B. LA BAISSE GRADUELLE DU BESOIN DE FINANCEMENT DES RÉGIMES SPÉCIAUX REMISE EN CAUSE PAR L'ADOPTION DU « PACTE FERROVIAIRE »
Les différentes réformes touchant les régimes spéciaux ont fait l'objet d'évaluations.
Elles attribuent aux réformes un résultat positif en termes de contribution à une meilleure soutenabilité des régimes concernés tout en laissant subsister un besoin d'expression de la solidarité nationale, les régimes n'arrivant pas à l'équilibre.
Les perspectives d'amélioration des soldes financiers des régimes à l'horizon 2050 ressortent bouleversées par l'effet de l'adoption du « pacte ferroviaire ».
La « fermeture » du régime de retraite de la SNCF a pour effet d'installer celui-ci sur une trajectoire d'aggravation de son déficit.
Il est vrai que celle-ci illustre davantage l'impact de la fermeture d'un régime que des équilibres fondamentaux.
La dégradation du solde devrait se retourner à terme, mais au-delà de la période de projection.
Pour la commodité de l'exposé, on retrace les effets des réformes passées tels qu'ils pouvaient être estimés avant l'adoption du « pacte ferroviaire » puis les estimations consécutives à cette réforme.
1. Une réduction tendancielle du besoin de financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin de financement complémentaire par l'État
Les réformes du régime spécial de la SNCF ont jeté les bases d'une amélioration de ses équilibres financiers appelée à s'amplifier en projection, une fois que ces réformes auront déployé tous leurs effets.
Cependant, les projections paraissent avoir quelque peu surestimé les effets des réformes, du moins jusqu'à présent.
Pour la SNCF , le graphique ci-dessous permet de visualiser la projection des effets des réformes sur la situation actuelle du régime et leur impact en projection, jusqu'en 2050, sur les soldes du régime avant et après les différentes réformes (obtenus par la différence entre la masse des pensions et celle des cotisations hors frais de gestion administrative et de compensations démographiques).
L'impact de début de période devait permettre d'améliorer l'équilibre du régime de l'ordre de 500 millions d'euros (2021), le déficit étant ramené en 2021 à 3,1 milliards d'euros. Le projet de loi de finances l'estime quant à lui à 3,3 milliards d'euros.
Un effet de rééquilibrage est bien intervenu mais dans des proportions un peu moins importantes que prévu. Cependant, il devrait perdurer et s'amplifier, la réforme de 2014, avec le durcissement des conditions d'obtention d'une retraite à taux plein et du régime de la décote prenant le relais très efficacement des réformes antérieures.
Projections antérieures à 2018 des soldes
du régime
dans différentes situations
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La réforme de 2008 s'est traduite jusqu'à présent par une amélioration du solde proche de 400 millions d'euros. Ses effets devraient s'amplifier jusqu'au milieu des années 2020 pour se réduire dans les années 2034-2045 et reprendre un peu de volume au-delà.
La réforme de 2010 exerce des effets plus modérés à l'inverse de la dernière réforme en date, celle de 2014 qui, peu économe en début de période, fait gagner au régime de 200 millions à 350 millions d'euros à partir des années 2030.
Dans la situation antérieure à l'adoption du « pacte ferroviaire », l'impact des réformes résultait de la combinaison d'une hausse des prélèvements obligatoires, et, ainsi, de l'effort contributif des affiliés au régime, et d'une réduction du taux de remplacement et de la durée en pensions qui infléchissait la tendance des dépenses.
Au total, il était plus fort en dépenses qu'en recettes.
Impact des réformes des retraites sur les
dépenses de pensions
du régime de pensions de la
SNCF
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La réduction des dépenses provient d'un report de l'âge de liquidation des pensions qui se traduit par une baisse du volume des pensionnés (et par une durée réduite du service des pensions). Le décalage de l'âge de liquidation atteint près de 7 ans en 2034.
Les réformes ont également amélioré les perspectives de recettes du régime, en particulier la réforme de 2014.
Impact des réformes des retraites sur les
recettes
du régime de pensions de la SNCF
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Les gains de recettes sont toutefois un peu moins forts que les économies de charges.
Ils résultent d'une élévation de l'effort contributif du fait de l'augmentation de la pression des prélèvements obligatoires mais aussi d'une hypothèse d'extension de la base de cotisations du fait d'un maintien plus long en activité et de concessions salariales.
Au total, l'effet des réformes avant adoption du « pacte ferroviaire » sur le besoin de financement du régime de la SNCF, et par conséquent de subventionnement du régime par la mission, pouvait se résumer dans un allègement du besoin de financement de l'ordre de 600 millions d'euros à un horizon de 8 ans (2025), de 1,2 milliard d'euros en 2035, de 1 milliard d'euro en 2040 et de 1,5 milliard d'euros en 2050.
Il est intéressant d'observer que l'amélioration du solde du régime résultant des réformes, un temps essentiellement dûe aux mesures accompagnant la réforme de 2008 qui, ainsi qu'indiqué par le COR, ont exercé un effet prépondérant dans les années immédiatement postérieures à la réforme sur le maintien en activité des agents, se prolongerait en dépit d'un renversement de l'impact de ces mesures sur la caisse des retraites.
Le bilan de ces mesures pour le régime est illustré par les graphiques ci-après. Le gain en cotisations a été fort et immédiat, le niveau des cotisations étant relevé de près de 75 millions d'euros à l'horizon 2015.
Gains en cotisations
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
En revanche, l'impact sur les dépenses a été plus progressif en raison de l'extension séquencée des mesures de revalorisation aux différentes générations partant en retraite.
Coût sur les pensions
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Dans ces conditions, les mesures d'accompagnement alors mises en oeuvre qui avaient soulagé le besoin de financement du régime jusqu'en 2015 commenceraient à le dégrader au-delà.
Coût net
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
À l'horizon 2020, le déficit résultant de ces mesures atteindrait 50 millions d'euros. Il serait porté à 200 millions d'euros en 2040.
Cette séquence mérite d'être gardée à l'esprit à l'heure où le projet d'instauration d'un système universel de retraite pourrait passer par une amélioration du traitement de certaines catégories de fonctionnaires peu bénéficiaires de primes. Un mécanisme semblable à celui décrit ici et parallèle à celui lié à la mise en oeuvre du protocole sur l'amélioration des carrières et des rémunérations (PPCR) déploierait ses effets.
2. Un contexte totalement différent du fait de l'adoption du « pacte ferroviaire »
a) Le « pacte ferroviaire » réinstalle le régime sur une trajectoire de progression du déficit
L'adoption du « pacte ferroviaire » modifie radicalement les perspectives des équilibres du régime de la SNCF, qui est désormais « fermé ».
Cette évolution ne modifie qu'à la marge les estimations de l'impact des réformes passées, mais celles-ci, plutôt que de contribuer à amplifier la réduction du déficit, se traduisent dorénavant par une limitation de son aggravation, cette dernière étant due à l'extinction progressive des cotisants au régime.
Projections actualisées en 2018 des soldes du
régime
dans différentes situations
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Dans les projections antérieures à l'actualisation réalisée en 2018, on observait que, tendanciellement, en dehors de toute réforme du régime, son déséquilibre se serait réduit, conduisant à une détente progressive du besoin d'ajustement financé par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
De l'ordre de 3,2 milliards d'euros en 2020 (soit la prévision du projet de budget pour 2020) , il serait passé à 2,5 milliards d'euros en 2026, pour se situer aux alentours de 1,9 milliard d'euros en 2050.
Les projections actualisées en cours d'année afin de prendre en compte l'adoption du pacte ferroviaire et la fermeture à brève échéance du régime spécial, qui en résulte, modifient très significativement ces perspectives.
Le déficit du régime se creuserait à l'horizon de la projection.
Les réformes passées continueraient à exercer leur impact en dépenses.
Leur impact en recettes serait toutefois moins important compte tenu de l'étiolement de la masse des cotisants.
Mais, l'essentiel est bien que les perspectives de solde du régime s'inversent totalement à l'horizon de la projection.
La réduction du nombre des affiliés entraîne une chute des recettes.
Évolution des recettes du régime à
la suite de l'adoption
du « pacte
ferroviaire »
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Évolution des recettes du régime avant
l'adoption
du « pacte ferroviaire »
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La moins-value de recettes à l'horizon de la projection atteint 2 milliards d'euros.
Les conditions dans lesquelles elle pourrait être partiellement comblée ne sont pas encore précisées et l'impact de la réforme sur l'équilibre du régime pourrait en être minoré. Cependant, l'ampleur des effets sur les recettes de cotisations de l'arrêt des embauches au statut dès 2021 illustre l'étendue des impacts de la dégradation du rapport démographique du régime. D'une valeur de 0,61 cotisant pour un pensionné, le rapport démographique devrait s'effondrer passant sous 40 % à partir de 2038 et n'étant plus que de 0,13 en 2050.
b) Une projection tributaire d'hypothèses lourdes
Parmi les variables majeures commandant l'évolution prévisible du besoin de financement de la caisse figure la masse salariale. Les hypothèses posées en ce domaine sont les suivantes. L'évolution annuelle du salaire moyen par tête est fonction de l'âge des individus.
Les hypothèses suivantes ont été retenues.
Avant réforme
Réformes de 2008, 2010 et 2014
On relève que les réformes se traduiraient par une progression plus forte des salaires par tête que dans une situation sans réforme, du fait des mesures d'accompagnement prises alors.
Par ailleurs, le salaire par tête suivrait une tendance assez dynamique, favorable à l'équilibre du régime.
En toute hypothèse, la vérification des hypothèses selon lesquelles les équilibres de la caisse, et par conséquent, la sollicitation de l'État sont calculées, est suspendue à la capacité du groupe ferroviaire de dégager un chiffre d'affaires suffisant . Or, à l'évidence, la perspective d'une ouverture à la concurrence du transport de voyageurs constitue un défi de ce point de vue. L'ouverture à concurrence en Europe liée au processus de mise en oeuvre du quatrième paquet ferroviaire va s'accompagner de la cessation du monopole légal pour le transport de voyageurs.
Interrogé sur les perspectives ouvertes par ces évolutions, le Gouvernement a reconnu que « l'ouverture prochaine à la concurrence... modifiera profondément le contexte dans lequel SNCF Mobilités réalise ses activités de transport de voyageurs et a indiqué que, d'ores et déjà, face à l'exacerbation de la concurrence intermodale, SNCF Mobilités est incitée à améliorer son efficacité industrielle et, par conséquent, met en oeuvre différents plans de performance visant à augmenter sa compétitivité et son efficience : réduction des frais de structure, accroissement de la productivité, meilleure allocation de ses ressources... C'est également dans cette perspective de concurrence intermodale accrue que SNCF Mobilités développe de nouveaux services lowcost , tels qu'Ouigo, qui lui permettent de proposer à ses clients une offre plus attractive en matière de prix. L'ensemble de ces efforts devraient lui permettre, à terme, d'être préparée pour faire face à l'ouverture à la concurrence intra-modale ».
La rapporteure spéciale ne peut que souligner la cohérence de la réponse ministérielle, dont la mise en oeuvre pratique conditionnera la validité des projections de besoin de financement de la CPRP-SNCF.
3. L'impact des réformes sur le régime de la RATP
Quant à la RATP , le tableau ci-dessous 17 ( * ) montre que les effets de la réforme de 2010 du régime de retraite spécial de la RATP applicable à partir du 1 er janvier 2017 ne commenceraient à se produire qu'à partir de 2019, date à laquelle le montant des prestations serait inférieur à son niveau sans réforme.
Simulation des réformes de 2008 et 2010
sur
les prestations versées par CRP-RATP
(en millions d'euros constants 2011)
|
Année |
Avant réforme des droits 2008 (1) |
Après réforme des droits 2008 (2) |
Écart
|
Après réforme des droits 2010 (3) |
Écart
|
Écart
|
|
2016 |
1 094 |
1 089 |
-5 |
1 089 |
0 |
-5 |
|
2017 |
1 124 |
1 110 |
-14 |
1 109 |
-1 |
-14 |
|
2018 |
1 150 |
1 125 |
-24 |
1 125 |
-1 |
-25 |
|
2019 |
1 167 |
1 137 |
-30 |
1 136 |
0 |
-30 |
|
2020 |
1 179 |
1 144 |
-35 |
1 135 |
-10 |
-45 |
|
2021 |
1 191 |
1 147 |
-44 |
1 134 |
-12 |
-56 |
|
2022 |
1 205 |
1 155 |
-50 |
1 133 |
-22 |
-73 |
|
2023 |
1 214 |
1 161 |
-53 |
1 133 |
-28 |
-81 |
|
2024 |
1 221 |
1 165 |
-56 |
1 133 |
-32 |
-88 |
|
2025 |
1 229 |
1 171 |
-58 |
1 133 |
-38 |
-96 |
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
4. Une confirmation par les évolutions du compte général de l'État
L'impact de la réforme du Groupe ferroviaire peut être illustré par les deux graphiques infra .
Le premier graphique présente l'évolution des cotisations salariales et patronales à droit constant et le besoin de financement supplémentaire annuel, compte tenu de l'évolution des prestations.
Financement des retraites des régimes
spéciaux subventionnés
(hors SEITA) avant la réforme
ferroviaire
Source : compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2017
On observe une diminution de plus de 2 milliards d'euros du besoin de financement des régimes spéciaux à l'horizon 2060 . Le besoin de financement continuerait à se réduire jusqu'en 2070 pour ensuite se stabiliser.
En dépit de la diminution progressive du besoin de financement annuel, les engagements implicites de l'État au titre de l'équilibrage financier de ces régimes spéciaux de retraite demeuraient importants puisque ces régimes n'atteignaient pas l'équilibre sur la période de projection.
Le graphique suivant (ci-dessous) intègre l'impact de la réforme de la SNCF sur les engagements de l'État.
A législation inchangée, la fermeture du régime de la SNCF se traduit à l'horizon de la projection par une moins-value de recettes de 2 milliards d'euros pour la caisse de retraites de l'entreprise, augmentant d'autant les besoins financiers de couverture des régimes spéciaux par l'État.
Financement des retraites des régimes
spéciaux subventionnés
(hors SEITA) après la
réforme ferroviaire
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
On observe que la réforme du pacte ferroviaire se traduit non seulement par une reprise de dette au bilan de l'entreprise, mais également par une augmentation des engagements hors bilan de l'entreprise appelés à être couverts par des subventions de l'État.
Pour les régimes spéciaux subventionnés (SNCF, RATP, CANSSM, ENIM et SEITA), le besoin de financement global à horizon 2119 s'élève entre 207,2 milliards d'euros et 475,5 milliards d'euros selon le taux d'actualisation choisi. Il serait compris entre 129,7 milliards d'euros et 188,7 milliards d'euros à l'horizon 2050.
Ces projections cumulent, les unes cent ans, les autres, 30 ans de besoins de financement si bien que dans l'hypothèse la moins favorable, la valeur moyenne des subventions portées par la mission serait réduite d'un tiers (deux tiers avec un taux d'actualisation à 1,5 %) en prenant l'horizon 2119 et serait stable ou diminuée de moitié à l'horizon 2050.
Besoin de financement de cinq des régimes
spéciaux
couverts par la mission
Source : compte général de l'État 2019
Ces estimations, qui ne tiennent pas compte d'une éventuelle réforme des retraites, font ressortir l'impact de la croissance économique sur les estimations du poids des engagements de l'État, mais également la perspective à législation inchangée d'une maîtrise relative de ces engagements.
En effet si apprécié sur les 30 ans à venir le besoin de financement cumulé atteint dans le pire scenario 188,3 milliards d'euros, dans les 70 ans suivants, il ne s'alourdit que de 287 milliards d'euros, soit une moyenne annuelle apparente de 6,3 milliards d'euros dans la première période mais de 4,1 milliards d'euros dans la seconde.
Il faut ajouter que ces perspectives sont essentiellement dues à des déséquilibres du rapport démographique des régimes, principalement celui de la SNCF, les régimes de la SEITA et des Mines étant déjà dans une situation très défavorable de ce point de vue.
Globalement, même si un alignement des régimes spéciaux sur les autres régimes devrait minorer la charge de l'équilibrage des comptes de ces régimes, son apport financier serait sans doute assez modeste. L'effet le plus important d'une intégration des régimes spéciaux dans un système général parait devoir passer par un supplément des transferts de compensation démographique entre les régimes.
* 17 Les données sont issues d'une évaluation réalisée en 2012, qui aurait mérité une actualisation.