B. SOUVERAINETÉ TECHNOLOGIQUE ET RÉSILIENCE
1. Le soutien à la recherche duale et spatiale
En 2021, le plan de relance financera 150 millions d'euros en AE et en CP de recherche duale au titre de la souveraineté technologique.
En pratique, la subvention versée au CNES et au CEA, qui transite habituellement par le programme 191 « Recherche duale civile et militaire » de la mission « Recherche » sera cette année financée par des crédits inscrits sur la mission « Plan de relance.
Placé sous la responsabilité du délégué général pour l'armement, le programme 191 concerne des domaines de recherche dont les applications sont à la fois civiles et militaires , avec le but de créer des synergies entre ces deux champs . Il vise à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et à faire bénéficier la défense des avancées de la recherche civile.
Rattaché au ministère de la défense, ce programme est intégralement consacré aux subventions et dotations versées à deux opérateurs, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national d'études spatiales (CNES) .
Depuis 2015, ce programme de recherche a subi une attrition considérable de son budget. Après trois années de relative stabilité, un nouveau palier a été franchi en 2020, avec une baisse substantielle de 25,5 millions d'euros de la subvention versée au titre de la recherche duale, cette évolution correspondant à un recentrage des projets financés sur d'autres projets duaux intéressant directement la défense .
Évolution des crédits portés par le programme 191 depuis 2012
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des annexes budgétaires
En 2021, les montants consacrés à la recherche duale diminueraient à nouveau de 4 millions d'euros, ce qui se traduirait par un abandon partiel de l'action du CEA dans le domaine des sciences du vivant , les travaux de recherche étant recentrés sur la lutte contre le terrorisme face aux menaces NRBC-E (nucléaire, radiologique, biologique et chimique-explosif).
Les crédits inscrits devraient également financer des actions relatives aux technologies quantiques et à la cybersécurité (action 02), l'accent étant mis sur les études s'intéressant aux capteurs et communications quantiques, mais également sur la technologie de cyberprotection et les technologies destinées à la lutte informatique défensive.
Les recherches portant sur les systèmes énergétiques embarqués (action 04), devraient, enfin, se focaliser sur les technologies de conversion et de stockage hydrogène, ainsi que sur les systèmes autosuffisants en énergie intégrant les Nouvelles Technologies de l'Énergie.
De la même manière, le CNES serait conduit à recentrer ses activités sur les projets duaux labellisés d'intérêt sécurité et défense , en poursuivant le financement de programmes pluriannuels de recherche dans le domaine de la télécommunication par satellites (comme le programme TELEMAK de démonstrateur technologique à usage dual pour les satellites de télécommunication de nouvelle génération, ou le programme CASTOR, lancé en 2019 visant à préparer les futures technologies de satellites de télécommunications). Seront également poursuivies les activités de recherche liées à l'observation de la Terre , la surveillance du spectre électromagnétique par nanosatellite et la surveillance de l'espace .
Le CNES financerait également de nombreuses études de recherche prospective, comme le maintien en condition opérationnelle des satellites ou le traitement automatisé de données à l'aide de l'intelligence artificielle.
Évolution des crédits du programme 191 « Recherche duale » par actions
(en millions d'euros)
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LFI 2020 |
LFI 2021 |
Écart LFI 2021 / LFI 2020 |
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Action 1 - Recherche duale en sciences du vivant (CEA) |
6,4 |
5,7 |
- 0,7 |
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Action 2 - Recherche duale en sciences et techniques de l'information et de la communication (CEA) |
4,9 |
5,0 |
+ 0,1 |
|
Action 3 - Recherche duale dans le domaine aérospatial (CNES) |
130,2 |
127,7 |
- 2,5 |
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Action 4 - Autres recherches et développement technologiques duaux (CEA). |
12,6 |
11,6 |
- 1,0 |
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Total « Recherche duale » |
154,0 |
150,0 |
-4 |
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
L'intégration de la recherche duale au sein de la mission « Plan de relance » aurait pu augurer d'une revalorisation de l'enveloppe budgétaire afférente, ou à tout le moins d'une sanctuarisation de ces crédits .
Pourtant, en dépit des jeux d'écriture retenus, la budgétisation réalisée en 2021 se borne à entériner les coupes budgétaires subies par le programme en 2020 , tout en jetant un doute regrettable sur la pérennité de cette ligne budgétaire.
Le rapporteur spécial s'interroge, dans ce contexte, sur les motivations ayant présidé à ce choix budgétaire incongru - sauf à « gonfler » l'enveloppe liée à la relance -, qui ne présente aucun intérêt particulier pour les opérateurs du programme, tout en nuisant à la lisibilité des crédits affectés à la recherche .
L'action 2 prévoit également d'ouvrir 365 millions d'euros en AE et 200 millions d'euros en CP afin de soutenir les entreprises du secteur spatial en trésorerie et en fonds propres . Il s'agira également de stimuler la recherche et l'innovation des entreprises du spatial, dont la crise sanitaire a considérablement réduit la capacité d'autofinancement.
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, cette action serait encore en cours d'élaboration par la direction générale des entreprises , en étroite coordination avec le CNES. Elle devrait comprendre un volet dédié au financement des lanceurs et un volet centré sur l'innovation . Si les modalités de mises en oeuvre de ce soutien ne sont pas encore précisées, elles devraient a priori passer par le financement d'appels à projets collaboratifs et d'appels d'offre collaboratifs opérés par le CNES .
2. La préservation de l'emploi de R&D
Une enveloppe de 300 millions d'euros en AE et 128 millions d'euros en CP en 2021 serait également créée pour soutenir l'embauche des chercheurs , afin de répondre au risque qui pèse sur ces emplois, non immédiatement productifs, dans le contexte de la crise.
En effet, selon le ministère français de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri), une fraction de l'ordre de 30 % des effectifs de la recherche privée (soit 180 000 emplois) serait potentiellement exposée au risque de perdre son emploi ; en parallèle, la génération 2020 des jeunes diplômés ou jeunes docteurs sera confrontée à une insertion particulièrement difficile dans le monde du travail. Le recrutement effectif de ces jeunes diplômés ou docteurs pourrait dans les faits être retardé de plusieurs mois, voire plusieurs années.
La mesure de « préservation de l'emploi R&D » propose donc plusieurs dispositifs à destination de 2 500 chercheurs par an , répartis en trois catégories :
- des personnels de R&D privée , qui pourront soit être mis à disposition de manière temporaire , pour une durée allant de 12 à 24 mois, dans des laboratoires publics, leur salaire étant pris en charge à 80 % par l'État, soit effectuer une thèse en partenariat avec un laboratoire public ;
- des jeunes diplômés , qui pourront être accueillis dans des laboratoires publics et mis à disposition des entreprises, leur salaire étant pris en charge à 80 % par l'État ;
- des jeunes docteurs , qui seront financés à 80 % par l'État dans le cadre d'une collaboration entre un laboratoire public et une entreprise.
Préservation de l'emploi de R&D
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Nombre de bénéficiaires |
Coût de la mesure sur
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Soutien à l'emploi des personnels de R&D privée |
Mise à disposition temporaire dans des laboratoires publics |
1 000 |
156 |
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Financement de thèse en partenariat avec un laboratoire public |
400 |
62 |
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Jeunes diplômés et jeunes docteurs dont les embauches vont être retardées |
Jeunes diplômés mis à disposition des entreprises et accueillis dans des laboratoires publics |
600 |
44 |
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Jeunes docteurs dont le post-doctorat industriel est financé par l'État |
500 |
38 |
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Total |
2 500 |
300 |
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Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En pratique, ces crédits seront versés sous forme de subvention pour charges de service public à destination des structures sous contrat avec l'État :
- opérateurs de recherche ayant conclu des contrats d'objectifs et de performance avec le Mesri ;
- instituts de recherche technologique (IRT) et instituts pour la transition écologique (ITE) ayant conclu des conventions de financement avec l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;
- centres de ressources technologiques (CRT) et cellules de diffusion technologique (CDT) ayant conclu des conventions avec les délégations régionales à la recherche et la technologie (DRRT).
Le coût total de cette mesure devrait être remboursé par le Fonds européen de relance et de résilience.
Le premier volet de la mesure cible spécifiquement les personnels de recherche des entreprises .
a) La mise à disposition des personnels de recherche des entreprises auprès des laboratoires publics
Ces derniers pourront, en premier lieu, être mis à la disposition des laboratoires publics, pour un équivalent de 80 % de leur temps de travail pendant une période allant de 12 à 24 mois, durée pendant laquelle leur salaire sera pris en charge par l'opérateur de recherche pour la quotité de mise à disposition, et compensé par l'État .
Un deuxième dispositif sera déployé, permettant aux ingénieurs et aux autres salariés titulaires d'un master d'accéder à une formation doctorale en cours de carrière. La thèse réalisée par les doctorants devra être effectuée, pour au moins 50 %, au sein d'un laboratoire public, leur salaire étant pris en charge par l'entreprise à hauteur de leur quotité de présence en entreprise. L'Association Nationale Recherche et Technologie (ANRT) financera ainsi le solde, ainsi qu'un forfait d'accompagnement à destination du laboratoire.
En pratique, ces deux dispositifs seront conditionnés à la signature d'un contrat de recherche collaborative entre l'entreprise et le laboratoire d'accueil du salarié. Cette condition implique que le projet de thèse présente un intérêt pour l'entreprise, pour le laboratoire public de recherche d'accueil, et enfin pour le doctorant. Par ailleurs, pour que ce contrat soit une réalité, l'entreprise devra donc conserver des capacités internes à mener des activités de R&D.
Il importe également, pour que le dispositif soit attractif, que les entreprises s'engagent à offrir des perspectives professionnelles intéressantes aux chercheurs ayant soutenu un doctorat.
b) La mise à disposition auprès des entreprises de jeunes diplômés ou docteurs recrutés par les laboratoires publics
Le deuxième volet de cette mesure s'intéresse aux jeunes diplômes et jeunes chercheurs, qui dans le contexte de la crise sanitaire, pourraient être confrontés à des difficultés d'embauche.
Le dispositif proposé permettrait aux laboratoires publics de recherche d'embaucher des jeunes diplômés de niveau master ou des jeunes docteurs sur un contrat à durée déterminée d'un an minimum, leur salaire ainsi qu'un forfait d'accompagnement pour le laboratoire étant remboursés par l'État.
Les jeunes diplômés ou les jeunes docteurs pourraient ensuite être mis à disposition des entreprises, pour un équivalent de 80 % de leur temps de travail, dans le cadre d'un contrat de recherche collaborative établi entre l'entreprise et le laboratoire public de recherche.
Les entreprises pourront ainsi bénéficier d'une ressource de qualité, à faible coût - le salaire étant financé à hauteur de 80 % par l'État pour la quotité de temps passé en entreprise, et 20 % par l'entreprise.
Le dispositif sera également conditionné à la signature d'un contrat de recherche collaborative entre l'entreprise et le laboratoire d'accueil du salarié.
c) Une mise en oeuvre potentiellement épineuse de ces dispositifs
Les mesures proposées présentent de nombreux avantages ; elles permettront de soutenir la compétitivité des entreprises, tout en contribuant au renforcement de la recherche partenariale, associant entreprises et laboratoires publics. Le recrutement de jeunes diplômés ou docteurs sera de nature à améliorer leur employabilité future, tout en palliant, à très court terme, le manque conjoncturel de débouchés professionnels.
Leur mise en oeuvre soulève cependant plusieurs questions.
En premier lieu, il est permis de s'interroger sur la conformité du dispositif de mise à disposition des personnels de recherche avec le droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État . En effet, la mesure vise in fine à apporter un soutien financier aux entreprises, afin de leur permettre de poursuivre leurs activités de R&D.
Dans les faits, les laboratoires publics recevront une dotation budgétaire leur permettant de reverser aux entreprises l'équivalent de 80 % du salaire des personnels de recherche mis à disposition . Si l'existence d'un intermédiaire - à savoir les laboratoires publics - entre l'État et les entreprises concernées diminue le risque d'une requalification de cette mesure en aide d'État, il importe cependant de garantir la conformité du dispositif au droit européen, afin de ne pas exposer les entreprises bénéficiaires à d'éventuelles amendes .
Le rapporteur spécial s'interroge, en parallèle, sur la nature des entreprises qui pourront bénéficier de cette mesure. À première vue, en effet, les grandes entreprises seront plus susceptibles que les petites et moyennes entreprises (PME) de procéder à ce type de mise à disposition , étant donné les liens qu'elles entretiennent d'ores et déjà avec les laboratoires publics - notamment dans le cadre d'opérations de recherche externalisées auprès de ces laboratoires, les dépenses exposées pouvant alors ouvrir droit au crédit d'impôt recherche.
Il serait particulièrement regrettable que les PME et ETI, comparativement plus fragilisées financièrement par la crise sanitaire que les grands groupes, ne puissent in fine bénéficier de ce dispositif de soutien. Il incombera donc aux ministères compétents de faire preuve de vigilance sur ce point.
3. Le volet relocalisation
Alors que les relocalisations ont fait l'objet d'un discours politique volontariste de la part du Gouvernement, 750 millions d'euros en autorisations d'engagement sont prévus pour soutenir directement les entreprises qui souhaitent bénéficier de subventions publiques pour faciliter leur implantation en France, ou leur ré-implantation . Le recours à cette logique de guichet a débuté avec la production de masques durant la première vague de l'épidémie.
En effet, afin d'aider les projets d'investissement pour la confection de masques en France, 40 millions d'euros en AE et en CP ont été débloqués en cours d'année sur la mission « Économie ». Une vingtaine de projets seraient en cours d'instruction. Les machines dont l'achat sera soutenu seront livrées d'ici le mois de juin 2021. L'ensemble des AE sera engagé en 2020, un report de 12 millions d'euros en CP en 2021 devant être effectué.
Ainsi, de manière similaire, les projets de relocalisation portés sur la présente action répondront à une logique d'appels à projets. Les aides apportées par l'État et les collectivités devront néanmoins respecter l'encadrement temporaire des aides d'État, qui limite à 800 000 euros le montant total des aides dont une entreprise peut bénéficier.
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Le régime temporaire d'encadrement des aides d'État Pour répondre à la crise économique engendrée par l'épidémie de Covid-19, la Commission européenne a rapidement pris des mesures pour mettre en place un encadrement temporaire plus favorable aux aides des États membres apportées à leurs entreprises. Les règles temporaires d'encadrement 53 ( * ) sont fixées par la communication du 19 mars 2020 54 ( * ) telle que modifiée par la communication du 3 avril 55 ( * ) et par celle du 13 octobre 56 ( * ) . Sans dispenser les dispositifs de la procédure de notification, le point 22 modifié de la communication indique que la Commission européenne considérera qu'une aide d'État prenant la forme de subvention directe, d'avances remboursables ou d'avantages fiscaux est compatible avec le marché intérieur lorsque les conditions suivantes seront remplies 57 ( * ) : - le total des aides 58 ( * ) (subventions directes, avantages fiscaux et avantages en matière de paiements ou sous d'autres formes telles que des avances remboursables, des garanties, des prêts et des fonds propres) doit être inférieur au plafond global de 800 000 euros par entreprise 59 ( * ) ; - l'aide est octroyée sur la base d'un régime s'accompagnant d'un budget prévisionnel ; - l'aide ne peut pas être octroyée à des entreprises qui étaient déjà en difficulté au 31 décembre 2019 ; - l'aide est octroyée au plus tard le 30 juin 2021 . |
L'action n° 02 « Souveraineté technologique et résilience » distingue le volet sécurisation des approvisionnements critiques et le soutien aux projets industriels dans les territoires. Les candidatures doivent être déposées par les entreprises avant le 17 novembre.
a) La sécurisation des approvisionnements critiques
L'action n° 02 prévoit l'ouverture de 501 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 240 millions d'euros en crédits de paiement, afin de subventionner des projets industriels destinés à sécuriser l'approvisionnement de la France en certains biens jugés indispensables au maintien de sa souveraineté.
Cinq appels à projets ont été lancés dès cette année , concernant :
- les produits de santé ;
- les intrants critiques de l`industrie ;
- l'électronique ;
- l'agroalimentaire ;
- les télécommunications.
Les crédits alloués à cette action doivent fournir un effet de levier aux projets d'investissement et de relocalisation. Ils pourront également accompagner le renforcement d'unités de production dans les filières et chaînes de valeur stratégiques. L'objectif fixé par le Gouvernement est clair : « diminuer le degré de dépendance vis-à-vis de fournisseurs hors France et Europe » 60 ( * ) .
Le montant minimal des investissements dans ces secteurs doit être d'un million d'euros, la subvention pouvant aller jusqu'à 80 % de cet investissement. L'aide versée devra néanmoins respecter le cadre temporaire des aides d'État évoqué plus haut. Ainsi, la subvention de 80 % du montant des investissements se trouvera plafonnée à 800 000 euros. De plus, ce montant doit tenir compte de l'ensemble des aides versées à l'entreprise depuis le début de la crise, cette appréciation étant portée au niveau du groupe.
Les critères de sélections définis par le Gouvernement tiennent compte à la fois d'éléments économiques (la pertinence du projet, la qualité du modèle économique, l'effet de levier de l'aide) et d'éléments de retombées socio-économiques :
- le maintien et création d'emplois ;
- la résilience économique (diminution de la dépendance nationale ou européenne) ;
- les perspectives d'amélioration de la compétitivité ;
- la contribution à la transition écologique ;
- le développement des solidarités.
Les candidatures des entreprises doivent être déposées sur le site internet dédié de Bpifrance et leur instruction est confiée à la direction générale des entreprises (DGE).
b) Le volet territorial des appels à projet
Une enveloppe spécifique est dédiée aux projets industriels territoriaux, afin de financer des projets en s'appuyant notamment sur le dispositif « Territoires d'industrie ».
Lancé par le Premier ministre en novembre 2018, le programme national « Territoires d'industrie », vise à définir, pour chacun d'entre eux « une stratégie de reconquête industrielle par les territoires . » Lors de sa création, le programme visait à apporter des réponses aux défis de l'industrie : le développement des compétences dans une logique de bassin d'emploi, la mobilité des salariés, la disponibilité du foncier.
Le dispositif n'était cependant pas adossé à des crédits publics à même de jouer un rôle d'effet de levier sur l'investissement privé. L'action de l'État et des collectivités associées était ainsi concentrée sur la couverture numérique et mobile des territoires, sur la gestion du foncier et des écosystèmes, ainsi que sur le déploiement des stratégies à l'export.
À ce jour, 148 territoires ont été labellisés « Territoires d'industrie ».
Les entreprises qui souhaitent bénéficier des crédits du volet territorial des appels à projet devront déposer leur candidature sur les espaces dédiés de chaque région.
Les dossiers seront instruits par la préfecture de région, le conseil régional et les directions régionales de Bpifrance.
D'après les informations disponibles « les projets sont expertisés et décidés « au fil de l'eau » jusqu'à la date de clôture de l'appel. Le versement de l'aide accordée fait l'objet d'un conventionnement préalable entre le bénéficiaire et Bpifrance. »
Il faut espérer que les crédits octroyés à ce dispositif au titre de la présente action permettent enfin à l'État de disposer d'un véritable effet de levier sur les projets industriels développés dans ces territoires.
* 53 Version consolidée du régime temporaire .
* 54 Communication de la Commission relative à l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19, 19 mars 2020 .
* 55 Communication de la commission relative à la modification de l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19, 3 avril 2020.
* 56 Quatrième modification de l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19 et modification de l'annexe de la communication de la Commission aux États membres concernant l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme.
* 57 Les dispositions spécifiques applicables au secteur agricole primaire et au secteur de la pêche et de l'aquaculture sont présentées au point 23.
* 58 Valeur brute avant impôt.
* 59 Ou son "équivalent subvention brut" pour les prêts et avances remboursables.
* 60 Cahier des charges de l'appel à projet.