II. UN PLAN DE RELANCE À RÉAJUSTER POUR STIMULER EFFICACEMENT L'ACTIVITÉ À COURT TERME ET SURMONTER LE RECONFINEMENT
A. SI LA TAILLE DU PLAN DE RELANCE SEMBLE ADÉQUATE...
1. Un plan de relance dont le chiffrage à 100 milliards d'euros apparaît surévalué...
Afin de soutenir la reprise, le Gouvernement a annoncé en septembre 2020 un plan de relance d'un montant de 100 milliards d'euros .
Décomposition du plan de relance
(en milliards d'euros)
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État |
86 |
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Crédits budgétaires |
64 |
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dont : mesures déjà engagées dès 2020 |
15 |
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dont : mission budgétaire « Plan de relance » (AE 2021) |
36 |
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dont : PIA 4 |
11 |
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dont : autres vecteurs budgétaires |
2 |
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Baisse des impôts de production |
20 |
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Garanties |
2 |
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Administrations de sécurité sociale |
9 |
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Ségur de la santé - volet « investissement public » |
6 |
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Unédic - activité partielle de longue durée |
2 |
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Cnaf - majoration de l'allocation rentrée scolaire |
1 |
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Hors administrations publiques |
5 |
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Banque des territoires |
3 |
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Bpifrance |
2 |
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Total |
100 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après le projet de loi de finances pour 2021)
Si ses principales mesures feront l'objet d'une analyse approfondie dans la suite du présent rapport et dans le rapport spécial consacré à la mission « Plan de relance », ce montant global peut d'ores et déjà être relativisé pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, il inclut pour 15 milliards d'euros des mesures déjà engagées en 2020 , ainsi que l'illustre la décomposition figurant ci-dessus, au premier rang desquelles figurent la recapitalisation de la SNCF (4,1 milliards d'euros) et le soutien aux collectivités territoriales (4,1 milliards d'euros).
Ensuite, il inclut à hauteur de 14,9 milliards d'euros des mesures sans effet sur le déficit public , soit parce qu'elles sont portées par des entités qui ne sont pas considérées comme des administrations publiques en comptabilité nationale (Bpifrance et la Banque des territoires), soit parce qu'elles ne constituent pas des dépenses publiques dans le cadre de celle-ci (prises de participation, garanties, prêts).
Enfin, certaines mesures du plan de relance étaient en réalité déjà programmées avant la crise ou sont surévaluées .
Ainsi, le chiffrage à 20 milliards d'euros sur deux ans de la baisse des impôts de production ne tient pas compte de l'effet retour de la mesure sur les recettes de l'impôt sur les sociétés, ce qui réduirait son coût de 2,8 milliards d'euros.
En outre, la mission « Plan de relance » finance des actions traditionnelles des ministères. À titre d'exemple, c'est le cas de nombreuses dépenses relatives à la sécurité civile , telles que le réseau radio du futur ou le dispositif d'alerte par téléphone « 112 inversé », projets annoncés avant la crise et pour lesquels le plan de relance sert surtout de vecteur de financement. La mission « Plan de relance » prend également en charge des consommations courantes des forces de police et de gendarmerie , notamment des achats d'armes, d'habillement, voire de caméras-piétons, qui auraient dû être inscrites dans les crédits de la mission « Sécurités ». Pour toutes ces dépenses, la mission « Plan de relance » apparaît plus comme une technique de débudgétisation qui brouille la lisibilité des crédits ministériels que comme une stratégie de relance par des dépenses ayant un effet d'entraînement sur l'économie.
2. ...mais dont l'effet cumulé sur l'activité serait proche du niveau attendu pour ramener l'économie à son niveau de production potentiel
Malgré ces artifices budgétaires assez classiques, le niveau de soutien budgétaire apporté par le plan apparaît globalement cohérent avec les besoins de la reprise économique .
Ainsi, il permet de porter le soutien budgétaire global (plan de soutien et plan de relance) à un niveau proche de celui observé dans les principaux pays de l'OCDE et de l'effort recommandé par le modèle précité.
Mesures de soutien et de relance ayant un effet
immédiat sur le déficit public
(avant examen à
l'Assemblée nationale et dépôt du PLFR n°
4)
(en points de PIB)
Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport économique, social et financier 2021 et l'édition d'octobre 2020 du Moniteur des finances publiques du FMI)
D'après le Gouvernement, son effet cumulé sur le PIB, calculé sur la base d'un effet multiplicateur sur l'activité de 0,8 en moyenne, s'élèverait à 4 points de PIB 25 ( * ) .
Or, ce niveau de soutien à l'activité est proche de l'écart estimé entre le PIB 2021 qui aurait été observé en l'absence de plan de relance et l'estimation gouvernementale du PIB potentiel , qui correspond au niveau de production qui serait observé si l'économie utilisait pleinement ses ressources, sans provoquer de tensions sur les prix. En effet, cet écart de production est estimé à 2,7 points de PIB potentiel en 2021 par le Gouvernement mais serait de près de 4 points en l'absence de plan de relance, dont l'effet estimé sur l'activité est de 1,3 point en 2021 26 ( * ) .
Autrement dit, si l'intégralité du plan de relance avait été dépensé en 2021, il aurait permis, avant le reconfinement, de ramener le PIB à son niveau maximum soutenable .
Mais la question du montant global du plan de relance est loin d'épuiser le débat sur son efficacité .
De ce point de vue, les travaux théoriques et empiriques sur les relances budgétaires mises en oeuvre par le passé ont dégagé de façon assez claire les critères économiques d'un « bon » plan de relance, résumés dans la règle dite des « 3T » : le plan de relance doit être timely (déployé au moment opportun), targeted (ciblé sur les mesures les plus efficaces pour soutenir l'activité et préserver le tissu productif) et temporary (temporaire, afin de ne pas peser durablement sur les comptes publics) 27 ( * ) .
Or, le calendrier et la composition du plan de relance gouvernemental ne répondent que très imparfaitement à cette triple exigence.
* 25 Rapport économique social et financier pour 2021, p. 37.
* 26 Ibid .
* 27 Pour une synthèse, voir : Carine Bouthevillain, Gilles Dufrénot, Philippe Frouté et Laurent Paul, « Les politiques budgétaires dans la crise », De Boeck, 2013, pp. 46-47.