B. DES AJUSTEMENTS POUR ANTICIPER LE DÉCONFINEMENT
1. Une possibilité nouvelle de réglementer les moyens de transport
En application du 1° de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le Premier ministre est autorisé, aux seules fins de garantir la santé publique, à « restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ».
L'article 2 du projet de loi modifie cette disposition à deux niveaux : il prévoit, d'une part, la possibilité pour le Premier ministre non seulement d'interdire, mais également de réglementer la circulation des personnes et des véhicules ; il étend, d'autre part, les possibilités d'interdiction et de réglementation aux moyens de transport .
Dans la perspective du déconfinement, cette mesure vise notamment à permettre la mise en place de restrictions dans les transports publics afin d'éviter la concentration de personnes dans des espaces clos et le respect des gestes barrières. Selon les informations communiquées au rapporteur, il pourrait notamment s'agir d'imposer le port du masque ou encore de restreindre l'accès aux transports publics à certains motifs de déplacements, par exemple de nature professionnelle.
Si la commission souscrit à l'utilité d'une telle mesure, elle observe que la rédaction proposée n'exclut pas la possibilité d'une interdiction stricte de l'accès aux moyens de transport. Estimant qu'une telle mesure serait disproportionnée, notamment compte tenu des nécessités professionnelles, elle a adopté un amendement COM-160 de clarification .
2. Un élargissement excessif des lieux susceptibles d'être fermés ou réglementés
Parmi les prérogatives attribuées au Premier ministre dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire figure la capacité d'« ordonner la fermeture provisoire d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l'exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ».
L'article 2 du projet de loi, à l'instar de ce qui est prévu pour les transports publics, ouvre la possibilité pour le Premier ministre de réglementer les conditions d'ouverture de ces lieux et établissements, dans la perspective notamment d'une réouverture progressive des commerces.
Il étend par ailleurs les catégories de lieux susceptibles d'être visés, en substituant à la notion de « lieux de réunion » celle de « lieux de regroupement de personnes ». Bien que l'étude d'impact ne comporte aucune justification à l'appui de cette extension, il a été indiqué au rapporteur qu'elle visait à faciliter la réglementation de certains lieux dont la qualification juridique est peu évidente, en particulier les locaux professionnels.
Si elle comprend l'objectif poursuivi par le Gouvernement, la commission a néanmoins estimé que la formulation proposée était susceptible d'une application particulièrement large, dès lors qu'elle pourrait viser tous lieux, publics comme privés, dans lesquels seraient susceptibles de survenir des regroupements de personnes, que ceux-ci soient volontaires ou fortuits.
Il lui apparaît au demeurant que la nécessité de cette modification n'est pas établie, au regard tant de la législation relative au droit du travail que du cadre légal introduit par la loi du 23 mars 2020, qui permet d'ores et déjà de règlementer la circulation des personnes dans l'espace public ainsi que de « limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ».
Par le même amendement COM-160 , la commission est, en conséquence, revenue sur cette extension, au profit de la notion de « lieux de réunions ».
3. Une extension des possibilités de réquisition et un ajustement des mesures de contrôle de prix
Le texte élargit les possibilités de réquisitions ouvertes, par la loi du 23 mars 2020, à l'autorité administrative dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
L'objectif poursuivi consiste à ne plus subordonner la réquisition de personnes à celles de biens ou de services. En effet, cette exigence légale semble avoir contraint, dans la pratique, l'autorité administrative à des acrobaties juridiques, obligeant par exemple la réquisition d'une agence régionale de santé pour réquisitionner ses personnels.
La réquisition de personnes devant, en tout état de cause, être justifiée et proportionnée aux nécessités de la lutte contre la catastrophe sanitaire , la commission a souscrit à cette modification.
Par ailleurs, la commission a adopté un amendement COM-131 de Mme Véronique Guillotin et plusieurs de ses collègues qui prévoit une information du public et des professionnels concernés sur les mesures de contrôle de prix instaurés dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Il lui est apparu que cette mesure était de nature à garantir une bonne information du consommateur et à faciliter le contrôle des pratiques de vente abusives.
4. Un élargissement des catégories d'agents susceptibles de constater les infractions aux mesures de l'état d'urgence sanitaire
En l'état du droit, sont autorisés à constater par procès-verbaux les contraventions aux mesures de l'état d'urgence sanitaire, outre les officiers et agents de police judiciaire, les agents de police municipale, les gardes-champêtres ainsi que les agents de la ville de Paris en charge d'une mission de sécurité.
Il est proposé d'étendre ces prérogatives à trois nouvelles catégories d'agents :
- les agents de la police nationale qui n'ont pas la qualification d'agent de police judiciaire, les adjoints de sécurité et les membres de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale ;
- les contrôleurs des exploitants de services de transport, les agents assermentés missionnés des services internes de sécurité de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la régie autonome des transports parisiens (RATP) et les agents assermentés de la filiale SNCF Gares et connexions, pour les seules contraventions consistant en la violation des obligations édictées en matière de transports ;
- les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) habilités à procéder à des enquêtes en matière de concurrence, pour les seules contraventions consistant en la violation des mesures prises en matière de contrôle des prix ou de limitation à la liberté d'entreprendre.
Par l'adoption de deux amendements COM-164 et COM-165 de son rapporteur , la commission a restreint le champ de cette extension, à deux niveaux.
Au regard des difficultés constatées au cours des dernières semaines sur le terrain dans l'appréciation, par les forces de sécurité intérieure, des mesures de l'état d'urgence sanitaire, elle a d'une part estimé qu'il n'était pas souhaitable d'étendre les pouvoirs de constat d'infractions à de nouvelles catégories d'agents de la police et de la gendarmerie nationale disposant d'une qualification judiciaire moindre.
D'autre part, elle a supprimé l'élargissement des pouvoirs des agents de la filiale Gare et connexions de la SNCF . Ces agents, auxquels il n'a été reconnu des prérogatives de constat d'infractions que depuis le 1 er janvier 2020, ne bénéficient pas du pouvoir de relever l'identité des personnes, ce qui rendrait complexe l'établissement d'un procès-verbal. Par ailleurs, il semble qu'à ce jour, aucun de ces agents n'ait pu exercer ces compétences judiciaires faute, pour le pouvoir réglementaire, d'avoir prévu les modalités de leur assermentation.
5. Un resserrement du régime de responsabilité pénale des personnes physiques et morales
À l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-51 à l'article 1 er qui définit, de manière plus restrictive que le droit commun 11 ( * ) , le régime de responsabilité pénale des personnes dont le comportement aurait causé ou risqué de causer une contamination par le coronavirus .
Selon cet amendement, nul ne pourrait voir sa responsabilité pénale engagée du fait d'avoir, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire, soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus SARS-CoV-2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination, à moins que les faits n'aient été commis soit intentionnellement, soit par imprudence ou négligence dans l'exercice des pouvoirs de police administrative spéciale attribués aux autorités de l'État au titre de l'état d'urgence sanitaire, soit en violation manifestement délibérée d'une mesure de police administrative prise à ce titre ou d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement.
Seules les autorités étatiques, en effet, grâce à l'expertise scientifique mise à leur disposition, sont en mesure d'apprécier pleinement le risque épidémique et de prendre les mesures réglementaires ou individuelles qui s'imposent pour l'endiguer. Il appartient aux autres personnes physiques et morales de se conformer aux mesures ainsi édictées, mais l'on ne saurait exiger d'elles davantage. Alors que le déconfinement de la population, la réouverture de certains services publics, la reprise de la plupart des activités économiques sont annoncés, il ne serait ni opportun ni équitable de faire peser un risque de condamnation pénale sur les élus, gestionnaires, chefs d'entreprise qui agiraient en conséquence tout en se pliant strictement aux mesures de police qui resteront en vigueur ainsi qu'aux règles particulières de prudence ou de sécurité, par exemple celles relatives à la santé au travail.
Le dispositif proposé n'offre une protection, sous conditions, que contre les poursuites et condamnations pour des délits et contraventions non intentionnels (mise en danger involontaire d'autrui, atteinte involontaire à l'intégrité physique, voire homicide involontaire). La transmission intentionnelle du virus resterait bien sûr passible de poursuites.
* 11 Tel qu'il résulte notamment de l'article 121-3 du code pénal, dans sa rédaction issue de la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, dite loi « Fauchon ».