II. LE PRINCIPAL OBJECTIF DU PLAN DE RELANCE EST LA RAPIDITÉ D'EXÉCUTION
A. UN OBJECTIF PARADOXAL DE CONSOMMATION DES CRÉDITS EST ASSIGNÉ À CHACUN DES TROIS PROGRAMMES
Le premier objectif assigné par le projet annuel de performances à chacun des trois programmes est d'assurer une mise en oeuvre rapide des actions du programme, qui est mesuré en fait par le rythme de consommation des crédits budgétaires .
En pratique, l'échéancier des consommations de crédit indiqué dans le projet annuel de performances montre que la consommation des crédits devrait se poursuivre sur plus de trois ans .
Échéancier des consommations de crédits
(en milliards d'euros)
Les crédits indiqués sont supérieurs aux autorisations d'engagement ouvertes en 2021, car ils incluent ceux qui portent sur des autorisations d'engagement ouvertes sur d'autres missions en 2020.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances)
Un peu plus de la moitié (55,7 %) des crédits seraient ainsi consommés en 2021 et 26,0 % en 2022, mais encore 11,2 % en 2023 et 7,0 % au-delà de 2023.
Or le rapporteur spécial souligne les limites importantes de cet objectif de rapidité de consommation des crédits .
En premier lieu, l'objectif de consommer 100 % des autorisations d'engagement et 100 % des crédits de paiement ouverts est paradoxal. Si la loi de finances ouvre des crédits, c'est bien en vue de leur consommation , mis à part le cas échéant la réserve de précaution ou certaines enveloppes budgétaires très spécifiques (crédits évaluatifs, crédits non répartis). Cet objectif est donc implicite pour l'ensemble des programmes du budget général et son inscription ici relève plus d'un objectif de communication , tendant à mettre en avant le volontarisme du Gouvernement, que d'une véritable mesure de performance.
En second lieu, le rythme de consommation des crédits n'est pas toujours significatif . Lorsque l'argent est transféré à une agence, telle que l'Agence de services et de paiement, la consommation des crédits sur la présente mission ne signifie pas nécessairement que les paiements ont été faits, ni même que les engagements ont été pris.
Enfin et surtout, cet objectif risque d'introduire une course à la consommation des crédits qui pourrait être contraire à l'efficacité des projets mis en oeuvre . Le Gouvernement insiste en effet sur la rapidité de la consommation des crédits non pas au niveau de chaque dispositif, mais pour l'ensemble d'un programme budgétaire. Il a même explicitement regroupé les actions au sein de programmes de très grande dimension (12 milliards d'euros en moyenne) afin d'organiser une concurrence entre les porteurs de projets . Comme l'a expliqué le ministre chargé des comptes publics devant la commission, « cette solution garantit une véritable fongibilité à l'échelle de chaque programme et permet de mettre en oeuvre la clause de revoyure » 7 ( * ) .
On peut craindre que ce mode de fonctionnement favorise en fait les projets les plus aisés à monter , ou les structures dotées d'une organisation administrative capable de préparer les dossiers rapidement, que ceux qui présentent la meilleure efficacité du point de vue des objectifs du plan de relance (effet d'entraînement sur le tissu économique ou objectifs d'écologie, de compétitivité ou de cohésion). Les actions les plus complexes 8 ( * ) , qui ne sont pas nécessairement les moins utiles, pourraient donc souffrir d'un manque de crédits qui seraient « pré-emptés » par d'autres actions dont le lancement est plus rapide.
Au total, l'insistance mise sur la célérité de la consommation des crédits, répond certes à l'objectif de relance rapide , mais, comme le préconisait la commission des finances, cet objectif aurait été bien mieux atteint en engageant un premier plan de relance dès le début de l'été 2020 .
* 7 Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, audition devant la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2021 , 30 septembre 2020.
* 8 Voir par exemple infra pour le cas des friches industrielles à rénover.