personne participant aux travaux agricoles de façon effective et permanente.
Sont concernés par l'autorisation d'exploiter :
• les installations, agrandissements ou réunions d'exploitations dont la superficie totale est supérieure à un seuil fixé par le SDREA (sauf transformation d'une exploitation individuelle en société ou société créée par apport d'exploitations individuelles d'exploitants mariés ou pacsés) ;
• les installations, agrandissements, ou réunions d'exploitations qui suppriment une exploitation dont la superficie est supérieure à ce même seuil, ramènent la superficie d'une exploitation en-deçà de ce seuil, ou privent une exploitation agricole d'un bâtiment essentiel ;
• les opérations proposées par des exploitants ne remplissant pas des conditions de capacité professionnelle, les opérations sans exploitants, ou les opérations dont les exploitants sont pluriactifs à haut revenu ;
• les agrandissements et réunions d'exploitations distantes (c'est-à-dire plus éloignées qu'un seuil fixé par le SDREA) ;
• les productions hors sol, au-dessus d'un seuil fixé par le SDREA.
Le contrôle des structures par le biais de l'autorisation d'exploiter s'applique tant aux personnes physiques qu'aux personnes morales, dès lors que celles-ci sont exploitantes . Une société d'exploitation agricole y sera donc soumise, lorsqu'elle s'installe ou qu'elle incorpore un nouvel associé exploitant qui y acquiert des parts. En revanche, une société de propriété agricole qui se contente de mettre à bail à un agriculteur les terres qu'elle détient, ou qui incorpore un nouvel associé non exploitant, ne devra pas solliciter d'autorisation d'exploiter.
L'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime prévoit une série d'exemptions du contrôle des structures .
La transmission d'une exploitation au sein d'une même famille, jusqu'au troisième degré inclus, n'est pas soumise à autorisation mais à simple déclaration préalable, sous certaines conditions fixées par l'article L. 331-2 (capacité professionnelle du preneur, pas de bail en cours, exploitation familiale depuis neuf ans au moins, consolidation de l'exploitation ou installation d'un nouvel agriculteur).
De même, la rétrocession par une SAFER de terres agricoles au profit d'un exploitant agricole est dispensée d'autorisation d'exploiter, dès lors que le commissaire du Gouvernement a donné un avis favorable à la rétrocession et ne s'est pas opposé au candidat envisagé (article L. 331-2).
Lorsqu'une opération est soumise au contrôle des structures, l'exploitant est tenu de solliciter l'autorisation d'exploiter auprès du préfet de région qui rend cette demande publique afin d'assurer l'information d'éventuels tiers intéressés. Le préfet se prononce par décision motivée : l 'autorisation d'exploiter ne peut être refusée par le préfet que dans certains cas limitativement énumérés par l'article L. 331-3-1 :
1) lorsqu'un autre candidat à l'exploitation bénéficie d'une priorité au regard du SDREA ;
2) lorsque l'opération envisagée compromet la viabilité de l'exploitation ;
3) en cas de réduction du nombre d'employés sur les exploitations concernées, lorsque les terres sont mises à disposition d'une société ;
4) dans les départements d'outre-mer, en cas d'incompatibilité avec le SDREA en matière de viabilité économique et de capacité professionnelle, et ce même à défaut d'autres concurrents ;
5) en cas d'agrandissement ou de concentration excessifs au bénéfice d'une même personne. Les critères à l'aune desquels est estimé le caractère « excessif » de l'opération peuvent inclure, entre autres, le contexte local, la taille moyenne des exploitations alentour, les types de production prévus, l'emploi sur l'exploitation... Ils ne sont pas identiques aux critères utilisés pour déterminer la dimension économique viable ou l'intérêt économique et environnemental de l'opération. Ce motif de refus ne peut toutefois être opposé que s'il existe d'autres candidats déclarés pour la même exploitation .
Le code rural et de la pêche maritime prévoit enfin un régime de sanctions en cas d'exploitation irrégulière, c'est-à-dire en l'absence d'autorisation d'exploiter pourtant requise. Si l'exploitant bénéficie d'un bail, celui-ci peut être annulé devant le tribunal paritaire des baux ruraux (article L. 331-6). Dans les autres cas, le contrevenant peut être soumis à sanction pécuniaire comprise entre 304,90 et 914,70 euros par hectare de l'exploitation illégale (L. 333-7). Si l'illégalité persiste au-delà d'un an, tout tiers peut en outre demander au tribunal de se substituer à l'exploitant (L. 333-10). Enfin, l'exploitation ne peut bénéficier d'aucune aide publique agricole (L. 333-9).
Entre 20 000 et 25 000 demandes d'autorisation d'exploiter seraient instruites chaque année par les préfets de région, selon les chiffres fournis par le ministère de l'agriculture au rapporteur. 7 à 8 % des demandes seraient rejetées sur la base de l'un des motifs de refus cités plus haut.
II. Le dispositif envisagé - Permettre le refus d'autorisation pour concentration excessive, même à défaut d'autre candidat
L'article initial de la proposition de loi propose de compléter l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, relatif aux motifs de refus de l'autorisation d'exploiter.
Il facilite le recours au motif de refus fondé sur un agrandissement ou une concentration excessifs de l'exploitation, en étendant la possibilité de refus au cas où aucun candidat alternatif ne s'est déclaré pour l'exploitation.
La rédaction proposée précise toutefois que le préfet ne pourra refuser l'octroi d'une autorisation que si l'agrandissement ou concentration excessifs est par ailleurs contraire aux objectifs du contrôle des structures ou au SDREA.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Tirant les conséquences de l'avis du Conseil d'État sur la proposition de loi, les députés ont adopté, lors de l'examen du texte en commission, un amendement du rapporteur qui précise les cas dans lesquels le préfet pourra refuser d'octroyer l'autorisation.
L'amendement souligne ainsi que pourront être refusées les opérations contraires, « notamment », à l'objectif de soutien à l'installation d'agriculteurs.
IV. La position de la commission - Une mesure disproportionnée, qui pourrait compromettre l'activité agricole dans certains territoires
Le rapporteur souligne tout d'abord que l'article 5 aborde un sujet distinct de celui traité par le reste de la proposition de loi (le contrôle des cessions de parts et actions de sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole). Il concerne en effet le contrôle des structures, qui est bien plus large puisqu'il vise l'ensemble des exploitants agricoles, quelle que soit la forme juridique de l'exploitation.
Il est en outre étonnant de voir figurer, dans ce texte, une mesure « paramétrique », relativement anecdotique, portant sur le contrôle des structures, alors que de nombreux acteurs appellent à une modernisation globale de la procédure dans le cadre d'une grande loi foncière . En 2017, le Gouvernement lui-même avait proposé, dans le cadre du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance, une expérimentation visant à alléger voire supprimer le contrôle des structures dans certaines régions. L'ensemble des acteurs du monde agricole avait alors défendu une amélioration plutôt qu'une suppression de la procédure, appelant à une réflexion systémique. À l'évidence, cet appel à une réflexion globale n'a pas été entendu par le Gouvernement .
À l'examen de fond de l'article 5, le rapporteur a atteint la conviction, comme sur d'autres points du texte, que la mesure proposée est disproportionnée au vu de l'objectif visé .
Bien entendu, mobiliser l'ensemble des outils de régulation disponibles pour mieux lutter contre l'accaparement des terres et la concentration excessive est une excellente intention. Toutefois, il faut rappeler que le contrôle des structures permet aujourd'hui déjà au préfet de région de s'opposer à la constitution d'exploitations de taille excessive , au regard du contexte local et du projet soumis. C'est donc là une composante à part entière de l'autorisation d'exploiter.
À quelle carence l'article 5 de la proposition de loi vise-t-il donc à remédier ? Selon l'exposé des motifs et les personnes auditionnées par le rapporteur, l'article viserait un nombre très réduit de situations dans lesquelles seul un exploitant déjà actif sur des surfaces disproportionnées serait candidat à la reprise d'une exploitation. Il est proposé que le préfet puisse alors refuser cette autorisation, même sans autre projet concurrent.
Le rapporteur rappelle que le contrôle des structures respecte une procédure stricte, qui assure l'information du public sur le projet proposé et une forme de mise en concurrence . Tout autre exploitant, qui proposerait une exploitation de taille considérée plus raisonnable, est tout à fait en mesure de se porter lui aussi candidat avant que le préfet ne prenne sa décision.
La mesure proposée traduit une inversion de logique qui semble dangereuse : alors que le droit répond aujourd'hui à un principe constructif d'autorisation, sauf meilleur projet ; il est proposé de renverser ce principe pour permettre une interdiction, même sans meilleur projet .
La régulation du foncier et des exploitations agricoles doit servir, avant tout, un objectif de soutien à l'activité agricole . Cet objectif passe certes par la lutte contre la concentration et l'aide à l'installation des agriculteurs ; mais aussi par la préservation de l'usage agricole des terres.
En ce sens, il n'est pas souhaitable de préférer l'abandon d'une terre agricole à défaut de repreneur à sa reprise par une exploitation existante, même déjà de taille conséquente . Or, c'est précisément ce que prévoit l'article 5 de la proposition de loi. Un agriculteur souhaitant partir à la retraite, par exemple, qui aurait trouvé un acquéreur pour ses terres, pourrait voir l'opération être refusée par le préfet, et comme aucun autre candidat ne se serait présenté, être contraint de poursuivre encore son exploitation. Pis, la mesure pourrait entraîner la fin de certaines exploitations et accélérer la déprise agricole, en réduisant l'ancrage de l'activité agricole en France.
Il ne faut pas oublier que, dans certains territoires français, le nombre de départs à la retraite d'exploitants excède le nombre de repreneurs intéressés : les exploitations ne sont pas toujours attractives . Le rapporteur rappelle, incidemment, qu'on ne saurait blâmer la seule concentration pour ce constat : le défaut d'attractivité des exploitations françaises tient aussi au problème de la rémunération insuffisante des producteurs. Faire échec à des opérations de reprise d'exploitations mutuellement bénéfiques, sans apporter de solution constructive, n'est pas satisfaisant .
Pour l'ensemble de ces raisons, sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-104 , visant à supprimer l'article 5, qui propose une mesure disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.
La commission a supprimé l'article.
Article 5 bis
Rapport relatif aux dynamiques foncières
en Corse et en outre-mer -
Évaluation du dispositif de contrôle
des transactions sociétaires
Cet article demande la remise d'un rapport au Gouvernement relatif à l'accaparement des terres et à la concentration excessive des exploitations dans les collectivités de Corse et d'outre-mer.
La commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement prévoyant une évaluation à trois ans de la procédure de contrôle des transactions de titres sociaux créée par l'article 1 er . Cette évaluation permettra d'organiser une remontée structurée d'informations et le cas échéant, d'apporter des améliorations à la procédure de contrôle. Elle constituera une clause de revoyure pour amorcer une réflexion sur la pertinence des outils de régulation du foncier agricole.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale - Une demande d'information sur les dynamiques du marché foncier agricole en Corse et dans les collectivités d'outre-mer
Adopté lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale , le présent article est issu d'un amendement du député Paul-André Colombani, précisé par un sous-amendement du rapporteur Jean-Bernard Sempastous.
Il prévoit la remise au Parlement, sous un an, d'un rapport du Gouvernement évaluant l'ampleur du phénomène d'accaparement excessif du foncier agricole et de la concentration des exploitations agricoles en Corse et dans les territoires d'outre-mer . Le rapport devra faire spécifiquement mention de la méthode retenue pour opérer cette évaluation.
Dans l'exposé des motifs, les auteurs de l'amendement justifient cette demande par les spécificités des territoires insulaires français , notant que « l'accaparement et la concentration excessive de terres se [rencontrent] dans ces territoires, mais ils ne semblent pas emprunter le chemin sociétaire » . La demande d'évaluation traduite au présent article vise pour eux à « adopter un outil spécifique répondant aux mêmes préoccupations » que celui instauré à l'article 1 er de la proposition de loi, dans un objectif de renouvellement des générations agricoles.
II. La position de la commission - Assurer l'évaluation du dispositif et, le cas échéant, son amélioration dans un délai de cinq ans
A. Une connaissance lacunaire des dynamiques foncières agricoles dans les territoires d'outre-mer et une applicabilité limitée de la présente proposition de loi
Tout d'abord, le rapporteur a sollicité le Gouvernement afin d'étudier si des travaux relatifs aux dynamiques foncières agricoles ultramarines ou corses sont actuellement menés par l'administration.
En réponse, le ministère de l'agriculture a rappelé l'existence d'un suivi par recensement des terres incultes ou sous-exploitées par les communes et les SAFER en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion (articles L. 181-4 à L. 181-14 du code rural et de la pêche maritime). Le préfet peut ensuite contraindre les exploitants à les remettre en état ou à renoncer à l'exploitation. Le ministère a également fait mention du rôle accru de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) au sein de ces collectivités. Le rapporteur note toutefois qu'il s'agit là de sujets distincts de celui de l'accaparement, qui relèvent de l'insuffisance de la mise en valeur dans le cadre de l'exploitation ou des conflits d'usage pour les terres agricoles .
Interrogé par le rapporteur sur les spécificités du paysage foncier en Corse et en outre-mer, le ministère de l'agriculture a indiqué que « ces territoires sont marqués par le morcellement foncier et une forte prégnance de l'indivision » , sur l'ensemble du marché foncier. Il précise toutefois que des concentrations excessives peuvent tout de même intervenir par le biais d'un découplage entre détention et exploitation du foncier agricole, par exemple via des groupements fonciers agricoles (GFA) et des sociétés civiles d'exploitation agricoles (SCEA) détenues par les mêmes propriétaires. Contrairement aux éléments avancés par les auteurs du présent article, le ministère indique donc que le « le développement du fait sociétaire est donc réel dans ce cadre, notamment à la Martinique » .
En sus de ces spécificités ayant trait à la détention des terres, la surface agricole utile (SAU) des territoires ultramarins est bien inférieure à celle du territoire métropolitain (30 % contre 50 % environ), d'après les chiffres cités dans un récent rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer 7 ( * ) . Ces chiffres traduisent la rareté du foncier agricole, une prévalence d'espaces boisés et naturels, ainsi que de landes ou sols enfrichés. L'avenir des terres agricoles au sein des territoires d'outre-mer est donc un enjeu de taille.
|
Guadeloupe |
Martinique |
La Réunion |
Hexagone |
|
|
Sols cultivés |
18 % |
16 % |
18 % |
36 % |
|
Surface toujours en herbe |
13 % |
13 % |
4 % |
15 % |
|
SAU TOTALE |
31 % |
29 % |
22 % |
51 % |
|
Landes, friches |
8 % |
12 % |
20 % |
5 % |
|
Sols artificialisés |
11 % |
17 % |
10 % |
9 % |
|
Sols naturels |
6 % |
7 % |
6 % |
4 % |
|
Sols boisés |
44 % |
35 % |
42 % |
31 % |
Source : Agreste GraphAgri 2015, MAAF, 2016
Au vu de ces enjeux, la commission a souhaité maintenir la demande de rapport relative à la concentration et à l'accaparement excessif dans les collectivités de Corse et ultramarines. Il apparaît nécessaire d'affiner la grille de lecture, afin d'adapter le cas échéant le dispositif instauré par l'article 1 er de la proposition de loi aux spécificités constatées .
Le rapporteur note à ce titre que le dispositif de contrôle des cessions de titres sociaux, central à cette proposition de loi, s'applique en l'état de la rédaction à la Corse, à la Réunion, à la Guadeloupe, à la Martinique, à la Guyane, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte . Il ne s'applique en revanche pas à Saint Barthélémy, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
Ce champ d'application semble imparfait, car certains de ces territoires ne disposent pas des acteurs ou des outils juridiques nécessaires à la bonne mise du dispositif de contrôle . Aucune SAFER n'est ainsi implantée à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou en Guyane : il sera impossible de leur confier l'instruction des dossiers ou la réception des notifications. En Guyane et à Mayotte, il n'existe pas non plus de schéma directeur régional de l'exploitation agricole (SDREA), qui fixe les différents seuils de contrôle applicable.
Il apparaît donc au rapporteur nécessaire de modifier le champ d'application de la proposition de loi au stade de la séance publique, pour en exclure notamment la Guyane, Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon. À moyen terme, il conviendra de réfléchir, le cas échéant, à mettre en place un dispositif alternatif dans ces territoires.
B. Un principe à affirmer : l'évaluation à trois ans du dispositif de contrôle des cessions de titres sociaux
De manière générale, le rapporteur a souhaité affirmer un principe d'évaluation de la procédure introduite par la présente proposition de loi .
Sans nier l'important travail de consultation qui a présidé à la rédaction de la présente proposition de loi, et saluant d'ailleurs que celui-ci ait été soumis au Conseil d'État, le rapporteur note toutefois qu'il est regrettable qu'il n'ait pas fait l'objet d'étude d'impact .
Les auditions menées ont mis en évidence les carences informationnelles relatives au phénomène sociétaire sur les marchés agricoles : l'INRAE a ainsi relevé qu'il existait pour l'instant très peu d'études précises et chiffrées à ce sujet, et peu de comparaisons internationales. À ce titre, il apparaît donc nécessaire d'organiser une remontée structurée, analytique et consolidée des informations d'intérêt public collectées dans le cadre du contrôle instruit par les SAFER, jusqu'à l'administration centrale et jusqu'aux parlementaires. Cela servira l'objectif d'amélioration des politiques publiques relatives au marché du foncier agricole.
Pour cette même raison - le défaut d'information fiable - les nombreux paramètres qui encadrent ce dispositif devront faire l'objet d'un retour d'expérience, et peut-être, si nécessaire, être affinés ou ajustés afin de garantir le ciblage le plus adapté et la plus grande efficacité du contrôle. L'évaluation devra donc porter sur le niveau des seuils surfaciques fixés par les préfets, les exemptions instaurées, la nature et l'exécution des mesures compensatoires...
Enfin, il est utile de disposer de retours sur la mise en oeuvre concrète de la procédure décrite à l'article 1 er . Il faudra évaluer si les délais prévus par décret sont tenus ou engendrent des accords tacites ; si les moyens des SAFER et de l'administration sont suffisants ; ou encore si la procédure d'instruction et ses différentes étapes sont adaptées.
La question des moyens est particulièrement centrale : les capacités insuffisantes de l'administration déconcentrée sont évoquées comme le principal argument justifiant de confier aux SAFER l'instruction des demandes d'autorisation. Si les résultats de l'évaluation s'avéraient insuffisants, un report de l'instruction vers l'administration centrale (le préfet de département, ses équipes déconcentrées et la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA)) pourrait être envisagé.
Une évaluation du dispositif à une échéance de trois ans est donc indispensable . Elle permettra, au vu de ce retour d'expérience, de faire évoluer la loi si nécessaire, pour améliorer le fonctionnement de la procédure de contrôle qu'il est proposé de créer.
La commission a donc adopté, sur proposition du rapporteur, l'amendement COM-105 visant à intégrer cette évaluation à l'article 5 bis de la proposition de loi . Elle comprendra des éléments relatifs :
• à la pertinence des seuils effectivement fiés par les préfets ;
• au nombre et aux caractéristiques des opérations sociétaires notifiées et instruites ;
• aux décisions rendues (accord, rejet, mesures compensatoires) et leur mise en oeuvre effective ;
• aux délais et coûts moyens pour les demandeurs et les instructeurs ;
• aux moyens mobilisés par l'État et les SAFER ;
• aux contentieux dirigés contre la procédure et les décisions ;
• à l'impact général de la procédure de contrôle sur le marché du foncier agricole en France ;
• aux pistes d'évolution ou d'amélioration du dispositif.
Cette clause de revoyure offrira en outre l'opportunité d'élargir le débat à l'ensemble des mécanismes de régulation de l'accès au foncier agricole, pour lesquels une réforme est promise de longue date mais à peine amorcée dans le présent texte.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 7
(nouveau)
Entrée en vigueur des dispositions de la proposition de
loi
La commission a adopté un amendement portant article additionnel prévoyant une entrée en vigueur séquencée des dispositions de la proposition de loi.
La présente proposition de loi prévoit, en ses articles 1 er et 3 notamment, une série de nouvelles obligations dans un objectif de meilleur contrôle des transactions de titres des sociétés agricoles. Sont ainsi prévues :
• la soumission à autorisation des opérations, qui nécessite à la fois de définir la date à compter de laquelle une autorisation est requise, mais aussi la date de réalisation des opérations prises en compte ;
• la fixation d'un seuil d'agrandissement significatif par le préfet de région, sur le fondement des dispositions du schéma directeur régional de l'exploitation agricole (SDREA), qui constitue l'un des facteurs de déclenchement du contrôle ;
• l'extension des obligations déclaratives des acteurs, par le biais de la notification à la SAFER des opérations envisagées ;
• la mise en oeuvre étendue de la télédéclaration de ces notifications aux SAFER, par le biais d'une plateforme unique.
Les délais d'entrée en vigueur de ces différentes obligations ne sont, en l'état de la rédaction, pas précisés, à l'exclusion d'une mention à l'article 3. Cela semble impliquer qu'elles entrent toutes en vigueur, par défaut, dès la promulgation de la loi, et le cas échant à la publication des mesures réglementaires d'application nécessaires.
Or, il apparaît nécessaire de prévoir un séquençage de l'entrée en vigueur de ces obligations. L'obligation de notification d'une opération doit entrer en vigueur avant l'obligation de disposer d'une autorisation de celle-ci. L'obligation de télédéclaration doit se faire dans des délais réalistes pour les SAFER et les notaires. Enfin, les délais de fixation du seuil d'agrandissement significatif doivent être encadrés pour ne pas faire obstacle au déploiement rapide du dispositif.
Sur proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-103 portant article additionnel, qui propose de réunir dans un nouvel article l'ensemble des mesures relatives à l'entrée en vigueur des articles de la proposition de loi . Il renvoie ainsi au décret le soin de fixer les délais d'entrée en vigueur des différentes obligations susmentionnées, prévues à l'article 1 er et à l'article 3.
Il précise notamment que le seuil d'agrandissement significatif devra intervenir avant une date prévue par décret, et avant l'entrée en vigueur générale du dispositif . Cette mesure répond à un sujet soulevé par plusieurs amendements lors de l'examen en commission : celui des mesures transitoires. Plutôt qu'un seuil « par défaut » en l'attente de la décision des préfets, le rapporteur privilégie une date d'entrée en vigueur unifiée sur l'ensemble du territoire français, avec une « date butoir » pour que les préfets fixent les seuils régionaux . En effet, un seuil transitoire « par défaut » entraînerait une forte instabilité juridique qui n'est pas souhaitable : la même opération, à quelques mois d'écart, pourrait être successivement non soumise à autorisation, puis soumise à autorisation, puis à nouveau non soumise . Il faut préserver une relative égalité de traitement et éviter les effets d'aubaine.
La commission a adopté cet article ainsi rédigé.
(N.B. : Pour des raisons légistiques, cet article additionnel initialement placé après l'article 3 a été déplacé après l'article 6 et est devenu article 7)
* 1 Contribution écrite à la suite de l'audition du rapporteur du 5 octobre 2021.
* 2 Ibid.
* 3 Conseil d'État, 5 e - 4 e chambres réunies, 31 mars 2017, 392875, Inédit au recueil Lebon.
* 4 Décision DC n° 2016-741 du 8 décembre 2016.
* 5 Décision DC n° 2017-748 du 16 mars 2017
* 6 Décision du Conseil constitutionnel n° 2017-748 DC du 16 mars 2017 relative à la loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle.
* 7 Rapport d'information n° 616 (2016-2017) de MM. Thani Mohamed Soilihi, Daniel Gremillet et Antoine Karam, fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 6 juillet 2017, Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension .