B. ...SON CALENDRIER DE MISE EN oeUVRE ET SA COMPOSITION DOIVENT ÊTRE REVUS POUR STIMULER EFFICACEMENT L'ACTIVITÉ ET SOUTENIR LES SECTEURS FRAGILISÉS PAR LE RECONFINEMENT
1. Un plan de relance trop tardif et mal conçu pour stimuler l'activité à court terme, sans peser sur les comptes publics à moyen terme
a) Un plan de relance trop tardif
Le premier « T » ( timely ) renvoie à l'importance des délais de mise en oeuvre . Il est nécessaire de calibrer le plan de relance de manière à ce que les mesures puisent déployer leurs effets suffisamment rapidement pour soutenir la demande au moment opportun.
À cet égard, la commission des finances du Sénat a déploré la décision du Gouvernement d'attendre le projet de loi de finances pour 2021 pour mettre en oeuvre le plan de relance 28 ( * ) . Elle a d'ailleurs fait adopter de nombreuses mesures dès le PLFR n° 3, dont les plus significatives n'ont malheureusement pas été conservées par l'Assemblée nationale.
En effet, les ménages et plus encore les entreprises ont besoin de visibilité pour prendre leurs décisions d'investissement et de consommation . En tardant à annoncer les mesures qu'il entendait mettre en oeuvre, le Gouvernement a donc pris le risque de renforcer l'attentisme des acteurs économiques et d'accélérer la chute de la demande privée.
Surtout, ce « retard à l'allumage » fait fi des délais incompressibles entre l'annonce des mesures et leur mise en oeuvre effective , qui sont souvent relativement longs, en particulier lorsqu'il s'agit de déployer des projets d'investissement. Cette difficulté avait déjà réduit l'efficacité du précédent plan de relance mis en oeuvre pour juguler les effets économiques de la crise financière de 2008 29 ( * ) .
Malheureusement, la ventilation prévisionnelle du plan de relance gouvernemental confirme son caractère tardif . Le soutien apporté par le plan est quasiment nul en 2020 - et correspond à des mesures en réalité déjà mises en oeuvres avant son annonce - et près de la moitié de ses mesures porteront leurs effets après 2021 .
Ventilation prévisionnelle du plan de
relance
(avant examen à l'Assemblée nationale et
dépôt du PLFR n° 4)
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après l'avis du Haut Conseil des finances publiques)
La comparaison avec le plan allemand est de ce point de vue très éclairante. En effet, si le montant total annoncé est proche de celui de la France (3,8 % du PIB 2019), il a été adopté dès juin et calibré de façon à porter ses premiers effets en 2020.
De ce fait, alors même que la chute du PIB anticipée en Allemagne en 2020 (5,8 %) était, avant le reconfinement, près de deux fois inférieure à celle prévue en France (10 %), le soutien budgétaire prévu est inférieur d'un tiers en France.
Ce différentiel est entièrement imputable au lancement tardif du plan de relance français , qui ne produira ses effets qu'à compter de 2021, contrairement au plan allemand.
Mesures de soutien et de relance ayant un effet
immédiat sur le déficit public
(avant examen à
l'Assemblée nationale et dépôt du PLFR n°
4)
(en points de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier 2021 et le projet de budget allemand pour 2021)
Ainsi, la quasi-totalité du plan de relance allemand devrait avoir été déployée d'ici la fin de l'exercice 2021, contre seulement la moitié du plan français.
Il peut être noté que le niveau de soutien budgétaire réellement apporté par le plan de relance en 2021 pourrait être plus faible qu'escompté , en cas de déploiement insuffisamment rapide. À titre d'illustration, l'OFCE considère que seulement 32 milliards d'euros seraient dépensés en 2020, contre 37 milliards d'euros dans la trajectoire gouvernementale, du fait notamment d'une montée en charge plus lente du plan d'investissement 30 ( * ) .
Mais l'effet du plan de relance sur la croissance économique ne résulte pas uniquement des montants engagés : il dépend également de l'effet multiplicateur des différentes mesures sur l'activité.
b) Un plan de relance qui manque de mesures permettant de stimuler l'activité à court terme
Pour cette raison, le deuxième critère de la règle des « 3T » ( targeted ) renvoie à la nécessité de privilégier les mesures permettant de soutenir fortement l'activité à court terme , c'est-à-dire celles dont « l'effet multiplicateur » sur l'activité est le plus élevé.
À cet égard, la littérature économique sur les multiplicateurs suggère :
- qu'il est plus efficace de soutenir l'économie par une hausse des dépenses plutôt que par une baisse des impôts , du fait notamment du risque de déperdition par l'épargne ;
- qu'il est plus efficace de cibler les ménages à bas revenus , qui ont une plus forte propension marginale à consommer.
Effet multiplicateur sur l'activité à court terme (un an) en bas de cycle
(effet sur le PIB, en %, d'une hausse de 1 %)
|
Multiplicateurs des dépenses |
|
|
Investissement |
1,2 |
|
Emploi public |
1,6 |
|
Prestations sociales |
1,0 |
|
Multiplicateurs des recettes |
|
|
Cotisations sociales employeurs |
1,2 |
|
Cotisations sociales employés |
0,8 |
|
CSG |
0,8 |
|
TVA |
0,6 |
Note de lecture : une hausse de l'investissement d'un montant de 1 % du PIB augmente le PIB de 1,2 % au bout d'un an.
Source : commission des finances du Sénat (d'après : Maya Bacache-Beauvallet, Dominique Bureau, Francesco Giavazzi et Xavier Ragot, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », Notes du Conseil d'analyse économique 2017-7, n° 43)
En outre, entre deux mesures ayant un effet d'entraînement assez proche sur l'activité à court terme, il convient de privilégier celle ayant les effets les plus favorables sur le potentiel de croissance de l'économie à long terme , dans une logique de « double dividende ».
De ce fait, la commission des finances avait suggéré de donner la priorité à des mesures pouvant stimuler l'investissement des entreprises à court terme - dès lors qu'il s'agit de la composante de la demande la plus touchée par la crise et dont l'effet d'entraînement sur la croissance est très forte, tant à court terme qu'à moyen terme 31 ( * ) -, tout en mettant en place, en parallèle, un grand plan d'investissement public privilégiant les projets déjà identifiés .
L'accent mis sur l'investissement devait être accompagné d'un soutien plus ciblé à la consommation et à l'emploi , concentré en priorité sur les ménages modestes, les nouveaux entrants sur le marché du travail et les secteurs les plus fragilisés par la crise.
Au regard de la nécessité de soutenir la reprise à court terme, le plan de relance du Gouvernement paraît sous-optimal . L'effet multiplicateur agrégé des mesures déployées en 2021 est ainsi compris entre 0,7 et 0,8 selon les estimations, ce qui est assez faible en bas de cycle , ainsi que l'illustre la comparaison avec les multiplicateurs par instrument présentés précédemment.
Comparaison des prévisions de l'effet
multiplicateur
du plan de relance en 2021
(effet sur le PIB, en %, d'une hausse de 1 %)
Source : commission des finances du Sénat (d'après : rapport économique, social et financier 2021, p. 37 ; OFCE, policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 19 ; Rexecode, « La politique budgétaire entre sauvegarde et relance », document de travail n° 75, octobre 2020, p. 41)
Au total, l'effet sur le PIB 2021 serait donc compris entre 1 % et 1,3 % selon les estimations.
Comparaison des prévisions de l'impact sur le
PIB
du plan de relance en 2021
(en % d'écart par rapport à un scénario sans plan de relance)
Source : commission des finances du Sénat (d'après : rapport économique, social et financier 2021, p. 37 ; OFCE, policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 78 ; Rexecode, « La politique budgétaire entre sauvegarde et relance », document de travail n° 75, octobre 2020, p. 41)
Ce faible effet multiplicateur tient principalement au fait qu'une part importante des mesures déployées en 2021 (27 % selon le Gouvernement, 38 % selon l'OFCE) prend la forme d'un soutien non ciblé à l'ensemble des entreprises, à travers la baisse des impôts de production, dont l'effet multiplicateur à court terme est faible. En effet, ce dernier est estimé à 0,3 par l'OFCE la première année 32 ( * ) et à 0,2-0,3 par Rexecode 33 ( * ) .
Répartition du plan de relance en 2021 par catégorie d'instrument
(en % du total)
Source : commission des finances du Sénat (d'après : Rexecode, « La politique budgétaire entre sauvegarde et relance », document de travail n° 75, octobre 2020, p. 40)
Pour mémoire, dans le cadre de l'examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2021, la commission des finances du Sénat avait privilégié des mesures plus ciblées visant à soutenir directement l'investissement des entreprises (amortissement accéléré, suramortissements).
c) Un plan de relance initialement insuffisant pour protéger les plus fragiles
En outre, le plan de relance initial comportait étonnamment peu de mesures de solidarité visant à protéger les publics les plus fragilisés par la crise . Pourtant, il s'agit typiquement de dispositifs dont le rendement social et économique est particulièrement élevé, du fait notamment de la forte propension marginale à consommer des ménages concernés 34 ( * ) . La commission des finances du Sénat avait ainsi, dès le PLFR n° 3, proposé la mise en place de « chèques loisirs » au bénéfice des plus modestes, finalement non retenue par l'Assemblée nationale.
Le volet « Soutien aux personnes précaires » était limité à 800 millions d'euros , dont les deux tiers correspondent à la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS), déjà mise en oeuvre avant même sa présentation 35 ( * ) .
Mesures relevant du volet « Soutien aux
personnes précaires »
dans le cadre du plan de relance
initial
(en milliards d'euros)
|
Nature |
Coût |
|
Majoration de 100 euros par enfant de l'allocation de rentrée scolaire |
0,5 |
|
Restaurants universitaires à un euro pour les élèves boursiers |
0,06 |
|
Soutien exceptionnel à l'hébergement d'urgence |
0,1 |
|
Plan de soutien aux associations de lutte contre la pauvreté |
0,1 |
|
Total |
0,8 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Cette mesure apparaît en outre peu ciblée : seulement 28 % des ménages en situation de pauvreté monétaire bénéficient de l'ARS 36 ( * ) .
Le montant initialement consacré aux mesures de solidarité était particulièrement faible par comparaison avec le précédent plan de relance mis en place en 2009-2010 pour faire face à la crise financière.
Comparaison du poids des mesures de solidarité
dans les différents plans de relance
Note méthodologique : les mesures retenues pour le plan de relance de 2009-2010 correspondent à celles catégorisées comme relevant de la solidarité par la Cour des comptes (prime de solidarité active, prime aux familles modestes, revenu supplémentaire temporaire d'activité, distribution de CESU, crédit d'impôt en faveur des contribuables modestes et doublement du prêt à taux zéro).
Source : commission des finances du Sénat (d'après : Cour des comptes, « La mise en oeuvre du plan de relance de l'économie française », 2010)
Si le Gouvernement a partiellement « corrigé le tir » fin octobre avec l'annonce de 19 mesures de solidarité complémentaires, pour un montant estimé à 1,9 milliard d'euros 37 ( * ) , ces dernières pourraient se révéler insuffisantes , compte tenu du durcissement des contraintes sanitaires et de l'installation durable du chômage, qui risquent de faire basculer dans la pauvreté les ménages les moins protégés par notre système de protection sociale contre le risque de perte d'emploi ou de cessation d'activité - au premier rang desquels figurent les jeunes de moins de 25 ans, les indépendants et les agriculteurs.
d) Un plan de relance qui pèsera durablement sur les comptes publics
Enfin, le dernier critère de la règle des « 3T » ( temporary ) met l'accent sur la nécessité de préserver les finances publiques .
De ce point de vue, le plan de relance gouvernemental apparaît doublement critiquable .
D'une part, il comporte des mesures pesant de façon permanente sur les comptes publics ou difficilement réversibles , au premier rang desquelles figure la baisse des impôts de production, dont le coût pérenne pour les finances publiques est estimé à 8,6 milliards d'euros par an (net du retour IS).
En principe, de telles mesures doivent pourtant être évitées car elles conduisent à une dégradation structurelle et non conjoncturelle des comptes publics. La Cour des comptes avait ainsi recommandé que les mesures de relance conservent « un caractère clairement temporaire » et prévoient « des clauses d'extinction » 38 ( * ) . C'est probablement le fait que cette réforme était déjà poussée par le ministre de l'économie et des finances qui explique son « recyclage » dans le cadre du plan de relance.
D'autre part, le calendrier de déploiement relativement lent du plan de relance va inévitablement retarder le redressement des comptes publics en sortie de crise.
Si cet aspect fera l'objet d'une analyse approfondie dans le cadre de la deuxième partie du présent rapport, la comparaison avec l'Allemagne est de nouveau éclairante en première analyse : la mise en oeuvre rapide du plan allemand permet d'envisager un redressement très significatif des comptes publics dès 2022, alors que près de la moitié du plan de relance français n'aura pas encore été dépensé.
Évolution prévisionnelle du déficit structurel de la France et de l'Allemagne
(en points de PIB)
Note méthodologique : le déficit structurel de la France a été calculé à partir de la nouvelle trajectoire de PIB potentiel.
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier 2021 et le projet de budget 2021 de l'Allemagne)
Avant même le reconfinement, le plan de relance du Gouvernement était donc mal calibré pour stimuler efficacement la reprise à court terme . Le rebond de l'épidémie oblige par ailleurs à le réajuster pour mieux allier relance et soutien .
2. Un plan qui devra allier relance et soutien pour aider les secteurs les plus fragilisés par le reconfinement
Le reconfinement national annoncé le mercredi 28 octobre 2020 va de nouveau constituer un choc très asymétrique pour les différents secteurs de l'économie française , certains étant fermés administrativement ou voyant leur activité limitée aux services de vente à emporter ou en ligne (ex : commerces dits « non essentiels »), tandis que d'autres devraient pouvoir continuer à fonctionner à un niveau d'activité proche de celui atteint en octobre (ex : construction), voire supérieur (ex : plateformes de vente en ligne).
Dans ce contexte, le rôle des pouvoirs publics est double :
- dans les secteurs très affectés par les restrictions sanitaires, si la production est contrainte et ne peut donc pas être « relancée », la politique budgétaire a vocation à protéger les entreprises viables de la faillite ainsi que les travailleurs qui se retrouvaient sans emploi ( logique de soutien ) ;
- en parallèle, les pouvoirs publics doivent limiter les conséquences de la baisse de la demande globale dans les secteurs moins affectés , en mobilisant la politique budgétaire pour compenser la baisse de la demande privée ou stimuler cette dernière ( logique de relance ).
Il peut d'ailleurs être observé que le plan initial du Gouvernement contenait déjà de nombreuses mesures relevant davantage d'une logique de soutien que de relance , pour un total de 24 milliards d'euros environ, soit près d'un quart du montant global.
Mesures relevant principalement d'une logique de
soutien
figurant dans le plan de relance initial
(en milliards d'euros)
|
Description |
Coût |
|
Plan de soutien au secteur ferroviaire |
4,7 |
|
Plans de soutien aux secteurs de l'aéronautique et de l'automobile |
2,6 |
|
Renforcement des fonds propres des TPE/PME et ETI |
3,0 |
|
Activité partielle de longue durée et formation des salariés en activité partielle |
7,6 |
|
Soutien aux personnes précaires |
0,8 |
|
Soutien aux collectivités territoriales (ex : garanties de recettes) |
5,2 |
|
Total |
23,9 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le dossier de presse « France Relance » du 3 septembre 2020)
Le rebond de l'épidémie devra nécessairement conduire à renforcer les mesures de soutien - et ce d'autant plus qu'une part substantielle des pertes occasionnées par le premier confinement demeurent au bilan des entreprises, ainsi que cela a été précédemment rappelé.
Afin de préserver le tissu productif, il sera nécessaire de privilégier les subventions, les annulations de charges et les mesures de renforcement des fonds propres des entreprises fragilisées , plutôt que les instruments de prêt, déjà largement mobilisés au premier semestre et qui permettent uniquement aux entreprises d'étaler le coût de la crise moyennant une augmentation de leur endettement.
Pour l'exercice 2020, un tel renforcement a été annoncé par le Gouvernement dans le cadre du PLFR n° 4 et fera l'objet d'une analyse approfondie dans la troisième partie du présent rapport. Il peut néanmoins déjà être observé qu'il se traduit par un redimensionnement très significatif des mesures de soutien permettant de socialiser les pertes des entreprises (fonds de soutien, exonération de cotisations sociales, activité partielle), conformément aux préconisations de la commission des finances du Sénat.
Évolution du coût 2020 des mesures de
soutien
ayant un impact sur le déficit public
(en milliards d'euros)
|
Nature |
PLF 2021 |
PLFR n° 4 |
|
Activité partielle |
30,8 |
34,0 |
|
Fonds de solidarité pour les entreprises |
8,5 |
19,4 |
|
Dépenses de santé exceptionnelles |
9,8 |
11,8 |
|
Exonération de cotisations sociales |
5,2 |
8,2 |
|
Ouverture de crédits divers |
5,6 |
6,0 |
|
Prime pour les indépendants |
0,9 |
0,9 |
|
Inclusion sociale et protection des personnes vulnérables |
0,9 |
2,0 |
|
Avances remboursables aux PME |
0,5 |
0,5 |
|
Assurance chômage |
1,6 |
1,6 |
|
Achats de masques non chirurgicaux |
0,3 |
0,6 |
|
Sinistralité des prêts BEI |
0,1 |
0,1 |
|
Report en arrière des déficits (« carry back ») |
0,4 |
0,4 |
|
Total |
64,5 |
85,4 |
Précision : les montants de la colonne « PLFR n°4 » incluent le coût des mesures du « PLF 2021 ». La somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Si aucune annonce n'a jusqu'à présent été faite concernant l'exercice 2021, il paraît difficilement envisageable, compte tenu de l'évolution du contexte sanitaire, de ne pas reconduire les principaux dispositifs de soutien du plan d'urgence jusqu'au printemps, tout en redimensionnant les mesures du plan de relance visant à renforcer les fonds propres des entreprises et à soutenir les ménages les plus vulnérables .
Mais il sera impératif que ce soutien additionnel passe exclusivement par des mesures temporaires , afin de ne pas compromettre davantage le redressement des comptes publics à moyen terme.
* 28 Rapport n° 634 (2019-2020) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021 d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances et déposé le 15 juillet 2020, p. 89.
* 29 Cour des comptes, « La mise en oeuvre du plan de relance de l'économie française », juillet 2010, p. 19.
* 30 OFCE, « Perspectives économiques 2020-2021 », policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 18.
* 31 « Stratégie à mettre en oeuvre pour relancer l'économie », communication d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, devant la commission des finances, mardi 16 juin 2020.
* 32 OFCE, « Perspectives économiques 2020-2021 », policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 19.
* 33 Rexecode, « La politique budgétaire entre sauvegarde et relance », document de travail n° 75, octobre 2020, p. 40.
* 34 Ezra Karger et Aastha Rajan, « Heterogeneity in the Marginal Propensity to Consume : Evidence from Covid-19 Stimulus Payments », FRB of Chicago Working Paper No. WP 2020-15, 15 juin 2020.
* 35 La majoration de l'allocation de rentrée scolaire a été annoncée dès le 15 juillet 2020 et versée en août.
* 36 France Stratégie, « La lutte contre la pauvreté au temps du Coronavirus : recommandations du comité d'évaluation de la stratégie nationale de prévention de la lutte contre la pauvreté - note d'étape », 1 er octobre 2020, p. 15.
* 37 « De nouvelles mesures contre la bascule dans la pauvreté », dossier de presse, 24 octobre 2020, p. 19.
* 38 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, 30 juin 2020, p. 14.