Projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire

Rapport n° 621 (2020-2021) de MM. Philippe BAS , sénateur et Jean-Pierre PONT, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 20 mai 2021

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RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi
relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire ,}

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Philippe Bas, sénateur, M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteurs .

Membres titulaires : MM. Stéphane Le Rudulier, Philippe Bonnecarrère, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Jean-Yves Leconte, Alain Richard, sénateurs ; MM. Guillaume Gouffier-Cha, Guillaume Vuilletet, Antoine Savignat, Philippe Latombe, députés.

Membres suppléants : Mme Catherine Di Folco, M. Christophe-André Frassa, Mme Marie Mercier, MM. Hervé Marseille, Jérôme Durain, Mmes Maryse Carrère, Éliane Ass assi, sénateurs ; M. Rémy Rebeyrotte, Mmes Nicole Dubré-Chirat, Marietta Karamanli, MM. Dimitri Houbron, Pascal Brindeau, Paul Molac, députés.

Voir les numéros :

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire s'est réunie au Sénat le jeudi 20 mai 2021.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.

La commission a désigné :

- M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Je me réjouis que nous ayons abouti au sein de nos deux assemblées, en responsabilité, à un texte proche, afin d'organiser la gestion de la sortie de crise sanitaire. Cela démontre que le cadre des mesures que le Parlement autorise reste nécessaire, adapté et proportionné à la lutte contre l'épidémie et à la protection de la santé des Français. Je me félicite que nous partagions, avec le rapporteur pour le Sénat, la même prudence sur le calendrier de mise en oeuvre du déconfinement et sur la nécessité de conserver certaines mesures indispensables pour confirmer la décroissance épidémique ; c'est notamment le cas du maintien du couvre-feu jusqu'au 30 juin.

Je n'ignore pas que le Sénat privilégiait la prorogation de l'état d'urgence sanitaire. Je respecte son analyse, cette voie juridique n'a pas été ignorée, mais je reste fidèle à la position de l'Assemblée nationale : sortir de l'état d'urgence sanitaire dès que possible, et déterminer le régime transitoire qui lui succèdera, afin de poursuivre, de manière proportionnée, la lutte contre le virus tout en permettant la reprise des activités.

Nous y sommes : le 2 juin prochain, nous sortirons de l'état d'urgence sanitaire. Au lendemain d'une importante étape de déconfinement tant attendue, les Français ne comprendraient pas que l'on proroge une nouvelle fois l'état d'urgence sanitaire. Nous sommes nombreux à mesurer leur impatience, leur fatigue, leur désarroi, leur colère. J'ai toujours dit que l'état d'urgence sanitaire devait être manié avec prudence et parcimonie. La sortie de celui-ci constitue une éclaircie dont il serait dommage de se priver.

Malgré cette divergence de fond, nous avons tout fait pour que cette commission mixte paritaire (CMP) puisse aboutir sur de nombreux autres sujets. Je remercie le rapporteur pour le Sénat pour la qualité de nos échanges. Nous avons veillé à maintenir des dispositions importantes adoptées par le Sénat, notamment les garanties que vous avez apportées à la mise en oeuvre du passe sanitaire - grâce à l'éclairage de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) -, la nouvelle procédure collective simplifiée que vous avez créée, ou encore la soupape de sécurité sanitaire que vous avez prévue pour les élections de juin en Guyane. Nous devons poursuivre notre oeuvre collective pour réussir le déconfinement et sortir de cette crise qui n'a que trop duré.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - J'ai davantage à dire lorsqu'un fossé sépare nos positions respectives... Mais grâce à notre bonne entente personnelle, forgée par d'insurmontables désaccords sur d'autres textes ( Sourires ), nous avons, cette fois-ci, trouvé des solutions communes.

Le Sénat avait marqué son attachement au fait qu'il n'y ait pas de confusion : si le législateur prévoit deux régimes distincts, il faut qu'ils soient réellement distincts. Comme nous étions d'accord sur le fond - maintenir le couvre-feu jusqu'au 30 juin - il nous a suffi d'en prendre acte. Cela correspond à la réalité, alors pourquoi s'embarrasser de discussions conceptuelles !

Le Sénat était également attaché à ce que des garanties supplémentaires soient apportées à la mise en oeuvre du passe sanitaire. L'Assemblée nationale était d'accord pour explorer cette voie, mais elle n'avait pas eu le temps d'aller aussi loin qu'elle l'aurait souhaité compte tenu des délais d'examen du texte : le Sénat l'a donc fait pour elle, grâce à l'avis de la CNIL que je remercie, et vous en êtes satisfaits.

Le Sénat a enfin porté une attention particulière à la Guyane qui, en raison de ses frontières avec le Brésil, est exposée à une dynamique de contamination particulière : il faut y prévoir à la fois un confinement et le report éventuel des élections locales. Là encore, nous étions d'accord sur le fond, mais le Sénat était très attaché à ce que toute prolongation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois soit décidée par le Parlement et non par le seul Gouvernement, compte tenu de l'importance de l'atteinte aux libertés. Là encore, nous avons trouvé le moyen de le traduire en droit.

Nos positions n'étaient pas si éloignées, le chemin pour nous rapprocher n'a donc pas été bien long.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie , sénatrice . - Le groupe Socialiste, écologiste et républicain du Sénat a voté contre le texte, alors même que des améliorations considérables y avaient été apportées, certaines provenant même de nos propres amendements. Mais plusieurs de nos exigences sont restées non satisfaites, qu'il s'agisse de la jauge pour le passe sanitaire, de la définition des lieux concernés, des droits sociaux et de la protection sociale. En outre, nous étions opposés à la prorogation d'un mois et demi de l'état d'urgence sanitaire, telle que proposée par notre rapporteur.

Le texte du Sénat nous semble toutefois beaucoup mieux encadré que celui de l'Assemblée nationale. Je ne vois donc pas comment nous pourrions être finalement satisfaits par le texte de la CMP, sauf à ce qu'il introduise des dispositions totalement nouvelles.

M. Philippe Bonnecarrère , sénateur . - Merci à nos deux rapporteurs de leur présentation. C'est un accord important, qui propose des solutions juridiquement élégantes et opérationnelles.

Les rapporteurs peuvent-ils nous confirmer que le passe sanitaire n'existera plus au-delà du 30 septembre 2021 ? Chacune de nos deux assemblées est-elle bien déterminée à s'opposer à toute prorogation ? Nous avons en effet été échaudés : les engagements pris sur les données - fichiers autonomes et indépendants, à durée de vie très limitée - n'ont pas été tenus...

M. Philippe Latombe, député . - Cet accord satisfait le groupe Mouvement démocrate (MoDem) et démocrates apparentés de l'Assemblée nationale, notamment grâce à des propositions de notre groupe qui n'avaient pas été entendues à l'Assemblée et qui ont été reprises au Sénat. Je rejoins les propos de M. Bonnecarrère sur la question des données et du nécessaire encadrement du passe sanitaire. Il est important que nous aboutissions, pour les Français.

M. Guillaume Gouffier-Cha, député . - Au nom du groupe La République en Marche de l'Assemblée nationale, je tiens à saluer la qualité des travaux et des échanges de nos deux rapporteurs. L'accord qui se dessine est attendu par les Françaises et les Français. Nous partageons le même constat sur la crise sanitaire qui perdure, sur le déconfinement qui commence et qui est attendu, sur la nécessité de conserver des mesures qui accompagnent notre vigilance collective.

Je salue notre accord sur la sortie de l'état d'urgence sanitaire
- moyennant un encadrement adapté -, sur la situation en Guyane, ainsi que sur le passe sanitaire. Cet outil, qui a suscité de nombreux débats, n'est pas anodin. Il nous permettra d'organiser à nouveau de grands rassemblements, mais ne s'appliquera pas aux activités du quotidien.

Le groupe La République en Marche de l'Assemblée nationale souhaite l'aboutissement de cette CMP.

M. Guillaume Vuilletet, député . - Il nous appartient une nouvelle fois de trouver l'équilibre subtil entre la situation économique - et psychologique - de notre pays et la résistance de notre système de santé. Mais nous voyons enfin le bout de cette crise grâce à la progression de la vaccination.

Les rapporteurs ont pris le temps nécessaire pour aboutir à des rédactions communes rigoureuses et nous nous en réjouissons.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Je me réjouis de cet accord. Cette crise devrait trouver, je l'espère, son aboutissement fin septembre, sous réserve du déroulement de la période estivale et de l'avancée de la vaccination. Notre combat législatif et sanitaire contre la covid-19 se poursuit.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Pour répondre à M. Bonnecarrère : oui, le passe sanitaire est un dispositif temporaire qui s'éteindra au 30 septembre prochain, sauf bien entendu si le législateur décidait de le proroger...

Article 1er
Définition du régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire
et encadrement du passe sanitaire

Mme Marie-Pierre de La Gontrie , sénatrice. - À l'alinéa 9, un amendement du groupe Socialiste, écologiste et républicain avait été adopté par le Sénat afin d'introduire la préposition « soit » entre chaque critère pouvant constituer le passe sanitaire, à savoir le vaccin, le test ou le certificat de guérison. Or le secrétaire d'État Cédric O avait donné un avis défavorable sur cet amendement au motif que plusieurs critères pouvaient être demandés simultanément. En maintenant la suppression de la préposition « soit », nous autorisons que la liste soit non pas alternative, mais cumulative.

M. Alain Richard , sénateur. - Le texte tel qu'il est rédigé correspond bien à la solution que vous recommandez, chère collègue. En effet, l'interprétation préconisée par Cédric O au banc ne sera pas possible avec cette rédaction.

M. Guillaume Vuilletet, député. - Il me semble également que c'est bien la liste entière qui est mise en alternative par le « ou ». À l'inverse, s'il y avait une volonté de différencier les trois critères, cela serait indiqué non pas par une virgule, mais par un point-virgule entre les deux premiers critères.

Mme Yaël Braun Pivet, députée, vice-présidente. - Nos débats indiquent clairement la volonté du législateur, et le procès-verbal l'attestera : nous souhaitons que cette liste, pour le passe sanitaire, soit non pas cumulative, mais alternative.

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - Dans ce cas, pourquoi avoir changé le texte du Sénat, qui était plus clair ?

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Si l'intention des députés de la majorité parlementaire est bien que les critères ne soient pas cumulatifs, mieux vaut rétablir le « soit ».

M. Philippe Latombe, député. - Nous souhaitons en effet que cette liste ne soit pas cumulative. Le seul inconvénient du rétablissement de « soit » est que la personne qui satisferait des trois critères pourrait avoir le choix de présenter l'un plutôt que l'autre.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Il faut trancher ce débat. Il porte en effet sur l'alinéa 10, qui concerne le passe sanitaire, mais aussi sur l'alinéa 9, qui concerne les voyages.

Il semble que certains vaccins soient moins efficaces contre les variants. Il serait donc préférable, nous dit-on, de mettre bretelles et ceinture pour les voyageurs en provenance du Brésil, par exemple. C'est pourquoi l'on a pu défendre l'idée de permettre au Gouvernement, lorsque c'est utile d'un point de vue médical, de ne pas se contenter du vaccin. On pourrait ainsi admettre le cumul de deux exigences s'agissant du passeport sanitaire.

En revanche, il semble raisonnable de ne pas autoriser de cumul dans le cas du passe sanitaire. Il est donc préférable de conserver le « soit » voté par le Sénat à l'alinéa 10.

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - Permettez-moi d'indiquer deux difficultés. Pour les voyages à destination de l'Hexagone, une telle rédaction entrerait en contradiction avec le règlement européen qui est en cours de négociation. Par ailleurs, si l'on peut exiger qu'une personne fournisse le résultat d'un test virologique, on ne peut exiger qu'elle présente un test virologique et, en sus, un certificat de vaccination ou un certificat de rétablissement.

M. Alain Richard , sénateur . - Si nous optons pour la solution recommandée par Philippe Bas, il faudra modifier la rédaction de l'alinéa 9 afin d'intervertir le certificat de rétablissement et le justificatif de statut vaccinal, qui serait ainsi placé en troisième position.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - On pourrait dire qu'on est tenu de présenter, alternativement ou cumulativement, le résultat d'un examen de dépistage, un justificatif de statut vaccinal ou un certificat de rétablissement.

Cela étant dit, contrairement à Alain Richard, j'estime que l'alinéa 9 est clair : on peut cumuler le premier critère avec l'un des deux autres.

M. François-Noël Buffet , sénateur, président. - Je donne donc lecture de l'alinéa 9 : « Imposer aux personnes souhaitant se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution de présenter le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, ou un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par la covid-19. »

M. Alain Richard , sénateur . - Il me semble que la rédaction qui permettrait d'aboutir au résultat souhaité consisterait à placer le certificat de rétablissement en deuxième position et le justificatif de statut vaccinal en troisième position en ajoutant « lequel ne peut être retenu si la personne est en provenance d'un territoire présentant telle ou telle particularité ».

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - Nous devons conserver la possibilité d'un cumul avec le test virologique à l'alinéa 9 : la rédaction que Philippe Bas et moi avons retenue pourrait donc être maintenue.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Nous ne toucherions donc pas à l'alinéa 9, mais rétablirions les « soit » à l'alinéa 10 afin de garantir le caractère alternatif des trois documents dans le cas du passe sanitaire.

M. Alain Richard , sénateur . - Je m'interroge sur les trois décrets différents prévus au I bis , alors même que l'application de ce dispositif aura un caractère d'urgence. Est-il bien raisonnable de prévoir trois décrets, chacun avec un régime de consultation différent de surcroît ?

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - Je m'inquiète de votre proposition de suppression du paragraphe qui concernait les Français de l'étranger : qu'en sera-t-il de la reconnaissance des certificats émis à l'étranger ?

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Ces trois décrets ont vocation à préciser les modalités de mise en oeuvre de l'article. Les consultations prévues apportent des garanties importantes et un décalage de huit jours dans la mise en oeuvre du dispositif ne serait pas rédhibitoire. Je suis donc partisan de conserver toutes les consultations prévues.

Il eût certes été plus élégant de regrouper ces décrets au même endroit dans l'article, mais cette simple motivation légistique ne me semble pas suffisante pour modifier le texte de l'article : le fond prime la forme et la forme, même peu élégante, est correcte.

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - Qu'en est-il des personnes qui auront été vaccinées à l'étranger ? Et de celles qui tomberont malades à l'étranger ? Le sujet sera certes cadré au sein de l'Union européenne, mais quid au-delà des frontières européennes ?

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Notre texte n'écarte pas la possibilité de prendre en considération un vaccin injecté à l'étranger, dès lors que ce vaccin aura été reconnu par la France : le texte ne tranche pas cette question et laisse le Gouvernement libre d'agir.

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - Il ressort des échanges que j'ai eus avec le Gouvernement que les services de l'État reconnaîtront les vaccins étrangers au cas par cas et selon le principe de réciprocité. Cela pose un problème d'égalité : les personnes ne sont pas responsables de leur lieu de résidence, ni a fortiori de là où elles tombent malades !

Mme Nicole Dubré-Chirat, députée . - L'Union européenne vient de publier la liste des vaccins qui seront reconnus. Cette liste comprend notamment le vaccin chinois qui a obtenu l'accord de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

L'article 1 ^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article additionnel après l'article 1 ^er

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Notre proposition de rédaction n° 1 permet au Gouvernement de prolonger le couvre-feu jusqu'au 30 juin sans l'inscrire dans le régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire.

La proposition n° 1 est adoptée et devient l'article 1 ^er bis .

Article 2
Articulation entre le régime transitoire et l'état d'urgence sanitaire

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3
Application du régime transitoire prévu à l'article 1er
en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

L'article 3 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 4
Adaptations du régime de l'état d'urgence sanitaire

L'article 4 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 4 bis
Sécuriser le régime applicable aux menaces sanitaires graves

L'article 4 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5
Versement au sein du système national des données de santé
des données personnelles recueillies
dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 6
Prolongation et adaptation des mesures d'accompagnement de la crise sanitaire

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 6 bis AA
Prolongation de la prise en charge par l'aide sociale à l'enfance des jeunes vulnérables

L'article 6 bis AA est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 6 bis A
Prolongation de la protection des petites entreprises
contre les conséquences d'impayés de loyers et de factures d'eau, d'électricité ou de gaz

L'article 6 bis A est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 6 bis
Prolongation de la suspension du « jour de carence »
dans la fonction publique

L'article 6 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 7
Habilitation à légiférer par ordonnance

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 7 bis A
Procédure collective de traitement de sortie de crise

L'article 7 bis A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 7 bis
Prolongation de l'expérimentation du contrat « multi-remplacement »

L'article 7 bis est supprimé.

Article 8
Adaptation de l'organisation des élections départementales et régionales
et du renouvellement des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique,
prévus en juin 2021

M. Alain Richard , sénateur . - La rédaction de l'alinéa 8 proposée par les rapporteurs répond aux sollicitations insistantes des chaînes publiques, qui ne souhaitent pas que les débats télévisés rassemblent l'ensemble des candidats. Or, lors de la campagne de 2017, une décision du Conseil constitutionnel avait souligné que les conditions de l'égalité entre les candidats n'étaient pas respectées. Je crains donc que la formule « le cas échéant » n'introduise une fragilité.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - J'estime, pour ma part, que cette rédaction introduit de la souplesse.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 9
Date-limite de délivrance du récépissé
des déclarations de candidature aux élections régionales

L'article 9 est supprimé.

Article 9 bis
Possibilité d'annuler l'élection de l'assemblée de Guyane en juin 2021 en fonction de l'évolution de la crise sanitaire

L'article 9 bis est adopté dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 11
Annulation des opérations de recensement pour l'année 2021

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue du Sénat.

Article 12
Report éventuel de certaines élections consulaires et conséquences
sur le renouvellement de l'Assemblée des Français de l'étranger
et la composition du collège électoral sénatorial

M. Jean-Yves Leconte , sénateur . - La rédaction du Sénat, qui est largement retenue, assure davantage de sécurité juridique même si elle présente l'inconvénient de renvoyer les élections au-delà du mois de septembre. Toutefois, le Sénat avait adopté un amendement tendant à assurer la possibilité de recourir au vote électronique pour les élections partielles. Je note que, dans la rédaction proposée, cette possibilité est supprimée.

Par ailleurs, il y a une coquille à l'alinéa 8 : il s'agit bien de la loi n° 2013-659, et non de la loi n° 2013-569.

M. Philippe Bas , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Ce sera corrigé.

S'agissant de votre première remarque, soyez assuré qu'il ne s'agit pas d'une différence de fond, mais de forme par rapport au texte du Sénat.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire .

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.